Политсистема ПРБ. Закон о партиях и субъекты выдвижения
Прошлые части цикла:
Пропорциональная или мажоритарная система выборов?
Один или два тура на мажоритарных выборах?
Наверное, главный барьер для независимой политики в современной России - законодательство о партиях.
На заре постсоветской эпохи понятия «политическая партия» как такового не существовало. Субъектами выдвижения кандидатов на выборах всех уровней могли быть общественные объединения, некоторые из них включали слово «партия» в названии, некоторые - нет. Требовалось только указать участие в выборах как уставную деятельность. Правда, в федеральных выборах могли участвовать только общероссийские объединения, но на более низком уровне такого ограничения не было. Правда, и партсписков по большей части не было, почти все региональные и муниципальные кампании были чисто мажоритарными.
В 1994 году в Госдуму был внесён законопроект «О политических партиях». В нём было предусмотрено создание региональных и межрегиональных партий, минимальная численность регионального отделения была установлена в размере 10 человек для региональных и межрегиональных и 100 для общероссийских. Минимум общей численности не был установлен. Допускалось создание любых видов партий, кроме заведомо экстремистских.
Законопроект прошёл через Думу в трёх чтениях, но был отклонён Советом Федерации.
В начале первого путинского срока в АП решили «навести порядок» с партиями, провозглашалось, что их «слишком много». В конце 2000 года была подготовлена новая версия закона о партиях, уже существенно более строгая. Партии могли быть только общероссийскими, нижний предел общей численности был установлен в размере 10 тысяч человек, появились ограничения на допустимые виды ассоциации. Но самое главное, только партии теперь могли выдвигать кандидатов и списки на выборах уровня выше муниципального.
На этот раз закон был принят, причём «за» во всех трёх чтениях голосовало, например, «Яблоко», а СПС во втором и третьем был против.
В рамках контрреформ середины 2000-х минимум численности подняли до 50 тысяч, что фактически заморозило партстроительство. К 2011 году в России осталось всего семь зарегистрированных партий. А в 2009 году у общественных объединений забрали право выдвигать списки на муниципальных выборах. На этом фоне на выборах всех уровней усиливалась пропорциональная составляющая, а на выборах в Госдуму одномандатные округа вообще были убраны.
После протестов 2011-2012 годов произошла выборочная либерализация избирательного законодательства, и первым на очереди стал закон о партиях. Для регистрации теперь было достаточно 500 человек, но почти все остальные ограничения остались. Первое время после введения новой нормы партии штамповались пачками, но затем процесс встал и слегка ожил лишь в этом году, когда АП срочно потребовались спойлерские проекты перед думскими выборами.
Собственно, нынешнее партийное законодательство заточено как раз на регистрацию технических партий, работающих в интересах Кремля. Реальную партию по нему создать так же малореально, как и по редакции конца 00-х.
* * *
Что не так с нынешним законом 95-ФЗ «О политических партиях»? Если коротко, почти всё.
1. Партии обязаны быть федеральными: требуется регистрация региональных отделений не менее чем в 50% субъектов.
2. В статье 9 предусмотрен обширный перечень запрещённых видов партий. Помимо региональных, невозможно зарегистрировать партию «по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности». В то же время партии с национальным или религиозным компонентом - нормальный элемент почти любой западной демократии.
3. Минюст может по желанию левой пятки приостановить или отменить регистрацию любой партии по надуманному поводу, в ФЗ есть резиновый подпункт «г» пункта 1 статьи 20 «федеральным уполномоченным органом установлено, что содержащаяся в представленных для государственной регистрации политической партии документах информация не соответствует требованиям настоящего Федерального закона». На практике это позволяет придумывать требования на ходу, лишь бы не допустить регистрации «неудобной» партии.
4. Изменения в устав уже зарегистрированной партии тоже легко зарубить. На это напоролся Дмитрий Гудков, пытавшийся «Гражданскую инициативу» превратить в «Партию перемен», но уткнувшийся в нежелание Минюста признавать сначала старый устав (причём по этому же уставу в президенты была выдвинута некто К. А. Собчак), а затем и изменения в нём.
Что нужно сделать?
1. Снять требование по 50% региональных отделений: для того, чтобы партия могла быть зарегистрирована и участвовала в выборах любого уровня, должно быть достаточно одного. Регистрация региональной партии проходит в региональном же Минюсте.
1.1. Как следствие, стоит регламентировать понятие «союза партий» - объединения нескольких самостоятельных региональных партий с аналогичной или схожей идеологией. В союзе партий не может быть более одной партии от одного региона.
Понятие «союза партий» важно при расчёте льгот на выдвижение (см. далее), а также при регистрации списков на выборах в Госдуму, если многомандатные округа не будут строго соответствовать субъектам (были предложения оставить 10 или 20 округов с примерно равной численностью населения).
2. Снять все ограничения на создания партий «по признакам принадлежности». Запрет должен остаться только для движений, направленных на насильственное свержение конституционного строя.
Предчувствую возражение: вы хотите нам сепаратистов или исламских радикалов в Думу натаскать? Ответ: радикалы отсеются на пункте о «насильственном свержении», а сепаратисты (и «мирная» часть радикалов, такая тоже есть) могут бороться за свои идеалы в рамках правового поля. В моём проекте ПРБ такая возможность у них будет.
