ФИНАНСОВЫЙ АСПЕКТ ПОДГОТОВКИ САММИТОВ ШОС И БРИКС - 2020: ВОЗМОЖНОСТИ И РИСКИ
Указ о проведении саммитов ШОС и БРИКС в Челябинске в 2020 году можно рассматривать как весомый президентский вклад в развитие региона. Помимо международного, здесь присутствует существенный территориальный аспект, который особенно важен для Челябинска, города с большими проблемами и противоречиями развития, где для успешной подготовки столь масштабного мероприятия требуются серьезные и нестандартные преобразования городской среды. Качество и успех этих преобразований во многом определяется возможностями финансирования. Каковы они?
Проблема бюджетной обеспеченности региона
Челябинская область не относится по показателям социально-экономического развития к числу богатых и успешно развивающихся регионов России. В первую десятку субъектов РФ область входит только по численности населения и объему производимых товаров и услуг. По большинству остальных показателей наш регион занимает места лишь в третьей и четвертой десятке. Особенно отстают социальные показатели, связанные с качеством жизни, текущая динамика многих из них негативна.
Именно низкий уровень бюджетной обеспеченности в Челябинской области предопределяет отставание региона в социальной сфере - по этому показателю регион не один год подряд занимает последнее место в УРФО, отставая даже от Курганской области, где экономический потенциал гораздо скромнее и высока доля «малобюджетного» сельского населения.
Годовые расходы консолидированного бюджета на одного жителя Челябинской области в 2016 году, по данным Росстата, составили 46,5 тысяч рублей, что существенно ниже среднего значения по России (см. таблицу).
Годовые расходы консолидированных бюджетов регионов на одного жителя
Годовые расходы на одного жителя в тыс. руб.
в среднем по регионам РФ
67,7
г. Москва
141,3
г. Санкт-Петербург
96,2
Республика Татарстан
67,5
Краснодарский край
47,1
Пермский край
50,8
Свердловская область
57,2
Тюменская область без авт. ок.
94,1
Челябинская область
46,5
Курганская область
47,5
Красноярский край
83,3
Ханты-Мансийский а. о. - Югра
146,7
Величина расходов бюджета на одного жителя в Челябинской области заметно ниже, чем в большинстве ведущих регионов России, многие из которых находятся в лучших климатических и инфраструктурных условиях - а должно быть наоборот. Более низкая «коммунальная» составляющая обуславливает там более низкие расходы на содержание бюджетной сферы и более высокую результативность каждого бюджетного рубля для качества жизни социума. К таким, наиболее «дешевым» регионам относится, например, Краснодарский край. Однако уровень бюджетной обеспеченности жителей в этом, сравнительно комфортном и теплом регионе, сейчас выше, чем в Челябинской области.
Подобная ситуация в динамике бюджетной обеспеченности наблюдается уже не первый год (рис. 1), а предпосылки бюджетного роста при наблюдаемых темпах социально- экономического развития региона отсутствуют. Перепады роста доходов выравниваются в рамках кредитной политики и принципиально многолетнюю динамику расходов не меняют.
Рис. 1. Динамика бюджетной обеспеченности регионов по годам - годовые расходы консолидированного бюджета, приходящиеся на одного жителя.
Средства федерального бюджета, связанные с федеральными структурами и полномочиями также не меняют ситуацию, так как Челябинская область не принадлежит к числу регионов с большим количеством федеральных структур.
В таких условиях решение о проведении саммитов ШОС и БРИКС в Челябинске создает особые предпосылки для целевого финансирования из федерального бюджета. Вопрос в объемах и направлениях целевого проектного финансирования, дополняющего весьма скромные возможности региона.
Возможности регионального бюджета
На фоне других регионов, участвовавших в международных проектах, объем консолидированного бюджета Челябинской области не велик. Итоговые годовые расходы консолидированных бюджетов регионов в 2016 году приведены на рисунке 2 (по данным Росстата).
Рис. 2. Годовые расходы консолидированных бюджетов регионов в 2016 году (в млрд. руб.)
