Структура власти , часть 3
предыдущая статья, - структура власти , часть 2 :
http://community.livejournal.com/rus_vopros/831457.html
Основные принципы создания аппарата государственной власти.
Базовый принцип - это принцип строгого соответствия создаваемой заново или реконструируемой структуры аппарата государственной власти, функциям выбранной стратегической цели развития государства.
Обратимся к опыту управления крупными корпорациями и холдингами. В настоящее время невозможно представить их деятельность без стратегии развития. Многие теоретические научные разработки по менеджменту обязательно включают в себя разделы по стратегическому планированию. Современный менеджмент рекомендует разделять корпоративную стратегию, стратегию бизнес-уровня и функциональную стратегию. Впечатляющие успехи Китая, Южной Кореи, Японии стали возможным только при наличии стратегического плана в государственном управлении. Известный экономист, теоретические разработки которого в области государственного регулирования и планирования, успешно использовались многими странами, Василий Леонтьев очень высоко отзывался о работе Госплана СССР, его любимым выражением было: «Побольше бы ветра конкуренции в паруса вашей плановой экономики».
Базовый принцип технологически реализуется следующим образом: стратегическую цель разбивают на подцели (части стратегической цели) или функциональную стратегию.
Проблема определения функции имеет огромное значение в деле создания аппарата государственной власти. Зачастую создатели или реформаторы нынешней государственной власти России, пользуясь термином функция, относили к ней одну из составных частей управленческого решения, например, контрольную.
Функция в государстве - это часть стратегической цели, обладающая следующими необходимыми и достаточными свойствами:
1.неделимости, которое сохраняет основное содержание данной функции;
2.однородности правового поля, в котором данная функция осуществляется;
3. соответствия основным параметрам стратегической цели;
4. сохранения управляемости социальных систем.
Рассмотрим для примера процесс деления стратегической цели на функции (части стратегической цели). Для достижения определенной стратегической цели необходимо обеспечить выполнение функциональной стратегии: безопасности государства. На выполнение этой функциональной стратегии влияет внешняя и внутренняя среда. Влияние внешней среды может иметь вид прямой физической агрессии и косвенной, в виде разведывательной деятельности иностранных государств. Поэтому необходимо реализовать функциональную стратегию обороны, которую реализуется созданием министерства обороны. Для осуществления разведывательной деятельности вне границ государства необходимо реализовать следующую функцию: службу внешней разведки. Иностранные государства осуществляют разведывательную деятельность на территории государства, против которого эта деятельность направлена - эту деятельность реализует функция внутренней безопасности. Однако введение разведывательной и контрразведывательной деятельности взаимно связаны между собой, исходя из своей специфики ведения оперативной работы, поэтому происходит естественное объединение данных функций в одну, которая в СССР получила название - государственной безопасности.
Внутренняя среда может негативно воздействовать на безопасность граждан, т.е. различными проявлениями уголовных преступлений и терроризмом. Данная функциональная стратегия реализуется министерством внутренних дел.
Для финансирования всех функций государства необходимо реализовать экономическую безопасность, которую реализует функциональные государственные структуры, осуществляющие контроль за сбором налогов, прохождением товаров и услуг через границу.
Данный функциональный принцип формирования государственной власти чрезвычайно важен для построения структуры управления государства, так как его соблюдение устанавливает преграды или запрет на создание функций не соответствующих стратегической цели. Нарушение этого базового принципа формирования приводит, в лучшем случае, к нецелевому использованию материальных и людских ресурсов, в худшем случае, к развалу всей системы управления.
Необходимые и достаточные принципы формирования государственного аппарата.
Сформулируем следующие необходимые и достаточные принципы в форме запретов и обязательных условий в технологии создании управленческой структуры государственной власти:
Первый принцип - запрет на формирование функциональной структуры с разными направлениями деятельности.
Выполнение данного принципа приводит к максимально эффективной расстановке сил, повышенной ответственности и быстроты принятия решения ответственными лицами по всей властной вертикали. Каждое решение доходит до конкретной исполнительной структуры и исполнителя, не распыляется и не теряется в лабиринтах власти, что резко повышает ответственность и облегчает контроль за выполнением данного решения. В функциональной структуре не должны совмещаться две разные функции, имеющие такие же разные цели их функционирования. Нарушение этого принципа приведет к тому, что ни одна из этих целей не будет достигнута по определению, что автоматически ставит стратегическую цель в пределах недосягаемости. Например, согласно этому принципу нельзя объединять в одной в функциональной структуре промышленное производство и направление международной или внутренней торговли, включать статистические функции в другие функциональные структуры, функцию сбора налогов и функцию по формированию, расходованию и контролю за целевым расходованием бюджетных средств. Наиболее ярким примером создания функциональной структуры с разными направлениями деятельности в России является соединение функции пенсионного обеспечения со здравоохранением. Данный фактор сыграл огромную негативную роль при создании и реализации ФЗ №122, в котором министр и его чиновники так и не смогли просчитать последствия этого закона на здравоохранение население, фармацевтическое обеспечение и монетаризации транспортных льгот в виду простой несовместимости этих задач в одном министерстве. В результате ни органы социального и фармацевтического обеспечения, учреждения здравоохранения не были подготовлены к реализации данного закона. Данный пример служит лишним подтверждением того факта, когда только из-за грубой ошибки в построении функциональной структуры с разными целями можно ввергнуть целый народ в состояние массовых выступлений против существующей власти.
Второй принцип - запрет на создание дублирующих функций в структуре управления.
Этот принцип непосредственно связан с первым и является его дальнейшим развитием. Дублирование функций приводит к тому, что искажаются информационные потоки, проходящие через разные функциональные структуры, по которым, как следствие, могут быть приняты неверные управленческие решения. Немаловажен вопрос для государства, связанный с тем, что дублирование функций приводит к нерациональному перерасходу финансовых средств. Эта «болезнь» связана, прежде всего, с желанием руководителя иметь в своей структуре «натуральное хозяйство» и недоверием, зачастую оправданным, к качеству информационных потоков из-за низкого профессионализма исполнителей. Соблюдение этого принципа: позволяет исключить эти непроизводительные расходы материальных и управленческих ресурсов, сконцентрировать их на достижение функциональной задачи и, в целом, стратегической цели, так как любое дублирование в управлении приводит к бессмысленному расходованию имеющихся материальных ресурсов, потери времени, что размывает степень ответственности руководителей и отодвигает достижение самой цели.
Третий принцип - запрет на управление финансовыми потоками в функциональных структурах государственного аппарата управления.
Данный принцип касается вопросов борьбы с коррупцией в управленческой структуре. На протяжении всего исторического процесса развития государственных форм, коррупция как ржа разъедала государственный аппарат. Суть этого принципа - лишить чиновника возможности управлять финансовыми потоками, тем самым, выбить из-под него почву для получения соответствующей мзды - взятки или отката. Данная проблема решается внедрением системы программно-целевого управления государством и, в виду значимости этого вопроса, он будет рассмотрен ниже в отдельном параграфе.
Четвертый принцип - запрет на формирование неуправляемых функций.
