Нужно ли бояться полицейского государства?
Говоренкова Татьяна Михайловна - директор Центра «Муниципалитет»
Жуков Алексей Иванович - соучредитель Фонда муниципальных исследований им. Т.М.Говоренковой и А.М.Якшина, член Клуба муниципальных деятелей.
Савин Дмитрий Анатольевич - соучредитель Фонда муниципальных исследований им. Т.М.Говоренковой и А.М.Якшина, Председатель Московской организации общероссийской общественной организации «Российская Христианско-Демократическая перспектива»
Чуев Александр Викторович - Председатель общероссийской общественной организации «Российская Христианско-Демократическая перспектива»
Нужно ли бояться полицейского государства?
Глава 3.
Эволюция полицейской деятельности местного управления во Франции с конца XVIII века до конца XIX века
ранее: часть 1, часть 2, часть 3
Часть 4.
9. Торжество всеобщего избирательного права
Революция 1848 года поставила французов лицом к лицу с трудной задачей организации республики и всеобщего избирательного права в стране, уже один раз дорогой ценой искупившей попытку народоправства, и в этот раз задача оказалась неосуществленной. Из разрушения, произведенного революцией, и главного ее творческого акта - всеобщего избирательного права - получилось не то, что ожидали. Республика, провозгласив всеобщее избирательное право, подготовила торжество демократии, но в сравнительно отдаленном будущем, ближайшим же ее последствием стал захват власти Луи Бонапартом[59], и установление Второй империи. Когда Президент, опираясь на армию и государственные учреждения, при равнодушии большинства населения конфискует законодательную власть, это не значит, что на республику посягнули, а значит, что республики не было.
То, что местные советы выиграли в 1848 году, было лишь следствием общей демократизации, а не результатом какого-либо нового замысла в области местного управления[60]. 5 марта 1848 года временное правительство Республики объявило от имени французского народа всеобщее избирательное право и созвало избирательные собрания для выборов депутатов Национального собрания. У республики было много противников, и инструментом борьбы с ними снова стала центральная власть. Ледрю-Роллен смещает префектов Луи Филиппа и посылает в провинцию комиссаров, власть которых не ограничена.
3 июня 1848 года было предписано обновление всех местных советов на начале всеобщего избирательного права, но предписание это воспринималось не как важный вопрос местного управления, а как простое расширение принципа выборности на местные органы. Кроме расширения избирательного права, департаментские советы получили удовлетворение еще в двух пунктах: осуществилось давнее желание иметь в своем составе представителей от каждого кантона, а заседания советов были сделаны публичными.
Вопрос об организации местного управления должна была решить новая конституция, и комиссия по ее подготовке начала работу в конце мая 1848 года. Член комиссии Ламеннэ предложил положить в основу проекта вопрос об общинах, по его мнению республика, в которой граждане не имели бы повседневного обыкновения заведовать своими делами, была бы чудовищем, неспособным к жизни. В составе комиссии были те, кто тесно связан обсуждением вопроса о децентрализации: Вивьен, Токвиль, Барро, Корменен. Токвиль и Барро присоединились к мнению Ламеннэ, но большинство членов было против. Мысль поставить местное самоуправление под защиту конституции, как это было сделано в Бельгии, не могла найти одобрения в комиссии, состоящей в значительной мере из администраторов, выросших на службе монархии, а теперь призванных насаждать республику, а также республиканцев - сторонников сильной центральной власти. Поэтому предложение Ламеннэ не имело успеха, но дало повод к горячему спору при обсуждении проекта конституции Учредительным собранием осенью 1848 года. Усилия сторонников децентрализации были направлены на то, чтобы различными поправками внести в проект основные начала самоуправления, добиться в Учредительном собрании того, что не удалось добиться в комиссии.
Сторонники децентрализации выдвинули знакомую программу: централизация общегосударственных дел, децентрализация местных дел, проведение различий между ними и должно быть сделано основным законом. Сторонники централизации также выдвигали знакомые доводы: не следует посягать на чудесный механизм, гарантию национального единства; дать свободу общинам - значит оставить Францию без школ, возвращать провинциальную жизнь - значит возвращаться к средними векам и т.д. Восстание 23-26 июня 1848 года в Париже обе стороны истолковали в свою пользу. Сторонник децентрализации и монархист-либерал Бешар заявил: недопустимо, что 60000 коммунаров пытаются навязать волю суверенному народу, это возможно лишь там, где овладение одним Парижем значит овладение всей Францией. Напротив, для Тьера восстание в Париже доказывало, что централизация необходима как никогда. Возобладало мнение противников децентрализации, и все поправки, расширяющие право на местное самоуправление, были отвергнуты.
