Политсистема ПРБ. Формирование избирательных комиссий

[ffinoz]

На выборах и референдумах в странах без развитой политической системы незыблемо правило «‎важно не как проголосуют, а как подсчитают». А главное, кто подсчитает. Сегодня - о принципах формирования избирательных комиссий.



Типичное заседание ТИК. Обратите внимание на портрет одного из кандидатов вверху слева


В России сейчас избиркомы формируются следующим образом:

В Центральную избирательную комиссию (ЦИК) по 5 человек назначают Государственная дума, Совет Федерации и президент. Квота Госдумы формируется фракциями (не более 1 человека от каждой, что делать, если фракций больше 5, не уточняется), квота Совфеда формируется на основе предложений от заксобраний и глав регионов, квота президента формируется президентом по своему усмотрению. Председатель ЦИК избирается её членами тайным голосованием.

Избирательные комиссии субъекта федерации (ИКСРФ) на паритетной основе формируются главой региона и заксобранием. При этом и по «‎губернаторской», и по «‎парламентской» квоте должны быть назначены представители партий, избранных по спискам в ГД и/или в заксобрание, формально они должны занимать не менее 1/2 состава комиссии, но на практике обычно соответствующих критериям партий просто не хватает. По 1 человеку по обеим квотам назначается по предложению ЦИК. Кандидатура председателя ИКСРФ вносится ЦИК и утверждается на заседании ИКСРФ тайным голосованием, в случае отклонения ЦИК обязан предложить другую кандидатуру.

Территориальные избирательные комиссии (ТИК) формируются ИКСРФ, председателя также назначает ИКСРФ. Партийная квота (на этот раз добавляются избранные в мунсобрание по спискам, если таковые используются) всё так же занимает 1/2, на остальные места ограничений нет.

Окружные избирательные комиссии (ОИК) формируются вышестоящей комиссией (ЦИК, ИКСРФ или ИКМО в зависимости от уровня выборов), принцип формирования аналогичен ТИК. Фактически на выборах в Госдуму и в региональные заксобрания полномочия ОИК обычно возлагаются на одну из входящих в одномандатный округ ТИК.

Избирательные комиссии муниципального образования (ИКМО) формируются муниципальным собранием. Партийная квота та же, что в ТИК, ещё 1/2 назначаются по предложению ИКСРФ (если речь о районе или городском округе) или ТИК/вышестоящей ИКМО (если речь о городском или сельском поселении). Таким образом, на усмотрение самого мунсобрания остаётся небольшое число мест, например, при ИКМО из 10 человек 4 занимают думские партии, 5 - делегированные ИКСРФ, и лишь одним местом муниципалитет волен распоряжаться самостоятельно. А если партий, имеющих право претендовать на квоту, больше, чем число «‎квотных мест», то ИКМО и вовсе перестаёт отличаться от ТИК. Председатель ИКМО утверждается по той же процедуре, что и ИКСРФ: тайным голосованием по предложению вышестоящей комиссии.

Участковые избирательные комиссии (УИК) формируются ТИК, председателя также назначает ТИК. Партийная квота аналогична вышестоящим.

Для сравнения возьму три соседние с Россией государства с совершенно разными политическими системами.

В Беларуси:

В ЦИК по 6 человек назначают президент и Совет Республики, верхняя палата парламента. Председатель ЦИК назначается президентом с согласия Совета Республики.

Все нижестоящие комиссии (областные, ТИК, УИК) формируются совместно органами исполнительной власти и местными советами, на практике только исполнительной властью (впрочем, в силу монополии одной политической силы в МСУ это непринципиально). Формально 1/3 кандидатур должны быть предложены партиями и общественными организациями, но выбирать из предложенных кандидатур формирующие органы вольны самостоятельно, поэтому понятно, каким организациям отдаётся предпочтение.

Сразу виден порочный принцип: устанавливающих волю народа при избрании «‎новой власти» назначает старая власть. К каким последствиям это приводит, все могут наблюдать уже больше месяца.