Например: создание министерств или его ведомств, у которых в подчинении находится такое количество хозяйственных объектов, в том числе из разных сфер хозяйства страны, управлять которыми невозможно. Например, рассмотрим функции и задачи Федерального агентства по промышленности, которое создано «по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом» в металлургической, химической, нефтехимической, биотехнологической, текстильной, легкой, медицинской, лесной, целлюлозно-бумажной, деревообрабатывающей, авиационной, судостроительной, электронной и радиопромышленности, в машиностроении, промышленности средств связи, а также в производстве обычных вооружений, боеприпасов и специальной химии, которое:
- осуществляет от имени Российской Федерации в порядке и на условиях, определенных федеральным законодательством, полномочия собственника в отношении выделенных ему бюджетных ассигнований и других денежных средств». А также - аналогичные полномочия в отношении принадлежащих РФ результатов интеллектуальной деятельности, другого федерального имущества, в том числе переданного ГУПам, казенным предприятиям и госучреждениям. За агентством же - управление пакетами акций, что находятся в федеральной собственности:
- утверждаться уставы подведомственных ФГУП-ов и госучреждений, а также назначаться их руководители. Только с согласия агентства могут совершаться сделки с недвижимым имуществом и другие юридические действия в подведомственной сфере;
- Федеральное агентство по промышленности становится правопреемником по международным договорам и соглашениям, а также государственным контрактам, за которые прежде отвечали упраздненные агентства - по боеприпасам, по системам управления, по обычным вооружениям, а также упраздненное Министерство промышленности, науки и технологий (в части отраслей, которые перешли к ведению вновь образованного Агентства по промышленности) и преобразованный Росавиакосмос (в части авиационной промышленности).
Под начало агентства …переходят функции национального органа, обеспечивающего выполнение обязательств нашей страны в отношении Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и его уничтожении, а также - аналогичные функции в отношении Конвенции о бактериологическом и токсичном оружии. Это все задачи чрезвычайно ответственные и, как показали события последних лет, весьма сложные и затратные в исполнении. Федеральное агентство по промышленности наделяется правами государственного заказчика федеральных целевых программ «Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации», “ Развитие гражданской авиационной техники России на 2002-2010 годы и на период до 2015 года ”. Оно же призвано стать государственным заказчиком - координатором федеральных целевых программ “Реформирование и развитие оборонно-промышленного комплекса (2002-2006 гг.)” и “ Национальная технологическая база ” на 2002-2006 годы. Функции одного из государственных заказчиков закрепляются за агентством по промышленности еще в трех федеральных программах - “ Электронная Россия”, “Глобальная навигационная система” и “Мировой океан”. Совместно с Минобороны (и другими госзаказчиками) ведомство …организует и обеспечивает выполнение государственной программы вооружения и гособоронзаказа. В частности, самостоятельно определяет организации по разработке и производству продукции военного назначения, в том числе и те, которые допускаются к выполнению внешнеторговых контрактов. Защита сведений, составляющих государственную тайну в поле деятельности агентства, тоже становится его прямой заботой и обязанностью - как и обеспечение «промышленной безопасности на опасных производственных объектах». Среди прочих функций агентства - координация взаимных поставок спецкомплектующих и материальных ресурсов в рамках производственной кооперации внутри СНГ, мобилизационная подготовка, ведение реестров, регистров и кадастров, лицензирование определенных видов деятельности (до внесения соответствующих поправок в федеральные законы), а также предотвращение несостоятельности (банкротства) подведомственных ФГУПов и АО, в отношении которых агентство осуществляет права акционера ...». Очевидно, что в этом федеральном агентстве объединено такое количество разных функций и такой объем производства ВВП, что оно, практически, неуправляемо. Директора крупнейших заводов, объединений, научно-производственных комплексов не в состоянии даже переговорить с руководителем таких министерств и ведомств, не то чтобы решить конкретные проблемы. В результате глава Правительства РФ сам решает данные проблемы, доведенные до абсурда государственной властью. Данные объединения происходит в погоне за сокращением численности государственных служащих, в результате создаются неуправляемые структуры, которые, в конечном счете, приводят к развалу экономики страны. На сегодняшний день фактически уничтожена легкая, электронная, фармацевтическая, приборостроительная и многие другие производства промышленности России.
Пятый Принцип создания приоритетов среди функциональных структур.
Данный принцип необходим для того, что бы выделить наиболее значимые функциональные структуры государственной власти. Как правило, это структуры, обеспечивающие жизнедеятельность всех ветвей управления государством. Результаты работы таких структур необходимо держать под постоянным контролем Президента. Этот принцип имеет исторические корни: «Правительство, лишенное мудрости, скорее всего, когда-нибудь окажется в затруднительном положении. Правительство, не имеющее поддержки армии, будет беззащитным, если придет беда. Но правительство, не имеющее экономических ресурсов, находится на грани катастрофы, и если оно не предпринимает безотлагательных мер, оно перестает существовать... ». Поэтому, те функциональные структуры, которые обеспечивают поступление экономических ресурсов для жизнедеятельности всех остальных функций государства, должны не только иметь приоритетное финансирование, но и повышенный социальный статус для чиновников этих функциональных государственных структур. В Росси этот вопрос решен однозначно - приоритетом пользуются те функциональные структуры, которые обеспечивают обороноспособность страны, внутреннюю и внешнюю безопасность и министерство по чрезвычайным ситуациям. Глава государства должен всегда помнить, что это затратные структуры, поэтому самым первым и главным приоритетом должна быть функции, обеспечивающие поступление финансовых средств в казну государства. В Древнем Китае, даже когда только за счет военных действий обеспечивался территориальный рост государства, приоритетом всегда пользовалась налоговая функция в государственной власти.
Шестой принцип - принцип нормативного формирования функциональных структур.
Суть данного принципа состоит в том, что, функциональные структуры должны формироваться исходя из объема управляемых объектов и количества управленческих связей. Например, численность государственных служащих в функциональных структурах, работающих с населением и с организациями должна быть достаточной для их управления или обслуживания.
В России государственная власть постоянно и безуспешно боролась с ростом численности управленческого персонала или государственных служащих. Поэтому необходимо разобраться в следующих вопросах: почему численность служащих постоянно растет, является ли это бедой в государстве и нужно ли это явление уничтожать на корню? Россия является развивающимся государством в правовом аспекте, правовое поле которого имеет определенные лакуны. Процесс усиления правового поля является необходимым для России. В результате этого процесса какие-то государственные функции отмирают, какие-то совершенствуются или появляются новые. Для России этот процесс, большей частью, идет по пути появления новых функций и это естественный процесс для неё в новых условиях. Особенно увеличивается количество новых функции на местах и, как следствие, появляются новые структуры, приводящие к резкому возрастанию количества государственных служащих в регионах страны.
Процесс создания новых структур и их численность необходимо регулировать и строго контролировать. Если их недостаточно или слишком много, то государство, в любом случае, будет нести финансовые потери. В первом случае - они не успевают осуществлять государственное управление в решении тех или иных проблем, в результате население стоит в очередях, отвлекаясь от основной деятельности, а руководители организаций не могут решить проблемы федерального уровня, а во втором случае - возникает нерациональный перерасход финансовых средств на их содержание. Данный принцип может быть осуществлен при глубоком анализе и научной разработки стандартов и нормативов для каждой функции в государственном управлении.