Дело еще можно было бы поправить принятием органического закона, обещанного конституцией, и посвященного организации местного управления. Пропаганда децентрализации нашла поддержку у новоизбранных департаментских и иных выбранных собраний. Они требовали расширения права заведовать местными делами, при этом старательно подчеркивая приверженность государственному единству Франции. В то же время собрания опасались социального переворота, и требовали специальных гарантий против возможности захвата Парижа какой-нибудь мятежной партией. Однако вопрос о централизации и децентрализации опять приобрел не практический, а политический и идеологический характер.
Выработанный к середине 1851 года законопроект касался административной организации вообще, а общинам, кантонам, департаментам посвящалось по отдельному отделу. Проект во многом опирался на мнения, представленные департаментскими и иными советами, к рекомендациям которых и примкнула комиссия. Комиссия признала, что система 1838 года, требующая правительственной санкции всех решений, слишком централизованная. Идея проекта заключалась в предоставлении департаментским советам в определенных случаях права окончательного решения вопросов, распространив это право на предметы, интересующие по преимуществу департамент, и оставив за главой исполнительной власти кассировать эти решения на основании их незаконности. В случаях, когда эти решения были существенны в материальном отношении, правительству предоставлялось более сильное право кассировать их как на основании незаконности, так и нецелесообразности. Наконец, для постановлений третий группы сохранялась необходимость их утверждения законодательной или исполнительной властью. Относительно ходатайств комиссия желала признания законом за советами права касаться в них и общих интересов государства. Мысль создать по выбору совета особую комиссию для совместного с префектом заведования департаментскими делами показалась комиссии преждевременной, поэтому проект сохранял всю администрацию за префектом.
Проект 1851 не дошел до обсуждения, но представляет собой первую практическую попытку компромисса между требованиями децентрализации и традиционными устоями французской администрации. Освобождение департаментских постановлений от необходимости правительственного утверждения должно было стать целью ближайшей реформы.
10. Вторая империя и децентрализация.
Пришедшему к власти в результате государственного переворота 2 декабря 1851 года Луи Бонапарту не пришлось изобретать новой административной системы, так как Вторая Республика поостереглась ослабить централизованный механизм, приводящий в движение местные власти. Правда, гласные теперь избирались всеобщим голосованием, но о возвращении к цензу не могло быть и речи, ведь народ поддержал своего будущего Императора на плебисците 20-21 декабря 1851 года. Наполеон III был императором выборным и именно на волю народа он опирался, противопоставив её легитимизму сторонников Бурбонов: «глас народа - глас Божий»[61].
Департаментские советы также поддержали будущего Императора (тогда еще Президента), так что устранялось всякое политическое побуждение в чем-либо стеснить их, однако такая стеснение произошло. Публичность заседаний, провозглашенная в 1848 году, с 1852 была года отменена, у советов было отнято право выбирать свое бюро, теперь председатели, вице-председатели и даже секретари назначались главой исполнительной власти. Впервые перемена правительства и реформа принесла не расширение, а частичное умаление прав местных самоуправлений.
Общая программа Второй Империи - вернуться к учреждениям Консульства и Первой Империи - носила декларативный характер. Перед Второй Империей стояли более практические задачи, удержание власти, и инструментом этого удержания опять должна была стать централизация[62]. Был принят закон, возобновивший назначение мэров и их помощников, и вся местная администрация снова оказалась в руках центральному правительству и его агентов. Однако Луи Бонапарт с самого начала оказался связан как собственными обещаниями, так и давно поставленным и нерешенным, но реальным вопросом об административной децентрализации. Так возник знаменитый декрет о децентрализации 1852 года, за который Наполеона упрекали в недобросовестности и подмене понятий, и который правильнее было бы назвать декретом о деконцентрации.
