Нужно ли бояться полицейского государства?
Говоренкова Татьяна Михайловна - директор Центра «Муниципалитет»
Жуков Алексей Иванович - соучредитель Фонда муниципальных исследований им. Т.М.Говоренковой и А.М.Якшина, член Клуба муниципальных деятелей.
Савин Дмитрий Анатольевич - соучредитель Фонда муниципальных исследований им. Т.М.Говоренковой и А.М.Якшина, Председатель Московской организации общероссийской общественной организации «Российская Христианско-Демократическая перспектива»
Чуев Александр Викторович - Председатель общероссийской общественной организации «Российская Христианско-Демократическая перспектива»
Нужно ли бояться полицейского государства?
Глава 3.
Эволюция полицейской деятельности местного управления во Франции с конца XVIII века до конца XIX века
ранее: часть 1, часть 2, часть 3, часть 4
Часть 5.
11. Департаментская хартия 1871 года
Программа децентрализации, которую Наполеон III провозгласил в конце своего правления, была навязана ему извне. Напротив, Национальное собрание после выборов 8 февраля 1871 года считало децентрализацию своей собственной идеей. Большинство Национального собрания составляли монархисты, приверженцы старшей или младшей линии династии, сторонники парламентаризма и консерваторы во всем, что касалось социальных отношений. Не случайно Третью республику назвали «республика без республиканцев», и еще много лет Франции сотрясали попытки выбора между монархией и республикой.
Однако с выбором формой правления пришлось подождать: необходимо было сначала завершить бесславную войну с Германией, и не менее бесславную войну с Парижской Коммуной. Красное знамя, вывешенное в Париже, было доказательством того, что спасение Франции не в централизации, децентрализация стала положительной и практичной идеей. Правда, сам глава правительства Луи Адольф Тьер был непримиримым противником децентрализации, но Национальное собрание имело высокое мнения о своей роли в устроении судеб Франции.
Закон 10 августа 1871 года о департаментских советах был всецело детищем парламентской инициативы и созревших к концу Второй Империи идей. Закон этот свидетельствовал о недоверии к Парижу бюрократическому, именно этим Парижем провинция чувствовала себя всегда связанной, стреноженной. А вместе с подавлением восстания Коммуны появилось недоверие к Парижу революционному. Подобно тому, как уже в 1849-1851 годах департаментские советы выражали свою готовность принять меры в случае попытки столицы произвести переворот, в 1871 году именно представители провинциальной Франции показали, что они являются приверженцами государственного единства страны. Их децентрализация не имела ничего общего с идеалами Парижской Коммуны.
Парижская Коммуна под единством разумела свободное федеративное единение общин Франции, но прежде всего желала отделиться от французского государства, она желала бороться именно с политическим единством страны, сохранение которого всегда было догматом французских децентрализаторов. Сепаратизм Коммуны осложнялся ее социальной программой. И в том, и в другом отношении Национальное Собрание стояло на противоположной точке зрения. Оно энергично подавило восстание, отвоевав у революционеров часть французской территории, столицу Франции. Поэтому нет никакой непоследовательности в том, что вопрос о децентрализации был поставлен в Национальном Собрании как раз во время гражданской войны.
При подготовке проекта использовали уже существующие материалы, поэтому она не отняла много времени. Национальное собрание открылось в Бордо 12 февраля 1871 года, а уже 3 марта поступило предложение выбрать специальную «комиссию децентрализации». Не успело Собрание еще принять решение о создании комиссии, как уже был предложен проект Бетмона и Маньена[65], а 14 июня Ваддингтон уже представил Национальному Собранию доклад, содержащий мотивы и проект закона.
В своем распоряжении комиссия имела помимо различных предложений и мнений, три проекта. Были получены и материалы по самоуправлению в Бельгии, представлявшие для Франции особый интерес: находясь с 1794 года под французской оккупацией, Бельгия испытала все прелести закона 28 плювиоза. Однако основой для работы комиссии были французские проекты, и особенно труд Савари, воспроизводивший проект комиссии 1870 года. Проект Бетмона и Маньена повторял их предложения Законодательному корпусу в 1866 году, а Родо остался верен идеям, высказанным еще во времена Второй Республики.
