Макроэкономическая стабилизация
В продолжение предыдущего поста.
Макроэкономическая стабилизация. Что мы знаем сегодня, чего не знали 20 лет назад.
Выступление на сессии №2 «Макроэкономическая стабилизация» конференции IIASA «Переходные экономики 20 лет спустя» в Лаксенбурге, Австрия, 13 января 2012 г.
Уважаемые коллеги!
Прежде всего не могу скрыть своего глубокого удовлетворения от того факта, что практически все участники нынешнего обсуждения и особенно те, кто только что [на первой сессии] столь энергично критиковали саму возможность использования показателя ВВП, в особенности измеренного по паритетам покупательной способности, в своих собственных, последовавших затем, презентациях и комментариях оперируют именно показателями ВВП, в том числе очень часто - измеренными по ППС.
Перехожу к своему основному выступлению.
Прежде чем попытаться ответить на вопрос, сформулированный организаторами конференции перед нами: «Что мы знаем сегодня, чего не знали 20 лет назад?», считаю необходимым коротко остановиться на предварительном вопросе: «Кто такие «мы»?»
Кто такие «мы»?
Прежде всего следует отделить «нас сегодняшних», собравшихся за этим столом, а также собирающихся в других местах и обсуждающих ход и результаты экономических реформ последних двух десятилетий, от «нас 20 лет назад» - тех, кто принимал ключевые решения в российском правительстве в 1991-92 годах.
Что касается лиц, определяемых категорией «мы 20 лет назад», то к ним вряд ли следует относить тех зарубежных экономистов, к которым обратились их советские коллеги в 1989-91 гг. с просьбой помочь в подготовке программы рыночных преобразований экономики СССР, тех, кто в частности написал многократно цитировавшуюся здесь книгу «Что делать?» Тогда западные ученые знали о рыночной экономике много больше, чем их советские и российские коллеги.
К лицам, определяемым категорией «мы 20 лет назад», также вряд ли стоит относить российских экономистов и сотрудников российского госаппарата в 1991-92 гг., мнения и советы которых не оказывали сколько-нибудь значительного воздействия на принятие решений государственной властью России осенью 1991 г. и в 1992 г.
К лицам, определяемым термином «мы 20 лет назад», в особенности в части, имеющей отношение к проведению политики макроэкономической стабилизации, очевидно, следует отнести прежде всего тот небольшой круг людей в руководстве российского правительства, кто непосредственно принимал решения в этой сфере, и тот узкий круг их российских и зарубежных советников, кто давал им советы, принимавшиеся затем российским правительством на вооружение и воплощавшимся им в жизнь. Поскольку руководителем экономической части российского кабинета был Егор Гайдар, он также был министром финансов и экономики, вице-премьером, первым вице-премьером, а затем и.о. премьера, поскольку многими наблюдателями отмечается особая роль Гайдара в подготовке и проведении экономической политики в России, то данный комментарий неизбежно будет относиться в том числе и к тому, чего не знал 20 лет назад сам Е.Гайдар, его ближайшие коллеги, и что знаем сегодня «мы сегодняшние», а также, что знали, в том числе и 20 лет назад, и некоторые другие лица, пусть и не участвовавшие тогда в принятии государственных решений.
После этого краткого предуведомления полагаю возможным сформулировать 13 ключевых выводов относительно того, что два десятилетия назад руководителям реформаторов было известно мало, известно неточно, неизвестно совсем. Эти выводы сформулированы в основном на основе российского опыта, хотя в некоторых случаях могут быть распространены и на более широкий круг стран. Эти выводы относятся прежде всего к политике макроэкономической стабилизации, хотя в ряде случаев выходят за ее рамки и относятся ко всей программе рыночных реформ.
1. Критическая роль макроэкономической стабилизации для экономического роста.