Закон действительно передавал больше власти на места, просто носителями этой новой власти оказались все те же префекты, которым было передано право утверждать ряд постановлений советов, ранее утверждавшихся министром. Декрет 1861 года восполнял декрет 1852 года, еще ряд решений перестало нуждаться в предварительном утверждении соответствующего министра, еще большее число мелких должностных лиц назначалось самим префектом. Одновременно префекты разгружались от обязанности послать в министерство бумаги, признанные излишними и.т.д. Так Наполеон провел деконцентрацию, и расширил автономию местных правительственных органов, которые при этом оставались в иерархическом подчинении центральной власти. А децентрализация означает передачу права принятия решений органам, которые не находятся в иерархическом подчинении центральной власти.[63] Но из желания разгрузить собственную администрацию, вне зависимости от воли Луи Бонапарта, вытекала и необходимость разгрузить всю машину администрации, из которой, а вовсе не из симпатии к децентрализации и местным свободам, и рождается стремление освободить от утверждения некоторые решения советов. Благодаря проистекшему из столь приземленных побуждений Закону 18 июля 1866 года департаменты становятся на ноги.
По закону часть постановлений советов (перечисляется перечень) не нуждается более в утверждении правительством, а могут быть лишь отменена в течение 2 месяцев в случае превышения компетенции или нарушения закона или основанного на законе общего распоряжения. Для отмены требуется декрет и обсуждение общим составом Государственного Совета. Исполнение четырех групп постановлений может быть приостановлено простым декретом Императора в течении двух месяцев и из-за незаконности, и по иному основанию без рассмотрения Государственным Советом. Постановления эти касаются департаментских и сельских дорог большого сообщения, детских приютов и домов умалишенных. До сих пор, чтобы установить чрезвычайное обложение или заключить заем на нужды департамента, требовался особый закон. Теперь начало предельности (определяемой ежегодно законом) применено и к чрезвычайному обложению. Роль правительства в отношении советов стала теперь чисто отрицательной: оно могло отменить решение совета, но не могло принять решение за него.
Зависимое положение совета выражалось не только в необходимости утверждения всех его актов. Обязательный характер значительной части департаментских расходов делал правительство чуть ли не полным хозяином департаментского бюджета. Закон 1866 года строго ограничивал пределы этих повинностей и указывал специальные средства для их покрытия в случае, если бы совет отказал в нужных кредитах. Вообще Закон 1866 года внес заметные перемены в департаментский бюджет, упростив их в соответствии с девизом реформы. Вместо деления на секции было принято деление бюджета на обыкновенный и чрезвычайный с приурочиванием к каждому из них особых ресурсов. Средства департаментов увеличивались благодаря тому, что отныне фонд для помощи бедным департаментам образуется не из департаментских взносов, а из государственного бюджета, размер фонда определен в 4000000 франков.
Проект правительства оставлял открытыми организацию департамента. Сюда и была направлена критика ряда депутатов, снова поставивших вопрос о создании постоянных комиссий советов, под контролем которых и должны были исполняться постановления. В условиях, когда нет публичности, когда председатель и даже секретарь назначаются, избиратели лишены возможности контролировать деятельность гласных, а это делает призрачным новые приобретения. Вопрос о децентрализации стал модной темой, департаментские советы обращались с ходатайствами в пользу реформы, и во Франции наконец возникли общественные силы, взявшие на себя разработку продуманной программы децентрализации. Программа эта получила название Нансийская программа по названию города Нанси в Лотарингии, где собирались авторы.
Нансийская программа пришла из провинции, авторами ее была группа частных лиц: адвокатов, земских людей, бывших депутатов, администраторов, землевладельцев и.т.д., придерживавшихся разных политических убеждений. Однако было в их убеждениях и то общее, что позволило подготовить единый документ. Авторы документа начинают с того, что свобода представляет для них главную ценность, но свобода как политический девиз в настоящее время скомпрометирована. Децентрализация может со временем вернуть свободу, потому что неразрывно связана с нею, она не служит интересам какой-либо партии, но все во Франции требуют децентрализации, да и лучшая часть власти является ее сторонницей. Для процветания Франции необходимо освобождение 14/15 населения Франции от опеки парижских канцелярий, без децентрализации не может быть политического воспитания народа, а так как нансийцы сторонники не только свободы, но и порядка, в их программе соединились консервативные и либеральные начала, что позволило использовать сильные стороны обоих.
В результате был предложен проект децентрализации Франции, суть которого заключалась в следующем:
Общины надо освободить от опеки префекта, оставив ему лишь право опротестовывать незаконные решения. Правительство вправе назначать мэра, но только из членов избранного муниципального совета.