Законы, как о коммунальном, так и о департаментском управлении давали ответы на два основных вопроса: какова компетенция органов местного управления, и какова организация органов местного управления.
В сфере компетенции Закон 1866 года уже сделал принципиальный шаг, освободив некоторые постановления департаментского совета от необходимости предварительного утверждения правительством. В этом отношении ничего принципиально нового в 1871 году придумать было нельзя, можно было лишь полнее развернуть это начало.
Центром реформы являлся вопрос об организации местного управления. До этого каждый этап развития департаментских советов означал признание чего-либо для них существенного: в 1833 году вводится избирательное начало, в 1838 за департаментом признается характер юридического лица, в 1866 возникает автономия постановлений. Задача, которую предстояло решить в 1871 году - обладать ли департаменту своим самостоятельным исполнительным органом или по-прежнему пользоваться должностными лицами государства.
В радикальном проекте Родо исчезает само слово «префект», а реформа связана с образованием новой высшей территориальной единицы - провинции. Центр тяжести всей местной работы продолжает оставаться в департаментах, которые соединяются в 24 провинции. Во главе провинции стоит губернатор, и министрам будет легче иметь дело с этим ограниченным количеством представителей центральной власти. В департаментах создается должность особого администратора, выбираемого департаментским советом, который становится как бы мэром департамента, ему принадлежит особое заведование департаментскими интересами и ему подчинены должностные лица департамента. Правительственный надзор сохраняется, но переносится из департамента в провинцию.
В двух других проектах должность префекта сохраняется, и ничего не говорится о провинции, зато в департаментах создаются выборные исполнительные органы.
Проект Бетмона и Маньена отражает недоверие к правительству, порожденное Второй Империей. Задача проекта, по признанию самих авторов, «отнять у агентов правительства многочисленные предметы ведения и передать их департаментским собраниям, избранным всенародным голосованием, то есть вернуть народному суверенитету его права и власть». Авторы проекта предлагают вообще изъять из ведения префектов администрацию департаментских интересов. Пусть префекты сохранят функции общегосударственные, а местные дела народ в состоянии решать сам. Как и в проекте Родо, предлагается создать должность администратора департамента, и должность эта платная, безвозмездность противоречила бы демократическому характеру реформы.
В проекте, по сути, не остается никакой связи между департаментом и центральным правительством в области департаментских интересов. Надзор за законностью сохраняется, но передается в руки Национального Собрания, префекты доносят ему о замеченных нарушениях, а Национальное Собрание (и только оно) может кассировать специальным законом постановления департаментских советов, признанные незаконными, вообще же постановления эти не требуют утверждения. По мнению авторов, государственное единство от этого не пострадает. Ему по прежнему будут служить префекты, надо только тщательно сохранять единство Франции, то есть единообразие законов, юстиции, военных установлений, налогов и т.д. В этом отношении проект шел дальше обычных требований децентрализаторов, которые признавали необходимость высшего правительственного контроля за законностью действий местных представительных учреждений.
Насколько проект Маньена-Бетмона проникнут враждой к системе Второй Империи, настолько проект Савари носит отпечаток известной уступчивости, духа соглашения, ведь проект буквально повторял работу комиссии 1870 года, когда Империя ещё существовала. Для Савари главный вопрос - оставаться ли на почве закона 18 июля 1866 года, или внести в проект новое организационное начало, участие представителей департамента в активной администрации его интересов. Еще при Второй Республике, в 1851 году, последовал ответ - преждевременно, однако в будущем такая возможность не отрицалась. Комиссия 1870 года и проект Савари сочли, что это будущее наступило. По мнению Савари, закон 1866 года не принес ожидаемых плодов именно потому, что вне сессий населению не приходилось ничего слышать о вещах, его близко касающихся.
Необходимость префекта как представителя государства в делах департамента не оспаривалась, вопрос заключался в том, в каком отношении он будет стоять к представителям департаментского совета в администрации местных интересов.
