Жилищный вопрос и логика его решения. Эпизод IX
Жилищный вопрос и логика его решения. Эпизод IX. История рождения муниципальной жилищной политики.
Часть 1
Часть 2
Говоренкова Татьяна Михайловна (директор Центра "Муниципалитет")
Жуков Алексей Иванович - соучредитель Фонда муниципальных исследований им. Т.М.Говоренковой и А.М.Якшина, член Клуба муниципальных деятелей.
Савин Дмитрий Анатольевич - соучредитель Фонда муниципальных исследований им. Т.М.Говоренковой и А.М.Якшина, Председатель Московской организации общероссийской общественной организации "Российская Христианско-Демократическая перспектива"
Чуев Александр Викторович - заместитель Председатель Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций Государственной Думы РФ, Председатель общероссийской общественной организации «Российская Христианско-Демократическая перспектива».
3. Надзор за их исполнением. Жилищная инспекция.
«Жилищные инспектора при исполнении своих обязанностей всегда должны помнить, что они служат делу попечения о благе населения, а не исполнения полицейских предписаний».
Положение о жилищной инспекции г.Шарлоттенбург
Принятие городских санитарных и технических постановлений вызывает необходимость надзора за их исполнением, то есть создание жилищной инспекции (иногда объединяемой с другими инспекциями). Вопрос в том, как должна быть организована эта инспекция для того, чтобы «служить делу попечения о благе населения».
Старейшая из жилищных инспекций была создана в Париже во времена II Империи, однако она ограничивала свою деятельность исключительно контролем за меблированными комнатами.
Более полноценная квартирная инспекция была создана в Глазго в 1870 году. Особое внимание обращалось на меблированные комнаты, и соответствие ночных размеров жилищ числу допустимых их обитателей. Здания объемом менее 2500 куб футов, опасные для здоровья, отмечались особыми надписями у входных дверей. Тут же указывалось и допустимое число квартирантов. Первоначально в Глазго было создано 5 инспекционных участков, в 90-ых годах штат инспекции увеличили, появились «ночные инспекторы», «инспекторы ночлежных домов», увеличилось и число участков.
В собственно Англии (не в Шотландии) жилищной инспекции как самостоятельной инспекции в это время не существовало, зато часть обязанностей жилищной инспекции исполнялась чинами санитарного надзора. В Ливерпуле среди них был особый инспектор - inspector of nuisances. В Англии практиковалось также соединение жилищной и ремесленной инспекции, та как центр жилищной проблемы XIX - начала XX века - жилье рабочего класса.
В Германии устройство жилищной инспекции было очень разнообразно, как и жилищное законодательство из-за федеративного устройства государства, и создавались жилищные инспекции не одновременно. Надзор сосредотачивался почти исключительно на жилье для бедного населения, меблированных комнатах, подвальных помещениях, ночлежных домах и.т.д.
В роли жилищных инспекторов мы встречаем и представителей полиции, простых городовых, и почетных выборных, безвозмездно несущих свой труд осмотра квартир, и специально назначенных лиц, действующих по поручению центральной власти, и наконец, людей с соответствующей подготовкой, самостоятельно ведающих все дело контроля жилищных условий.
Наиболее рациональной формой организации жилищной инспекции была признана смешанная, когда наряду с выборными лицами, образующими особый жилищный комитет, существуют и назначенные городом жилищные инспектора. Жилищный комитет имеет то преимущество, что представляет интересы общины. Однако по своей природе он как коллективный орган не может реагировать на ситуации, требующие быстрого вмешательства, и может быть недостаточно компетентен. Жилищные инспектора в состоянии действовать быстро и профессионально, однако являются чиновниками и склонны к формальному подходу к ситуации.
Смешанная форма жилищной инспекции была создана в Гамбурге 1898 году. Жилищный комитет состоял из 9 лиц (всего в Гамбурге было 9 таких комитетов, каждый из которых курировал свою часть города), обсуждал доклады жилищной инспекции о сделанных ею жилищных ревизиях, и в соответствии с их решением (в присутствии участкового врача) определялось и дальнейшее направление работы жилищного инспектора.
