Проект организации местного самоуправления в Кубанском крае, 1919 год. (часть 4)
Часть 4 (ранее - часть 3)
Генерал-майор Николай Адрианович Букретов, последний головной атаман республики
8. О Совете местного самоуправления. Наследие Земгора.
Власти Российской Империи с настороженностью относились к созданию союзов местных самоуправлений, опасаясь их политизации. Ситуация изменилась с началом Первой Мировой войны: в августе 1914 года были созданы Всероссийские Земский союз помощи больным и раненым воинам и Союз городов помощи больным и раненым воинам. Однако помощью больным и раненным воинам деятельность Союзов не ограничилась. 10 июля 1915 года на базе земств и городских дум был создан Земгор (Главный по снабжению армии комитет Всероссийских земского и городского союзов) - посредническая структура по распределению государственных оборонных заказов, оказывающий помощь государству в деле санитарного и материально-технического обеспечения армии и оказания помощи беженцам. Таким образом Союзы местных самоуправление были встроены в систему органов государственной власти в полном соответствии с государственной теорией самоуправления [73].
Опыт Земгора привел реформаторов местного самоуправления к идее распространить его и на мирное время и создать Союзы, которые были бы встроены в систему органов государственной власти и решали бы следующие задачи:
1. Координирование работы органов общественного управления;
2. Представительство их интересов перед государством;
3. Участие в решении местных дел в целом, обеспечение сопряжения интересов общественного управления и государства.
Эти задачи и призван исполнять Совет местного самоуправления Кубанского края [74] :
«Объединение деятельности общественных управлений, инструктирование их, разрешение дел, касающихся местного хозяйства всего Края или нескольких округов его, равно подготовка этого рода дел для рассмотрения 3аководательной Радой и Краевым Правительством, возлагается на Совет местного самоуправления».
Совет представляет общественные управления, но в него входят и представители государственной власти [75] :
«Совет состоит из членов, выбираемых окружными самоуправлениями и городскими думами городов, перечисленных в ст. 157, сроком на три года, как из среды гласных окружных и городских самоуправлений, так и других лиц, имеющих гражданскую правоспособность и проживающих в Крае не менее одного года. В Совет входят также: а) один представитель от Кубанского Казачьего войска по назначению Войскового Атамана и б) один представитель Краевого Правительства, по назначению Совета Правительства».
Совет обладает как властными, так и консультативными полномочиями [76] :
«Дела, поступающие на рассмотрение Совета, разделяются на две категории: а) одни вносятся лишь на его заключение и поступают для дальнейшего производства к Краевому Правительству, б) другие разрешаются им окончательно и подлежат действию ст. 648 и 649».
«На заключение Совета вносятся (п. а ст. 651) следующие дела [77] :
1) О присоединении в административном и общественно-хозяйственном отношении к станичным юртам земель казенных, войсковых, частновладельческих и других, а также дополнительных наделов станиц (ст. 2, прим.).
2) Постановления станичных и городских общественных управлений о взимании сбора с грузов, привозимых и вывозимых по железным дорогам и по внутренним водным путям (ст. 120 п. 8, 121, 467, 459 и 460).
3) О заключении окружными и станичными Радами и городскими Думами договоров с частными предпринимателями об устройстве и эксплуатации ими общественных сооружений и предприятий общего пользования на срок свыше двенадцати лет, или когда стоимость сооружения превышает годовой итог сборов по смете за истекший год, или когда стоимость сооружения превышает: для окружных самоуправлений - триста шестьдесят тысяч рублей (ст. 197 п. 1) для станичных- сто тысяч рублей (ст. 47) и городских-пятьсот тысяч рублей (ст. 327 п. 2).
4) О заключении займов, в том числе под залог капиталов, как принадлежащих окружному самоуправлению, так и находящихся в его заведовании, на сумму свыше трехсот пятидесяти тысяч рублей (ст. 197 п. 2).
5) О займах, поручительствах и гарантиях от имени станицы (ст. 47 п. 6).
6) Об установлении обора с проезжающих по шоссе, дорожным сооружениям и переправам (ст. 197 п. 4)
7) О займах, поручительствах н гарантиях от имени города, превышающих в общей сложности с прежними займами и обязательствами сумму годового итога городских сборов за последний истекший год (ст. 327 п. 1).