В Украине всё иначе:

ЦИК в составе 17 человек назначается Верховной Радой по представлению президента, который должен учитывать (и на практике учитывает) предложения от депутатских фракций и групп. Председатель ЦИК избирается её членами тайным голосованием.

В ОИК и УИК на президентских выборах включается по одному представителю от каждого кандидата, ограничений по численности нет - сколько предложили, столько и включили. На второй тур они формируются заново на паритетной основе между прошедшими кандидатами. При этом действует очень важное правило: руководящие посты в комиссиях должны распределяться между субъектами выдвижения (т.е. кандидатами) пропорционально их представленности в комиссиях.

На парламентских и местных выборах есть верхний предел численности комиссий: 18 человек для ОИК (на местных выборах ТИК), 14-18 (в зависимости от размера участка) для УИК. По два места даётся представителям парламентских фракций, по одному - партий, заключивших соглашение с депутатской группой (нововведение этого года), оставшиеся распределяются между другими партиями и кандидатами в порядке жеребьёвки. Выглядит это так:

Click to view

Правило пропорционального распределения руководящих должностей действует и здесь.

А в Эстонии совсем интересно. ЦИК в привычном нам понимании распилен на две части: Республиканскую избирательную комиссию (РИК) и Государственную службу по организации выборов (ГСОВ), подчинённую Канцелярии Рийгикогу, то есть аппарату парламента. ГСОВ в полном соответствии с названием занимается чисто организацией выборов: печатает бюллетени, проводит электронное голосование, а также осуществляет надзор над УИК. РИК же регистрирует кандидатов, утверждает итоги выборов, принимает жалобы и осуществляет надзор над ГСОВ.

РИК состоит из двух судей, прокурора, советника канцлера права (аналога уполномоченного по правам человека), служащего Государственного контроля (близко к нашей Счётной палате), служашего Государственной канцелярии (аппарата правительства) и аудитором информационных систем.

УИК формируются местными советами: половина членов назначается по предложению партий, участвующих в выборах, половина - по предложению городского/волостного секретаря (главы аппарата мэрии/муниципалитета). При этом законодательно закреплена необходимость соблюдать политический нейтралитет комиссии.

Важно помнить, что Эстония - это уже устойчивая демократия, а значит, доверие к государственному аппарату в ней выше. Отсюда и его повышенная роль в формировании комиссий. Во многих западных странах ЦИК как таковой вообще нет, а есть «‎государственная служба по проведению выборов», подчинённая правительству.

* * *

Нетрудно заметить основные тенденции:

1. Чем выше доля исполнительной власти в комиссиях, тем менее они независимы. Ничего хорошего и не сулит передача полномочий по формированию части комиссий органам, не избираемым напрямую (верхние палаты парламентов России и Беларуси), на деле это просто снижает степень влияния общества на работу избиркомов.

Особенно абсурдно участие президента в формировании избиркомов в странах, где он может выдвигаться более чем на 1 срок. Получается, что структура, проводящая выборы президента, формируется одним из кандидатов на должность президента. Очевидно, что такая ситуация недопустима. В случае с Украиной это смягчается «‎принципом двух ключей» (кандидатов должен утвердить парламент), но это не полностью решает проблему, так как возможны злоупотребления при внесении президентом кандидатур.

2. Участие представителей кандидатов и политических партий в целом способствует повышению независимости комиссий. Однако есть ряд подводных камней, которые стоит учитывать.

а) Создание ‎тепличных условий для парламентских партий повышает риск формирования «‎закрытого клуба», контролируемого режимом. Введение залога минимизирует риски политического отсева при регистрации, но без представленности в комиссиях есть риск, что голоса у мелких партий будут утягивать в пользу более крупных.

б) Если действует принцип «‎1 кандидат/партия - 1 член комиссии» (как в Украине на президентских выборах), то возникает соблазн регистрировать массу технических кандидатов, чья задача - обеспечить фаворитам представительство в комиссиях. Проблема «‎технических партий» существует и в России, где через них часто проводятся представители администраций.