Таким образом, решение этого вопроса состоит в нормативном подходе: необходимо разработать удельные нормативы численности данных функциональных структур, например - в зависимости от численности плательщиков налогов, объема таможенных оформлений, численности войсковых соединений и т.д. Данные нормативы численности на конкурсной основе разрабатываются научными организациями, принимаются в правительстве, утверждаются в соответствующих бюджетных комитетах Государственной Думы и контролируются соответствующим органом в структуре аппарата управления исполнительской власти. Удельные нормативы численности позволяют ежегодно определять фонд заработной платы функциональных структур с учетом тенденции по росту или снижению ВВП при формировании бюджета государства. Однако необходимо иметь в виду, что существующие управленческие структуры государственной власти, могут расти из-за отсутствия должного профессионализма государственных служащих, которые вместо творческой работы заняты составлением справок для тех или иных вышестоящих чиновников, путем получения информации от нижестоящих структур. Поэтому чрезвычайно важен следующий принцип.
Седьмой принцип - принцип формирования необходимых и достаточных информационных потоков, как составной части контрольной функции в государстве.
Данную контрольную государственную функцию необходимо рассмотреть подробно. Государственная власть обладает следующим важным свойством, на которое обратили внимание в Китае, где наука по управлению государством насчитывает своё развитие многие сотни лет: «Правителя почитают потому, что он обладает властью повелевать. Но если его приказания не выполняются, в действительности он не является правителем. Вот почему мудрый правитель всегда предельно внимателен к своим приказаниям», поэтому сбор, оценка и хранение информации, как наличие формата обратной связи управленческого решения - важнейшая функция в государстве для любой функциональной структуры. Любое управление основано на процессе получения и обработки информации: « Информация - это обозначение содержания, полученного из внешнего мира в процессе нашего приспособления к нему и приспосабливания наших чувств. Процесс получения и использования информации является процессом нашего приспособления к случайностям внешней среды и нашей жизнедеятельности в этой среде. Потребности и сложность современной жизни предъявляют гораздо большие, чем когда-либо раньше требования к этому процессу информации ... Действенно жить - это, значит, жить, располагая правильной информацией». Создание условий для получения достоверной и важной информации, по которой необходимо принимать управленческие решения должно находиться под особым контролем Главы социальной структуры.
Любая социологическая система, эволюционируя, порождает информационные потоки, которые необходимо получать, систематизировать, обрабатывать и передавать их на управляющий уровень в удобном для принятия решения виде. Так в Древнем Китае «Море обработанной информации стекалось к Канцлеру Империи. Его управление располагало данными о территории и численности населения, имело карты империи, получало сведения о количестве собранного зерна, разбойниках и финансах из всех провинций. Канцлер готовил бюджет и следил за тем, чтобы различные ведомства укладывались в рамки отпущенных им средств. Римская империя не имела бюджета вплоть до конца III века н. э., а первый бюджет в Англии, как принято считать, был принят только в XIII столетии». Таким образом, исторически сформировалась контрольная функция в социологических системах: «... существенный элемент, необходимый для эффективного функционирования огромной централизованной бюрократической машины, - это так называемый “институт проверки”. Данный институт возник в Китае раньше, чем где бы то ни было. В Европу он пришел в два этапа: первый имел место в XII столетии, а второй - в конце XVII.». Формирование обратной связи как инструмента финансового контроля был наиболее разработан в Древнем Китае: «Великий китайский историк еще в I веке н. э. писал, что благосостояние - главный инструмент правителя ... Роль финансов оказалась решающей в процессе формирования современного бюрократического государства в Европе. Дж. В. Феслер указывает, что во Франции “финансы являлись важным аспектом практически любой государственной деятельности: административной, судебной, военной ”. В результате, в XIV столетии Казначейская Палата стала самым главным, за исключением Великого Совета, государственным органом французской монархии. ...Примечательно, что первым правительственным учреждением, которое вело подробные записи и располагало группой технических экспертов было Английское Казначейство».
Мы уже установили, что обязательным условием достижения стратегической цели для управленческой структуры является наличие «... процесса обратной связи, которая позволяет сравнивать степень достижения промежуточных целей с нашим восприятием. При таком процессе обратная связь проходит через нас и мы можем - пока еще не поздно повернуть назад. Если же механизм обратной связи встроен в машину, действие которой не может быть проконтролировано до тех пор, пока не достигнута конечная цель, вероятность катастрофы чрезвычайно возрастет». Аналогично происходит и в социологических системах. Наличие обратной связи, как постоянного процесса потока информации о результатах достижении системы выбранной цели есть необходимое условие существования любой социологической системы, в том числе государства. В государственной системе управления Китая это стало неотъемлемой частью аппарата управления: «... сбор огромной массы докладов и материалов и обработку статистической информации. Собирание статистических данных стало главным делом китайской административной машины уже к I столетию до н.э. Целая армия чиновников, как местного, так и общегосударственного уровня, непрерывно занималась сбором, записью и проверкой самых разнообразных цифр. Мы располагаем полными данными переписи населения империи, имевшей место во 2 г. н.э. Римские переписи населения по сравнению с китайскими кажутся просто бессистемными. Регулярные подсчеты количества населения на Западе начались лишь в Новое Время. Биленштейн Х. говорит, что в Китае “статистические данные собирались и сохранялись с несравнимо более ранних времен, чем в какой бы то ни было другой стране ”». Уметь предвидеть ситуации в государстве на основе не только интуиции, но строгого аналитического подсчета всегда ценилось в Древнем Китае, как отличительное качество государственного чиновника: «Ныне, например, летящее семя полыни, подхваченное сильным вихрем, может быть отнесено за тысячу ли - и это оттого, что оно воспользовалось [благоприятным] положением, в которое его поставил ветер. Если удалось установить, что глубина пропасти достигает тысячи жэяей, это означает, что люди научились вести подсчет при помощи веревки. Итак, умело пользуясь [благоприятным] положением, можно достичь любой цели, сколь далека бы она ни была; владея методом подсчета, можно измерить любую глубину. …Тот, кто сумеет пользоваться [благоприятным] положением, сможет отлично справляться со всеми делами без помощи многочисленных чиновников. У того, кто овладел способом подсчета, все дела будут всегда в порядке»(90, с.229-230)
Проблемой современного мира является всё увеличивающийся поток информации, поэтому для процесса управления социальными системами должны соблюдаться следующие правила формирования потоков информации во всех уровнях государственной власти:
1.Информация должна получаться государственным чиновником только для принятия управленческого решения.
2. Объем получаемой информации должен иметь главное свойство: он должен обладать максимальной достоверностью. В этом объёме должно полностью отсутствовать субъективное мнение чиновников в виде различных комментариев или сентенций, которые могут, в принципе, осуществляться только по требованию вышестоящего руководителя.
3.Объем получаемой информации должен обладать свойством необходимости и достаточности.
4.Объём получаемой информации не может быть больше объема его переработки.
