Хотим, как Америка?
Так совпало, что в конце прошлой недели прошла «утечка» промежуточного доклада разработчиков стратегии-2020 (осторожно, тяжелый pdf!), а в конце нынешней Андрей Клепач презентовал пересмотренные параметры прогноза на 2011 и сценарных условий 2012-14 (тут, и наиболее интересная с точки зрения дальнейшего изложения тут - полной версии до рассмотрения бюджета на правительстве в сентябре, вероятно, обнародовано не будет, но исходя из того, что сказано, в нее внесены лишь небольшие цифровые уточнения против лежащего на сайте МЭР варианта прогноза 4-хмесячной свежести). Чем интересны эти материалы?
Между МЭР и Минфином существует давняя и острая полемика по поводу того, желателен ли для нас в среднесрочной перспективе бюджетный дефицит и увеличение госдолга, детали которой вместе с кое-каким нашими расчетами и соображениями можно глянуть тут. В сценарных условиях на 3-хлетку МЭР, оставаясь в рамках своих компетенций, ничего не говорит о бюджете (кроме бюджетных инвестиций, проходящих по профилю данного ведомства). Однако он прогнозирует к 2014 году изменение текущего счета платежного баланса России с плюса на минус (при сохранении постоянной реальной цены нефти). Это неявно предполагает, что бюджет не слишком «сопротивляется» реальному укреплению рубля путем сбережения нефтегазовых доходов бюджета (НГД), а скорее наоборот - поддерживает его укрепление своим дефицитом.
Из показателей базового (2b) сценария «сценарных условий…», предлагаемого МЭР в качестве основы для разработки бюджета, понятно также, и каких целей хотел бы достичь МЭР, предлагая такой сценарий. Это повышение доли валовых инвестиций в основной капитал с нынешних 21 примерно до 25% ВВП (доля, которая обычно считается минимально желаемой для развивающихся стран в целях сокращения разрыва в уровнях экономического развития с лидерами).
При этом МЭР хотел бы избежать повторения «сталинского» маневра времен коллективизации, когда ресурсы для накопления были добыты ценой значительного снижения потребления, и предусматривает опору на импорт капитала. Правда, не уточняя за счет чего поворот к чистому притоку капитала должен состояться. Варианты тут разные - расширение внешних займов, включая бюджетные (в частности, учудив "резервный" рубль, хотя это уж точно тема не для 2014 года). Или прямые иностранные инвестиции (ПИИ), которые желательны, но не слишком подконтрольны нашим властям, к тому же укрепление рубля уменьшает такой важный фактор притягательности ПИИ, как дешевизна местных издержек. Этот принципиальный подход МЭР экстраполировал в так назыв. «инновационном» сценарии развития до 2030 года, уже явно предполагая сохранение дефицита федерального бюджета в размере 2-3% ВВП в 2015-2025 годах и увеличение госдолга выше 30% ВВП после 2025 года, вызвавшем острое отторжение Минфина, и отправленном в итоге на доработку (поскольку вице-премьер Кудрин аппаратно "старше" коллег из МЭР, да и питерец к тому же).
Позиция Минфина традиционно консервативна, и состоит в том, что нефтегазовые доходы бюджета, за пределами ограниченной «бюджетным правилом» доли, должны сберегаться, образуя инвестиционный фонд (помимо контрциклического резервного фонда, предназначенного для компенсации волатильности НГД бюджета). Поступления от его инвестирования должны постепенно замещать доходы от эксплуатации нефтегазовых богатств страны по мере их исчерпания. Правда, на разработке текущего бюджета эти разногласия сказываются мало. МЭР традиционно откладывает переход России к чистому импорту капитала на последний год прогнозной 3-хлетки уже последние лет 5, и по мере приближения он отодвигается, как коммунизм или линия горизонта, и платежный баланс остается профицитным.
Авторы «стратегии-2020» по этому действительно стратегическому вопросу отписалась крайне невнятно (а тем таких у нас - помимо вопроса о бюджетном дефиците и нефтегазовых сбережениях - и всего-то в текущей 10-летке максимум еще 3 - как проводить пенсионную реформу, какими темпами развивать ипотеку и увеличивать доступность жилья и что делать с экспортными пошлинами и субсидируемыми внутренними ценами на углеводороды, причем, по крайней мере, первые 2 тесно связаны с вопросом о дефиците), оставив впечатление «любительской лиги», созданной лишь для некоторого приобщения вузовских и академических экономистов к проблемам applied economics.
Для решения проблемы выбора дефицита в «стратегии» предлагается бюджетное правило, близкое к давно отвергнутому, основавшемуся на «цене отсечения» для нефти, в качестве каковой («базовой») теперь предлагается 10-летняя скользящая средняя. Предполагается, что расходы бюджета устанавливаются на уровне, превышающем на 2.5% ВВП доходы, рассчитанные при данной «базовой цене». В случае если фактическая цена совпадает с ней, дефицит должен финансироваться за счет займов и приватизации. Если же фактическая цена выше «цены отсечения», размер займов соответственно корректируется, и если нефтегазовые доходы полностью покрывают дефицит или напротив, фактическая цена ниже «базовой», разница абсорбируется или выделяется «резервуаром» резервного фонда. Лимит госдолга устанавливается на уровне 25%ВВП. Это позволяет при постоянной цене нефти расходам бюджета 10 лет находиться на предельном уровне, затем они, очевидно, должны снижаться, если долгосрочная нефтяная конъюнктура не улучшиться.
На мой взгляд, эта конструкция представляет собой существенный шаг назад по сравнению с правилом, включенным уже в 2008 году в Бюджетный кодекс (и приостановленным до 2013 года), в котором размер используемых на текущие нужды НГД доходов (нефтегазового трансферта, включая трансферт из резервного фонда в случае падения текущих доходов) фиксирован на определенном уровне - конкретно, 4.7% ВВП (в теории должен использоваться ВВП с поправкой на колебания нефтяных цен, или ненефтегазовый ВВП). Алгоритм, основанный на «цене отсечения», не учитывает возможного падения доходов в результате исчерпания нефтегазового богатства и падения объемов добычи или продаж углеводородов. Данное адаптивное бюджетное правило фокусируется только на проблеме контрцикличности нефтегазовых доходов и в случае постоянных нефтегазовых доходов в течение 10 лет (неважно на каком уровне к ВВП) предписывает их полное использование, признавая проблему «будущих поколений» как бы несуществующей.
В то же время, и существующее бюджетное правило, основанное на величание нефтегазового трансферта, оставляет вопрос о величине ненефтегазового дефицита и предельных размерах госдолга открытым (при этом рост госдолга не исключает сбережения части нефтегазовых доходов). Не решает его и «адаптивное» правило, поскольку цифра в 2.5% ВВП дефицита произвольна. Так что весь этот круг вопросов - дефицит бюджета в увязке с трансфертом Пенсионному фонду, допустимые размеры привлечения иностранных займов банками в связи с темпами расширения ипотеки все равно не раз еще будут возникать.