3. Я ещё об этом не написал, но это вообще-то ключевая проблема системы комиссий, в первую очередь УИК. Подавляющее большинство избирательных участков на территории стран СНГ расположено в государственных учреждениях, в первую очередь в школах. И очень часто комиссии формируются по «‎корпоративному» принципу, из сотрудников одного трудового коллектива. Как следствие, «‎администрация» легко может на них давить, просто грозя увольнением в случае «‎неправильного» подсчёта. Формально это должно ограничиваться законом (в России установлен верхний предел в 1/2 от состава комиссии, в Беларуси 1/3), на деле же соблюдается не всегда.

4. Жеребьёвка - хороший выбор при ораниченном сверху составе комиссий, но она должна быть прозрачной. Проблема в украинском примере (см. выше) в том, что списки кандидатов в ОИК с порядковыми номерами (они присваиваются по ФИО в алфавитном порядке) не были вывешены на сайте ЦИК до проведения жеребьёвки, с ними можно было ознакомиться только вживую в комиссии. Естественно, это сразу вызывало подозрение в возможности подлога. Про махинации с самой жеребьёвкой уже не говорю.

5. Во многих странах комиссии формируются перед выборами каждый раз заново, в Украине переформирование происходит даже между турами президентских. В России ранее подобная система использовалась на УИК, но в 2012 году их сделали постоянно действующими.

6. В стране с налаженной системой сдержек и противовесов, в первую очередь независимой судебной системой, вопрос формирования комиссий не так принципален, они могут быть по факту госорганами и всё равно сохранять независимость. Однако России и Беларуси их опыт явно не подходит.

* * *

Я ранее уже упоминал проект Избирательного кодекса, разработанный ассоциацией «‎Голос» в 2011 году. Насколько мне известно, это единственная хорошо продуманная концепция реформы российского избирательного законодательства. Конечно, у неё тоже есть свои недостатки, например, авторы не сочли нужным предлагать изменения в конституцию и поэтому не стали трогать нынешний «‎порядок формирования Совфеда», нуждающийся в незамедлительной замене на прямые выборы. Кроме того, авторы не решились отказаться от одномандатных округов (и выборов по ним в один тур) на выборах в ГД и региональные заксобрания, правда, в качестве основной они предлагают «‎немецкую» связанную смешанную (подробнее о типах смешанной системы здесь). Однако плюсов всё же существенно больше. Поэтому здесь и далее на этот проект Избирательного кодекса буду ссылаться.

Основные принципы формирования комиссий в редакции «‎Голоса»:

1. Партийная квота на всех уровнях (кроме УИК) жёстко установлена на уровне 2/3. В случае УИК допускается понижать квоту ниже 2/3, если не хватает предложений от партий.
При этом заполнение партийной квоты на уровнях выше УИК обеспечивается по «‎рейтингу партий»: в состав ЦИК своих представителей делегируют десять партий с наилучшими результатами на последних выборах в ГД по списку, при определении состава ИКСРФ и ТИК основными становятся уже выборы в заксобрание, думские учитываются только при нехватке партий.

2. Оставшаяся треть назначается: а) Советом Федерации - ЦИК, б) заксобранием - ИКСРФ, в) мунсобранием - ИКМО, г) вышестоящими комиссиями - остальные (ТИК, ОИК, УИК). Право на выдвижение получают не прошедшие по партийной квоте партии, общественные организации и мунсобрания, в случае УИК допускается также самовыдвижение. «‎Собрания избирателей», вышестоящие комиссии и предыдущий состав выдвигать кандидатов не могут.
«‎Непартийная» часть УИК формируется жеребьёвкой (партийная тоже, тут принцип рейтинга не работает), остальных комиссий - «‎ограниченным усмотрением», то есть решение остаётся на откуп формирующего органа, но предпочтение должно отдаваться тем, у кого есть опыт работы в комиссиях (вот это зря, в Беларуси под таким предлогом отшивают всех независимых) и/или высшее юридическое образование.

