Не много ли Москва на себя берет?
Не много ли Москва на себя берет?
Как нам наладить правильные отношения между столицей и всей Россией
Говоренкова Татьяна Михайловна - директор Центра «Муниципалитет»
Жуков Алексей Иванович - создатель Фонда муниципальных исследований им. Т.М.Говоренковой и А.М.Якшина, член Клуба муниципальных деятелей.
Савин Дмитрий Анатольевич - соучредитель Фонда муниципальных исследований им. Т.М.Говоренковой и А.М.Якшина, Председатель Московской организации общероссийской общественной организации «Российская Христианско-Демократическая перспектива», м.н.с НИИЯФ МГУ
ранее: часть 1
Часть 2
5. Столичные (федеративные) округа в федеральных государствах. Федеральные столицы в новых городах
Как уже отмечалось, в федеративных государствах наряду с самостоятельными, образующими его государствами, может существовать и "территории", управляемые непосредственно федеральным центром. Для настоящей работы важно, что среди территорий центрального федерального управления нередко встречаются особые "федеральные" или "столичные" округа, в которых расположены столицы федераций.
Появление этих округов вызвано рядом обстоятельств. Самое главное из них - принципиальная невозможность использования для федеральных функций территорий независимых штатов, провинций или земель, поскольку таким использованием достигается вмешательство федерального Центра в их самостоятельность и суверенные права. Компетенция столицы, предписанной к выполнению внешних по отношению к любому члену федерации функций, делает целесообразным выделение их территорий с передачей в управление исключительно федеральному Центру. Особенностью столиц федераций становится и тот факт, что, говоря о федеральных интересах, их понимают в частности и как сопряжение и согласование интересов отдельных членов федеративного образования, а потому на территории столицы ярко проявляют себя интересы каждого субъекта. Эти интересы вовсе не относятся к интересам самой столицы и делают ситуацию несимметричной. Это обстоятельство не позволяет столичному округу претендовать на равенство с другими субъектами федерации, сколько бы велико ни были его собственное значение и величина. По особенностям управления федеральные и столичные округа ближе к "территориям", чем к "штатам" или "землям".
Территории для федеральных столиц всегда тяготеют в своей значительной части к тому, чтобы находиться в федеральной собственности. В некоторых случаях для устройства новых столиц земли приходилось выкупать у частных владельцев, большинство же новых федеральных столиц возникло на федеральной территории. Причины, которые в ряде случаев заставляют прибегнуть к созданию новых городов, специализированных на функциях федерального управления, разнообразны. Иногда это спор между историческими городами, претендующими на право столичных функций при образовании новых государств, соединении ранее самостоятельных или смене политических режимов. В США причиной стали претензии Северных и Южных штатов на размещение столицы на своих территориях. В Австралии - спор за столичность Аделаиды и Мельбурна. Иногда отказ от исторической столицы вызван сильной оппозицией новому режиму, порой - желанием проникнуть вглубь континента и освоением новых территорий (Бразилия и Австралия). Инициировать создание новой столицы могут утрата прежней в ходе войны или передела границ (Бонн, Чандигарх) или устройство европейских резиденций в туземных столицах колоний (Нью-Дели, Рангун), наконец, острый недостаток территорий в существующей столице при необходимости развития административных функций (Токио).
Проблемы "новых столиц-городов" четко проявляют основную проблему - трудность сопряжения в них государственных и городских интересов при особенностях состава населения таких столиц. Поскольку в демократических системах большая часть функционеров, выполняющих административную работу, является выборной, значительная часть населения такой столицы становится временной. Эти своеобразные маргиналы и члены их семей не ориентированы на участие в общественной городской жизни, и психологически и юридически не относятся к членам городского сообщества. Кроме того, выбор мест работы для остального населения, ограниченный часто сферой услуг, относительно невелик, а ограничения на деятельность в столице достаточно высоки. Это не способствует привлечению в город активного делового населения и создает особый состав коренного населения, среди которого начинают преобладать малоимущие. Городское сообщество приобретает ряд специфических черт, делающих его объективно малоспособным к самоуправлению как в финансовом, так и в общественном отношении. Более того, особый статус федерального города делает затруднительным участие городского населения в самой государственной жизни. Действительно, население это в общем случае не представляет ни одного из членов федеративного союза, представители которого избираются в соответствующие палаты парламента.