5.Получаемая информация должна быть максимально «свежей» или оперативной, то есть должно существовать время для принятия и осуществления управленческого решения.
6.Объём получаемой информации должен иметь вид удобный для его использования.
7.Каждый запрос любого пакета информации на всех уровнях государственной власти должен содержать экономическое обоснование его затрат, которые должны быть меньше от эффекта реализации управленческого решения на базе этой информации.
Небольшое отступление: на основании этих принципов прохождения информации по всем структурам государственной власти должны быть приняты законы, изданы указы, распоряжения и приказы. Только таким путем мы сможем предотвратить огромные необоснованные затраты, на которые идет чиновничество, в том числе самых высоких рангов, начиная от Президента до низшей должности во всех ветвях власти для получения информации, по которым не принимаются никакие решения. Как правило, информацию получают для того, чтобы подчеркнуть значимость и оправдание названия должности, а также осведомленность по тем или иным вопросам
В России сбор, оценка и хранение информации вылилась в болезнь, которая присуще, в основном, государственному аппарату. Можно привести характерный пример, когда чиновник Управления министерства по налогам и сборам в одном из регионов, в преддверии очередной министерской проверки в 2002, распорядился собрать сведения по недоимке за период, начиная с 1994 года. Бессмысленность этой затеи состоит в том, что все сроки исковой давности прошли, ненужность в данной информации была всеми осознана, кроме данного чиновника и руководства Управления. Однако, инспекции в течение целого месяца, отмобилизовав весь свой личный состав в архив, прекратив всяческую контрольную деятельность, собирали материалы по этому вопросу. Толщина этих собранных сведений по каждой инспекций колебалась от 3 до 30 сантиметров, все эти тома были собраны со всех районов города и благополучно осели на полку изобретательного чиновника, которые, как потом выяснилось, в ходе проверки не были даже востребованы. В последствии, по отчетам Инспекций еще долго обсуждался вопрос о снижении уровня контрольной работы за этот период. Ущерб, нанесенный данным чиновником в масштабе данного региона, был довольно ощутимым, однако он не стал источником выводов для руководства УМНС РФ.
Огромный ущерб наносится в масштабе страны, когда собираются формы отчетности по различным вопросам для министерств и ведомств на полки тех или иных государственных чиновников самого высокого ранга. Поэтому необходимо рассмотреть правила формирования управленческих решений в аппарате государственной власти.
Основные правила формирования управленческих решений государственной властью.
В масштабах государства на основании Конституции принимаются различные законы, указы и постановления, которые определяют определенный порядок действий государственной власти, социальных структур и граждан государства. В общем плане их можно отнести к управленческим решениям. Под управленческим решением государства мы будем понимать любое решение, выраженное руководителем любого ранга в письменном виде и имеющее форму закона, указа, распоряжения, приказа или любую другую форму, требующее определенных действий со стороны исполнителей, направленное для достижения цели в установленные данным решением сроки. Определим следующие правила формирования и осуществления управленческих решений:
Каждое управленческое решение государственной власти, выраженное в форме закона, указа, распоряжения, приказа и т.д. должно иметь экономическое обоснование.
Что за этим стоит? Любое управленческое решение для своего осуществления или реализации в жизнь несет в себе финансовые затраты, которые должны быть скрупулезно подсчитаны той структурой, которая принимает это решение. Логика проста: управленческое решение несет в себе элемент новации и оно должно быть обязательно выполнено нижестоящими государственными служащими или другими структурами. Если управленческое решение не несет в себе новации, оно констатирует существующее положение, то необходимость в его осуществлении сомнительна.
Для принятого управленческого решения, имеющего новации, финансовых средств в текущем бюджете, как правило, не предусмотрено, поэтому возникает необходимость в привлечение дополнительных средств. Отсюда вытекает важное условие для принятия любого управленческого решения, в том числе законодательного в государстве: любой закон, указ, постановление, распоряжение или приказ должен вступать в силу только после того, как на него будут выделены средства в соответствующем бюджете. Если средства на него в бюджете не предусмотрены, то его вступление в силу отодвигается на другой срок, когда может появиться возможность выделения финансовых средств. Яркий пример тому, что происходит, когда это условие не выполняемся: в начале 2005 года, Государственная Дума приняла закон №122 о монетизации льгот, созданный Правительством России по инициативе Президента, которое не учитывало возможности регионов. Дело усугубилось тем, что бюджеты регионов были уже приняты, и в них не были заложены компенсационные выплаты, что привело к массовому выступлению пенсионеров России.
Итак :
1.Управленческое решение, не имеющее экономического обоснования, не должно приниматься на любом уровне государственной власти.
В этой связи хочется остановиться на следующем: зачастую журналисты, говоря о текущей реформе государственной службы, задавали «провокационные» вопросы государственным чиновникам самого высокого ранга - во сколько обойдется данная реформа государству? И все они, весьма поспешно, успокаивали журналистов: реформа государственной службы не потребует средств от государства, она будет осуществляться в рамках бюджетного финансирования расходов на государственную службу. Возникает вопрос: если реформа не потребует затрат, то что это за реформа? Совершенно ясно, что данная реформа будет своим фасадом напоминать потемкинские деревни, а может быть ещё хуже, так как, даже создание этих деревень потребовала значительных финансовых средств со стороны светлейшего князя Таврического, генерала-фельмаршала Григория Александровича Потемкина (1739-1792), на которые он пошел для ублажения взора Екатерины II. Поэтому, для перекрытия каналов непроизводительного расходования бюджетных средств в государстве должен быть разработан механизм контроля за расходной частью управленческого решения.
2.. Экономическое обоснование управленческого решения на любом уровне должно быть проверено независимым экспертным органом от того ведомства, которое производила данное обоснование. (К таким ведомствам можно отнести Контрольно-счетную палату и её или аналогичные структуры по всей вертикали власти).
Богатый опыт в данном вопросе имеют США, где в каждом штате любое управленческое решение, принятое законодателями штата или губернатором, не вступает в силу, без заключения бюджетной комиссии или главного аудитора.
3..Управленческие решения должны иметь конкретные сроки их исполнения.
4.Каждый пункт управленческого решения должен иметь конкретных ответственных исполнителей в лице государственных органов или ответственных лиц.
5. Любое управленческое решение в форме закона, указа, постановления или приказа предусматривать систему контроля или постоянного мониторинга исполнения (затраты на эту часть также должны быть предусмотрены).
6.В приложении к любому управленческому решению, в обязательном порядке, должно быть отражено авторство данного решения в виде конкретных органов и составителей.
Во многих указах, законах, принимаемых ныне в России, осуществление данных правил не предусмотрено, поэтому хроническое невыполнение законодательных инициатив любого уровня стало отличительной чертой российского законодательства.
Возможное продолжение в СТРУКТУРА ВЛАСТИ-4.
оригинал статьи - http://community.livejournal.com/rus_vopros/835922.html
Просьба - распространить у себя в ЖЖ-шках и Сообществах !