Считаясь с реальным составом коммун, незначительностью населения и средств большинства коммун, нансийсцы предлагают поставить общинное самоуправление под контроль самоуправления кантонального и департаментского. Как и все сторонники децентрализации, нансийцы за упразднение советов окружных и создание советов кантональных. В кантонах, а не в округах, будет происходить распределение налогов, они будут иметь свои пути сообщения, и кантональным советам будет принадлежать отчасти надзор за общинами.
Центр тяжести предлагаемой реформы лежит в реформе департаментов. Авторы знают, сколько эмоций вызывает слово «провинция», поэтому сохраняют департаменты, но указывают на необходимость пересмотра их границ, не соответствующих ни группировке населения, ни вообще изменениям, вызванным появлением железных дорог. Границы департаментов должно быть расширены, и смежным департаментам дано право сношений по общим делам.
Нансийская программа подробно останавливается на департаментских финансах, совпадая во многом с идеями закона 1866 года. Необходимо объединить и упростить бюджет, уничтожить «общий фонд» и облагать дополнительными сантимами все четыре прямых налога, однако нансийцы идут дальше, и выступают за свободу департаментского совета в выборе ресурсов для каждого расхода. В свободе установления бюджета нансийцы видят основное условие децентрализации, необходимость правительственного утверждения бюджета должна быть устранена.
Нансийцы желают расширения компетенции советов, но главный пункт их программы, против которого они особенно ожидали возражений - учреждение в каждом департаменте особой исполнительной комиссии, такой комиссии из 5 членов, избираемых советом на 3 года, а не префекту, должно принадлежать исполнение всего, что постановит совет. Для того, чтобы подкрепить свою позицию, нансийцы приводят пример Бельгии и прецеденты дореволюционной провинциальной Франции. Раз создана такая комиссия, то ей должно принадлежать заведование всеми делами департамента, должностные лица, занятые в различных отраслях департаментского хозяйства, становятся в зависимость от нее, назначаются ею и.т.д. Естественно, выбор президента и секретаря должен быть предоставлен самим советам, а срок полномочий гласных снижен с 9 до 6 лет.
Укрепить коммуну, еле существующую, создать кантон, поставить и общину и кантон под контроль освобожденного от опеки департамента, а округ уничтожить - вот Нансийская программа. Префектам остается политика, департаментским советам благодаря учреждению постоянной исполнительной комиссии - полное и свободное заведование департаментскими интересами. Авторы предвидят традиционное возражение: а как же интересы государства? Ведь децентрализация всегда казалась пагубной для государственного единства? На это «нансийцы открыто говорят: «можно служить стране, можно служить справедливому правительству, но служение государству - бессмыслица, пустые слова»[64].
Нансийская программа вызвала широкую дискуссию во Франции. Правительство оценило ее отрицательно, утверждая, что создание коллективного исполнительного органа в департаменте уничтожит ответственность за принимаемые решения, ссылки на опыт Бельгии не учитывают национальный характер французов, и вообще нансийская программа подрывает систему, данную Франции Наполеоном I. Выступили против нансийской программы и большинство революционеров. По их мнению нансийская программа являлась замаскированным ответом олигархии на рост демократического движения, хотя некоторые демократы и примкнули к ней, видимо несколько обманувшись ее видимой радикальностью. Но очень многие во Франции увидели в нансийской программе реальный путь к выходу из кризиса местной администрации, и выступили в ее поддержку.
Правительство Второй Империи вынуждено было делать шаги навстречу общественному мнению, в том числе в сфере децентрализации. Право советов коммун избирать мэров и их помощников из своих членов, а также публичность заседания советов были восстановлены, а после принятия на референдуме новой конституции для обсуждения программы децентрализации была созвана особая парламентская комиссия, но она не успела приступить к работе, потому что рухнула сама Империя. Империя не смогла проявить ту способность быстрого сосредоточения сил на решающем направлении, которая объявлялась главным достоинством централизации, потерпев позорное поражение в войне с Пруссией.
Примечания:
[59] племянником Наполеона I
[60] Felix Ponteil, «Les instutitions de la France de 1814 a 1870», Paris, 1966, p.282-293
[61] Vox populi vox Dei
[62] Felix Ponteil, «Les instutitions de la France de 1814 a 1870», Paris, 1966, p.371-381
[63] Органы эти могут не только выборными, но и назначенными, различие заключается именно в отсутствии иерархического подчинения. Ведель Жан, «Административное право Франции», Москва, 1973 года, стр.393.