Возможны были две системы: или обособить администрацию префекта как представителя государственной власти в департаменте от администрации чисто департаментских интересов[66], и провести разделение двух администраций, до этого слитых воедино и иерархически подчиненных министерствам и вообще центральному правительству. Такое разделение предлагалось в проектах Родо и Бетомона-Маньена. Вторая возможность заключалась в том, чтобы[67] поставить рядом с префектом особую постоянную депутацию от департаментского совета, департаментскую комиссию. Первая из систем была в 1870 году признана комиссией невозможной, такое решение требовало порвать с укоренившейся традицией, и такого революционного шага от Национального Собрания ждать не следовало. Напротив, вторую систему можно было испытать, поэтому проект Савари и остановился на ней, отдав дань традиционным догмам французской администрации.
Акты исполнения в собственном смысле слова и связанная с ними ответственность должны по-прежнему остаться за префектом, а контроль, надзор и обсуждение перейти к департаментской комиссии. Проект предоставлял департаментскому совету замещение всех должностей, оплачиваемых из департаментских средств, совету принадлежало и общее заведование всеми департаментскими интересами, власть решения по текущим делам должна было перейти в руки департаментской комиссии, а за префектом оставалось исполнение в узком смысле слова и ответственность.
Проект Савари предлагал наименее радикальное решение, поэтому и был принят комиссией за основу. При выяснении роли департаментской комиссии пришлось, как и в 1870 году, столкнуться с трудностями. Комиссия по децентрализации не могла отрицать успешности коллегиальной местной администрации в Бельгии, но во Франции эта система не пользовалась популярностью. В роли префектов при Наполеоне III комиссия видела извращение, злоупотребление, самый же институт префектов не казался ей негодным. Раз префект будет поставлен в рамки закона, то и дело пойдет на лад. Но если исполнителем будет префект, чем же будет заниматься департаментская комиссия?
Поэтому департаментской комиссии и не поручался самостоятельный круг дел; наоборот, ее задачей было дать больше действенности и силы власти департаментского совета. В принципе власть эта уже была признана, особенно после 1866 года. Совет постановлял, а префект исполнял, но отношения совета и префекта напоминали отношения хозяина имения, раз в год просматривающего отчеты и деловые книги, и управляющего, в чьих руках и находятся все дела. С закрытием сессии деятельность департаментского совета приостанавливалась, и чтобы продолжить эту деятельность в перерывах между сессиями, чтобы не оставить исполнение того, что было решено, без руководства и надзора, и создавалась департаментская комиссия. А так как главная идея проекта 1871 года - строгое разграничение сфер деятельности департаментского совета и комиссии с одной стороны, и префекта с другой, то префект не может председательствовать в комиссии, так как не может контролировать сам себя. Так был разрешен комиссией самый главный вопрос реформы.
Оставались и некоторые назревшие вопросы. Срок полномочий департаментских советов был снижен с 9 до 6 лет, суждение о законности выборов передано департаментским советам, была добавлена вторая обязательная ежегодная сессия советов и восстановлена публичность их заседаний, а право роспуска советов передавалось от власти исполнительной власти законодательной.
В части предметов ведения департаментских советов не создавалось чего-либо нового. Хотя по замыслу авторов законопроекта департаментский совет должен был представлять департамент как земскую единицу, разделить предметы ведения на государственные и местные до конца не удалось, и в ведении совета департамента остались некоторые предметы, не относящиеся к интересам департамента в узком смысле слова. Главная из таких функций - раскладка департаментского контингента прямых налогов между округами, которая вытекала из организации налоговой системы Франции. Самая знаменитая из побочных функций была установлена законом 15 февраля 1872 года: в случае узурпации и захвата власти департаментские советы, не дожидаясь официального созыва, собираются и принимают на себя меры к охране спокойствия и порядка, а также посылают двух депутатов туда, где находятся члены законного правительства и депутаты, уцелевшие от разгрома. Собрание департаментских делегатов заботится о восстановлении законного порядка и власти.
Сохранены были также четыре типа постановлений советов: постановления суверенные, верховные (относительно раскладки прямых налогов между округами); постановления окончательные (которые могут быть лишь кассированы в течение двух месяцев на основании незаконности), постановления, требующие утверждения; наконец, простые мнения. Вторая категория получает небольшое расширение, относительно третьей устанавливаются сроки, по истечении которых эти постановления вступают в силу, хотя бы ответа и не последовало (раньше такого срока не было), а их неутверждение должно быть мотивировано.