тэги-структура власти, русский вопрос
еще по этому вопросу -- http://community.livejournal.com/rus_vopros/829490.html существующая налоговая система есть суть коррупции
http://community.livejournal.com/rus_vopros/831457.html
Основные принципы создания аппарата государственной власти.
Базовый принцип - это принцип строгого соответствия создаваемой заново или реконструируемой структуры аппарата государственной власти, функциям выбранной стратегической цели развития государства.
Обратимся к опыту управления крупными корпорациями и холдингами. В настоящее время невозможно представить их деятельность без стратегии развития. Многие теоретические научные разработки по менеджменту обязательно включают в себя разделы по стратегическому планированию. Современный менеджмент рекомендует разделять корпоративную стратегию, стратегию бизнес-уровня и функциональную стратегию. Впечатляющие успехи Китая, Южной Кореи, Японии стали возможным только при наличии стратегического плана в государственном управлении. Известный экономист, теоретические разработки которого в области государственного регулирования и планирования, успешно использовались многими странами, Василий Леонтьев очень высоко отзывался о работе Госплана СССР, его любимым выражением было: «Побольше бы ветра конкуренции в паруса вашей плановой экономики».
Базовый принцип технологически реализуется следующим образом: стратегическую цель разбивают на подцели (части стратегической цели) или функциональную стратегию.
Проблема определения функции имеет огромное значение в деле создания аппарата государственной власти. Зачастую создатели или реформаторы нынешней государственной власти России, пользуясь термином функция, относили к ней одну из составных частей управленческого решения, например, контрольную.
Функция в государстве - это часть стратегической цели, обладающая следующими необходимыми и достаточными свойствами:
1.неделимости, которое сохраняет основное содержание данной функции;
2.однородности правового поля, в котором данная функция осуществляется;
3. соответствия основным параметрам стратегической цели;
4. сохранения управляемости социальных систем.
Рассмотрим для примера процесс деления стратегической цели на функции (части стратегической цели). Для достижения определенной стратегической цели необходимо обеспечить выполнение функциональной стратегии: безопасности государства. На выполнение этой функциональной стратегии влияет внешняя и внутренняя среда. Влияние внешней среды может иметь вид прямой физической агрессии и косвенной, в виде разведывательной деятельности иностранных государств. Поэтому необходимо реализовать функциональную стратегию обороны, которую реализуется созданием министерства обороны. Для осуществления разведывательной деятельности вне границ государства необходимо реализовать следующую функцию: службу внешней разведки. Иностранные государства осуществляют разведывательную деятельность на территории государства, против которого эта деятельность направлена - эту деятельность реализует функция внутренней безопасности. Однако введение разведывательной и контрразведывательной деятельности взаимно связаны между собой, исходя из своей специфики ведения оперативной работы, поэтому происходит естественное объединение данных функций в одну, которая в СССР получила название - государственной безопасности.
Внутренняя среда может негативно воздействовать на безопасность граждан, т.е. различными проявлениями уголовных преступлений и терроризмом. Данная функциональная стратегия реализуется министерством внутренних дел.
Для финансирования всех функций государства необходимо реализовать экономическую безопасность, которую реализует функциональные государственные структуры, осуществляющие контроль за сбором налогов, прохождением товаров и услуг через границу.
Данный функциональный принцип формирования государственной власти чрезвычайно важен для построения структуры управления государства, так как его соблюдение устанавливает преграды или запрет на создание функций не соответствующих стратегической цели. Нарушение этого базового принципа формирования приводит, в лучшем случае, к нецелевому использованию материальных и людских ресурсов, в худшем случае, к развалу всей системы управления.
Необходимые и достаточные принципы формирования государственного аппарата.
Сформулируем следующие необходимые и достаточные принципы в форме запретов и обязательных условий в технологии создании управленческой структуры государственной власти:
Первый принцип - запрет на формирование функциональной структуры с разными направлениями деятельности.
Выполнение данного принципа приводит к максимально эффективной расстановке сил, повышенной ответственности и быстроты принятия решения ответственными лицами по всей властной вертикали. Каждое решение доходит до конкретной исполнительной структуры и исполнителя, не распыляется и не теряется в лабиринтах власти, что резко повышает ответственность и облегчает контроль за выполнением данного решения. В функциональной структуре не должны совмещаться две разные функции, имеющие такие же разные цели их функционирования. Нарушение этого принципа приведет к тому, что ни одна из этих целей не будет достигнута по определению, что автоматически ставит стратегическую цель в пределах недосягаемости. Например, согласно этому принципу нельзя объединять в одной в функциональной структуре промышленное производство и направление международной или внутренней торговли, включать статистические функции в другие функциональные структуры, функцию сбора налогов и функцию по формированию, расходованию и контролю за целевым расходованием бюджетных средств. Наиболее ярким примером создания функциональной структуры с разными направлениями деятельности в России является соединение функции пенсионного обеспечения со здравоохранением. Данный фактор сыграл огромную негативную роль при создании и реализации ФЗ №122, в котором министр и его чиновники так и не смогли просчитать последствия этого закона на здравоохранение население, фармацевтическое обеспечение и монетаризации транспортных льгот в виду простой несовместимости этих задач в одном министерстве. В результате ни органы социального и фармацевтического обеспечения, учреждения здравоохранения не были подготовлены к реализации данного закона. Данный пример служит лишним подтверждением того факта, когда только из-за грубой ошибки в построении функциональной структуры с разными целями можно ввергнуть целый народ в состояние массовых выступлений против существующей власти.
Второй принцип - запрет на создание дублирующих функций в структуре управления.
Этот принцип непосредственно связан с первым и является его дальнейшим развитием. Дублирование функций приводит к тому, что искажаются информационные потоки, проходящие через разные функциональные структуры, по которым, как следствие, могут быть приняты неверные управленческие решения. Немаловажен вопрос для государства, связанный с тем, что дублирование функций приводит к нерациональному перерасходу финансовых средств. Эта «болезнь» связана, прежде всего, с желанием руководителя иметь в своей структуре «натуральное хозяйство» и недоверием, зачастую оправданным, к качеству информационных потоков из-за низкого профессионализма исполнителей. Соблюдение этого принципа: позволяет исключить эти непроизводительные расходы материальных и управленческих ресурсов, сконцентрировать их на достижение функциональной задачи и, в целом, стратегической цели, так как любое дублирование в управлении приводит к бессмысленному расходованию имеющихся материальных ресурсов, потери времени, что размывает степень ответственности руководителей и отодвигает достижение самой цели.
Третий принцип - запрет на управление финансовыми потоками в функциональных структурах государственного аппарата управления.
Данный принцип касается вопросов борьбы с коррупцией в управленческой структуре. На протяжении всего исторического процесса развития государственных форм, коррупция как ржа разъедала государственный аппарат. Суть этого принципа - лишить чиновника возможности управлять финансовыми потоками, тем самым, выбить из-под него почву для получения соответствующей мзды - взятки или отката. Данная проблема решается внедрением системы программно-целевого управления государством и, в виду значимости этого вопроса, он будет рассмотрен ниже в отдельном параграфе.
Четвертый принцип - запрет на формирование неуправляемых функций.
