Нужно ли бояться полицейского государства?
Говоренкова Татьяна Михайловна - директор Центра «Муниципалитет»
Жуков Алексей Иванович - соучредитель Фонда муниципальных исследований им. Т.М.Говоренковой и А.М.Якшина, член Клуба муниципальных деятелей.
Савин Дмитрий Анатольевич - соучредитель Фонда муниципальных исследований им. Т.М.Говоренковой и А.М.Якшина, Председатель Московской организации общероссийской общественной организации «Российская Христианско-Демократическая перспектива»
Чуев Александр Викторович - Председатель общероссийской общественной организации «Российская Христианско-Демократическая перспектива»
Нужно ли бояться полицейского государства?
Глава 3.
Эволюция полицейской деятельности местного управления во Франции с конца XVIII века до конца XIX века
ранее: часть 1, часть 2, часть 3, часть 4, часть 5
Часть 6.
12. Муниципальная реформа 1884 года.
По замыслу авторов закон 1871 года был лишь первой частью обширного плана: на очереди стояли преобразование общины и организация кантона. Увязанная с реформой народного образования, воинской повинности и других сторон государственной жизни административная реформа должна была способствовать обновлению Франции. План этот мог быть успешным, если бы Третья республика имела прочную почву под ногами, но во Франции началась политическая борьба, распри, дискуссии о монархии и республике. Решение Национального собрания 30 января 1875 года в пользу республиканской формы правления было принято большинством всего в один голос.
Поэтому не стоит удивляться, что новый закон о преобразовании коммуны был принят только 5 апреля 1884 года. Он распространялся на все коммуны, кроме Парижского региона, Лиона и Марселя, получивших особый порядок управления. Закон это по своим мотивам в сходен с законом 1871, но предоставляет коммунам больше самостоятельности, чем департаментам[68].
Согласно этому закону, органами коммуны являются совет и мэр. Совет избирается гражданами, а мэр - советом из своего состава. Совет собирается на очередные сессии четыре раза в году, при необходимости могут быть созваны внеочередные сессии. Временное прекращение деятельности муниципального совета на один месяц осуществляется префектом с уведомлением министра внутренних дел, роспуск - мотивированным декретом Правительства, причем новые выборы проводятся не позже, чем через два месяца.
Вся полнота исполнительной власти принадлежит мэру, совет есть орган совещательный, муниципальные советники не могут вмешиваться в действия мэра, хотя имеют право знать о всех его действиях и давать советы[69]. Помощники мэра не обладают самостоятельным статусом, и действуют постольку, поскольку им делегирует свое право мэр.
Мэр является и уполномоченным государства, и уполномоченным общины. Как уполномоченный государства он находится в подчинении у вышестоящих государственных властей и выполняет их распоряжения, а также принимает меры общей безопасности, выполняет особые функции, установленные законом, регистрирует акты гражданского состояния, выполняет определенные судебные функции, может отдавать приказы об аресте и задержании и.т.д. В чрезвычайной ситуации мэр действует как представитель государства, а не коммуны. Как уполномоченный коммуны, мэр исполняет решения муниципального совета[70].
Полицейская власть мэра вытекает не только из того, что он действует от имени государства в рамках осуществления функций общей полиции, но и из того, что он действует как орган коммуны в рамках деятельности муниципальной полиции[71]. Таким образом, законодательство Франции признает за коммунами право самостоятельной полицейской деятельности, хотя и осуществлять ее уполномочен только мэр.
Закон 1884 гласит: «муниципальный совет управляет с помощью своих решений делами коммуны», поэтому формально все дела, касающиеся интересов коммуны, находятся в компетенции муниципального совета. В качестве примеров наиболее важных полномочий муниципального совета следует упомянуть создание и организацию коммунальных служб, принятие бюджета и наблюдение за его выполнением, установление рынков снабжения, выработку статуса муниципальных служащих, управление общим достоянием, в частности составление планов по благоустройству городов и сел, выравниванию улиц, принятие решений о проведении в коммуне общественных работ, управление имуществом, выражающееся в его приобретение или обмене, муниципальный совет уполномочивает мэра заключать контракты и вести процессы от имени коммуны и.т.д., причем список полномочий является открытым.