Относительно департаментских финансов и бюджета комиссия остается на почве закона 1866 года: те же добавочные сантимы, та же предельность обложения. Департамент по-прежнему не будет иметь своих сборщиков и казначеев, он теряет проценты, которые ему приносили бы свободные фонды, зато возмещает их экономией расходов по содержанию собственного персонала. Префект является как бы министром финансов департамента, департаментская комиссия - комиссией бюджета, а департаментский совет - парламентом.
Комиссия предлагала передать департаментам суммы, находившиеся в распоряжении различных министерств на нужды местного характера. Изменялось не назначение сумм, а орган, их распределяющий, ранее - министерства, теперь - департаментские советы, а разверстка этих кредитов между департаментами происходила бы ежегодно особым актом законодательной власти. Передача в распоряжение местных советов 18 миллионов франков ежегодно на нужды школ, сельского хозяйства, благотворительности была конечно актом децентрализации. Но комиссия не была ослеплена идеями децентрализации, например, она отклонила предложение о передаче департаментам национальных шоссейных дорого вместе с соответствующими кредитами государственного бюджета.
Понятна умеренность авторов проекта, которые хотели максимально вывести его из-под удара, подав как проект неполитический, внепартийный, но даже в таком умеренном проекте пришлось кое-что урезать, и в первую очередь из-за позиции Луи Тьера, бывшего Председателем Правительства. Право роспуска департаментского совета пришлось вернуть главе исполнительной власти, правда, при условии немедленного информирования Национального Собрания. Проект предлагал доверить назначение должностных лиц, оплачиваемых исключительно из средств департамента, совету или по его поручению комиссии, окончательный текст дает совету лишь право определять требования, которым должны удовлетворять кандидаты. Разрешать политические ходатайства сочли рискованным, и они были прямо запрещены. Суммы, которые из министерских средств хотели передать в департаменты, остались в распоряжении министерств, но распределение их должно было производиться по представлениям советов. Тьер добился для правительства и временного права назначать мэров (из состава муниципального совета) в городах с населением свыше 20000 жителей, а также в административных центрах департаментов и округов вне зависимости от численности населения, и такой порядок назначения затянулся потому не на один год.
Спор шел из-за департаментских комиссий, и были предприняты меры по их ослаблению. Решили опасным доверить комиссии выборы председателя, и остановились на предложении возложить председательство на старейшего по возрасту, лишь в 1899 году право выбора было дано. Вопрос о вознаграждении членов комиссий получил отрицательное решение. Заключение договоров от имени департаментов было предоставлено не комиссии, а префекту. Сохранилась и финансовая опека префектов над общинами, которую Ваддингтон хотел перенести всецело на департаментские советы. С такими поправками проект 1871 года стал законом.
Для того, чтобы дать представления о деятельности департаментов в конце XIX - начале XX века, воспользуемся финансовым отчетом за 1899 год, согласно которого в этом году департаментами было израсходовано 300 миллионов франков.
Как видно из приведенной таблицы, более 2/3 расходов приходится на два предмета, всегда занимавшие первое место в департаментском хозяйстве, пути сообщения и общественное призрение, главными составными частями являются призрение умалишенных (26096106 франков), призрение младенцев (28466913 франков) и бесплатная медицинская помощь неимущим больным (6350003 франков). На третьем месте - департаментские долги, на их погашение и проценты по ним. Эта статья расходов, показывающая, что департаменты стали полноценными участниками гражданского оборота. Ничтожная сумма на помощь различным вероисповеданиям характерна для Франции, где государство долго вело (и до сих пор ведет) борьбу с церковью. А вот значительная сумма на поощрение земледелия, торговли и промышленности, главным образом на нужды земледельческого образования - школы-фермы, производство опытов, профессиональные училища - показательна. Вопросы сельского хозяйства занимают важное место в обсуждениях советов, где широко представлена сельская Франция.
Примечания:
[65] Авторы поправок к закону 1866 года
[66] То есть тех, которые будут признаны законом таковыми.