Макроэкономическая стабилизация (МЭС) - это, очевидно, наиболее важный компонент любого пакета успешных рыночных реформ. Ни один из других элементов этого пакета, в том числе либерализация, приватизация, структурные реформы, институциональные изменения и т.д., очевидно, не играет столь важной роли в создании благоприятных условий для возобновления и поддержания устойчивого экономического роста. Практически во всех случаях мирного времени (за исключением случаев нахождения страны в состоянии внешних и внутренних военных конфликтов, а также одного-двух лет поствоенного синдрома) экономический рост восстанавливался лишь в условиях хотя бы относительной макроэкономической стабильности. Следует отметить, что экономический рост рано или поздно возобновился во всех переходных странах, в том числе и в тех, где не были проведены сколько-нибудь значительные либерализационные, приватизационные, структурные и прочие реформы, но где была достигнута МЭС. Однако там, где МЭС не была достигнута (за исключением случаев военных конфликтов и поствоенного синдрома), устойчивый экономический рост не возобновлялся.
2. Количественные критерии макроэкономической стабилизации.
Предложу свое, несколько модифицированное по сравнению с популярными, определение МЭС. Макроэкономическая стабилизация - это обеспечение относительной ценовой стабильности, совместимой с устойчивым экономическим ростом. Следовательно, важнейший критерий МЭС - это темп изменения цен. Хотя широко распространенное понимание МЭС в разных странах в разное время в разных условиях довольно сильно различается, тем не менее опыт почти трех десятков переходных стран в течение последних более чем двух десятилетий позволяет предложить количественный критерий достижения МЭС - это двузначная инфляция. В подавляющем большинстве случаев (для не военного времени и не поствоенного синдрома) макроэкономическая стабильность была достигнута, а устойчивый экономический рост был возобновлен только тогда, когда темпы годовой инфляции опускались ниже 100%. Из этого правила в переходных странах есть, пожалуй, лишь одно исключение - Румыния в 1993 г.
3. Макроэкономическая стабилизация и девальвация курса национальной валюты.
В условиях высоких темпов инфляции темпы изменения номинального курса национальной валюты должны в целом соответствовать темпам внутренней инфляции при условии разумного повышения реального курса национальной валюты.
4. Макроэкономическая стабилизация и МВФ.
Роль МВФ в осуществлении МЭС в переходных странах оказалась двоякой. С одной стороны, МВФ оказал чрезвычайно ценную техническую помощь в подготовке современных национальных кадров в переходных странах, в особенности в сферах макроэкономики, денежной экономики, государственных финансов, платежного баланса. С другой стороны, политика, рекомендованная МВФ, зачастую оказывала разрушительное воздействие на экономики переходных стран. Рекомендованная рядом авторов и активно навязывавшаяся в 1993-1998 гг. Международным валютным фондом под руководством первого заместителя исполнительного директора Фонда Стенли Фишера политика макроэкономической стабилизации, базировавшася на фиксации номинального валютного курса (exchange rate based stabilization) без безусловного обеспечения бездефицитного бюджета, политика, осуществлявшаяся затем в ряде стран (в России была известна под названием политики «валютного коридора» в 1995-98 гг.), за редким исключением означала навязываемую рекомендацию экономической катастрофы (recipe for disaster). Во многих странах эта политика привела к тяжелейшим валютным и экономическим кризисам - «текила кризис» в Мексике в 1994 г., «азиатский кризис» в Таиланде, Южной Корее, Индонезии в 1997 г., российский кризис в 1998 г., бразильский кризис в 1999 г., аргентинский кризис 1999-2002 гг. Справедливости ради следует отметить, что в апреле 1999 г. совет директоров МВФ отказался от жесткого навязывания этой политики странам-заемщикам Фонда.
5. Инфляция - денежный феномен.
Этот вывод, на первый взгляд, может показаться странным не только для сегодняшнего дня, но и для периода двадцатилетней давности. Тем не менее следует подчеркнуть (поскольку сегодня это нелегко представить), насколько низким был уровень понимания закономерностей макроэкономики и денежной экономики у тогдашних руководителей российских денежных властей. Причем это касается не только руководителя российского Центробанка в 1992-94 гг. Виктора Геращенко, тогдашнее отношение которого к денежной эмиссии и ее последствиям достаточно хорошо известно, но и тогдашнего руководителя экономического блока российского правительства, а затем и самого правительства в 1991-92 гг. Егора Гайдара. Низкий уровень понимания Е.Гайдаром базовых закономерностей денежной экономики и макроэкономики стал особенно очевидным, когда на постах министра финансов и вице-премьера, которые в 1991-92 гг. были заняты Е.Гайдаром, в 1993-94 гг. оказался Б.Федоров, а также тогда, когда в сентябре 1993 г. - январе 1994 г. оба они - Б.Федоров и Е.Гайдар - одновременно работали в российском правительстве.