8) Рассмотрение наказа о порядке производства выборов станичных выборных и городских гласных (ст.36 и 306);
9) Об установлении размера взимаемой в городской доход за участки, отводимые отдельным лицам или обществам под пароходные пристани или под склад выгружаемых и нагружаемых товаров (ст. 327 п. 8);
10) О составлении или изменении планов городов (ст. 327 п. 4);
11) О6 установлении в пользу городов сезонного сбора (ст. 494);
12) Об утверждении форм общественных смет и отчетов и инструкций по составлению и по ведению счетоводства (ст. 152, 261 и 556);
13) Об установлении нормальной оценки скота для взимания процентного сбора с гуртового скота (ст. 573, пункт. 4, прил., п. 3);
14) О введении в станицах специальных сборов с недвижимых имуществ (ст. 47 п. г. и 113);
15) О перечислении дорог, находящихся на отчете окружных управлений, в ведение Краевого Правительства (статья 567, прим. 2);
16) О преобразовании поселений сельского типа в города (ст. 262, прим., прил.);
17) Об образовании новых станичных юртов и о введении в них самоуправления на основаниях, сим Положением предусмотренных;
18) О составе, числе и окладах содержания членов городской и окружной стражи и канцелярий (ст. 180 п. 41 и 313 п. 25).
19) О переложении окружными Радами натуральных повинностей в денежные (ст. 197 п. 3).»
«На Совет возлагается обсуждение и разрешение (пункт. б, ст. 661) следующих дел [78] :
1) Об обращении местных дорог в проселочные и наоборот (ст. 179 п. 13 и 197 п. 5);
2) Об устройстве новых и перенесении существующих пристаней на реках и озерах (ст. 197 п. 6).
3) Распределение по округам сумм из капитала на устройство мест заключения для арестуемых по приговорам Мировых Судей и вообще распоряжение сим капиталом;
4) Утверждение производимых окружными самоуправлениями распределений между станичными и городскими обществами пособий в фонд, образуемый от отчислений на добавочного к государственному подоходному налогу сбора (ст. 577 п. 8);
5) Об утверждении размера платы за лечение в общественных больницах стационарных больных (ст. 197 п. 9 и 327 п. д);
6) Отнесение на средства всего края расходов на потребности, имеющие краевое или межокружное значение (ст. 27);
7) Распределение между окружными самоуправлениями пособий из сумм процентного сбора с гуртового скота и принятие ветеринарно-полицейских и санитарных мер;
8) Преподание указаний и инструкций по тем делам, кои для проведения на местах поручены будут Советом окружным самоуправлениям;
9) Установление условий хранения капиталов и сборов станичных и окружных самоуправлений (ст. 162 и 261);
10) Установление правил общественной почты (ст. 605, прим.);
11) Отчисление ежегодно от 10 до 20% на образование капитала на устройство воспитательно-исправительных приютов для малолетних преступников из сумм, поступающих на устройство мест заключения для арестуемых по приговорам Мировых Судей (ст. 16 Положен. о воспит.-исправ. зав. для несоверш., изд. 1909 г.);
12) Попечение об организации в крае дела призрения и лечения душевнобольных, прокаженных, хроников, лишившихся трудоспособности, сирот и дряхлых (ст. 669 п. 3);
13) Установление условий займов на потребности, перечисленные в пунктах: 6-м и 12-м ст. 663, с разрешения Краевого Правительства;
14) О разрешении открытия аптек;
Примечание. Устройство и содержание аптек в крае составляет исключительное право органов местного самоуправления. Устройство аптек частным лицам впредь не разрешается.
15) Утверждение размера платы за проезд на лошадях общественной разгонной станции, устанавливаемой окружными самоуправлениями (ст. 197 п. 8 и 610, прем.);
16) Разрешение пререканий между окружными и между окружными и городскими самоуправлениями по предметам ведомства сих учреждений;
17) Инструктирование окружных, городских и станичных самоуправлений в отношении правильного ведения возложенного на них сим Положением дел местного хозяйства;
18) О переложении станицами натуральных повинностей в денежные (ст. 47 п. д.);
19) Об утверждении правил взимания квартирного сбора в станицах и городах (ст. 47 п. а. и ст. 432);
20) Об установлении правил о порядке хранения, взимания и расходования процентного сбора с гуртового скота (ст. 573, п. 4, прилож., п. 8);
21) Об установлении правил об обязательном присоединения владельцев недвижимых имуществ к городской водопроводной или канализационной сети (ст. 327 п. 6);
22) Об отчуждении и залоге недвижимых имуществ, принадлежащих окружным н станичным самоуправления, а равно и городам, за исключением маломерных участков, назначенных по плану города или станицы под застройку частными зданиями и учреждениями его (ст. 47 п. а; 197 п. 7 и 327 п. 8);
23) Об отнесении указанных в лит. а и д. пункта 7-го ст. 313 повинностей домовладельцев на особые с них сборы».