[67] Следуя примеру Бельгии и Италии.
Далее:
часть 6
Жуков Алексей Иванович - соучредитель Фонда муниципальных исследований им. Т.М.Говоренковой и А.М.Якшина, член Клуба муниципальных деятелей.
Савин Дмитрий Анатольевич - соучредитель Фонда муниципальных исследований им. Т.М.Говоренковой и А.М.Якшина, Председатель Московской организации общероссийской общественной организации «Российская Христианско-Демократическая перспектива»
Чуев Александр Викторович - Председатель общероссийской общественной организации «Российская Христианско-Демократическая перспектива»
Нужно ли бояться полицейского государства?
Глава 3.
Эволюция полицейской деятельности местного управления во Франции с конца XVIII века до конца XIX века
ранее: часть 1, часть 2, часть 3, часть 4
Часть 5.
11. Департаментская хартия 1871 года
Программа децентрализации, которую Наполеон III провозгласил в конце своего правления, была навязана ему извне. Напротив, Национальное собрание после выборов 8 февраля 1871 года считало децентрализацию своей собственной идеей. Большинство Национального собрания составляли монархисты, приверженцы старшей или младшей линии династии, сторонники парламентаризма и консерваторы во всем, что касалось социальных отношений. Не случайно Третью республику назвали «республика без республиканцев», и еще много лет Франции сотрясали попытки выбора между монархией и республикой.
Однако с выбором формой правления пришлось подождать: необходимо было сначала завершить бесславную войну с Германией, и не менее бесславную войну с Парижской Коммуной. Красное знамя, вывешенное в Париже, было доказательством того, что спасение Франции не в централизации, децентрализация стала положительной и практичной идеей. Правда, сам глава правительства Луи Адольф Тьер был непримиримым противником децентрализации, но Национальное собрание имело высокое мнения о своей роли в устроении судеб Франции.
Закон 10 августа 1871 года о департаментских советах был всецело детищем парламентской инициативы и созревших к концу Второй Империи идей. Закон этот свидетельствовал о недоверии к Парижу бюрократическому, именно этим Парижем провинция чувствовала себя всегда связанной, стреноженной. А вместе с подавлением восстания Коммуны появилось недоверие к Парижу революционному. Подобно тому, как уже в 1849-1851 годах департаментские советы выражали свою готовность принять меры в случае попытки столицы произвести переворот, в 1871 году именно представители провинциальной Франции показали, что они являются приверженцами государственного единства страны. Их децентрализация не имела ничего общего с идеалами Парижской Коммуны.
Парижская Коммуна под единством разумела свободное федеративное единение общин Франции, но прежде всего желала отделиться от французского государства, она желала бороться именно с политическим единством страны, сохранение которого всегда было догматом французских децентрализаторов. Сепаратизм Коммуны осложнялся ее социальной программой. И в том, и в другом отношении Национальное Собрание стояло на противоположной точке зрения. Оно энергично подавило восстание, отвоевав у революционеров часть французской территории, столицу Франции. Поэтому нет никакой непоследовательности в том, что вопрос о децентрализации был поставлен в Национальном Собрании как раз во время гражданской войны.
При подготовке проекта использовали уже существующие материалы, поэтому она не отняла много времени. Национальное собрание открылось в Бордо 12 февраля 1871 года, а уже 3 марта поступило предложение выбрать специальную «комиссию децентрализации». Не успело Собрание еще принять решение о создании комиссии, как уже был предложен проект Бетмона и Маньена[65], а 14 июня Ваддингтон уже представил Национальному Собранию доклад, содержащий мотивы и проект закона.
В своем распоряжении комиссия имела помимо различных предложений и мнений, три проекта. Были получены и материалы по самоуправлению в Бельгии, представлявшие для Франции особый интерес: находясь с 1794 года под французской оккупацией, Бельгия испытала все прелести закона 28 плювиоза. Однако основой для работы комиссии были французские проекты, и особенно труд Савари, воспроизводивший проект комиссии 1870 года. Проект Бетмона и Маньена повторял их предложения Законодательному корпусу в 1866 году, а Родо остался верен идеям, высказанным еще во времена Второй Республики.