Решения совета являются окончательными и не требуют утверждения свыше, за исключением случаев, прямо оговоренных в законе. Они считаются вступившими в силу, если не опротестованы вышестоящей исполнительной властью в течении 15 дней после принятия. Среди решений, требующих одобрения свыше - отчуждение, приобретение, обмен и наем недвижимости, решения бюджетного характера - займы, налоги, концессии, решения, относящиеся к надзору за путями сообщения, решения, затрагивающие интересы предприятий, связанных с общественными службами. Эти решения подлежат одобрению префекта или супрефекта, а в особых случаях на более высоком уровне, отказ в утверждении может быть обжалован в судебном порядке.
Хотя теоретически степень децентрализации в управлении самым нижним звеном - коммуной - во Франции достаточно высока, однако на практике она меньше, чем вытекает из текста закона. Централизованная государственная машина во Франции обладает множеством формальных и неформальных способов заставить коммуны принимать такие решения, которые нужны центру.
В расходах общин в конце XIX - начале XX века основное место занимало общественное призрение, в состав которого по традиции входила и санитария, не составлявшая во Франции предмета самостоятельного управления. Закон 1898 года создал новую организацию призрения детей. Из страха перед сокращением населения во Франции начинают заботиться о покинутых детях, создают сеть приютов, давая пособия на содержание и обучение, и усиливая пособия местным органам - департаментам и особенно общинам, на которые в большинстве случаев и была возложена непосредственная организация работы. С 1893 года во Франции был признан принцип бесплатного лечения бедного населения, и большая часть работы в этой сфере опять легла на общины, а департамент занимал посредствующее место между государством и общинами, отвечая за распределение средств и контроль. Закон 1905 года дополнил эту систему организацией помощи старикам. В противоположность Германии, где страхование рабочих на случай старости явилось дополнением к общественному призрению, касающемуся только фабричных рабочих, Англия и Франция начали с другого конца, они расширили систему общественного призрения, из благотворительности она превратилась в обязанность публично-правовых союзов, и на почве принципа «права на помощь» были созданы пенсии для стариков и инвалидов. Закон 1905 года возложил на общины очень крупные расходы, общины были обязаны помогать всякому старику, имеющему постоянное жительство в данной общине[72], поэтому для осуществления этой задачи вводилась система пособий государства департаментам, а департаментов - общинам.
Зато в сфере образования, контроль над которой во Франции всегда была сферой политической борьбы, государство предпочло сохранить командные высоты за собой. С 1860-ых годов во Франции был выдвинут лозунг всеобщего обязательного бесплатного народного образования, и плату учителям[73] взяло на себя государство, на долю общин остались постройка школ и содержание их, на что общины получали ссуды и пособия. Кроме необходимости повышения уровня образования, важным элементом реформы была борьба с церковью и церковной школой, поэтому государство приняло большую роль в расходах.
В развитии местного самоуправления к началу XX века Франция отставала от других развитых стран, ярким проявлением чего был небольшой размер расходов департаментов и общин. В 1913 году расходы общин составили 1089 миллионов франков, причем на Париж приходилось 401 миллион франков - то есть 40% всех расходов.
13. Заключение
Франция, низвергнув революцией 1789 года предыдущий порядок, провозгласила равенство политических прав новым условием своего полицейского строя, а стремление обеспечить это политическое равенство вызвало во Франции в XIX столетии важное по своим последствиям законодательство, призванное обеспечить равенство и существенных человеческих прав: равенство социальное, свободу личности, неприкосновенность собственности, неприкосновенность жилища, свободу религии, свободу слова и пр. Но обеспечивая эти права, французское законодательство вступило на опасный путь и возложило на правительство заботы об обеспечении всех условий безопасности и благосостояния, необходимых для того, чтобы была возможность пользоваться этими правами. В обществе укоренялось убеждение, что всего нужно ждать от правительства, что обеспечение всех полицейских условий принадлежит ему, что помимо правительства невозможна полицейская работа общины или общества. Оттого и задачи, которые возлагала на себя французская централизация, делают Францию государством полицейским, но только по форме, а в действительности Франция в деле обеспечения условий безопасности и благосостояния достигла гораздо меньшего по сравнению с Англией и даже Германией[74].
И только горький опыт многочисленных «сильных правлений» заставил французов осознать ценность местных свобод. Но и власти на своем опыте поняли, что не могут обойтись без местного самоуправления. Уже Наполеон I, испытывая финансовые трудности, начал отходить от установленных им самим военных начал управления государством, передавая решение некоторых вопросов в ведение местных коллективов.