Объемы расходов консолидированного бюджета Челябинской области последних лет отражены на рисунке 3. Вероятность наличия значительных резервов в бюджете региона очень мала. Затраты на образование, здравоохранение, социальную политику, физическую культуру и спорт составили в 2016 году 70% от общей суммы расходов. Потенциальных статей (исключая зарплату учителей и многие другие регламентированные направления финансирования) для экономии в общем объеме бюджетных расходов немного. Суммарная экономия в один процент или чуть более, не превысит миллиарда рублей и проблему новых проектов саммита не решит.
Рис.3. Расходы консолидированного бюджета Челябинской области (млн. руб.)
Рис.4. Динамика роста расходов консолидированного бюджета по регионам (рост в % к уровню 2011г. и тренды)
Динамика роста расходов регионов России в последние годы невысока. Темпы роста консолидированного бюджета Челябинской области не выделяются из среднероссийской динамики (отражены на рисунке 4). Здесь очевиден сравнительно стабильный годовой прирост расходов бюджета в 5-6% (годовой прирост расходов консолидированного бюджета Челябинской области приведен на рисунке 5). В абсолютном значении, с учетом колебаний, он находится в диапазоне 8 -11 млрд. руб. В условиях высокой инфляции предыдущих лет подобный прирост не обеспечивал даже содержание бюджетной сферы на прежнем уровне. Сейчас, при снижении уровня инфляции ситуация стала лучше.
Рис.5. Годовой прирост расходов консолидированного бюджета Челябинской области (млн. руб.)
При прогнозируемом уровне инфляции в 4% и среднем приросте бюджетных расходов 5-6%, образуется небольшой остаток для регионального развития. В абсолютном выражении при подобной динамике он находится в пределах двух-четырех миллиардов рублей. К тому же, в рамках обновления стратегии национального развития с приоритетами качества жизни, социальные обязательства регионов и потребности в финансах могут вырасти уже в ближайшее время.
Предпосылок более высокого и стабильного роста регионального бюджета не заметно - для этого необходимо своего рода «экономическое чудо». Однако, вслед за некоторыми скачками роста, гораздо более вероятен очередной спад. Сегодняшний эффект для производства от падения курса рубля, отмечаемый с 2014 года в экспортно - ориентированной промышленности, обычно действует несколько лет и не может быть долгосрочным и стабильным. В новых макроэкономических условиях мировых рынков и возрастающей конкуренции, реальны угрозы сокращения прибыли ведущих металлургических предприятий - «доноров» бюджета Челябинской области и, соответственно, снижения бюджетных отчислений.
Возможности и риски для развития Челябинска и других территорий области
Большинство проблем, требующих решения в Челябинске в рамках подготовки к саммиту ШОС, известны не первый год. Прежде эти проблемы не решались из-за ограниченности бюджета, а также из-за высоких рисков для бизнеса в долгосрочной перспективе, плохого инвестиционного климата.
Поэтому основные шансы для регионального развития в сложившихся условиях связаны, прежде всего, как с эффективным использованием безвозмездного федерального финансирования для «расшивки» существующих проблем, так с и созданием реально востребованного задела для будущего развития.
Конечный социально-экономический результат здесь определяется направлениями финансирования и составом «портфеля» финансовых вложений. Многое будет зависеть от распределения средств между собственно строящимися объектами и мероприятиями ШОС и развитием городской среды Челябинска.
В условиях множества накопленных проблем здесь неизбежны риски неравномерности социального развития территории - «подтягивания» одних сфер городской среды за счет других. Подобные риски, прежде всего, связаны с разрывом между резко возрастающими потребностями и ограниченными возможностями регионального бюджета. Перенаправление средств на новые объекты создаст угрозы недофинансирования существующей социальной сферы, особенно в отдельных городах и районах, не участвующих в подготовке к саммиту.
Даже удержание регионального финансирования социальной сферы на прежнем уровне фактически будет означать дальнейшее социальное отставание Челябинской области от других регионов России. При этом в первую очередь пострадают сферы, непосредственно не связанные с мероприятиями ШОС (например, содержание школ, детских садов, больниц, ремонта жилья, благоустройства «не гостевых» мест, ликвидации ветхого и аварийного жилья и другие). Подобная непропорциональность и не комплексность развития опасна социальной и территориальной разбалансированностью с угрозами обострения отдельных проблем.