В столице, созданной специально для исполнения государственного управления, при искажении демографической структуры населения и низком статусе оседлости и образования, самоорганизация населения приобретает второстепенный характер. Если говорить о степени зависимости от внешней власти, для новых столиц федераций они максимальны. Это самые несвободные в смысле самостоятельности города, а самоуправления в них скорее исключение, чем правило, даже в наиболее демократических странах. Так в Вашингтоне ограниченное самоуправление появилось лишь в 1974 году. Большинство же новых столиц федераций самоуправления не имеет вовсе или формирует их на достаточно декоративных принципах.
Специализированные столицы - города рукотворные и имеют вполне конкретных авторов, их планировочная структура значительно отличается от исторических городов или новых городов промышленности, курортных, религиозных центров. Все новые города испытали серьезные трудности реализации и роста. Сложное и дорогостоящее обустройство столичных функций тяжелым бременем ложилось на федеральный или государственный бюджет и растягивалось на долгие годы. Так, созданный П.Ш.Ланфаном план Вашингтона фактически был реализован только через двести лет после его создания, к семидесятым годам XX столетия. Уже в ходе реализации обсуждался отказ от плана создания новой столицы Канберры как непосильного для государства. Столица Бразилиа в наши дни еще не завершена. Однако наибольшие трудности роста новые столицы испытали не в строительстве зданий и сооружений для бюрократии, заботу о реализации которых брало на себя государство, но в отношении самого города как места проживания функционеров власти и сопряженного населения. Создание этой необходимой части столицы не могло разрешаться по советскому типу распоряжением и финансированием Правительства. В мире многоукладной собственности большая часть затрат на городские функции принципиально не могла быть осуществлена без привлечения добровольных средств независимых инвесторов, интерес которых при особом столичном статусе оказался невелик. Вследствие этих объективных практических трудностей в новых городах-столицах уровень бытовой жизни населения оказывался значительно ниже, чем в других городах того же государства. Классический пример - Вашингтон, 2/3 рабочих мест которого составляют места служащих государственного управления, а 2/3 коренного населения - цветное население с имущественным цензом значительно более низким, чем в других городах Америки.
Столица США Вашингтон и федеральный округ Колумбия [21] (их границы совпадают) - единственный город США, не входящий ни в один из штатов страны, имеет государственное управление и является своеобразной собственностью американской федерации. Управление, введенное в 1802 году, состояло из назначенного Президентом Мэра и городского Совета, избираемого жителями. В 1871 году Конгресс вернулся к управлению органами, назначаемыми Президентом. До 1961 года население было лишено избирательных прав и не участвовало ни в выборах Президента, ни в выборах своих представителей в Парламент. В этом была своя логика: и Президента, и Парламент избирало население Штатов, а Вашингтон и его население ни в один из Штатов не входили по определению. Все законодательные акты, относящиеся к жизни самого города, принимались непосредственно Конгрессом. Только в 1961 году была принята 23-я поправка в Конституцию, и жители Вашингтона получили право принимать участие в выборах Президента. Только в 1970 году населению округа было предоставлено право избирать одного представителя в палату представителей, но без права голоса. Только в 1974 году Конгресс наделил Вашингтон Хартией местного самоуправления, но при этом за Конгрессом сохранилось право наложения "вето" на те действия самоуправления, которые "угрожают" федеральным интересам.
Хозяйственные службы города и его городское хозяйство управляются Федерацией. Комиссия коммунальной службы назначается Президентом. Водоснабжение находится под юрисдикцией инженера округа, мэром контролируется лишь распределение водных ресурсов. Общественными парками города ведает Национальная парковая служба. Вопросами безопасности ведают четыре самостоятельных, не городских службы: Метрополитенская полиция, полиция Капитолия, Служба безопасности Белого Дома и Национальная парковая полиция. Большинство руководителей и ответственных должностей Комитетов и Комиссий назначаются Президентом (около 1/3 состава штатных должностей).