«Сверх сего, на Совет возлагается [79] :
1) Производство выборов в должности, законами указанные, в определение, в потребных случаях, размеров содержания по ним;
Примечание. Совет местного самоуправления избирает представителей во все учреждения и на все те почетные выборные должности, существующие в Кубанском Крае на основании действующих законоположений, которые в губерниях, где введено Положение о земских учреждениях, замещаются по выборам Губернского 3емскаго Собрания.
2) Назначение ревизии всех общественных учреждений по делам, в ст. 653 означенным.
3) Принятие мер к подготовке кадра опытных служащих общественных управлений».
Как властный орган, Совет местного самоуправления имеет право издавать обязательные постановления [80] :
«Совету местного самоуправления предоставляется издавать обязательные для жителей Края или отдельных регионов его постановления по следующим предметам:
1) Об определении местностей вне городских поселений, где не допускается устройство фабрик, заводов в других промышленных заведений, работающих с двигателями;
2) О порядке содержания в санитарном отношении, а в подлежащих случаях и в отношении ветеринарного надзора, боен и мест убоя скота, фабричных, заводских и промышленных заведений (кроме ремесленных, работающих без механических двигателей, и торговых);
3) О мерах предосторожности при работах сельскохозяйственными машинами;
4) Об условиях устройства артезианских колодцев в целях предотвращения непроизводительного расходования воды;
5) О мерах предупреждения против заноса чумы и холеры и борьбы с ними;
6) О размерах, предположенных на каждое трехлетие, предельных оценок для каждого сорта и вида животных из местного скота, подлежащих убою или обязательным прививкам, а равно о порядке производства оценки как упомянутых животных, так и зараженных предметов;
7) Об установлении запретных для лова рыбы и раков сроков во время икрометания;
8) О воспрещении в течении запретного времени продавать, покупать для продажа, хранить и принимать к перевозке свежую рыбу тех пород, коих запрет касается, и раков;
9) Об определении наименьшего размера рыб тех пород, кои не предусмотрены в статье 712 Уст. Сел. Хоз. (по прод. 1912 г.), и раков, при котором допускается лог, продажа, покупка для продажи, хранение и перевозка их;
10) О воспрещении рыболовства в ночное время, равно о воспрещении иметь на берегу рыболовные снасти в такое время, когда употребление их не дозволяется;
11) О мерах борьбы с филоксерой и другими вредителями виноградной ловы (Уст. Сел. Хоз. Св. Зак., т. XII, ч. 2, по прод. 1912 г., ст.ст. 203(2), 203(14), 203(16));
12) По всем другим предметам, по которым издание обязательных постановлений для местного населения возложено законом на Совет местного самоуправления.
Примечание. Если действие обязательных постановлений распространяется и на города, то проекты постановлений. прежде издания их, препровождаются на заключение городских Дум городов, перечисленных в ст. 157, по получении коих они вновь рассматриваются Советом. Заключение должно быть дано городскими Думами в течение двух месяцев со дня получения. Не доставление заключения в срок не останавливает издания постановления».
Однако Совет местного самоуправления есть орган сопряжения интересов общественного управления и государства, поэтому обязательные постановления он принимает не по собственной инициативе [81] :
«Обязательные постановления вносятся в Совет Членами Правительства по подведомственности дел…»
Принимаемые Советом местного управления решения могут потребовать расходов [82] :
«На покрытие расходов, предусмотренных сметою Совета местного самоуправления, обращаются следующие средства:
а) пособия из государственного казначейства и краевой казны;
б) отчисления из страхового капитала;
в) сборы, налоги и пошлины, перечисленные в пунктах 1-4 статьи 573;
г) плата за пользование имуществами и учреждениями, содержимыми на отпускаемые Советом средства и
д) прочие поступления...»