Риски Челябинска заметно повышаются из-за отсутствия актуального генплана города. Они возрастают из-за отсутствия комплексных планов по преобразованию «гостевых» территорий, начиная с исторического центра города.
Участие частного бизнеса в подготовке мероприятий саммита обуславливает другие бюджетные риски, связанные с появлением новых бюджетных обязательств. Они могут быть вызваны бюджетными гарантиями или получением инвестиций под новые инфраструктурные и некоммерческие проекты с региональными обязательствами. Такой вариант уже упоминался в связи со строительством нового конгресс - холла. Затраты только на один этот объект сопоставимы с собственными годовыми доходами бюджета города Челябинска (порядка 10 миллиардов рублей). Фактически, это форма коммерческого кредита, со смещением бюджетной нагрузки во времени на несколько лет, причем с процентами также за счет бюджета области. Дополнительные бюджетные финансовые обязательства будут связаны и с новыми объектами в государственной собственности (текущее содержание, налоги и далее). В итоге возникают угрозы закредитованности и дефицита бюджета.
Пока для саммита ШОС в Челябинске не определен принципиальный вопрос: каким будет внешнее финансирование и какая нагрузка ляжет на региональный бюджет (как в период подготовки саммита, так и впоследствии)? При отсутствии планов и рабочих проектов обоснованного прогноза потребностей в деньгах также пока нет. Суммарные затраты на подготовку саммита были предварительно оценены в 40-50 миллиардов рублей. Однако даже погрешность такой приблизительной оценки (10 миллиардов рублей) заметно превышает «безрисковые» возможности регионального бюджета.
Сегодня, в весьма проблемных условиях Челябинска и Челябинской области, а также в более сложное с экономической точки зрения время, требования к финансированию и минимизации рисков региона становится более жесткими в сравнении с другими территориями РФ, где проводились подобные мероприятия. Это, в первую очередь, касается социально-экономической результативности работ и вложений на ближайшие пять лет и далее. Пока же перспективы развития городской среды и даже отдельных объектов не ясны, а городские структуры и общественность находятся в роли статистов при подготовке к саммиту.
Проблема бюджетной обеспеченности региона
Челябинская область не относится по показателям социально-экономического развития к числу богатых и успешно развивающихся регионов России. В первую десятку субъектов РФ область входит только по численности населения и объему производимых товаров и услуг. По большинству остальных показателей наш регион занимает места лишь в третьей и четвертой десятке. Особенно отстают социальные показатели, связанные с качеством жизни, текущая динамика многих из них негативна.
Именно низкий уровень бюджетной обеспеченности в Челябинской области предопределяет отставание региона в социальной сфере - по этому показателю регион не один год подряд занимает последнее место в УРФО, отставая даже от Курганской области, где экономический потенциал гораздо скромнее и высока доля «малобюджетного» сельского населения.
Годовые расходы консолидированного бюджета на одного жителя Челябинской области в 2016 году, по данным Росстата, составили 46,5 тысяч рублей, что существенно ниже среднего значения по России (см. таблицу).
Годовые расходы консолидированных бюджетов регионов на одного жителя
Годовые расходы на одного жителя в тыс. руб.
в среднем по регионам РФ
67,7
г. Москва
141,3
г. Санкт-Петербург
96,2
Республика Татарстан
67,5
Краснодарский край
47,1
Пермский край
50,8
Свердловская область
57,2
Тюменская область без авт. ок.
94,1
Челябинская область
46,5
Курганская область
47,5
Красноярский край
83,3
Ханты-Мансийский а. о. - Югра
146,7
Величина расходов бюджета на одного жителя в Челябинской области заметно ниже, чем в большинстве ведущих регионов России, многие из которых находятся в лучших климатических и инфраструктурных условиях - а должно быть наоборот. Более низкая «коммунальная» составляющая обуславливает там более низкие расходы на содержание бюджетной сферы и более высокую результативность каждого бюджетного рубля для качества жизни социума. К таким, наиболее «дешевым» регионам относится, например, Краснодарский край. Однако уровень бюджетной обеспеченности жителей в этом, сравнительно комфортном и теплом регионе, сейчас выше, чем в Челябинской области.