3. Полностью запрещено участие государственных и муниципальных служащих в работе комиссий всех уровней, кроме зарубежных участков и УИК в военных частях.

4. Полномочия ИКМО на муниципальных выборах не могут возлагаться на ТИК, в любом случае должна создаваться самостоятельная ИКМО.

В целом с этой концепцией согласен, но есть ряд замечаний.

Поскольку в моей версии политсистемы ПРБ на выборах в Госдуму нет федерального списка, то скопировать эту систему для ЦИК не выйдет. Но преобладающее представительство партий всё-таки нужно обеспечить. Поэтому нужно проработать систему, позволяющую суммировать результаты выборов в нескольких десятках многомандатных округов, чтобы получить общефедеральный партийный рейтинг. Тут может помочь понятие «‎союза партий», предложенное мною ранее, при выдвижении в состав ЦИК «‎союз партий» будет выступать как единый субъект.

Что касается более низких уровней, то можно было бы ввести специальный статус общественной организации, осуществляющей контроль за проведением выборов. Самый яркий пример такой организации - сам «‎Голос», но, очевидно, после политической либерализации их станет гораздо больше. Такой статус должен быть закреплён в уставе ОО, и право на выдвижение членов комиссий могло быть предоставлено только таким организациям. Теоретически это должно избежать проникновения в комиссии выдвиженцев от «‎советов ветеранов» и прочих фиктивных «‎общественников», от имени которых фактически выступает исполнительная власть. Но что мешает зарегистрировать фиктивные «‎наблюдательские организации»? Поэтому пока от этой идеи откажусь.

«‎Ограниченное усмотрение» при назначении в составы ТИК, ОИК и ИКМО я бы всё-таки заменил на жеребьёвку, чтобы повысить вероятность попадания в комиссии независимых/оппозиционных членов при недружественно настроенных заксобрании или вышестоящей комиссии. В случае с ИКСРФ оставил бы только приоритет дипломированным юристам, а не «‎опытным членам комиссий», чтобы не дать избиркомам самоназначаться.

Украинский опыт с обязательным равномерным распределением руководящих постов в комиссиях между партиями для нас тоже полезен, это гарантирует оппозиции контроль хотя бы над частью избиркомов.

Хорошо бы также дать возможность на выборах по мажоритарным округам (президентские, губернаторские, в Совфед) кандидатам-самовыдвиженцам назначать своих ПРГ в УИК. В таком случае, разумеется, нужно отказаться от постоянного пятилетнего их состава.

* * *

Отдельно стоит немного обсудить вертикаль избиркомов. В предложении sevabashirov ИКСРФ должны совпадать с ОИК по принципу «‎1 субъект РФ = 1 многомандатный округ». Но тогда возникнет путаница с ОИК, формируемыми на более низких уровнях (например, при смешанной системе на выборах в заксобрание). Кроме того, на региональных выборах уже ИКСРФ будет организующей комиссией, и называть её ОИК будет не совсем корректно. Можно формировать раздельные ОИК и ИКСРФ (по аналогии с ТИК/ИКМО, тем более ТИК в проекте Всеволода могут быть отвязаны от АТД), можно отказаться от названия ОИК в пользу ИКСРФ.

ТИК же должны участвовать только на федеральных и региональных выборах, муниципальные же остаются за ИКМО. Но нумерация и границы участков во всех случаях одинаковы (и не должны без необходимости изменяться) для сохранения единообразия и удобства анализа.

Следующий пост по плану должен быть о досрочном и надомном голосовании, но если вам интересно в первую очередь услышать о чём-то другом, могу прислушаться, всё время копаться в деталях работы избирательной системы скучно :)
Прошлые части цикла:
Пропорциональная или мажоритарная система выборов?
Один или два тура на мажоритарных выборах?
Закон о партиях и субъекты выдвижения
Подписи или залог?
Процентный барьер
Открытые и закрытые списки, вписывание кандидатов в бюллетень
Гендерные квоты