Приведем для ясности статью 573 Положения [83]
«На покрытие повинностей краевого значения (ст. 569 п. 4, 5, и 6 Совет местного самоуправления может устанавливать:
1) добавочный сбор к взимаемому в пользу казны пошлинам с имуществ, переходящих безвозмездными способами;
2) сбор с купли-продажи недвижимых имуществ в пределах Края;
3) добавочный сбор к государственному раскладочному и процентному промысловому налогу;
4) процентный сбор с гуртового скота, взимаемый и расходуемый по правилам, при сем приложенным;
5) денежные взыскания за нарушения устава об акцизных сборах, обнаруженных вне городских поселений (ст. 1162 Уст. об акциз. сб., изд. 1901 г.) и
6) пени, штрафы и иные взыскания и поступления, на основании действующих законоположений зачисляемые на потребности общественного призрения (Уст. общ. призр., изд. 1916 г., ст. 67, 60 в 61; Зак. Гражд., т. X, ч. 1, изд. 1914 г., ст. 2116 и др.)».
Таким образом, Совет местного самоуправления является одновременно и союзом общественных управлений, и органом власти, тесно связанным с Краевым Правительством.
9. Заключение.
Есть два способа изучать программирование. Первый - вооружиться учебником, и прочесть его «от корки до корки», второй - взять хорошо написанную программу и с карандашом в руке разобрать ее, справляясь при необходимости в учебнике. Практика показывает, что лучше всего сочетать оба этих способа.
Существует много хороших книг по местному самоуправления, которые заслуживают, чтобы их прочли. Однако Положение - это хорошо написанный документ, заслуживающий подробного изучения. Более того, Положение написано практиком местного самоуправления, прошедшим путь от технического работника и секретаря до главы городской управы, поэтому это практический документ. В нем описаны не только общее устройство общественного управления, но и процедуры, через которые осуществляется деятельность общественного управления вплоть до того, сколько «книг» должно вестись и как вести в них записи (авторы не могли коснуться этих вопросов). По Положению можно организовать деловую игру или ролевую игру «Общественное управление в Кубанском крае» наподобие тех, какие организуют толкиенисты.
Однако у читателя неизбежно возникает вопрос: пусть Положение является хорошим и проработанным документом, но ведь оно памятник своего времени. Пусть в нем расписано все вплоть до процедур, но ведь оно относится к эпохе, когда господствующим направлением в теории местного самоуправления был муниципальный социализм [84] , а система контроля и утверждения решений кажется слишком жесткой для нашего времени. Не лучше ли обратиться к современным образцам.
Авторы не раз уже высказывали свою точку зрения: местное самоуправление в России не может быть насаждено по приказу, оно должно вырасти, как растет ребенок, Сначала ребенок говорит «мама», потом понемногу начинает говорить и иные слова, потом учиться читать и писать и т.д. Бессмысленно предлагать ребенку вместо азбуки учебник функционального анализа. Положение и современные ему документы - не пыльный свиток, которые нужно сдать в архив, поставив на нем номер, и навсегда забыть. Это документ определенного этапа развития местного самоуправления в России, итог не только пятидесяти лет работы русского земства, но и работы городских самоуправлений, созданных в 1785 году пока только на бумаге (Жалованные грамоты дворянству и городам), и долгое время остававшихся на бумаге, но все-таки кое-чего добившихся своей работой.
Местное самоуправление в России снова начинается с ноля, и оно должно пройти определенные этапы развития. Ускорить их прохождение можно, перескочить через них нельзя. Поэтому авторы предлагают посмотреть на Положение не как на памятник старины, а как на инструкцию к действию, с благодарностью вспомнив его создателей.
Авторы выражают благодарность руководству Фундаментальной библиотеки ИНИОН РАН и Исторической библиотеки России за представление доступа к библиотечным фондам и сотрудникам этих библиотек за библиографические консультации и помощь в подборе материалов
Примечания:
[73] Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев И возвращается ветер на круги своя… Идейные дискуссии о местном самоуправлении в России и их итоги. Муниципальная власть, №3, 2004 год, Москва, стр.96-103, №4 стр.94-102
[74] Положение, статья 634.
[75] Положение, статья 635.
[76] Положение, статья 651.
[77] Положение, статья 652.
[78] Положение, статья 653.
[79] Положение, статья 654.
[80] Положение, статья 671.
[81] Положение, статья 672.
[82] Положение, статья 683.
[83] Положение, статья 683.