Например: создание министерств или его ведомств, у которых в подчинении находится такое количество хозяйственных объектов, в том числе из разных сфер хозяйства страны, управлять которыми невозможно. Например, рассмотрим функции и задачи Федерального агентства по промышленности, которое создано «по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом» в металлургической, химической, нефтехимической, биотехнологической, текстильной, легкой, медицинской, лесной, целлюлозно-бумажной, деревообрабатывающей, авиационной, судостроительной, электронной и радиопромышленности, в машиностроении, промышленности средств связи, а также в производстве обычных вооружений, боеприпасов и специальной химии, которое:
- осуществляет от имени Российской Федерации в порядке и на условиях, определенных федеральным законодательством, полномочия собственника в отношении выделенных ему бюджетных ассигнований и других денежных средств». А также - аналогичные полномочия в отношении принадлежащих РФ результатов интеллектуальной деятельности, другого федерального имущества, в том числе переданного ГУПам, казенным предприятиям и госучреждениям. За агентством же - управление пакетами акций, что находятся в федеральной собственности:
- утверждаться уставы подведомственных ФГУП-ов и госучреждений, а также назначаться их руководители. Только с согласия агентства могут совершаться сделки с недвижимым имуществом и другие юридические действия в подведомственной сфере;
- Федеральное агентство по промышленности становится правопреемником по международным договорам и соглашениям, а также государственным контрактам, за которые прежде отвечали упраздненные агентства - по боеприпасам, по системам управления, по обычным вооружениям, а также упраздненное Министерство промышленности, науки и технологий (в части отраслей, которые перешли к ведению вновь образованного Агентства по промышленности) и преобразованный Росавиакосмос (в части авиационной промышленности).
Под начало агентства …переходят функции национального органа, обеспечивающего выполнение обязательств нашей страны в отношении Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и его уничтожении, а также - аналогичные функции в отношении Конвенции о бактериологическом и токсичном оружии. Это все задачи чрезвычайно ответственные и, как показали события последних лет, весьма сложные и затратные в исполнении. Федеральное агентство по промышленности наделяется правами государственного заказчика федеральных целевых программ «Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации», “ Развитие гражданской авиационной техники России на 2002-2010 годы и на период до 2015 года ”. Оно же призвано стать государственным заказчиком - координатором федеральных целевых программ “Реформирование и развитие оборонно-промышленного комплекса (2002-2006 гг.)” и “ Национальная технологическая база ” на 2002-2006 годы. Функции одного из государственных заказчиков закрепляются за агентством по промышленности еще в трех федеральных программах - “ Электронная Россия”, “Глобальная навигационная система” и “Мировой океан”. Совместно с Минобороны (и другими госзаказчиками) ведомство …организует и обеспечивает выполнение государственной программы вооружения и гособоронзаказа. В частности, самостоятельно определяет организации по разработке и производству продукции военного назначения, в том числе и те, которые допускаются к выполнению внешнеторговых контрактов. Защита сведений, составляющих государственную тайну в поле деятельности агентства, тоже становится его прямой заботой и обязанностью - как и обеспечение «промышленной безопасности на опасных производственных объектах». Среди прочих функций агентства - координация взаимных поставок спецкомплектующих и материальных ресурсов в рамках производственной кооперации внутри СНГ, мобилизационная подготовка, ведение реестров, регистров и кадастров, лицензирование определенных видов деятельности (до внесения соответствующих поправок в федеральные законы), а также предотвращение несостоятельности (банкротства) подведомственных ФГУПов и АО, в отношении которых агентство осуществляет права акционера ...». Очевидно, что в этом федеральном агентстве объединено такое количество разных функций и такой объем производства ВВП, что оно, практически, неуправляемо. Директора крупнейших заводов, объединений, научно-производственных комплексов не в состоянии даже переговорить с руководителем таких министерств и ведомств, не то чтобы решить конкретные проблемы. В результате глава Правительства РФ сам решает данные проблемы, доведенные до абсурда государственной властью. Данные объединения происходит в погоне за сокращением численности государственных служащих, в результате создаются неуправляемые структуры, которые, в конечном счете, приводят к развалу экономики страны. На сегодняшний день фактически уничтожена легкая, электронная, фармацевтическая, приборостроительная и многие другие производства промышленности России.
Пятый Принцип создания приоритетов среди функциональных структур.
Данный принцип необходим для того, что бы выделить наиболее значимые функциональные структуры государственной власти. Как правило, это структуры, обеспечивающие жизнедеятельность всех ветвей управления государством. Результаты работы таких структур необходимо держать под постоянным контролем Президента. Этот принцип имеет исторические корни: «Правительство, лишенное мудрости, скорее всего, когда-нибудь окажется в затруднительном положении. Правительство, не имеющее поддержки армии, будет беззащитным, если придет беда. Но правительство, не имеющее экономических ресурсов, находится на грани катастрофы, и если оно не предпринимает безотлагательных мер, оно перестает существовать... ». Поэтому, те функциональные структуры, которые обеспечивают поступление экономических ресурсов для жизнедеятельности всех остальных функций государства, должны не только иметь приоритетное финансирование, но и повышенный социальный статус для чиновников этих функциональных государственных структур. В Росси этот вопрос решен однозначно - приоритетом пользуются те функциональные структуры, которые обеспечивают обороноспособность страны, внутреннюю и внешнюю безопасность и министерство по чрезвычайным ситуациям. Глава государства должен всегда помнить, что это затратные структуры, поэтому самым первым и главным приоритетом должна быть функции, обеспечивающие поступление финансовых средств в казну государства. В Древнем Китае, даже когда только за счет военных действий обеспечивался территориальный рост государства, приоритетом всегда пользовалась налоговая функция в государственной власти.
Шестой принцип - принцип нормативного формирования функциональных структур.
Суть данного принципа состоит в том, что, функциональные структуры должны формироваться исходя из объема управляемых объектов и количества управленческих связей. Например, численность государственных служащих в функциональных структурах, работающих с населением и с организациями должна быть достаточной для их управления или обслуживания.
В России государственная власть постоянно и безуспешно боролась с ростом численности управленческого персонала или государственных служащих. Поэтому необходимо разобраться в следующих вопросах: почему численность служащих постоянно растет, является ли это бедой в государстве и нужно ли это явление уничтожать на корню? Россия является развивающимся государством в правовом аспекте, правовое поле которого имеет определенные лакуны. Процесс усиления правового поля является необходимым для России. В результате этого процесса какие-то государственные функции отмирают, какие-то совершенствуются или появляются новые. Для России этот процесс, большей частью, идет по пути появления новых функций и это естественный процесс для неё в новых условиях. Особенно увеличивается количество новых функции на местах и, как следствие, появляются новые структуры, приводящие к резкому возрастанию количества государственных служащих в регионах страны.
Процесс создания новых структур и их численность необходимо регулировать и строго контролировать. Если их недостаточно или слишком много, то государство, в любом случае, будет нести финансовые потери. В первом случае - они не успевают осуществлять государственное управление в решении тех или иных проблем, в результате население стоит в очередях, отвлекаясь от основной деятельности, а руководители организаций не могут решить проблемы федерального уровня, а во втором случае - возникает нерациональный перерасход финансовых средств на их содержание. Данный принцип может быть осуществлен при глубоком анализе и научной разработки стандартов и нормативов для каждой функции в государственном управлении.