6. Макроэкономическая стабилизация и дефицит бюджета.
Ключевую роль в обеспечении МЭС играют два фактора - размеры общего дефицита бюджета расширенного правительства и неинфляционные методы его финансирования. Успех в достижении макроэкономической стабилизации сопутствовал тем реформаторским командам, которым удалось ликвидировать бюджетный дефицит, или, по крайней мере, его существенно сократить. Сохранение значительного бюджетного дефицита, а тем более его увеличение неизбежно ставило крест на макроэкономической стабилизации и вело к макроэкономической дестабилизации. Контраст между типами макроэкономической политики, проводившейся в различных переходных странах, иллюстрируют следующие цифры. В 6 странах, осуществивших успешную макроэкономическую стабилизацию (Польша в 1990 г., Чехословакия в 1991 г., Эстония, Латвия, Литва в 1992 г., Казахстан в 1995 г.) в год ее осуществления дефицит бюджета в среднем был сокращен на 10,5 процентного пункта ВВП - с бюджетного дефицита в 10,3% ВВП до профицита в 0,2% ВВП. По контрасту с этими странами в России бюджетный дефицит был увеличен примерно на 8 процентных пунктов ВВП - с 15% ВВП в 1991 г. до 23% ВВП в 1992 г., превратив макроэкономическую дестабилизацию 1991 г. в макроэкономическую катастрофу 1992 г.
7. Макроэкономическая стабилизация и размеры государства.
Важнейшим элементом политики, позволившей сократить размеры бюджетного дефицита, достичь МЭС, возобновить устойчивый экономический рост, стало сокращение размеров государства (удельного веса государственных расходов в ВВП). Реформаторские команды, сумевшие в наибольшей степени приблизить фактические фискальные размеры государства к оптимальным, смогли добиться и наиболее быстрого достижения МЭС и возобновления экономического роста при дальнейшем поддержании их наиболее высоких темпов. Для переходных стран разного размера и различного уровня экономического развития существуют различные значения критического уровня фискальных размеров государства. Достижение МЭС и возобновление устойчивого экономического роста в России произошло лишь после преодоления размерами государства критического уровня приблизительно в 35% ВВП.
8. Макроэкономическая стабилизация и либерализация.
Успех макроэкономической стабилизации в большой степени обеспечивается максимально полной либерализацией цен и экономической деятельности, осуществленной до начала проведения политики МЭС. Задержка в проведении либерализации, ее частичный, неполный, растянутый характер, как это было, в частности, в России, неизбежно затягивает и достижение МЭС.
9. Макроэкономическая стабилизация и денежный навес.
Для ликвидации денежного навеса, накопленного накануне начала рыночных реформ, в разных переходных странах были применены различные подходы. Наиболее крайние позиции, представленные в России именами Г.Явлинского и Е.Гайдара, заключались в ликвидации денежного навеса путем приватизации государственной собственности или же путем административного повышения и частичной либерализации цен. Накопленный опыт почти трех десятков переходных стран убедительно показывает, что в историческом споре между Г.Явлинским и Е.Гайдаром относительно того, какой способ ликвидации денежного навеса является наиболее эффективным с точки зрения обеспечения МЭС, прав оказался Г.Явлинский.
10. Макроэкономическая стабилизация и институциональные реформы.
Убеждения руководителей российских реформ двадцатилетней давности в том, что институциональное строительство можно и нужно отложить до завершения МЭС, а также в том, что необходимые институты для рыночной экономики естественно появятся по завершении МЭС, оказались в целом неверными. Чем больше институтов удается создавать на самых ранних стадиях реформ, чем более высокого качества они оказываются, тем более успешными получаются последующие реформы. Ключевая роль, исполняемая важнейшими государственными институтами, обеспечивающими правопорядок в обществе (полиция и юстиция) для успеха всего проекта программы реформ на наших глазах только что была блестяще продемонстрирована в Грузии.