Такая же организация была создана и в Шарлотенбурге. Город был разделен на несколько участков, в каждом из которых создавался жилищный комитет в составе участкового врача, представителя города и три выборных, причем одна из них обязательно была женщина. Город назначал 2-х жилищных инспекторов, которые и производили осмотр квартир. О результате осмотра докладывалось жилищному комитету, и уже совместно принималось решение о дальнейшей деятельности.
В требовании к «не формальному только» отношению жилищной инспекции к своим обязанностям Шарлоттенбург не одинок. Инструкция жилищной инспекции в Гессене в 1899 году гласит: «на учреждение жилищной инспекции следует смотреть не как на полицейскую меру, а как на проявление заботы коммуны о благе населения…». Указ Министра внутренних дел Баварии 1907 года гласит: «одной из главных задач жилищной инспекции является воспитание привычек лучшего содержания квартир, что имеет не меньшее значение, чем само создание лучших жилищ»[23]
Именно содействие в решении возникших проблем, а не изыскание придирок, и призвано стать задачей жилищной инспекции. Примером этого могут послужить статьи законопроекта основных положений государственного закона об инспекции жилищ, разработанного германским ферейном Reihs-Wohnungesetz в 1901 г.[24]:
«§ 17. Меры против нездоровых жилищ могут заключаться:
1) в предписании определенных оздоровительных работ , которые должны быть исполнены в определенный срок ;
2) в исполнении этих оздоровительных работ через доверенное лицо за счет владельца жилищным управлением;
3) в временном или совершенном закрытии нездоровых жилищ.
§ 18. Меры, указанные в п.2 .§ 17, допускаются только в том случае, если срок, определенный в §21, истек, и без результата.
Закрытие жилища допускаются:
а) если дальнейшее пользование им угрожает непосредственно опасностью жизни и здоровью жильцов;
б) в случае, если для исполнения оздоровительных работ на счет владельца, согласно настоящему параграфу, встречаются серьезные затруднения.»
Таким образом, инспекция не только вправе выносить обязательные предписания, но и производить за счет собственников необходимые улучшения, причем во многих городах небогатые домовладельцы могли получить у муниципалитета ссуду под небольшой процент на эти улучшение (так называемый мелиоративный кредит). И только при полной невозможности исправления ситуации допускалось закрытие жилища.
4. Учет свободных жилых помещений. Городские конторы по найму квартир.
Даже если жилищная инспекция служат делу попечения о благе населения, и оказывает содействие собственникам жилья в исправлении санитарных недостатков, все же некоторую часть жилья инспекция вынуждена закрывать, хотя бы временно. Проблема инспектора в этом случае заключается в том, что закрывая непригодное жилье, он вынужден фактически выселять людей на улицу, не предоставляя им другого жилья. Найти нормальное жилье бедному человеку было трудно, а постоянный приток нового населения в города вызывал дополнительный спрос на жилье.
Поэтому по инициативе ряда городов были созданы специальные посреднические бюро, где нуждающиеся могли получить информацию о свободном жилье. Примером удачной работы может послужить бесплатное посредническое бюро в уже упоминавшемся Шарлоттенбурге, похожие учреждения были созданы в Кельне, Берне, Вормсе, Дармштадте.
Практика показала, что наиболее удачным является совмещение всей муниципальной работы по жилищному вопросу в одном центральном учреждении “Wohnung Amt” - жилищном бюро, которое обычно соединяет жилищную инспекцию, жилищное посредническое бюро и жилищную статистику. С 1902 года такое жилищное бюро очень успешно работало в Штутгарте.
Напомним читателю, что учреждения по учету свободных помещений и городские конторы по найму квартир, будучи первоначально созданы как учреждения, содействующие нанимателям и собственниками жилья, были впоследствии использованы как учреждения по публично-правовому (т.е. принудительному) распределению свободного жилья в рамках чрезвычайных мер в Германии и Австрии после Первой Мировой Войны[25].
5. Город в качестве самостоятельного строителя.
Постройка жилищ в XIX начале XX века публичными союзами - государством, муниципалитетами, округами и.т.д. - встречается редко, так как противоречит принятой политике экономического порядка laissez - faire. Если города иногда вели жилищное собственное строительство, то публичные союзы более высокого уровня постройкой жилищ для общего пользования почти не занимались[26].