Законы, как о коммунальном, так и о департаментском управлении давали ответы на два основных вопроса: какова компетенция органов местного управления, и какова организация органов местного управления.
В сфере компетенции Закон 1866 года уже сделал принципиальный шаг, освободив некоторые постановления департаментского совета от необходимости предварительного утверждения правительством. В этом отношении ничего принципиально нового в 1871 году придумать было нельзя, можно было лишь полнее развернуть это начало.
Центром реформы являлся вопрос об организации местного управления. До этого каждый этап развития департаментских советов означал признание чего-либо для них существенного: в 1833 году вводится избирательное начало, в 1838 за департаментом признается характер юридического лица, в 1866 возникает автономия постановлений. Задача, которую предстояло решить в 1871 году - обладать ли департаменту своим самостоятельным исполнительным органом или по-прежнему пользоваться должностными лицами государства.
В радикальном проекте Родо исчезает само слово «префект», а реформа связана с образованием новой высшей территориальной единицы - провинции. Центр тяжести всей местной работы продолжает оставаться в департаментах, которые соединяются в 24 провинции. Во главе провинции стоит губернатор, и министрам будет легче иметь дело с этим ограниченным количеством представителей центральной власти. В департаментах создается должность особого администратора, выбираемого департаментским советом, который становится как бы мэром департамента, ему принадлежит особое заведование департаментскими интересами и ему подчинены должностные лица департамента. Правительственный надзор сохраняется, но переносится из департамента в провинцию.
В двух других проектах должность префекта сохраняется, и ничего не говорится о провинции, зато в департаментах создаются выборные исполнительные органы.
Проект Бетмона и Маньена отражает недоверие к правительству, порожденное Второй Империей. Задача проекта, по признанию самих авторов, «отнять у агентов правительства многочисленные предметы ведения и передать их департаментским собраниям, избранным всенародным голосованием, то есть вернуть народному суверенитету его права и власть». Авторы проекта предлагают вообще изъять из ведения префектов администрацию департаментских интересов. Пусть префекты сохранят функции общегосударственные, а местные дела народ в состоянии решать сам. Как и в проекте Родо, предлагается создать должность администратора департамента, и должность эта платная, безвозмездность противоречила бы демократическому характеру реформы.
В проекте, по сути, не остается никакой связи между департаментом и центральным правительством в области департаментских интересов. Надзор за законностью сохраняется, но передается в руки Национального Собрания, префекты доносят ему о замеченных нарушениях, а Национальное Собрание (и только оно) может кассировать специальным законом постановления департаментских советов, признанные незаконными, вообще же постановления эти не требуют утверждения. По мнению авторов, государственное единство от этого не пострадает. Ему по прежнему будут служить префекты, надо только тщательно сохранять единство Франции, то есть единообразие законов, юстиции, военных установлений, налогов и т.д. В этом отношении проект шел дальше обычных требований децентрализаторов, которые признавали необходимость высшего правительственного контроля за законностью действий местных представительных учреждений.
Насколько проект Маньена-Бетмона проникнут враждой к системе Второй Империи, настолько проект Савари носит отпечаток известной уступчивости, духа соглашения, ведь проект буквально повторял работу комиссии 1870 года, когда Империя ещё существовала. Для Савари главный вопрос - оставаться ли на почве закона 18 июля 1866 года, или внести в проект новое организационное начало, участие представителей департамента в активной администрации его интересов. Еще при Второй Республике, в 1851 году, последовал ответ - преждевременно, однако в будущем такая возможность не отрицалась. Комиссия 1870 года и проект Савари сочли, что это будущее наступило. По мнению Савари, закон 1866 года не принес ожидаемых плодов именно потому, что вне сессий населению не приходилось ничего слышать о вещах, его близко касающихся.
Необходимость префекта как представителя государства в делах департамента не оспаривалась, вопрос заключался в том, в каком отношении он будет стоять к представителям департаментского совета в администрации местных интересов.