3. Прописать закрытый список оснований для отказа в регистрации партиям, отдельно уточнив, что незначительные ошибки в пакете документов не могут служить таковым и должны быть исправлены уже после регистрации.
4. Любые изменения в устав должны приниматься автоматически и не могут быть основанием для придирок со стороны Минюста.
5. Процесс регистрации партии должен быть максимально удешевлён и сопоставим по сложности с регистрацией ИП или хотя бы ООО, то есть должен быть доступен любому юридически грамотному человеку. Сейчас это мучительная процедура (прежде всего из-за требования 50% региональных отделений) с негарантированным результатом.
6. Нижний предел по численности можно оставить как есть - 500 человек, а можно немного поднять или даже опустить (для региональных партий можно сделать, например, 200 человек). Практика показывает, что основные проблемы не в нём.
7. Я бы оставил запрет на использование имён и фамилий граждан в названии партии. Это хоть и слабая, но защита от «вождистских» партий.
* * *
Отдельный вопрос - финансирование партий вообще и госфинансирование в частности. С одной стороны, требования прозрачности всех поступлений и предоставления ежегодной отчётности логичны, ведь никто не хочет связываться с «котом в мешке», существующим непонятно за чей счёт. С другой, нынешние требования к жертвователям (статья 30 закона 95-ФЗ) писались в доинтернетную эпоху и сейчас выглядят неадекватно. То же самое касается аналогичных требований к пожертвованиям на избирательный счёт. Необходимо смягчить эти требования для того, чтобы участвовать в политическом фандрайзинге было так же просто, как и в любом другом.
Государственное финансирование в условиях России превратилось в средство обеспечения подконтрольности парламентских партий. Если, скажем, КПРФ вдруг начнёт агрессивно выступать против власти, госфинансирование легко могут отменить или урезать, а почти весь бюджет системной оппозиции формируется именно за его счёт.
Есть два пути: отменить госфинансирование сразу, чтобы поставить все партии в равные условия, или расширить критерии, например, распространив его на все партии, прошедшие хотя бы в один региональный парламент или набравшие более 3% в любом многомандатном округе (напоминаю, от единого общефедерального я в своём проекте отказался) на последних выборах в Госдуму. Думаю, этот вопрос ещё нуждается в обсуждении.
* * *
Один из самых «больных» вопросов для всех, кто участвует в выборах, - льготы при выдвижении от партий. В принципе, в нынешнее законодательство заложен достаточно правильный принцип - победа на выборах низкого уровня даёт право участвовать без сбора подписей в выборах более высокого уровня. но детали нуждаются в доработке.
Двигаться будем сверху вниз. Названия органов власти и единиц АТД оставлены нынешними.
1-й уровень (выборы в Государственную Думу и Совет Федерации)
Схема выборов - пропорциональная в многомандатных округах (ГД) и мажоритарная абсолютного большинства в общерегиональном округе или двух округах (СФ). По поводу формирования Совфеда ещё будет отдельный пост.
Льготу на выдвижение имеют партии или союзы партий, набравшие на предыдущих выборах в ГД не менее 1% в целом по стране (можно поднять до 2%) либо не менее 3% в регионе или группе регионов, составляющей многомандатный округ. Также от подписей и/или залога освобождаются партии, имеющие представительство (неважно, по списку или по округу) хотя бы в одном заксобрании региона, включённого в многомандатный округ или составляющего одномандатный.
При выдвижении избирательного блока здесь и далее достаточно льготы у одного из участников блока. Это позволяет мелким партиям группироваться с более крупными.
2-й уровень (выборы в законодательные собрания субъектов федерации)
Схема выборов - пропорциональная в многомандатных округах либо в одном общерегиональном округе, но с территориальными группами для использования открытых списков. Допускается также использование смешанной системы при условии, что выборы по мажоритарной части проводятся в два тура, а доля пропорциональной части не ниже 50%.
Льготу на выдвижение имеют все партии, отвечающие критериям для 1-го уровня в данном регионе, а также партии, а) имеющие представительство (неважно, по спискам или по округам) хотя бы в одной городской или районной думе, б) набравшие не менее 3% (барьер может быть уменьшен региональным законом, но должен быть ниже проходного не менее чем на 1%) на предыдущих выборах в заксобрание региона.
3-й уровень (выборы в городские и районные думы, муниципальные собрания Москвы и Санкт-Петербурга)
Предпочтительная схема выборов - для муниципалитетов с населением более 200 тысяч человек пропорциональная с территориальными группами, от 50 до 200 тысяч человек - смешанная, до 50 тысяч человек - мажоритарная относительного большинства или «блоковая» (т.е. с многомандатными округами). Допускается использование любой схемы, решение принимает муниципальное собрание.
Льготу на выдвижение имеют все партии, отвечающие критериям для 2-го уровня на данной территории, а также партии: а) имеющие представительство хотя бы в одном собрании подчинённого муниципалитета, б) набравшие не менее 4% по списку (если он используется) на предыдущих выборах в муниципальное собрание,
4-й уровень (выборы в муниципальные собрания внутригородских районов, городских и сельских поселений)
Предпочтительная схема выборов - мажоритарная относительного большинства или «блоковая», во внутригородских районах допускается использование смешанной.
Льготу на выдвижение имеют все партии, отвечающие критериям для 3-го уровня на данной территории.
Следующий пост будет как раз о выборе между подписями и залогом и о требованиях и к тому, и к другому.