Таким образом, решение этого вопроса состоит в нормативном подходе: необходимо разработать удельные нормативы численности данных функциональных структур, например - в зависимости от численности плательщиков налогов, объема таможенных оформлений, численности войсковых соединений и т.д. Данные нормативы численности на конкурсной основе разрабатываются научными организациями, принимаются в правительстве, утверждаются в соответствующих бюджетных комитетах Государственной Думы и контролируются соответствующим органом в структуре аппарата управления исполнительской власти. Удельные нормативы численности позволяют ежегодно определять фонд заработной платы функциональных структур с учетом тенденции по росту или снижению ВВП при формировании бюджета государства. Однако необходимо иметь в виду, что существующие управленческие структуры государственной власти, могут расти из-за отсутствия должного профессионализма государственных служащих, которые вместо творческой работы заняты составлением справок для тех или иных вышестоящих чиновников, путем получения информации от нижестоящих структур. Поэтому чрезвычайно важен следующий принцип.
Седьмой принцип - принцип формирования необходимых и достаточных информационных потоков, как составной части контрольной функции в государстве.
Данную контрольную государственную функцию необходимо рассмотреть подробно. Государственная власть обладает следующим важным свойством, на которое обратили внимание в Китае, где наука по управлению государством насчитывает своё развитие многие сотни лет: «Правителя почитают потому, что он обладает властью повелевать. Но если его приказания не выполняются, в действительности он не является правителем. Вот почему мудрый правитель всегда предельно внимателен к своим приказаниям», поэтому сбор, оценка и хранение информации, как наличие формата обратной связи управленческого решения - важнейшая функция в государстве для любой функциональной структуры. Любое управление основано на процессе получения и обработки информации: « Информация - это обозначение содержания, полученного из внешнего мира в процессе нашего приспособления к нему и приспосабливания наших чувств. Процесс получения и использования информации является процессом нашего приспособления к случайностям внешней среды и нашей жизнедеятельности в этой среде. Потребности и сложность современной жизни предъявляют гораздо большие, чем когда-либо раньше требования к этому процессу информации ... Действенно жить - это, значит, жить, располагая правильной информацией». Создание условий для получения достоверной и важной информации, по которой необходимо принимать управленческие решения должно находиться под особым контролем Главы социальной структуры.
Любая социологическая система, эволюционируя, порождает информационные потоки, которые необходимо получать, систематизировать, обрабатывать и передавать их на управляющий уровень в удобном для принятия решения виде. Так в Древнем Китае «Море обработанной информации стекалось к Канцлеру Империи. Его управление располагало данными о территории и численности населения, имело карты империи, получало сведения о количестве собранного зерна, разбойниках и финансах из всех провинций. Канцлер готовил бюджет и следил за тем, чтобы различные ведомства укладывались в рамки отпущенных им средств. Римская империя не имела бюджета вплоть до конца III века н. э., а первый бюджет в Англии, как принято считать, был принят только в XIII столетии». Таким образом, исторически сформировалась контрольная функция в социологических системах: «... существенный элемент, необходимый для эффективного функционирования огромной централизованной бюрократической машины, - это так называемый “институт проверки”. Данный институт возник в Китае раньше, чем где бы то ни было. В Европу он пришел в два этапа: первый имел место в XII столетии, а второй - в конце XVII.». Формирование обратной связи как инструмента финансового контроля был наиболее разработан в Древнем Китае: «Великий китайский историк еще в I веке н. э. писал, что благосостояние - главный инструмент правителя ... Роль финансов оказалась решающей в процессе формирования современного бюрократического государства в Европе. Дж. В. Феслер указывает, что во Франции “финансы являлись важным аспектом практически любой государственной деятельности: административной, судебной, военной ”. В результате, в XIV столетии Казначейская Палата стала самым главным, за исключением Великого Совета, государственным органом французской монархии. ...Примечательно, что первым правительственным учреждением, которое вело подробные записи и располагало группой технических экспертов было Английское Казначейство».
Мы уже установили, что обязательным условием достижения стратегической цели для управленческой структуры является наличие «... процесса обратной связи, которая позволяет сравнивать степень достижения промежуточных целей с нашим восприятием. При таком процессе обратная связь проходит через нас и мы можем - пока еще не поздно повернуть назад. Если же механизм обратной связи встроен в машину, действие которой не может быть проконтролировано до тех пор, пока не достигнута конечная цель, вероятность катастрофы чрезвычайно возрастет». Аналогично происходит и в социологических системах. Наличие обратной связи, как постоянного процесса потока информации о результатах достижении системы выбранной цели есть необходимое условие существования любой социологической системы, в том числе государства. В государственной системе управления Китая это стало неотъемлемой частью аппарата управления: «... сбор огромной массы докладов и материалов и обработку статистической информации. Собирание статистических данных стало главным делом китайской административной машины уже к I столетию до н.э. Целая армия чиновников, как местного, так и общегосударственного уровня, непрерывно занималась сбором, записью и проверкой самых разнообразных цифр. Мы располагаем полными данными переписи населения империи, имевшей место во 2 г. н.э. Римские переписи населения по сравнению с китайскими кажутся просто бессистемными. Регулярные подсчеты количества населения на Западе начались лишь в Новое Время. Биленштейн Х. говорит, что в Китае “статистические данные собирались и сохранялись с несравнимо более ранних времен, чем в какой бы то ни было другой стране ”». Уметь предвидеть ситуации в государстве на основе не только интуиции, но строгого аналитического подсчета всегда ценилось в Древнем Китае, как отличительное качество государственного чиновника: «Ныне, например, летящее семя полыни, подхваченное сильным вихрем, может быть отнесено за тысячу ли - и это оттого, что оно воспользовалось [благоприятным] положением, в которое его поставил ветер. Если удалось установить, что глубина пропасти достигает тысячи жэяей, это означает, что люди научились вести подсчет при помощи веревки. Итак, умело пользуясь [благоприятным] положением, можно достичь любой цели, сколь далека бы она ни была; владея методом подсчета, можно измерить любую глубину. …Тот, кто сумеет пользоваться [благоприятным] положением, сможет отлично справляться со всеми делами без помощи многочисленных чиновников. У того, кто овладел способом подсчета, все дела будут всегда в порядке»(90, с.229-230)
Проблемой современного мира является всё увеличивающийся поток информации, поэтому для процесса управления социальными системами должны соблюдаться следующие правила формирования потоков информации во всех уровнях государственной власти:
1.Информация должна получаться государственным чиновником только для принятия управленческого решения.
2. Объем получаемой информации должен иметь главное свойство: он должен обладать максимальной достоверностью. В этом объёме должно полностью отсутствовать субъективное мнение чиновников в виде различных комментариев или сентенций, которые могут, в принципе, осуществляться только по требованию вышестоящего руководителя.
3.Объем получаемой информации должен обладать свойством необходимости и достаточности.
4.Объём получаемой информации не может быть больше объема его переработки.