Возможны были две системы: или обособить администрацию префекта как представителя государственной власти в департаменте от администрации чисто департаментских интересов[66], и провести разделение двух администраций, до этого слитых воедино и иерархически подчиненных министерствам и вообще центральному правительству. Такое разделение предлагалось в проектах Родо и Бетомона-Маньена. Вторая возможность заключалась в том, чтобы[67] поставить рядом с префектом особую постоянную депутацию от департаментского совета, департаментскую комиссию. Первая из систем была в 1870 году признана комиссией невозможной, такое решение требовало порвать с укоренившейся традицией, и такого революционного шага от Национального Собрания ждать не следовало. Напротив, вторую систему можно было испытать, поэтому проект Савари и остановился на ней, отдав дань традиционным догмам французской администрации.
Акты исполнения в собственном смысле слова и связанная с ними ответственность должны по-прежнему остаться за префектом, а контроль, надзор и обсуждение перейти к департаментской комиссии. Проект предоставлял департаментскому совету замещение всех должностей, оплачиваемых из департаментских средств, совету принадлежало и общее заведование всеми департаментскими интересами, власть решения по текущим делам должна было перейти в руки департаментской комиссии, а за префектом оставалось исполнение в узком смысле слова и ответственность.
Проект Савари предлагал наименее радикальное решение, поэтому и был принят комиссией за основу. При выяснении роли департаментской комиссии пришлось, как и в 1870 году, столкнуться с трудностями. Комиссия по децентрализации не могла отрицать успешности коллегиальной местной администрации в Бельгии, но во Франции эта система не пользовалась популярностью. В роли префектов при Наполеоне III комиссия видела извращение, злоупотребление, самый же институт префектов не казался ей негодным. Раз префект будет поставлен в рамки закона, то и дело пойдет на лад. Но если исполнителем будет префект, чем же будет заниматься департаментская комиссия?
Поэтому департаментской комиссии и не поручался самостоятельный круг дел; наоборот, ее задачей было дать больше действенности и силы власти департаментского совета. В принципе власть эта уже была признана, особенно после 1866 года. Совет постановлял, а префект исполнял, но отношения совета и префекта напоминали отношения хозяина имения, раз в год просматривающего отчеты и деловые книги, и управляющего, в чьих руках и находятся все дела. С закрытием сессии деятельность департаментского совета приостанавливалась, и чтобы продолжить эту деятельность в перерывах между сессиями, чтобы не оставить исполнение того, что было решено, без руководства и надзора, и создавалась департаментская комиссия. А так как главная идея проекта 1871 года - строгое разграничение сфер деятельности департаментского совета и комиссии с одной стороны, и префекта с другой, то префект не может председательствовать в комиссии, так как не может контролировать сам себя. Так был разрешен комиссией самый главный вопрос реформы.
Оставались и некоторые назревшие вопросы. Срок полномочий департаментских советов был снижен с 9 до 6 лет, суждение о законности выборов передано департаментским советам, была добавлена вторая обязательная ежегодная сессия советов и восстановлена публичность их заседаний, а право роспуска советов передавалось от власти исполнительной власти законодательной.
В части предметов ведения департаментских советов не создавалось чего-либо нового. Хотя по замыслу авторов законопроекта департаментский совет должен был представлять департамент как земскую единицу, разделить предметы ведения на государственные и местные до конца не удалось, и в ведении совета департамента остались некоторые предметы, не относящиеся к интересам департамента в узком смысле слова. Главная из таких функций - раскладка департаментского контингента прямых налогов между округами, которая вытекала из организации налоговой системы Франции. Самая знаменитая из побочных функций была установлена законом 15 февраля 1872 года: в случае узурпации и захвата власти департаментские советы, не дожидаясь официального созыва, собираются и принимают на себя меры к охране спокойствия и порядка, а также посылают двух депутатов туда, где находятся члены законного правительства и депутаты, уцелевшие от разгрома. Собрание департаментских делегатов заботится о восстановлении законного порядка и власти.
Сохранены были также четыре типа постановлений советов: постановления суверенные, верховные (относительно раскладки прямых налогов между округами); постановления окончательные (которые могут быть лишь кассированы в течение двух месяцев на основании незаконности), постановления, требующие утверждения; наконец, простые мнения. Вторая категория получает небольшое расширение, относительно третьей устанавливаются сроки, по истечении которых эти постановления вступают в силу, хотя бы ответа и не последовало (раньше такого срока не было), а их неутверждение должно быть мотивировано.