11. Рыночные реформы и демократия.
Во многих переходных странах Центральной и Восточной Европы, а также бывшего СССР рыночные реформы стали возможными благодаря мощной волне демократизации конца 1980-х - начала 1990-х годов. Однако в дальнейшем демократия, сделавшая сами рыночные реформы возможными, в ряде переходных стран была принесена в жертву тому, что в них некоторыми политическими деятелями стало называться рыночными реформами. При всей важности проведения рыночных реформ они не могут и не должны быть обменены на несвободную политическую систему, несвободное общество, разрушение и ликвидацию правопорядка.
12. Значимые факторы в принятии решений при проведении МЭС и других реформ.
Хотя организаторы конференции просили нас говорить именно о факторе «знания» при проведении реформ (что мы «знали», чего мы «не знали», что мы «знаем сейчас»), и хотя фактор «знания» действительно является весьма важным, все же необходимо, положа руку на сердце, признать, что фактор «знания» - при всей своей значимости - является далеко не единственным при принятии государственных решений. Наряду с фактором знания необходимо упомянуть как минимум еще два важнейших фактора: фактор политического ресурса («баланса политических сил», «политической крыши», «политического давления») и фактор личности(ей), т.е. личного мировоззрения реформаторов, их собственных интересов, индивидуальных целей, персональных отношений.
13. Реформы и личный фактор.
Как показала 20-летняя история реформ в России и ряде других стран, личность benevolent реформатора в жизни встречается ненамного чаще, чем личность benevolent диктатора. По крайней мере, теория public choice относительно господствующей мотивации при принятии решений государственными чиновниками, пусть и именующимися реформаторами, за прошедшие два десятилетия реформ была не только не опровергнута, но и подтверждена, более того, обогащена многочисленными яркими примерами.
Что касается российского опыта, то следует заметить, что только за первые 45 дней своего вице-премьерства - с 15 ноября по 31 декабря 1991 года - Е.Гайдар подписал правительственные решения, предоставлявшие различным компаниям,организациям, отраслям, регионам субсидии, экономическую помощь, иные ресурсы, освобождения от платежей налогов, тарифов, иных платежей в государственный бюджет на сумму примерно 5 млрд. дол., что составило около половины всех расходов федерального бюджета следующего 1992 года. В дополнение к этим решениям в 1992 г. были осуществлены и другие действия, включая оплату разведывательной базы Лурдес на Кубе в 200 млн.дол, спасение от банкротства за 1 млрд. дол. кредита МВФ Евробанка, работавшего на российские спецслужбы, осуществление грандиозной аферы по сохранению фиксированных цен на зерно и хлеб, субсидированию аграрного, угольного секторов, северного завоза, импорта зерна, сахара, других видов продовольствия и лекарств на несколько миллиардов долларов. Неудивительно, что принятие этих решений сделало невозможным достижение МЭС и обеспечило гарантированное наступление макроэкономической дестабилизации в 1992 г.
20-летний опыт реформирования также показал, что для успеха МЭС в частности и рыночных реформ в целом не столь критически важным является экономическое образование руководителя реформаторской команды, что, очевидно, является грустным фактом для представителей экономической профессии. Успех реформ в Польше и Чехии действительно может быть, по крайней мере, частично, объяснен тем, что и Лешек Бальцерович и Вацлав Клаус были хорошо образованными экономистами. Однако этим фактором - наличием профессионального образования - трудно объяснить успех реформ в Эстонии (Март Лаар - профессиональный историк), в Латвии (Эйнарс Репше - физик), в Грузии (Каха Бендукидзе - биолог).
Как выяснилось, критическим фактором для успеха реформ является личность реформатора(ов). Для этого необходимо быть (воспользуюсь заимствованной у К.Бендукидзе формулой) честным человеком, который понимает,что такое свобода.