5.Получаемая информация должна быть максимально «свежей» или оперативной, то есть должно существовать время для принятия и осуществления управленческого решения.
6.Объём получаемой информации должен иметь вид удобный для его использования.
7.Каждый запрос любого пакета информации на всех уровнях государственной власти должен содержать экономическое обоснование его затрат, которые должны быть меньше от эффекта реализации управленческого решения на базе этой информации.
Небольшое отступление: на основании этих принципов прохождения информации по всем структурам государственной власти должны быть приняты законы, изданы указы, распоряжения и приказы. Только таким путем мы сможем предотвратить огромные необоснованные затраты, на которые идет чиновничество, в том числе самых высоких рангов, начиная от Президента до низшей должности во всех ветвях власти для получения информации, по которым не принимаются никакие решения. Как правило, информацию получают для того, чтобы подчеркнуть значимость и оправдание названия должности, а также осведомленность по тем или иным вопросам
В России сбор, оценка и хранение информации вылилась в болезнь, которая присуще, в основном, государственному аппарату. Можно привести характерный пример, когда чиновник Управления министерства по налогам и сборам в одном из регионов, в преддверии очередной министерской проверки в 2002, распорядился собрать сведения по недоимке за период, начиная с 1994 года. Бессмысленность этой затеи состоит в том, что все сроки исковой давности прошли, ненужность в данной информации была всеми осознана, кроме данного чиновника и руководства Управления. Однако, инспекции в течение целого месяца, отмобилизовав весь свой личный состав в архив, прекратив всяческую контрольную деятельность, собирали материалы по этому вопросу. Толщина этих собранных сведений по каждой инспекций колебалась от 3 до 30 сантиметров, все эти тома были собраны со всех районов города и благополучно осели на полку изобретательного чиновника, которые, как потом выяснилось, в ходе проверки не были даже востребованы. В последствии, по отчетам Инспекций еще долго обсуждался вопрос о снижении уровня контрольной работы за этот период. Ущерб, нанесенный данным чиновником в масштабе данного региона, был довольно ощутимым, однако он не стал источником выводов для руководства УМНС РФ.
Огромный ущерб наносится в масштабе страны, когда собираются формы отчетности по различным вопросам для министерств и ведомств на полки тех или иных государственных чиновников самого высокого ранга. Поэтому необходимо рассмотреть правила формирования управленческих решений в аппарате государственной власти.
Основные правила формирования управленческих решений государственной властью.
В масштабах государства на основании Конституции принимаются различные законы, указы и постановления, которые определяют определенный порядок действий государственной власти, социальных структур и граждан государства. В общем плане их можно отнести к управленческим решениям. Под управленческим решением государства мы будем понимать любое решение, выраженное руководителем любого ранга в письменном виде и имеющее форму закона, указа, распоряжения, приказа или любую другую форму, требующее определенных действий со стороны исполнителей, направленное для достижения цели в установленные данным решением сроки. Определим следующие правила формирования и осуществления управленческих решений:
Каждое управленческое решение государственной власти, выраженное в форме закона, указа, распоряжения, приказа и т.д. должно иметь экономическое обоснование.
Что за этим стоит? Любое управленческое решение для своего осуществления или реализации в жизнь несет в себе финансовые затраты, которые должны быть скрупулезно подсчитаны той структурой, которая принимает это решение. Логика проста: управленческое решение несет в себе элемент новации и оно должно быть обязательно выполнено нижестоящими государственными служащими или другими структурами. Если управленческое решение не несет в себе новации, оно констатирует существующее положение, то необходимость в его осуществлении сомнительна.
Для принятого управленческого решения, имеющего новации, финансовых средств в текущем бюджете, как правило, не предусмотрено, поэтому возникает необходимость в привлечение дополнительных средств. Отсюда вытекает важное условие для принятия любого управленческого решения, в том числе законодательного в государстве: любой закон, указ, постановление, распоряжение или приказ должен вступать в силу только после того, как на него будут выделены средства в соответствующем бюджете. Если средства на него в бюджете не предусмотрены, то его вступление в силу отодвигается на другой срок, когда может появиться возможность выделения финансовых средств. Яркий пример тому, что происходит, когда это условие не выполняемся: в начале 2005 года, Государственная Дума приняла закон №122 о монетизации льгот, созданный Правительством России по инициативе Президента, которое не учитывало возможности регионов. Дело усугубилось тем, что бюджеты регионов были уже приняты, и в них не были заложены компенсационные выплаты, что привело к массовому выступлению пенсионеров России.
Итак :
1.Управленческое решение, не имеющее экономического обоснования, не должно приниматься на любом уровне государственной власти.
В этой связи хочется остановиться на следующем: зачастую журналисты, говоря о текущей реформе государственной службы, задавали «провокационные» вопросы государственным чиновникам самого высокого ранга - во сколько обойдется данная реформа государству? И все они, весьма поспешно, успокаивали журналистов: реформа государственной службы не потребует средств от государства, она будет осуществляться в рамках бюджетного финансирования расходов на государственную службу. Возникает вопрос: если реформа не потребует затрат, то что это за реформа? Совершенно ясно, что данная реформа будет своим фасадом напоминать потемкинские деревни, а может быть ещё хуже, так как, даже создание этих деревень потребовала значительных финансовых средств со стороны светлейшего князя Таврического, генерала-фельмаршала Григория Александровича Потемкина (1739-1792), на которые он пошел для ублажения взора Екатерины II. Поэтому, для перекрытия каналов непроизводительного расходования бюджетных средств в государстве должен быть разработан механизм контроля за расходной частью управленческого решения.
2.. Экономическое обоснование управленческого решения на любом уровне должно быть проверено независимым экспертным органом от того ведомства, которое производила данное обоснование. (К таким ведомствам можно отнести Контрольно-счетную палату и её или аналогичные структуры по всей вертикали власти).
Богатый опыт в данном вопросе имеют США, где в каждом штате любое управленческое решение, принятое законодателями штата или губернатором, не вступает в силу, без заключения бюджетной комиссии или главного аудитора.
3..Управленческие решения должны иметь конкретные сроки их исполнения.
4.Каждый пункт управленческого решения должен иметь конкретных ответственных исполнителей в лице государственных органов или ответственных лиц.
5. Любое управленческое решение в форме закона, указа, постановления или приказа предусматривать систему контроля или постоянного мониторинга исполнения (затраты на эту часть также должны быть предусмотрены).
6.В приложении к любому управленческому решению, в обязательном порядке, должно быть отражено авторство данного решения в виде конкретных органов и составителей.
Во многих указах, законах, принимаемых ныне в России, осуществление данных правил не предусмотрено, поэтому хроническое невыполнение законодательных инициатив любого уровня стало отличительной чертой российского законодательства.
Возможное продолжение в СТРУКТУРА ВЛАСТИ-4.
оригинал статьи - http://community.livejournal.com/rus_vopros/835922.html
Просьба - распространить у себя в ЖЖ-шках и Сообществах !
тэги-структура власти, русский вопрос
еще по этому вопросу -- http://community.livejournal.com/rus_vopros/829490.html существующая налоговая система есть суть коррупции