Не входя ни в один из штатов, Вашингтон в отличие от других городов вообще лишен субсидий от штатов, зато доля федеральных отчислений достаточно велика. Бюджет Вашингтона, утвержденный городским Советом и одобренный Мэром, проходит через Конгресс, который вводит его в действие и таким образом сохраняет контроль над ним.
Проблемы города, как такового, в Вашингтоне стоят достаточно остро. Это рост преступности, загрязнение окружающей среды, плохое состояние автодорог, критическое состояние водопровода и канализации. С 1980-ых создается программа стимулирования предпринимательской деятельности на территории округа [22], однако результаты этой программа до сих пор невелики и уступают результатам аналогичных программ в других городах США.
Своего рода "подневольное" положение Вашингтона как города является исключением из общего положения городов в Америке, где идея федерализма основывается на трехчленной формуле "община (коммуна, муниципалитет) - штаты - федерация". Самостоятельности городских самоуправлений придается огромное значение, но только не для столицы.
Столица Индии Нью-Дели [23] была выстроена непосредственно вблизи Дели при перенесении в него столицы из Калькутты в 1911 году, и была характерна для бывших колоний, где европеизированные регулярные планы противопоставлялись "туземным" поселениям с их причудливой вязью улиц и строений. Нью-Дели не был предназначен для других функций, кроме столичных.
В Индии федеральный округ столицы, включающий и Дели и Нью-Дели, именуется "союзной территорией". Само название "территория" указывает на то, что она не имеет статуса самостоятельного субъекта и управляется непосредственно из центра федерации. Управление столицей осуществляется Делийской администрацией во главе с Губернатором, назначаемыми федеральным Правительством. Делийская администрация имеет многоуровневую иерархическую структуру, и состоит из Комиссариатов, Департаментов и Главных управлений, разделяемых на Директораты. Существуют комиссариаты "полиции, налоговые, промышленности, труда и развития". Имеются Департаменты "главного инженера общественных работ, земли и строительства, плановый, продовольствия, по делам потребителей, тюремный". Среди Директоратов: "ревизионный, информации, гражданской обороны, прокурорский, транспорта, туризма, подготовки госслужащих, социального обеспечения, планирования семьи, медицины, занятости, образования и др." Кроме общей Делийской администрации, имеется специализированная Делийская администрация развития, ответственная за планирование, и Метрополитенский Совет, избираемый населением и имеющий собственный Исполнительный Совет, включающий трех советников по социальному развитию, медицине и образованию. Все перечисленные органы являются органами управления, а не самоуправления.
Внутри Союзной территории выделена территория самой столицы. Ее возглавляет Делийская муниципальная корпорация, состоящая из 80 советников и 6 старейшин, избираемых на срок четыре года и возглавляемых Мэром, избираемым ежегодно (частое избрание мэра - один из способов сделать его фигуру декоративной, краткий срок деятельности сокращает ответственность).
Все функции аппарата делятся на обязательные и факультативные. К обязательным относятся: электроснабжение, водоснабжение и канализация, улично-дорожные службы, уборка мусора, содержание муниципальных учреждений и муниципального имущества, медицинских учреждений, муниципальных рынков и скотобоен, кладбищ. Все остальные вопросы относятся к факультативным, подробно перечисленным законодательством. Делийская муниципальная корпорация имеет право: создавать и учреждать учебные заведения выше начального, а также музеи и библиотеки, организовывать ярмарки и выставки, создавать и содержать богадельни и детские приюты, оказывать помощь инвалидам, строить бани, бассейны, стадионы, гаражи и стоянки, открывать молочные фермы для снабжения жителей, ветеринарные клиники, эпидемиологические станции, содействовать и организовывать развитие кустарной промышленности, осуществлять работы по благоустройству. К приоритетам перечня относятся снабжение водой, энергией и мясными продуктами, очистка города и медицина.