[84] Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев « Жилищный вопрос и логика его решения. Эпизод XV. Муниципальный социализм». Муниципальная власть, №5, 2008 год, Москва, стр.84-105
Генерал-майор Николай Адрианович Букретов, последний головной атаман республики
8. О Совете местного самоуправления. Наследие Земгора.
Власти Российской Империи с настороженностью относились к созданию союзов местных самоуправлений, опасаясь их политизации. Ситуация изменилась с началом Первой Мировой войны: в августе 1914 года были созданы Всероссийские Земский союз помощи больным и раненым воинам и Союз городов помощи больным и раненым воинам. Однако помощью больным и раненным воинам деятельность Союзов не ограничилась. 10 июля 1915 года на базе земств и городских дум был создан Земгор (Главный по снабжению армии комитет Всероссийских земского и городского союзов) - посредническая структура по распределению государственных оборонных заказов, оказывающий помощь государству в деле санитарного и материально-технического обеспечения армии и оказания помощи беженцам. Таким образом Союзы местных самоуправление были встроены в систему органов государственной власти в полном соответствии с государственной теорией самоуправления [73].
Опыт Земгора привел реформаторов местного самоуправления к идее распространить его и на мирное время и создать Союзы, которые были бы встроены в систему органов государственной власти и решали бы следующие задачи:
1. Координирование работы органов общественного управления;
2. Представительство их интересов перед государством;
3. Участие в решении местных дел в целом, обеспечение сопряжения интересов общественного управления и государства.
Эти задачи и призван исполнять Совет местного самоуправления Кубанского края [74] :
«Объединение деятельности общественных управлений, инструктирование их, разрешение дел, касающихся местного хозяйства всего Края или нескольких округов его, равно подготовка этого рода дел для рассмотрения 3аководательной Радой и Краевым Правительством, возлагается на Совет местного самоуправления».
Совет представляет общественные управления, но в него входят и представители государственной власти [75] :
«Совет состоит из членов, выбираемых окружными самоуправлениями и городскими думами городов, перечисленных в ст. 157, сроком на три года, как из среды гласных окружных и городских самоуправлений, так и других лиц, имеющих гражданскую правоспособность и проживающих в Крае не менее одного года. В Совет входят также: а) один представитель от Кубанского Казачьего войска по назначению Войскового Атамана и б) один представитель Краевого Правительства, по назначению Совета Правительства».
Совет обладает как властными, так и консультативными полномочиями [76] :
«Дела, поступающие на рассмотрение Совета, разделяются на две категории: а) одни вносятся лишь на его заключение и поступают для дальнейшего производства к Краевому Правительству, б) другие разрешаются им окончательно и подлежат действию ст. 648 и 649».
«На заключение Совета вносятся (п. а ст. 651) следующие дела [77] :
1) О присоединении в административном и общественно-хозяйственном отношении к станичным юртам земель казенных, войсковых, частновладельческих и других, а также дополнительных наделов станиц (ст. 2, прим.).
2) Постановления станичных и городских общественных управлений о взимании сбора с грузов, привозимых и вывозимых по железным дорогам и по внутренним водным путям (ст. 120 п. 8, 121, 467, 459 и 460).
3) О заключении окружными и станичными Радами и городскими Думами договоров с частными предпринимателями об устройстве и эксплуатации ими общественных сооружений и предприятий общего пользования на срок свыше двенадцати лет, или когда стоимость сооружения превышает годовой итог сборов по смете за истекший год, или когда стоимость сооружения превышает: для окружных самоуправлений - триста шестьдесят тысяч рублей (ст. 197 п. 1) для станичных- сто тысяч рублей (ст. 47) и городских-пятьсот тысяч рублей (ст. 327 п. 2).
4) О заключении займов, в том числе под залог капиталов, как принадлежащих окружному самоуправлению, так и находящихся в его заведовании, на сумму свыше трехсот пятидесяти тысяч рублей (ст. 197 п. 2).
5) О займах, поручительствах и гарантиях от имени станицы (ст. 47 п. 6).
6) Об установлении обора с проезжающих по шоссе, дорожным сооружениям и переправам (ст. 197 п. 4)
7) О займах, поручительствах н гарантиях от имени города, превышающих в общей сложности с прежними займами и обязательствами сумму годового итога городских сборов за последний истекший год (ст. 327 п. 1).