Борьба за децентрализацию шла во Франции весь XIX век. Передача законом 1789 года местным самоуправлениям всей полноты дел на местах, включая дела общегосударственные, противоречила традициям Франции. Земские силы Франции в конце XVIII века[75] оказались неспособны к выполнению общегосударственного дела, что надолго подорвало авторитет местного самоуправления. Через добровольное самообложение, через «факультативные сантимы» шло выделение из массы общегосударственных дел местных, земских дел. Только разделение дел на общегосударственные и земские в стране с традициями централизации могло оградить местные самоуправления от упреков в захвате власти и развале государства.
Роль земская шаг за шагом возрастала, а центральной власти и агентов на местах ослабевала, но изменения почти всегда происходили в рамках схемы учреждений, созданных консульской республикой. Действующие лица оставались все те же: префекты, супрефекты, мэры, советы департаментов, советы муниципальные постепенно все в большей степени становились выразителями земских интересов. Однако и сегодня, в начале уже XXI века, местное управление Франции несет на себе наследие централизации.
Авторы выражают благодарность руководству Фундаментальной библиотеки ИНИОН РАН и Исторической библиотеки России за представление доступа к библиотечным фондам и сотрудникам этих библиотек за библиографические консультации и помощь в подборе материалов.
Примечания:
[68] Tudesq A.-J. «De la monarchie a la Republique^ le maire petit ou grand notable», Poivoirs, 1983, N24, p.5-18.
[69] Новожилова И.С., «Культура местной власти во Франции», Москва, 1994 год, стр.17.
[70] Новожилова И.С., «Культура местной власти во Франции», Москва, 1994 год, стр.21.
[71] Ведель Жан, «Административное право Франции», Москва, 1973 года, стр.470.
[72] Департаменты были обязаны помогать всякому старику, не имеющему постоянного местожительства в одной из общин, но живущему в департаменте, государство было обязано помогать всем неимущим, не имеющим места прописки.
[73] А следовательно, право их назначения и увольнения.
[74] Андреевский И.Е. Полицейское право, т.1 СПб, 1874-1876, стр.118-119.
[75] Как и земские силы России в начале 1917 года.
Жуков Алексей Иванович - соучредитель Фонда муниципальных исследований им. Т.М.Говоренковой и А.М.Якшина, член Клуба муниципальных деятелей.
Савин Дмитрий Анатольевич - соучредитель Фонда муниципальных исследований им. Т.М.Говоренковой и А.М.Якшина, Председатель Московской организации общероссийской общественной организации «Российская Христианско-Демократическая перспектива»
Чуев Александр Викторович - Председатель общероссийской общественной организации «Российская Христианско-Демократическая перспектива»
Нужно ли бояться полицейского государства?
Глава 3.
Эволюция полицейской деятельности местного управления во Франции с конца XVIII века до конца XIX века
ранее: часть 1, часть 2, часть 3, часть 4, часть 5
Часть 6.
12. Муниципальная реформа 1884 года.
По замыслу авторов закон 1871 года был лишь первой частью обширного плана: на очереди стояли преобразование общины и организация кантона. Увязанная с реформой народного образования, воинской повинности и других сторон государственной жизни административная реформа должна была способствовать обновлению Франции. План этот мог быть успешным, если бы Третья республика имела прочную почву под ногами, но во Франции началась политическая борьба, распри, дискуссии о монархии и республике. Решение Национального собрания 30 января 1875 года в пользу республиканской формы правления было принято большинством всего в один голос.
Поэтому не стоит удивляться, что новый закон о преобразовании коммуны был принят только 5 апреля 1884 года. Он распространялся на все коммуны, кроме Парижского региона, Лиона и Марселя, получивших особый порядок управления. Закон это по своим мотивам в сходен с законом 1871, но предоставляет коммунам больше самостоятельности, чем департаментам[68].
Согласно этому закону, органами коммуны являются совет и мэр. Совет избирается гражданами, а мэр - советом из своего состава. Совет собирается на очередные сессии четыре раза в году, при необходимости могут быть созваны внеочередные сессии. Временное прекращение деятельности муниципального совета на один месяц осуществляется префектом с уведомлением министра внутренних дел, роспуск - мотивированным декретом Правительства, причем новые выборы проводятся не позже, чем через два месяца.