[64] З.Авалов «Децентрализация и самоуправление во Франции. Департаментские собрания от реформы Бонапарта до наших ней». СПб, 1905 год. Стр.237
Далее:
часть 5
часть 6
Жуков Алексей Иванович - соучредитель Фонда муниципальных исследований им. Т.М.Говоренковой и А.М.Якшина, член Клуба муниципальных деятелей.
Савин Дмитрий Анатольевич - соучредитель Фонда муниципальных исследований им. Т.М.Говоренковой и А.М.Якшина, Председатель Московской организации общероссийской общественной организации «Российская Христианско-Демократическая перспектива»
Чуев Александр Викторович - Председатель общероссийской общественной организации «Российская Христианско-Демократическая перспектива»
Нужно ли бояться полицейского государства?
Глава 3.
Эволюция полицейской деятельности местного управления во Франции с конца XVIII века до конца XIX века
ранее: часть 1, часть 2, часть 3
Часть 4.
9. Торжество всеобщего избирательного права
Революция 1848 года поставила французов лицом к лицу с трудной задачей организации республики и всеобщего избирательного права в стране, уже один раз дорогой ценой искупившей попытку народоправства, и в этот раз задача оказалась неосуществленной. Из разрушения, произведенного революцией, и главного ее творческого акта - всеобщего избирательного права - получилось не то, что ожидали. Республика, провозгласив всеобщее избирательное право, подготовила торжество демократии, но в сравнительно отдаленном будущем, ближайшим же ее последствием стал захват власти Луи Бонапартом[59], и установление Второй империи. Когда Президент, опираясь на армию и государственные учреждения, при равнодушии большинства населения конфискует законодательную власть, это не значит, что на республику посягнули, а значит, что республики не было.
То, что местные советы выиграли в 1848 году, было лишь следствием общей демократизации, а не результатом какого-либо нового замысла в области местного управления[60]. 5 марта 1848 года временное правительство Республики объявило от имени французского народа всеобщее избирательное право и созвало избирательные собрания для выборов депутатов Национального собрания. У республики было много противников, и инструментом борьбы с ними снова стала центральная власть. Ледрю-Роллен смещает префектов Луи Филиппа и посылает в провинцию комиссаров, власть которых не ограничена.
3 июня 1848 года было предписано обновление всех местных советов на начале всеобщего избирательного права, но предписание это воспринималось не как важный вопрос местного управления, а как простое расширение принципа выборности на местные органы. Кроме расширения избирательного права, департаментские советы получили удовлетворение еще в двух пунктах: осуществилось давнее желание иметь в своем составе представителей от каждого кантона, а заседания советов были сделаны публичными.
Вопрос об организации местного управления должна была решить новая конституция, и комиссия по ее подготовке начала работу в конце мая 1848 года. Член комиссии Ламеннэ предложил положить в основу проекта вопрос об общинах, по его мнению республика, в которой граждане не имели бы повседневного обыкновения заведовать своими делами, была бы чудовищем, неспособным к жизни. В составе комиссии были те, кто тесно связан обсуждением вопроса о децентрализации: Вивьен, Токвиль, Барро, Корменен. Токвиль и Барро присоединились к мнению Ламеннэ, но большинство членов было против. Мысль поставить местное самоуправление под защиту конституции, как это было сделано в Бельгии, не могла найти одобрения в комиссии, состоящей в значительной мере из администраторов, выросших на службе монархии, а теперь призванных насаждать республику, а также республиканцев - сторонников сильной центральной власти. Поэтому предложение Ламеннэ не имело успеха, но дало повод к горячему спору при обсуждении проекта конституции Учредительным собранием осенью 1848 года. Усилия сторонников децентрализации были направлены на то, чтобы различными поправками внести в проект основные начала самоуправления, добиться в Учредительном собрании того, что не удалось добиться в комиссии.
Сторонники децентрализации выдвинули знакомую программу: централизация общегосударственных дел, децентрализация местных дел, проведение различий между ними и должно быть сделано основным законом. Сторонники централизации также выдвигали знакомые доводы: не следует посягать на чудесный механизм, гарантию национального единства; дать свободу общинам - значит оставить Францию без школ, возвращать провинциальную жизнь - значит возвращаться к средними векам и т.д. Восстание 23-26 июня 1848 года в Париже обе стороны истолковали в свою пользу. Сторонник децентрализации и монархист-либерал Бешар заявил: недопустимо, что 60000 коммунаров пытаются навязать волю суверенному народу, это возможно лишь там, где овладение одним Парижем значит овладение всей Францией. Напротив, для Тьера восстание в Париже доказывало, что централизация необходима как никогда. Возобладало мнение противников децентрализации, и все поправки, расширяющие право на местное самоуправление, были отвергнуты.