8) Рассмотрение наказа о порядке производства выборов станичных выборных и городских гласных (ст.36 и 306);
9) Об установлении размера взимаемой в городской доход за участки, отводимые отдельным лицам или обществам под пароходные пристани или под склад выгружаемых и нагружаемых товаров (ст. 327 п. 8);
10) О составлении или изменении планов городов (ст. 327 п. 4);
11) О6 установлении в пользу городов сезонного сбора (ст. 494);
12) Об утверждении форм общественных смет и отчетов и инструкций по составлению и по ведению счетоводства (ст. 152, 261 и 556);
13) Об установлении нормальной оценки скота для взимания процентного сбора с гуртового скота (ст. 573, пункт. 4, прил., п. 3);
14) О введении в станицах специальных сборов с недвижимых имуществ (ст. 47 п. г. и 113);
15) О перечислении дорог, находящихся на отчете окружных управлений, в ведение Краевого Правительства (статья 567, прим. 2);
16) О преобразовании поселений сельского типа в города (ст. 262, прим., прил.);
17) Об образовании новых станичных юртов и о введении в них самоуправления на основаниях, сим Положением предусмотренных;
18) О составе, числе и окладах содержания членов городской и окружной стражи и канцелярий (ст. 180 п. 41 и 313 п. 25).
19) О переложении окружными Радами натуральных повинностей в денежные (ст. 197 п. 3).»
«На Совет возлагается обсуждение и разрешение (пункт. б, ст. 661) следующих дел [78] :
1) Об обращении местных дорог в проселочные и наоборот (ст. 179 п. 13 и 197 п. 5);
2) Об устройстве новых и перенесении существующих пристаней на реках и озерах (ст. 197 п. 6).
3) Распределение по округам сумм из капитала на устройство мест заключения для арестуемых по приговорам Мировых Судей и вообще распоряжение сим капиталом;
4) Утверждение производимых окружными самоуправлениями распределений между станичными и городскими обществами пособий в фонд, образуемый от отчислений на добавочного к государственному подоходному налогу сбора (ст. 577 п. 8);
5) Об утверждении размера платы за лечение в общественных больницах стационарных больных (ст. 197 п. 9 и 327 п. д);
6) Отнесение на средства всего края расходов на потребности, имеющие краевое или межокружное значение (ст. 27);
7) Распределение между окружными самоуправлениями пособий из сумм процентного сбора с гуртового скота и принятие ветеринарно-полицейских и санитарных мер;
8) Преподание указаний и инструкций по тем делам, кои для проведения на местах поручены будут Советом окружным самоуправлениям;
9) Установление условий хранения капиталов и сборов станичных и окружных самоуправлений (ст. 162 и 261);
10) Установление правил общественной почты (ст. 605, прим.);
11) Отчисление ежегодно от 10 до 20% на образование капитала на устройство воспитательно-исправительных приютов для малолетних преступников из сумм, поступающих на устройство мест заключения для арестуемых по приговорам Мировых Судей (ст. 16 Положен. о воспит.-исправ. зав. для несоверш., изд. 1909 г.);
12) Попечение об организации в крае дела призрения и лечения душевнобольных, прокаженных, хроников, лишившихся трудоспособности, сирот и дряхлых (ст. 669 п. 3);
13) Установление условий займов на потребности, перечисленные в пунктах: 6-м и 12-м ст. 663, с разрешения Краевого Правительства;
14) О разрешении открытия аптек;
Примечание. Устройство и содержание аптек в крае составляет исключительное право органов местного самоуправления. Устройство аптек частным лицам впредь не разрешается.
15) Утверждение размера платы за проезд на лошадях общественной разгонной станции, устанавливаемой окружными самоуправлениями (ст. 197 п. 8 и 610, прем.);
16) Разрешение пререканий между окружными и между окружными и городскими самоуправлениями по предметам ведомства сих учреждений;
17) Инструктирование окружных, городских и станичных самоуправлений в отношении правильного ведения возложенного на них сим Положением дел местного хозяйства;
18) О переложении станицами натуральных повинностей в денежные (ст. 47 п. д.);
19) Об утверждении правил взимания квартирного сбора в станицах и городах (ст. 47 п. а. и ст. 432);
20) Об установлении правил о порядке хранения, взимания и расходования процентного сбора с гуртового скота (ст. 573, п. 4, прилож., п. 8);
21) Об установлении правил об обязательном присоединения владельцев недвижимых имуществ к городской водопроводной или канализационной сети (ст. 327 п. 6);
22) Об отчуждении и залоге недвижимых имуществ, принадлежащих окружным н станичным самоуправления, а равно и городам, за исключением маломерных участков, назначенных по плану города или станицы под застройку частными зданиями и учреждениями его (ст. 47 п. а; 197 п. 7 и 327 п. 8);
23) Об отнесении указанных в лит. а и д. пункта 7-го ст. 313 повинностей домовладельцев на особые с них сборы».