Относительно департаментских финансов и бюджета комиссия остается на почве закона 1866 года: те же добавочные сантимы, та же предельность обложения. Департамент по-прежнему не будет иметь своих сборщиков и казначеев, он теряет проценты, которые ему приносили бы свободные фонды, зато возмещает их экономией расходов по содержанию собственного персонала. Префект является как бы министром финансов департамента, департаментская комиссия - комиссией бюджета, а департаментский совет - парламентом.
Комиссия предлагала передать департаментам суммы, находившиеся в распоряжении различных министерств на нужды местного характера. Изменялось не назначение сумм, а орган, их распределяющий, ранее - министерства, теперь - департаментские советы, а разверстка этих кредитов между департаментами происходила бы ежегодно особым актом законодательной власти. Передача в распоряжение местных советов 18 миллионов франков ежегодно на нужды школ, сельского хозяйства, благотворительности была конечно актом децентрализации. Но комиссия не была ослеплена идеями децентрализации, например, она отклонила предложение о передаче департаментам национальных шоссейных дорого вместе с соответствующими кредитами государственного бюджета.
Понятна умеренность авторов проекта, которые хотели максимально вывести его из-под удара, подав как проект неполитический, внепартийный, но даже в таком умеренном проекте пришлось кое-что урезать, и в первую очередь из-за позиции Луи Тьера, бывшего Председателем Правительства. Право роспуска департаментского совета пришлось вернуть главе исполнительной власти, правда, при условии немедленного информирования Национального Собрания. Проект предлагал доверить назначение должностных лиц, оплачиваемых исключительно из средств департамента, совету или по его поручению комиссии, окончательный текст дает совету лишь право определять требования, которым должны удовлетворять кандидаты. Разрешать политические ходатайства сочли рискованным, и они были прямо запрещены. Суммы, которые из министерских средств хотели передать в департаменты, остались в распоряжении министерств, но распределение их должно было производиться по представлениям советов. Тьер добился для правительства и временного права назначать мэров (из состава муниципального совета) в городах с населением свыше 20000 жителей, а также в административных центрах департаментов и округов вне зависимости от численности населения, и такой порядок назначения затянулся потому не на один год.
Спор шел из-за департаментских комиссий, и были предприняты меры по их ослаблению. Решили опасным доверить комиссии выборы председателя, и остановились на предложении возложить председательство на старейшего по возрасту, лишь в 1899 году право выбора было дано. Вопрос о вознаграждении членов комиссий получил отрицательное решение. Заключение договоров от имени департаментов было предоставлено не комиссии, а префекту. Сохранилась и финансовая опека префектов над общинами, которую Ваддингтон хотел перенести всецело на департаментские советы. С такими поправками проект 1871 года стал законом.
Для того, чтобы дать представления о деятельности департаментов в конце XIX - начале XX века, воспользуемся финансовым отчетом за 1899 год, согласно которого в этом году департаментами было израсходовано 300 миллионов франков.
Как видно из приведенной таблицы, более 2/3 расходов приходится на два предмета, всегда занимавшие первое место в департаментском хозяйстве, пути сообщения и общественное призрение, главными составными частями являются призрение умалишенных (26096106 франков), призрение младенцев (28466913 франков) и бесплатная медицинская помощь неимущим больным (6350003 франков). На третьем месте - департаментские долги, на их погашение и проценты по ним. Эта статья расходов, показывающая, что департаменты стали полноценными участниками гражданского оборота. Ничтожная сумма на помощь различным вероисповеданиям характерна для Франции, где государство долго вело (и до сих пор ведет) борьбу с церковью. А вот значительная сумма на поощрение земледелия, торговли и промышленности, главным образом на нужды земледельческого образования - школы-фермы, производство опытов, профессиональные училища - показательна. Вопросы сельского хозяйства занимают важное место в обсуждениях советов, где широко представлена сельская Франция.
Примечания:
[65] Авторы поправок к закону 1866 года
[66] То есть тех, которые будут признаны законом таковыми.
[67] Следуя примеру Бельгии и Италии.
Далее:
часть 6