Дело еще можно было бы поправить принятием органического закона, обещанного конституцией, и посвященного организации местного управления. Пропаганда децентрализации нашла поддержку у новоизбранных департаментских и иных выбранных собраний. Они требовали расширения права заведовать местными делами, при этом старательно подчеркивая приверженность государственному единству Франции. В то же время собрания опасались социального переворота, и требовали специальных гарантий против возможности захвата Парижа какой-нибудь мятежной партией. Однако вопрос о централизации и децентрализации опять приобрел не практический, а политический и идеологический характер.
Выработанный к середине 1851 года законопроект касался административной организации вообще, а общинам, кантонам, департаментам посвящалось по отдельному отделу. Проект во многом опирался на мнения, представленные департаментскими и иными советами, к рекомендациям которых и примкнула комиссия. Комиссия признала, что система 1838 года, требующая правительственной санкции всех решений, слишком централизованная. Идея проекта заключалась в предоставлении департаментским советам в определенных случаях права окончательного решения вопросов, распространив это право на предметы, интересующие по преимуществу департамент, и оставив за главой исполнительной власти кассировать эти решения на основании их незаконности. В случаях, когда эти решения были существенны в материальном отношении, правительству предоставлялось более сильное право кассировать их как на основании незаконности, так и нецелесообразности. Наконец, для постановлений третий группы сохранялась необходимость их утверждения законодательной или исполнительной властью. Относительно ходатайств комиссия желала признания законом за советами права касаться в них и общих интересов государства. Мысль создать по выбору совета особую комиссию для совместного с префектом заведования департаментскими делами показалась комиссии преждевременной, поэтому проект сохранял всю администрацию за префектом.
Проект 1851 не дошел до обсуждения, но представляет собой первую практическую попытку компромисса между требованиями децентрализации и традиционными устоями французской администрации. Освобождение департаментских постановлений от необходимости правительственного утверждения должно было стать целью ближайшей реформы.
10. Вторая империя и децентрализация.
Пришедшему к власти в результате государственного переворота 2 декабря 1851 года Луи Бонапарту не пришлось изобретать новой административной системы, так как Вторая Республика поостереглась ослабить централизованный механизм, приводящий в движение местные власти. Правда, гласные теперь избирались всеобщим голосованием, но о возвращении к цензу не могло быть и речи, ведь народ поддержал своего будущего Императора на плебисците 20-21 декабря 1851 года. Наполеон III был императором выборным и именно на волю народа он опирался, противопоставив её легитимизму сторонников Бурбонов: «глас народа - глас Божий»[61].
Департаментские советы также поддержали будущего Императора (тогда еще Президента), так что устранялось всякое политическое побуждение в чем-либо стеснить их, однако такая стеснение произошло. Публичность заседаний, провозглашенная в 1848 году, с 1852 была года отменена, у советов было отнято право выбирать свое бюро, теперь председатели, вице-председатели и даже секретари назначались главой исполнительной власти. Впервые перемена правительства и реформа принесла не расширение, а частичное умаление прав местных самоуправлений.
Общая программа Второй Империи - вернуться к учреждениям Консульства и Первой Империи - носила декларативный характер. Перед Второй Империей стояли более практические задачи, удержание власти, и инструментом этого удержания опять должна была стать централизация[62]. Был принят закон, возобновивший назначение мэров и их помощников, и вся местная администрация снова оказалась в руках центральному правительству и его агентов. Однако Луи Бонапарт с самого начала оказался связан как собственными обещаниями, так и давно поставленным и нерешенным, но реальным вопросом об административной децентрализации. Так возник знаменитый декрет о децентрализации 1852 года, за который Наполеона упрекали в недобросовестности и подмене понятий, и который правильнее было бы назвать декретом о деконцентрации.