Однако не дадим себя обмануть: перечень обязательных функций напоминает обязанности. Исполнительный орган Муниципальной корпорации имеет во главе с Комиссара Дели, назначаемого Правительством на срок 5 лет, и ведающего всеми вопросами городского хозяйства. Любое строительство на территории может осуществляться только с его разрешения и может быть прекращено решением Делийской администрации. Контракты на исполнение различных работ при превышении некоторого установленного размера утверждаются Правительством. Все планы развития утверждаются Правительством, которое может вносить в них любые изменения. Центральное Правительство обладает правом приобретения любых земель на территории города и передачи их любым пользователям. Резко ограничены и законодательные права Муниципальной корпорации, большинство законов, действующих на территории столицы, принято Парламентом Индии.
Помимо Делийской администрации Союзной территории и Делийской муниципальной корпорации, на территории действует еще один орган: Муниципальный Комитет Нью-Дели, который занимается хозяйственным управлением на территории непосредственного размещения Правительства.
Таким образом и в отношении Индийской столицы трудно говорить о развитом самоуправлении, а факт избрания населением "своего" городского органа во многом оказывается декоративным. "Союзная территория", включающая многомиллионный исторический город, оказывается близкой "федеральному округу" с его специально созданной столицей.
Новыми являются столицы в федерациях Австралия (Канберра), Бразилии (Бразилиа), Нигерии (Абуджа, построенный в 1976-1993), "временную" столицу (Абу-Даби) имеют Объединенные арабские эмираты. Искусственную природу имеет и столица Канады Оттава, основанная в 1820 году под именем Байтауна. Проблемы этих городов близки к проблемам Вашингтона и Дели. Федеральные столицы в новых городах являются наименее самостоятельными среди "столиц-городов". Эти особенности федеральных столиц не подлежат обсуждению с позиций их справедливости или недемократичности, такова логика их существования, не требующая извинения. И хотя в практике многих федеральных столиц действуют законы, несколько смягчающие жесткость их существования, логика остается прежней.
6. Федеральные столицы в исторических городах
В исторических столицах государств, где федеральный принцип распространяется или был переосмыслен в новейшее время, согласование государственных и городских интересов приобретает иной характер. Исторические столицы определены в городах, развивающихся одновременно с государствами, имеющих собственную длительную историю и эволюцию, отражающую смену владык и организаций, изменение образа жизни и правления. Эволюция столиц такого типа вынуждена испытывать давление со стороны прошлого. Никакие Законы об охране памятников не в состоянии сдержать постоянной необходимости реконструкции, разрушения прошлого или, как минимум, вытеснения и приспособления ранее созданного к новым требованиям.
Большинство федеральных столиц Европы и Южной Америки имеют давнюю историю: Вена, столица Австрии, известна с середины ХII века, Берлин, столица ФРГ, значим с ХIII века (современный административный статус получил в 1990 году), Брюссель обладает званием столицы с 1830 года, Берн, главный город Швейцарии, исторически восходит к 1191 году (стал столицей в 1848 году). Федеральные округа Южноамериканских городов развивались на основе городов, созданных испанцами в ХVI веке: Мехико, Буэнос-Айрес, Каракас, получивших столичный статус соответственно в 1821, 1880, 1936 годах. Федерации Азии и Африки имеют столицы в городах, основанных в конце ХIХ века: Дар-Эс-Салам [24], Куала-Лумпур [25], Адис-Абеба [26]. В описаниях всех этих городов значительное место занимают перечни памятников истории и культуры.
Консерватизм и высокая стоимость городской среды приводит к сложному сочетанию в ее пределах разных фрагментов. Материализация прошедшего препятствует изменениям, рождая многочисленные проблемы. Появление планирования будущего развития в начале ХХ века к призракам прошлого добавляет фантомы не вполне определимого будущего, всегда фрагментарного в реализации, и исторический город становится ареной сразу всех событий истории страны. В нем закрепляется в жесткой материальной форме и эволюция государственных устройств. Дворцы владык ушедших монархий, здания Капитолиев и Конгрессов, Дум и Управ остаются в столицах с новыми политическими условиями как окаменевшие раковины кембрия.