Подобная ситуация в динамике бюджетной обеспеченности наблюдается уже не первый год (рис. 1), а предпосылки бюджетного роста при наблюдаемых темпах социально- экономического развития региона отсутствуют. Перепады роста доходов выравниваются в рамках кредитной политики и принципиально многолетнюю динамику расходов не меняют.
Рис. 1. Динамика бюджетной обеспеченности регионов по годам - годовые расходы консолидированного бюджета, приходящиеся на одного жителя.
Средства федерального бюджета, связанные с федеральными структурами и полномочиями также не меняют ситуацию, так как Челябинская область не принадлежит к числу регионов с большим количеством федеральных структур.
В таких условиях решение о проведении саммитов ШОС и БРИКС в Челябинске создает особые предпосылки для целевого финансирования из федерального бюджета. Вопрос в объемах и направлениях целевого проектного финансирования, дополняющего весьма скромные возможности региона.
Возможности регионального бюджета
На фоне других регионов, участвовавших в международных проектах, объем консолидированного бюджета Челябинской области не велик. Итоговые годовые расходы консолидированных бюджетов регионов в 2016 году приведены на рисунке 2 (по данным Росстата).
Рис. 2. Годовые расходы консолидированных бюджетов регионов в 2016 году (в млрд. руб.)
Объемы расходов консолидированного бюджета Челябинской области последних лет отражены на рисунке 3. Вероятность наличия значительных резервов в бюджете региона очень мала. Затраты на образование, здравоохранение, социальную политику, физическую культуру и спорт составили в 2016 году 70% от общей суммы расходов. Потенциальных статей (исключая зарплату учителей и многие другие регламентированные направления финансирования) для экономии в общем объеме бюджетных расходов немного. Суммарная экономия в один процент или чуть более, не превысит миллиарда рублей и проблему новых проектов саммита не решит.
Рис.3. Расходы консолидированного бюджета Челябинской области (млн. руб.)
Рис.4. Динамика роста расходов консолидированного бюджета по регионам (рост в % к уровню 2011г. и тренды)
Динамика роста расходов регионов России в последние годы невысока. Темпы роста консолидированного бюджета Челябинской области не выделяются из среднероссийской динамики (отражены на рисунке 4). Здесь очевиден сравнительно стабильный годовой прирост расходов бюджета в 5-6% (годовой прирост расходов консолидированного бюджета Челябинской области приведен на рисунке 5). В абсолютном значении, с учетом колебаний, он находится в диапазоне 8 -11 млрд. руб. В условиях высокой инфляции предыдущих лет подобный прирост не обеспечивал даже содержание бюджетной сферы на прежнем уровне. Сейчас, при снижении уровня инфляции ситуация стала лучше.
Рис.5. Годовой прирост расходов консолидированного бюджета Челябинской области (млн. руб.)
При прогнозируемом уровне инфляции в 4% и среднем приросте бюджетных расходов 5-6%, образуется небольшой остаток для регионального развития. В абсолютном выражении при подобной динамике он находится в пределах двух-четырех миллиардов рублей. К тому же, в рамках обновления стратегии национального развития с приоритетами качества жизни, социальные обязательства регионов и потребности в финансах могут вырасти уже в ближайшее время.
Предпосылок более высокого и стабильного роста регионального бюджета не заметно - для этого необходимо своего рода «экономическое чудо». Однако, вслед за некоторыми скачками роста, гораздо более вероятен очередной спад. Сегодняшний эффект для производства от падения курса рубля, отмечаемый с 2014 года в экспортно - ориентированной промышленности, обычно действует несколько лет и не может быть долгосрочным и стабильным. В новых макроэкономических условиях мировых рынков и возрастающей конкуренции, реальны угрозы сокращения прибыли ведущих металлургических предприятий - «доноров» бюджета Челябинской области и, соответственно, снижения бюджетных отчислений.