Закон действительно передавал больше власти на места, просто носителями этой новой власти оказались все те же префекты, которым было передано право утверждать ряд постановлений советов, ранее утверждавшихся министром. Декрет 1861 года восполнял декрет 1852 года, еще ряд решений перестало нуждаться в предварительном утверждении соответствующего министра, еще большее число мелких должностных лиц назначалось самим префектом. Одновременно префекты разгружались от обязанности послать в министерство бумаги, признанные излишними и.т.д. Так Наполеон провел деконцентрацию, и расширил автономию местных правительственных органов, которые при этом оставались в иерархическом подчинении центральной власти. А децентрализация означает передачу права принятия решений органам, которые не находятся в иерархическом подчинении центральной власти.[63] Но из желания разгрузить собственную администрацию, вне зависимости от воли Луи Бонапарта, вытекала и необходимость разгрузить всю машину администрации, из которой, а вовсе не из симпатии к децентрализации и местным свободам, и рождается стремление освободить от утверждения некоторые решения советов. Благодаря проистекшему из столь приземленных побуждений Закону 18 июля 1866 года департаменты становятся на ноги.
По закону часть постановлений советов (перечисляется перечень) не нуждается более в утверждении правительством, а могут быть лишь отменена в течение 2 месяцев в случае превышения компетенции или нарушения закона или основанного на законе общего распоряжения. Для отмены требуется декрет и обсуждение общим составом Государственного Совета. Исполнение четырех групп постановлений может быть приостановлено простым декретом Императора в течении двух месяцев и из-за незаконности, и по иному основанию без рассмотрения Государственным Советом. Постановления эти касаются департаментских и сельских дорог большого сообщения, детских приютов и домов умалишенных. До сих пор, чтобы установить чрезвычайное обложение или заключить заем на нужды департамента, требовался особый закон. Теперь начало предельности (определяемой ежегодно законом) применено и к чрезвычайному обложению. Роль правительства в отношении советов стала теперь чисто отрицательной: оно могло отменить решение совета, но не могло принять решение за него.
Зависимое положение совета выражалось не только в необходимости утверждения всех его актов. Обязательный характер значительной части департаментских расходов делал правительство чуть ли не полным хозяином департаментского бюджета. Закон 1866 года строго ограничивал пределы этих повинностей и указывал специальные средства для их покрытия в случае, если бы совет отказал в нужных кредитах. Вообще Закон 1866 года внес заметные перемены в департаментский бюджет, упростив их в соответствии с девизом реформы. Вместо деления на секции было принято деление бюджета на обыкновенный и чрезвычайный с приурочиванием к каждому из них особых ресурсов. Средства департаментов увеличивались благодаря тому, что отныне фонд для помощи бедным департаментам образуется не из департаментских взносов, а из государственного бюджета, размер фонда определен в 4000000 франков.
Проект правительства оставлял открытыми организацию департамента. Сюда и была направлена критика ряда депутатов, снова поставивших вопрос о создании постоянных комиссий советов, под контролем которых и должны были исполняться постановления. В условиях, когда нет публичности, когда председатель и даже секретарь назначаются, избиратели лишены возможности контролировать деятельность гласных, а это делает призрачным новые приобретения. Вопрос о децентрализации стал модной темой, департаментские советы обращались с ходатайствами в пользу реформы, и во Франции наконец возникли общественные силы, взявшие на себя разработку продуманной программы децентрализации. Программа эта получила название Нансийская программа по названию города Нанси в Лотарингии, где собирались авторы.
Нансийская программа пришла из провинции, авторами ее была группа частных лиц: адвокатов, земских людей, бывших депутатов, администраторов, землевладельцев и.т.д., придерживавшихся разных политических убеждений. Однако было в их убеждениях и то общее, что позволило подготовить единый документ. Авторы документа начинают с того, что свобода представляет для них главную ценность, но свобода как политический девиз в настоящее время скомпрометирована. Децентрализация может со временем вернуть свободу, потому что неразрывно связана с нею, она не служит интересам какой-либо партии, но все во Франции требуют децентрализации, да и лучшая часть власти является ее сторонницей. Для процветания Франции необходимо освобождение 14/15 населения Франции от опеки парижских канцелярий, без децентрализации не может быть политического воспитания народа, а так как нансийцы сторонники не только свободы, но и порядка, в их программе соединились консервативные и либеральные начала, что позволило использовать сильные стороны обоих.
В результате был предложен проект децентрализации Франции, суть которого заключалась в следующем:
Общины надо освободить от опеки префекта, оставив ему лишь право опротестовывать незаконные решения. Правительство вправе назначать мэра, но только из членов избранного муниципального совета.
Считаясь с реальным составом коммун, незначительностью населения и средств большинства коммун, нансийсцы предлагают поставить общинное самоуправление под контроль самоуправления кантонального и департаментского. Как и все сторонники децентрализации, нансийцы за упразднение советов окружных и создание советов кантональных. В кантонах, а не в округах, будет происходить распределение налогов, они будут иметь свои пути сообщения, и кантональным советам будет принадлежать отчасти надзор за общинами.