Преодоление прошлого, приспособление его к современности - одна из наиболее существенных проблем столиц, размещенных в исторических городах. Не лишено этой трудности и согласование интересов государства и его управленческой работы с деятельностью самоуправлений, которые выступают своеобразной формой исторического наследия, созданного в ХIХ - начале ХХ века. Исторически самоуправления Европы возникли в результате перехода населения из состояния подданства в гражданство, на основе развития и укрепления частной собственности и формирования среднего класса населения. Этот своеобразный памятник социального развития хранит устаревшие, но ставшие традиционными принципы, возникшие в противодействии с государственным централизмом в ХIХ-ХХ веках, и идеологию и технологию городского управления в преддверии и начале процесса урбанизации, сопровождающего развитие капиталистических отношений.
Игнорировать интересы городского населения, как это происходит в специально созданных для федерального управления столицах, становится невозможным не только потому, что существующее самоуправление не допускает его ликвидации в связи с нарушением принципов демократии, развитым гражданством и правами (в первую очередь) среднего класса, но и потому, что игнорирование интересов населения становится невыгодным для государства. В известной степени это отвечает на вопрос, почему невозможно игнорировать самоуправление и при создании нового столичного статуса Москвы, утратившей не только само историческое самоуправления, но и память и знание о его возможностях.
Выгодность самоуправления для государства определена тем, что в Европе столичные города долгий период не только определяли, но и концентрировали в себе многие преимущества развития. В федеральных европейских столицах производится значительная часть валовой продукции, на Вену и сегодня приходится более 1/3 всей производимой промышленной продукции страны. В федеральных исторических столицах сосредоточена большая часть социального и культурного наследия, им принадлежит самый высокий уровень образования и доходов населения. В условиях многоукладной собственности и рынка отсутствует известное советское понятие "градообразующей базы", принесенной извне усилиями и средствами государства. Независимое инвестирование успешно в ситуации привлекательности исторических столиц, и создает в столице новые предприятия, науку, учебные центры. В отличие от практики СССР, не город создается развитием, а развитие создается городом. Значительная часть развития страны, овеществленная в столицах, принадлежит инициативе населения и его органов самоуправления, что и создает необходимость защиты их прав и деятельности, поэтому параллельное существование государственных интересов и интересов населения и их постоянное согласование становится необходимым компромиссом.
Не имеет решающего значения населенность столиц ни абсолютная, ни относительная к населению страны, которая колеблется в широких пределах: 38% в Буэнос-Айресе, 21% в Мехико, 18% в Каракасе, и от 3 до 7% населения страны в Берлине, Берне, Куала-Лумпуре, Аддис-Абебе. На этом фоне многочисленность населения Москвы вовсе не является значимым исключением. При этом важность общегосударственных интересов вынуждает к наделению федеральных исторических столиц статусом федерального округа. Особые статусы имеют: Берн ("главный город страны"), Берлин и Вена (особые статусы прав "приравненных к земельным", но не равных им), Мехико, Буэнос-Айрес и Каракас ("федеральные округа"). В этом отношении исторические федеральные столицы мало отличаются от столиц, размещенных в специализированных городах. Различие заключается в совмещении федерального статуса со статусами самоуправлений как органов особой власти, не входящих в уровни государственной и ответственных за соблюдение интересов населения. Решение проблемы их взаимодействия требует изощренного законодательства по согласованию интересов и особой аппаратной организации самоорганизующейся деятельности населения, создающей противовес деятельности и государственной, и муниципальной. Рассмотрим такое взаимодействие на примерах Бельгии и Австрии, ставших федерациями относительно недавно.
Австрия и Бельгия имеют давнюю историю городских самоуправлений и придают сегодня большое значение развитию этих институтов. Особую их роль закрепляет идеология гражданства стран, в Австрии и Бельгии гражданство многоступенчато: для того, чтобы стать гражданином страны, необходимо стать гражданином Земли (кантона), а в Швейцарии даже гражданином коммуны.