Вся полнота исполнительной власти принадлежит мэру, совет есть орган совещательный, муниципальные советники не могут вмешиваться в действия мэра, хотя имеют право знать о всех его действиях и давать советы[69]. Помощники мэра не обладают самостоятельным статусом, и действуют постольку, поскольку им делегирует свое право мэр.
Мэр является и уполномоченным государства, и уполномоченным общины. Как уполномоченный государства он находится в подчинении у вышестоящих государственных властей и выполняет их распоряжения, а также принимает меры общей безопасности, выполняет особые функции, установленные законом, регистрирует акты гражданского состояния, выполняет определенные судебные функции, может отдавать приказы об аресте и задержании и.т.д. В чрезвычайной ситуации мэр действует как представитель государства, а не коммуны. Как уполномоченный коммуны, мэр исполняет решения муниципального совета[70].
Полицейская власть мэра вытекает не только из того, что он действует от имени государства в рамках осуществления функций общей полиции, но и из того, что он действует как орган коммуны в рамках деятельности муниципальной полиции[71]. Таким образом, законодательство Франции признает за коммунами право самостоятельной полицейской деятельности, хотя и осуществлять ее уполномочен только мэр.
Закон 1884 гласит: «муниципальный совет управляет с помощью своих решений делами коммуны», поэтому формально все дела, касающиеся интересов коммуны, находятся в компетенции муниципального совета. В качестве примеров наиболее важных полномочий муниципального совета следует упомянуть создание и организацию коммунальных служб, принятие бюджета и наблюдение за его выполнением, установление рынков снабжения, выработку статуса муниципальных служащих, управление общим достоянием, в частности составление планов по благоустройству городов и сел, выравниванию улиц, принятие решений о проведении в коммуне общественных работ, управление имуществом, выражающееся в его приобретение или обмене, муниципальный совет уполномочивает мэра заключать контракты и вести процессы от имени коммуны и.т.д., причем список полномочий является открытым.
Решения совета являются окончательными и не требуют утверждения свыше, за исключением случаев, прямо оговоренных в законе. Они считаются вступившими в силу, если не опротестованы вышестоящей исполнительной властью в течении 15 дней после принятия. Среди решений, требующих одобрения свыше - отчуждение, приобретение, обмен и наем недвижимости, решения бюджетного характера - займы, налоги, концессии, решения, относящиеся к надзору за путями сообщения, решения, затрагивающие интересы предприятий, связанных с общественными службами. Эти решения подлежат одобрению префекта или супрефекта, а в особых случаях на более высоком уровне, отказ в утверждении может быть обжалован в судебном порядке.
Хотя теоретически степень децентрализации в управлении самым нижним звеном - коммуной - во Франции достаточно высока, однако на практике она меньше, чем вытекает из текста закона. Централизованная государственная машина во Франции обладает множеством формальных и неформальных способов заставить коммуны принимать такие решения, которые нужны центру.
В расходах общин в конце XIX - начале XX века основное место занимало общественное призрение, в состав которого по традиции входила и санитария, не составлявшая во Франции предмета самостоятельного управления. Закон 1898 года создал новую организацию призрения детей. Из страха перед сокращением населения во Франции начинают заботиться о покинутых детях, создают сеть приютов, давая пособия на содержание и обучение, и усиливая пособия местным органам - департаментам и особенно общинам, на которые в большинстве случаев и была возложена непосредственная организация работы. С 1893 года во Франции был признан принцип бесплатного лечения бедного населения, и большая часть работы в этой сфере опять легла на общины, а департамент занимал посредствующее место между государством и общинами, отвечая за распределение средств и контроль. Закон 1905 года дополнил эту систему организацией помощи старикам. В противоположность Германии, где страхование рабочих на случай старости явилось дополнением к общественному призрению, касающемуся только фабричных рабочих, Англия и Франция начали с другого конца, они расширили систему общественного призрения, из благотворительности она превратилась в обязанность публично-правовых союзов, и на почве принципа «права на помощь» были созданы пенсии для стариков и инвалидов. Закон 1905 года возложил на общины очень крупные расходы, общины были обязаны помогать всякому старику, имеющему постоянное жительство в данной общине[72], поэтому для осуществления этой задачи вводилась система пособий государства департаментам, а департаментов - общинам.