«Сверх сего, на Совет возлагается [79] :
1) Производство выборов в должности, законами указанные, в определение, в потребных случаях, размеров содержания по ним;
Примечание. Совет местного самоуправления избирает представителей во все учреждения и на все те почетные выборные должности, существующие в Кубанском Крае на основании действующих законоположений, которые в губерниях, где введено Положение о земских учреждениях, замещаются по выборам Губернского 3емскаго Собрания.
2) Назначение ревизии всех общественных учреждений по делам, в ст. 653 означенным.
3) Принятие мер к подготовке кадра опытных служащих общественных управлений».
Как властный орган, Совет местного самоуправления имеет право издавать обязательные постановления [80] :
«Совету местного самоуправления предоставляется издавать обязательные для жителей Края или отдельных регионов его постановления по следующим предметам:
1) Об определении местностей вне городских поселений, где не допускается устройство фабрик, заводов в других промышленных заведений, работающих с двигателями;
2) О порядке содержания в санитарном отношении, а в подлежащих случаях и в отношении ветеринарного надзора, боен и мест убоя скота, фабричных, заводских и промышленных заведений (кроме ремесленных, работающих без механических двигателей, и торговых);
3) О мерах предосторожности при работах сельскохозяйственными машинами;
4) Об условиях устройства артезианских колодцев в целях предотвращения непроизводительного расходования воды;
5) О мерах предупреждения против заноса чумы и холеры и борьбы с ними;
6) О размерах, предположенных на каждое трехлетие, предельных оценок для каждого сорта и вида животных из местного скота, подлежащих убою или обязательным прививкам, а равно о порядке производства оценки как упомянутых животных, так и зараженных предметов;
7) Об установлении запретных для лова рыбы и раков сроков во время икрометания;
8) О воспрещении в течении запретного времени продавать, покупать для продажа, хранить и принимать к перевозке свежую рыбу тех пород, коих запрет касается, и раков;
9) Об определении наименьшего размера рыб тех пород, кои не предусмотрены в статье 712 Уст. Сел. Хоз. (по прод. 1912 г.), и раков, при котором допускается лог, продажа, покупка для продажи, хранение и перевозка их;
10) О воспрещении рыболовства в ночное время, равно о воспрещении иметь на берегу рыболовные снасти в такое время, когда употребление их не дозволяется;
11) О мерах борьбы с филоксерой и другими вредителями виноградной ловы (Уст. Сел. Хоз. Св. Зак., т. XII, ч. 2, по прод. 1912 г., ст.ст. 203(2), 203(14), 203(16));
12) По всем другим предметам, по которым издание обязательных постановлений для местного населения возложено законом на Совет местного самоуправления.
Примечание. Если действие обязательных постановлений распространяется и на города, то проекты постановлений. прежде издания их, препровождаются на заключение городских Дум городов, перечисленных в ст. 157, по получении коих они вновь рассматриваются Советом. Заключение должно быть дано городскими Думами в течение двух месяцев со дня получения. Не доставление заключения в срок не останавливает издания постановления».
Однако Совет местного самоуправления есть орган сопряжения интересов общественного управления и государства, поэтому обязательные постановления он принимает не по собственной инициативе [81] :
«Обязательные постановления вносятся в Совет Членами Правительства по подведомственности дел…»
Принимаемые Советом местного управления решения могут потребовать расходов [82] :
«На покрытие расходов, предусмотренных сметою Совета местного самоуправления, обращаются следующие средства:
а) пособия из государственного казначейства и краевой казны;
б) отчисления из страхового капитала;
в) сборы, налоги и пошлины, перечисленные в пунктах 1-4 статьи 573;
г) плата за пользование имуществами и учреждениями, содержимыми на отпускаемые Советом средства и
д) прочие поступления...»