Федерацией Бельгия стала в результате реформ, начавшихся в 1973 году и завершившихся в 1993 году [27], но в арсенале истории этой страны имеется уникальное официальное признание Конституционными положениями 1837 года равенства государственных властей и самоуправлений. Столичный статус Брюссель получил в 1830 году с образованием самостоятельного Бельгийского государства. Еще в ХVII веке сложились самоуправления девятнадцати городов, составляющих ныне столицу, и одиннадцати предместий, формирующих Большой Брюссель [28]. Практически они сохранились неизменными до наших дней.
Единого общего самоуправления в городе нет. Официальный Брюссель невелик, на его территории проживает всего 200 тысяч жителей, и он является частью Большого Брюсселя с населением около одного миллиона жителей в границах Брюссельских предместий, которые входят в земли окружающих кантонов. Единого управляющего Центра Большой Брюссель также не имеет, обнаруживая аналогию с агломерацией Вашингтона. Проблемы взаимодействия предместий и собственно города решаются в рамках общих правил Больших городов [29]. Сильные традиции и привычность самоуправлений служат своего рода защитой перед амбициями федеральных властей.
Современный федерализм Австрии [30] основан не на признании фактической самостоятельности составляющих единиц государства, а на инициативе отдельных австрийских земель и их стремлении к объединению. Официально федерализм признан в Австрии Конституцией 1920 года, но настоящее развитие в связи с целым рядом политических причин, вызванных событиями второй мировой войны, он приобретает в 1945-1955 годах. Большое значение в современном понимании австрийского федерализма имело требование "Союза австрийских городов" и "Союза австрийских общин" об усилении Конституционных положений об автономии общин. Австрийским федерализмом был принят курс на трехступенчатое государственное построение "общины - земли - федерации", откуда возник важный принцип особой роли самоуправлений в устройстве государства. Это сочетание исторических традиций самоуправления с приданием ему важной роли в структуре федерализма Австрии в исторической многовековой столице Вене сформировало особую организацию столичного управления не в противовес, но в согласовании с самоуправлением города. Им и объясняются недавние реформы управления столицы Австрии Вены.
До недавнего времени Вена являлась столицей федерации Австрийских земель, столицей федеральной земли Нижняя Австрия и городом с полуторамиллионным населением, составляющим 21% от населения страны. Такой экономический и демографический перекос связан с тем, что Вена возникла и сложилась и как город, и как столица во времена Австро-Венгерской империи, территория которой во много раз превышала нынешнюю территорию Австрии. Вена по своим размерам до сих пор остается имперской столицей, она «слишком велика» для Австрии. Тем не менее в Австрии сочли, что статус столицы должен быть уточнен. Реформами (которым предшествовало проведение референдума) столица земли Нижняя Австрия была вынесена из Вены и размещена в небольшом городке Санкт-Пёльтенн на территории этой Земли. Статус Вены преобразился, теперь это федеральная столица в границах Вены, город с развитым самоуправлением, наконец, самостоятельный район (не Земля!), но приравненный в правах к Землям.
В Брюсселе столицей признан исторический город и его управление сосредоточено в едином органе, тогда как самоуправлений на той же территории девятнадцать. Предместья, принадлежащие Большому Брюсселю, входят в состав прилегающих кантонов и соответствующих органов их управления. Единых органов самоуправления не имеют ни территория столичного Брюсселя, ни Большого Брюсселя.
В Вене [31] управление столичного крайза [32] (приравненного в правах к Землям) и самоуправление совпадают в общих границах, а самоуправление имеет внутреннее деление на 23 района. Хотя районы имеют избранные населением представительства, они строго говоря не относятся к самоуправлениям, поскольку не имеют самостоятельных бюджетов, а лишь сметы, выделенные из единого городского бюджета и единой кассы города.