Зато в сфере образования, контроль над которой во Франции всегда была сферой политической борьбы, государство предпочло сохранить командные высоты за собой. С 1860-ых годов во Франции был выдвинут лозунг всеобщего обязательного бесплатного народного образования, и плату учителям[73] взяло на себя государство, на долю общин остались постройка школ и содержание их, на что общины получали ссуды и пособия. Кроме необходимости повышения уровня образования, важным элементом реформы была борьба с церковью и церковной школой, поэтому государство приняло большую роль в расходах.
В развитии местного самоуправления к началу XX века Франция отставала от других развитых стран, ярким проявлением чего был небольшой размер расходов департаментов и общин. В 1913 году расходы общин составили 1089 миллионов франков, причем на Париж приходилось 401 миллион франков - то есть 40% всех расходов.
13. Заключение
Франция, низвергнув революцией 1789 года предыдущий порядок, провозгласила равенство политических прав новым условием своего полицейского строя, а стремление обеспечить это политическое равенство вызвало во Франции в XIX столетии важное по своим последствиям законодательство, призванное обеспечить равенство и существенных человеческих прав: равенство социальное, свободу личности, неприкосновенность собственности, неприкосновенность жилища, свободу религии, свободу слова и пр. Но обеспечивая эти права, французское законодательство вступило на опасный путь и возложило на правительство заботы об обеспечении всех условий безопасности и благосостояния, необходимых для того, чтобы была возможность пользоваться этими правами. В обществе укоренялось убеждение, что всего нужно ждать от правительства, что обеспечение всех полицейских условий принадлежит ему, что помимо правительства невозможна полицейская работа общины или общества. Оттого и задачи, которые возлагала на себя французская централизация, делают Францию государством полицейским, но только по форме, а в действительности Франция в деле обеспечения условий безопасности и благосостояния достигла гораздо меньшего по сравнению с Англией и даже Германией[74].
И только горький опыт многочисленных «сильных правлений» заставил французов осознать ценность местных свобод. Но и власти на своем опыте поняли, что не могут обойтись без местного самоуправления. Уже Наполеон I, испытывая финансовые трудности, начал отходить от установленных им самим военных начал управления государством, передавая решение некоторых вопросов в ведение местных коллективов.
Борьба за децентрализацию шла во Франции весь XIX век. Передача законом 1789 года местным самоуправлениям всей полноты дел на местах, включая дела общегосударственные, противоречила традициям Франции. Земские силы Франции в конце XVIII века[75] оказались неспособны к выполнению общегосударственного дела, что надолго подорвало авторитет местного самоуправления. Через добровольное самообложение, через «факультативные сантимы» шло выделение из массы общегосударственных дел местных, земских дел. Только разделение дел на общегосударственные и земские в стране с традициями централизации могло оградить местные самоуправления от упреков в захвате власти и развале государства.
Роль земская шаг за шагом возрастала, а центральной власти и агентов на местах ослабевала, но изменения почти всегда происходили в рамках схемы учреждений, созданных консульской республикой. Действующие лица оставались все те же: префекты, супрефекты, мэры, советы департаментов, советы муниципальные постепенно все в большей степени становились выразителями земских интересов. Однако и сегодня, в начале уже XXI века, местное управление Франции несет на себе наследие централизации.
Авторы выражают благодарность руководству Фундаментальной библиотеки ИНИОН РАН и Исторической библиотеки России за представление доступа к библиотечным фондам и сотрудникам этих библиотек за библиографические консультации и помощь в подборе материалов.
Примечания:
[68] Tudesq A.-J. «De la monarchie a la Republique^ le maire petit ou grand notable», Poivoirs, 1983, N24, p.5-18.
[69] Новожилова И.С., «Культура местной власти во Франции», Москва, 1994 год, стр.17.
[70] Новожилова И.С., «Культура местной власти во Франции», Москва, 1994 год, стр.21.
[71] Ведель Жан, «Административное право Франции», Москва, 1973 года, стр.470.
[72] Департаменты были обязаны помогать всякому старику, не имеющему постоянного местожительства в одной из общин, но живущему в департаменте, государство было обязано помогать всем неимущим, не имеющим места прописки.
[73] А следовательно, право их назначения и увольнения.
[74] Андреевский И.Е. Полицейское право, т.1 СПб, 1874-1876, стр.118-119.
[75] Как и земские силы России в начале 1917 года.