Приведем для ясности статью 573 Положения [83]
«На покрытие повинностей краевого значения (ст. 569 п. 4, 5, и 6 Совет местного самоуправления может устанавливать:
1) добавочный сбор к взимаемому в пользу казны пошлинам с имуществ, переходящих безвозмездными способами;
2) сбор с купли-продажи недвижимых имуществ в пределах Края;
3) добавочный сбор к государственному раскладочному и процентному промысловому налогу;
4) процентный сбор с гуртового скота, взимаемый и расходуемый по правилам, при сем приложенным;
5) денежные взыскания за нарушения устава об акцизных сборах, обнаруженных вне городских поселений (ст. 1162 Уст. об акциз. сб., изд. 1901 г.) и
6) пени, штрафы и иные взыскания и поступления, на основании действующих законоположений зачисляемые на потребности общественного призрения (Уст. общ. призр., изд. 1916 г., ст. 67, 60 в 61; Зак. Гражд., т. X, ч. 1, изд. 1914 г., ст. 2116 и др.)».
Таким образом, Совет местного самоуправления является одновременно и союзом общественных управлений, и органом власти, тесно связанным с Краевым Правительством.
9. Заключение.
Есть два способа изучать программирование. Первый - вооружиться учебником, и прочесть его «от корки до корки», второй - взять хорошо написанную программу и с карандашом в руке разобрать ее, справляясь при необходимости в учебнике. Практика показывает, что лучше всего сочетать оба этих способа.
Существует много хороших книг по местному самоуправления, которые заслуживают, чтобы их прочли. Однако Положение - это хорошо написанный документ, заслуживающий подробного изучения. Более того, Положение написано практиком местного самоуправления, прошедшим путь от технического работника и секретаря до главы городской управы, поэтому это практический документ. В нем описаны не только общее устройство общественного управления, но и процедуры, через которые осуществляется деятельность общественного управления вплоть до того, сколько «книг» должно вестись и как вести в них записи (авторы не могли коснуться этих вопросов). По Положению можно организовать деловую игру или ролевую игру «Общественное управление в Кубанском крае» наподобие тех, какие организуют толкиенисты.
Однако у читателя неизбежно возникает вопрос: пусть Положение является хорошим и проработанным документом, но ведь оно памятник своего времени. Пусть в нем расписано все вплоть до процедур, но ведь оно относится к эпохе, когда господствующим направлением в теории местного самоуправления был муниципальный социализм [84] , а система контроля и утверждения решений кажется слишком жесткой для нашего времени. Не лучше ли обратиться к современным образцам.
Авторы не раз уже высказывали свою точку зрения: местное самоуправление в России не может быть насаждено по приказу, оно должно вырасти, как растет ребенок, Сначала ребенок говорит «мама», потом понемногу начинает говорить и иные слова, потом учиться читать и писать и т.д. Бессмысленно предлагать ребенку вместо азбуки учебник функционального анализа. Положение и современные ему документы - не пыльный свиток, которые нужно сдать в архив, поставив на нем номер, и навсегда забыть. Это документ определенного этапа развития местного самоуправления в России, итог не только пятидесяти лет работы русского земства, но и работы городских самоуправлений, созданных в 1785 году пока только на бумаге (Жалованные грамоты дворянству и городам), и долгое время остававшихся на бумаге, но все-таки кое-чего добившихся своей работой.
Местное самоуправление в России снова начинается с ноля, и оно должно пройти определенные этапы развития. Ускорить их прохождение можно, перескочить через них нельзя. Поэтому авторы предлагают посмотреть на Положение не как на памятник старины, а как на инструкцию к действию, с благодарностью вспомнив его создателей.
Авторы выражают благодарность руководству Фундаментальной библиотеки ИНИОН РАН и Исторической библиотеки России за представление доступа к библиотечным фондам и сотрудникам этих библиотек за библиографические консультации и помощь в подборе материалов
Примечания:
[73] Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев И возвращается ветер на круги своя… Идейные дискуссии о местном самоуправлении в России и их итоги. Муниципальная власть, №3, 2004 год, Москва, стр.96-103, №4 стр.94-102
[74] Положение, статья 634.
[75] Положение, статья 635.
[76] Положение, статья 651.
[77] Положение, статья 652.
[78] Положение, статья 653.
[79] Положение, статья 654.
[80] Положение, статья 671.
[81] Положение, статья 672.
[82] Положение, статья 683.
[83] Положение, статья 683.
[84] Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев « Жилищный вопрос и логика его решения. Эпизод XV. Муниципальный социализм». Муниципальная власть, №5, 2008 год, Москва, стр.84-105