Центр тяжести предлагаемой реформы лежит в реформе департаментов. Авторы знают, сколько эмоций вызывает слово «провинция», поэтому сохраняют департаменты, но указывают на необходимость пересмотра их границ, не соответствующих ни группировке населения, ни вообще изменениям, вызванным появлением железных дорог. Границы департаментов должно быть расширены, и смежным департаментам дано право сношений по общим делам.
Нансийская программа подробно останавливается на департаментских финансах, совпадая во многом с идеями закона 1866 года. Необходимо объединить и упростить бюджет, уничтожить «общий фонд» и облагать дополнительными сантимами все четыре прямых налога, однако нансийцы идут дальше, и выступают за свободу департаментского совета в выборе ресурсов для каждого расхода. В свободе установления бюджета нансийцы видят основное условие децентрализации, необходимость правительственного утверждения бюджета должна быть устранена.
Нансийцы желают расширения компетенции советов, но главный пункт их программы, против которого они особенно ожидали возражений - учреждение в каждом департаменте особой исполнительной комиссии, такой комиссии из 5 членов, избираемых советом на 3 года, а не префекту, должно принадлежать исполнение всего, что постановит совет. Для того, чтобы подкрепить свою позицию, нансийцы приводят пример Бельгии и прецеденты дореволюционной провинциальной Франции. Раз создана такая комиссия, то ей должно принадлежать заведование всеми делами департамента, должностные лица, занятые в различных отраслях департаментского хозяйства, становятся в зависимость от нее, назначаются ею и.т.д. Естественно, выбор президента и секретаря должен быть предоставлен самим советам, а срок полномочий гласных снижен с 9 до 6 лет.
Укрепить коммуну, еле существующую, создать кантон, поставить и общину и кантон под контроль освобожденного от опеки департамента, а округ уничтожить - вот Нансийская программа. Префектам остается политика, департаментским советам благодаря учреждению постоянной исполнительной комиссии - полное и свободное заведование департаментскими интересами. Авторы предвидят традиционное возражение: а как же интересы государства? Ведь децентрализация всегда казалась пагубной для государственного единства? На это «нансийцы открыто говорят: «можно служить стране, можно служить справедливому правительству, но служение государству - бессмыслица, пустые слова»[64].
Нансийская программа вызвала широкую дискуссию во Франции. Правительство оценило ее отрицательно, утверждая, что создание коллективного исполнительного органа в департаменте уничтожит ответственность за принимаемые решения, ссылки на опыт Бельгии не учитывают национальный характер французов, и вообще нансийская программа подрывает систему, данную Франции Наполеоном I. Выступили против нансийской программы и большинство революционеров. По их мнению нансийская программа являлась замаскированным ответом олигархии на рост демократического движения, хотя некоторые демократы и примкнули к ней, видимо несколько обманувшись ее видимой радикальностью. Но очень многие во Франции увидели в нансийской программе реальный путь к выходу из кризиса местной администрации, и выступили в ее поддержку.
Правительство Второй Империи вынуждено было делать шаги навстречу общественному мнению, в том числе в сфере децентрализации. Право советов коммун избирать мэров и их помощников из своих членов, а также публичность заседания советов были восстановлены, а после принятия на референдуме новой конституции для обсуждения программы децентрализации была созвана особая парламентская комиссия, но она не успела приступить к работе, потому что рухнула сама Империя. Империя не смогла проявить ту способность быстрого сосредоточения сил на решающем направлении, которая объявлялась главным достоинством централизации, потерпев позорное поражение в войне с Пруссией.
Примечания:
[59] племянником Наполеона I
[60] Felix Ponteil, «Les instutitions de la France de 1814 a 1870», Paris, 1966, p.282-293
[61] Vox populi vox Dei
[62] Felix Ponteil, «Les instutitions de la France de 1814 a 1870», Paris, 1966, p.371-381
[63] Органы эти могут не только выборными, но и назначенными, различие заключается именно в отсутствии иерархического подчинения. Ведель Жан, «Административное право Франции», Москва, 1973 года, стр.393.
[64] З.Авалов «Децентрализация и самоуправление во Франции. Департаментские собрания от реформы Бонапарта до наших ней». СПб, 1905 год. Стр.237
Далее:
часть 5
часть 6