И в Брюсселе, и в Вене отношения между управлением и самоуправлением строятся на разделении прерогатив власти, не допускающем дублирования. Каждая власть занимается своими функциями, в спорных вопросах прибегая к соглашениях и судебному рассмотрению. Однако принципы разделения различны. В связи с частностью самоуправлений Брюсселя их общие проблемы, в том числе и хозяйственные, принадлежат органу столичного управления, в Вене самоуправление является единственным хозяйствующим органом на территории, включающим и столичные потребности. Единство самоуправления и выполнение им потребностей в реализации функций федеральной столицы имеет подтверждение в структуре собственности. В Вене преобладающей является муниципальная собственность. 50% земель города относится к муниципальной собственности, 50% - к частной, из 70000 квартир в собственности муниципалитета находится 22000. Муниципалитет руководит городскими службами, и владеет рядом предпринимательских объектов. Управление муниципальной собственностью как источником устойчивых доходов города придается особое значение. Согласно параграфу 84 Конституции Вены "Муниципальный совет обязан позаботиться о регистрации недвижимой собственности муниципалитета в официальные книги учета, затем все, как недвижимую, так и движимую собственность, равно как и все концессии муниципалитета и все находящиеся под охраной муниципалитета фонды и учреждения при помощи инвентаризации держать под контролем и все это ежегодно публиковать. Он должен позаботиться о том, чтобы вся приносящая доходы собственность муниципалитета и все находящиеся в управлении муниципалитета учреждения управлялись таким образом, чтобы они без нанесения вреда (ущерба) имуществу по возможности приносили максимальную прибыль муниципалитету. И, наконец, он обязан следить за тем, чтобы ни один чиновник муниципалитета не извлекал для своего подразделения большей пользы от муниципальной собственности (имущества), чем требуется для покрытия потребностей. Любое после покрытия потребностей сэкономленное использование должно приносить ренту для муниципалитета".
В доходах города около 30% принадлежит использованию его имущества, тогда как за счет налогов населения получается 10%, и за счет займов и кредитов менее 3%. Почти половину бюджета (около 48%) дают выплаты федерации и отчисления от федеральных налогов (компенсация столичных функций и "выравнивание" из федеральных средств). Выполнение муниципальной работы осуществляется персоналом, насчитывающим 70 тыс. человек, из которых 15000 работников административного аппарата (половина чиновников, половина служащих и рабочих), 10000 преподавателей, 15000 работников городских предприятий, 30000 работников здравоохранения.
Расходы: медицина - 23,05%, призрение - 10,99%, жилищное хозяйство - 17,34%, обучение, воспитание, спорт - 11,26%, искусство, культура, досуг - 3,02%, очистка - 6,91%, строительство дорог, транспорт - 9,32%, администрация - 13,92%, возврат долгов - 4,19%.
Если воспользоваться российской дореволюционной практикой и представить расходные статьи в виде трех основных групп: обязательных, доходных и бездоходных, то на бездоходные статьи (медицина, призрение или социальная защита, образование, культура, т.е. непосредственно затрачиваемые на население), составляют около половины бюджета, тогда как налоги с населения приносят около 10% доходов. Бюджет составляется муниципалитетом и контролируется исключительно им.
Таким образом, и роль самоуправлений в исторических столицах Брюсселе и Вене, и организация их федерального управления оказывается различной. Причины лежат в исторических традициях и идеологии понимания принципов федерализма.
7. Московское управление при изменении статуса Москвы.
Москва всегда являлась столицей России. Перенос в нее столичных функций в 1918 не более, чем миф, этот год знаменовал собой не перенос столицы, а скорее ликвидацию столичных функций Петербурга и средоточие их в одной Москве. Изменение столичных функций в Москве происходило в истории столицы не единожды.
1. В 1785 Москва получает по Екатеринской городовой реформе первую Городскую Думу. В столице наряду с полицейским управлением появляется самоуправление. Часть тягот и нужд горожан переходит в их подконтрольное разрешение. Из столицы абсолютной монархии город становится столицей государства с означенным Указами гражданским обществом.