Возможности и риски для развития Челябинска и других территорий области
Большинство проблем, требующих решения в Челябинске в рамках подготовки к саммиту ШОС, известны не первый год. Прежде эти проблемы не решались из-за ограниченности бюджета, а также из-за высоких рисков для бизнеса в долгосрочной перспективе, плохого инвестиционного климата.
Поэтому основные шансы для регионального развития в сложившихся условиях связаны, прежде всего, как с эффективным использованием безвозмездного федерального финансирования для «расшивки» существующих проблем, так с и созданием реально востребованного задела для будущего развития.
Конечный социально-экономический результат здесь определяется направлениями финансирования и составом «портфеля» финансовых вложений. Многое будет зависеть от распределения средств между собственно строящимися объектами и мероприятиями ШОС и развитием городской среды Челябинска.
В условиях множества накопленных проблем здесь неизбежны риски неравномерности социального развития территории - «подтягивания» одних сфер городской среды за счет других. Подобные риски, прежде всего, связаны с разрывом между резко возрастающими потребностями и ограниченными возможностями регионального бюджета. Перенаправление средств на новые объекты создаст угрозы недофинансирования существующей социальной сферы, особенно в отдельных городах и районах, не участвующих в подготовке к саммиту.
Даже удержание регионального финансирования социальной сферы на прежнем уровне фактически будет означать дальнейшее социальное отставание Челябинской области от других регионов России. При этом в первую очередь пострадают сферы, непосредственно не связанные с мероприятиями ШОС (например, содержание школ, детских садов, больниц, ремонта жилья, благоустройства «не гостевых» мест, ликвидации ветхого и аварийного жилья и другие). Подобная непропорциональность и не комплексность развития опасна социальной и территориальной разбалансированностью с угрозами обострения отдельных проблем.
Риски Челябинска заметно повышаются из-за отсутствия актуального генплана города. Они возрастают из-за отсутствия комплексных планов по преобразованию «гостевых» территорий, начиная с исторического центра города.
Участие частного бизнеса в подготовке мероприятий саммита обуславливает другие бюджетные риски, связанные с появлением новых бюджетных обязательств. Они могут быть вызваны бюджетными гарантиями или получением инвестиций под новые инфраструктурные и некоммерческие проекты с региональными обязательствами. Такой вариант уже упоминался в связи со строительством нового конгресс - холла. Затраты только на один этот объект сопоставимы с собственными годовыми доходами бюджета города Челябинска (порядка 10 миллиардов рублей). Фактически, это форма коммерческого кредита, со смещением бюджетной нагрузки во времени на несколько лет, причем с процентами также за счет бюджета области. Дополнительные бюджетные финансовые обязательства будут связаны и с новыми объектами в государственной собственности (текущее содержание, налоги и далее). В итоге возникают угрозы закредитованности и дефицита бюджета.
Пока для саммита ШОС в Челябинске не определен принципиальный вопрос: каким будет внешнее финансирование и какая нагрузка ляжет на региональный бюджет (как в период подготовки саммита, так и впоследствии)? При отсутствии планов и рабочих проектов обоснованного прогноза потребностей в деньгах также пока нет. Суммарные затраты на подготовку саммита были предварительно оценены в 40-50 миллиардов рублей. Однако даже погрешность такой приблизительной оценки (10 миллиардов рублей) заметно превышает «безрисковые» возможности регионального бюджета.
Сегодня, в весьма проблемных условиях Челябинска и Челябинской области, а также в более сложное с экономической точки зрения время, требования к финансированию и минимизации рисков региона становится более жесткими в сравнении с другими территориями РФ, где проводились подобные мероприятия. Это, в первую очередь, касается социально-экономической результативности работ и вложений на ближайшие пять лет и далее. Пока же перспективы развития городской среды и даже отдельных объектов не ясны, а городские структуры и общественность находятся в роли статистов при подготовке к саммиту.