2. В 1863 году в период Великих реформ шестидесятых вводится новое Городовое положение, реформируемое в 1870 и 1892 годах, основанное на цензовом имущественном избирательном праве. Начато формирование нового самоуправления, стратегически принимающего под свою ответственность совместные интересы городского сообщества. Москва осуществляет переход к городскому устройству демократического типа с развитым самоуправлением и сохранением полицейской вертикали.
3. В 1914 город становится центром первого горизонтального Всероссийского союза городов, оппозиционного Правительству. В оппозиции к нему находятся и Городская Дума и Управа.
4. Самоуправления восторженно встречают февраль 1917 года. Москва принимает функции второй столицы с единственной, по новому законодательству, властью самоуправления, новоизбранного по закону о всеобщих равных, тайных выборах без вероисповедных ограничений.. В 1917 году в Москве проходят первые в истории России многопартийные выборы в Московскую городскую и в районные Думы. Реальной становится проблема организации федеральной столицы в связи с предполагаемым федеративным устройством страны из 21 области.
5. В 1918 с введением "военного коммунизма" Москва становится становится Новой Москвой, центром большевизма и местом размещения советской бюрократии, занимающей дополнительно 30% жилых помещений города. Опорой изменений является национализация всякой собственности и прекращение сделок с недвижимостью.
6. Недолговременный период "военного коммунизма" бесхозностью приводит страну на грань катастрофы. VII Всероссийский съезд Советов в декабре 1919 принимает курс на децентрализацию хозяйственного управления, который только через полтора года вынужденно поддерживается Новой Экономической Политикой (НЭП) правящей партией. В период "собирания коммун в борьбе с главкизмом" Москва приобретает уникальное советское самоуправление в лице организованного в апреле 1920 года Коммунотдела Моссовета. Существование этого института позволяет к 1927 году восстановить московское хозяйство до уровня 1913 года. В этот период обсуждается проблема перенесения столичных функций РСФСР в другой город, предположительно Воронеж, с сохранением за Москвой функций Союзной столицы.
7. Решением XV съезда ВКП(б) в апреле 1927 года принимается решение о централизации власти, ставящей целью проведение политики индустриализации и коллективизации. Противодействие решению потенциально содержится в коммунальных органах, поэтому они подлежат ликвидации в период 1927-1930 годов вместе с венчающим их ГУКХ НКВД. В 1928 году выходят первые Директивы Московского Комитета ВКП(б) Московскому коммунальному хозяйству. В 1930 проходит дискуссия в Комакадемии о социалистическом расселении и вводится понятие Соцгорода, как города при промышленности в системе единого народнохозяйственного плана. В 1930 году создается первое центральное строительное ведомство: Наркомат коммунального хозяйства (получившее имя уничтоженных коммун). В 1930 году вводится и должность главного архитектора Москвы. Строительный процесс изготовления города-вещи, принадлежащей государству, с 1932 года поручается корпусу архитекторов, и тогда же выходит первый закон о градостроительстве. В период 1927-1935 годов Москва становится социалистическим городом и столицей социалистического союзного государства в целом и столицей РСФСР.
Примечания:
[21] Официальный сайт Вашингтона доступен в Интернете http://dc.gov/DC/
[22] Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев «Содействие развитию малого бизнеса». Муниципальная власть, №6, 2008 год, Москва, стр.78-100
[23] Официальный сайт правительства Нью-Дели доступен в Интернете http://www.ndmc.gov.in/
[24] Танзания
[25] Малайзия
[26] Эфиопия
[27] Всего за последние годы в Бельгии было проведено пять государственных реформ в 1970, 1980, 1988-89, 1993 и 2001 годах
[28] Официальный сайт Брюсселя доступен в Интернете http://www.bruxelles.be/artdet.cfm?id=4000
[29] Под Большим городом с 1910 года понимается не город, большой по размерам, а город вместе с прилегающими территориями, с которыми он активно взаимодействует, образуя новое единство.
[30] До 1918 года Вена была столицей федеративной Австро-Венгерской Империи.
[31] Официальный сайт Вены доступен в Интернете http://www.wien.gv.at/english/
[32] Района
Далее:
часть 3