Это вовсе не значит, что государство вообще не строило жилья, но жилье это не было жильем для общего пользования. Так, во многих странах в распоряжении государства и иных публично-правовых органов имелось достаточно много жилья, предназначенного для проживания чиновников и иных работников государственных учреждений. Иногда жилые помещения располагались в самих зданиях учреждений и ведомств. Примером массового государственного строительства жилья является строительство военных казарм[27]. Однако это жилье проходит по графе «служебное жилье», а не «общеполезное жилье».
Города также обычно строят жилье в следующем порядке:
Сначала строятся особые здания для квартир своих служащих и занятых на городских предприятиях рабочих - то есть служебное жилье;
Затем строятся жилища для беднейшего люда, ночлежные дома и иные убежища, то есть жилье, которое полностью или частично проходит по графе «благотворительное жилье»;
Наконец, в третью очередь внимание города обращается к перестройке антисанитарных кварталов и постройке обыкновенных жилищ для бедного населения - то есть общеполезного жилья.
Лидером такого строительства в XIX - начале XX века были города Англии, которые к этому побуждало развитие жилищного законодательства и ужесточение санитарных требований к жилью, а также законодательное расширения их права на оздоровление антисанитарного жилья и даже целых городских кварталов[28]. Специально по городу Глазго (промышленный центр Шотландии) в 1866 особый был принять особый парламентский Glasgow Improvement Act, дающий право перепланировать район Клайд, где ежегодная смертность составляла 70 человек на тысячу проживающий. Для осуществления этой программы был предоставлен заем 150000 ф.ст., и около 100 зданий снесено, для того, чтобы улучшить санитарные условия района и освободить место под строительство новых домов. Были построены дома дешевых квартир, занимающие по своим параметрам среднее положение между домом-казармой и коттеджем. Чтобы исключить переполнение жилищ, был измерен объем всех помещений и для каждого назначено максимально допустимое число жильцов, соответствующие марки были прибиты на дверях. В 1883 году было построено еще три дома, в 1889 году, видя, что многие освободившиеся при сносе участки не застраиваются, город сам принял решение организовать строительство.
Было построено 60 однокомнатных, 58 - 2-х и 8 - 3-х домов, а также 25 лавок. Расходы на оплату этого жилья составляли 12.5 - 16% дохода семьи. Земельные участки 63 снесенных домов были оставлены свободным от застройки. Смертность в этом районе снизилась, если в 1873-1875 она составляла 53.2 на тысячу в год, то в 1879-1881 21.3 на тысячу в год. Улучшилась и санитарная ситуация в городе в целом: если в 1873-1875 смертность составляла 26 на тысячу в год, то в 1880-1882 - 20 на тысячу в год.
В Бирмингеме перестройке подверглись 1335 домов, часть были снесены, другие отремонтированы.
В Ливерпуле был перестроен сквер Виктория (Victoria Square), построены 12 домов по 22 квартиры в каждом, оснащенных газом и водой. В Ливерпуле был построен и квартал Djuvenal buildings, причем дома для небогатых жителей были не только не убыточными, но приносили от 2.5% до 4% чистого дохода. Жилье это сдавалось почти исключительно рабочим, и расходы на оплату жилья составляли примерно 15% бюджета семьи. Здания были построены хозяйственным способом, то есть без подрядчиков. В целом за 1881 - 1891 было заменено примерно 5000 старых домов, в 1892 за один год - 437.
В Дублине (Ирландия) было построено несколько сотен помещений для беднейшего рабочего населения.
В Лондоне после обследования, произведенного под руководством Чарльз Бутса, была развернута широкая программа реконструкции. Постройки, уже возведенные городом, разделялись на 18 округов, общее число проживающих в них составляло 15000 человек. Работы в Лондоне велись Корпорацией Сити и Советом графства (London County Council), образованном в 1889 году и в 1890 получившим по закону важные права.
Примером работ по оздоровлению районов в Лондоне служит перестройка района Бентал Грин (Bental Green), который был основан общиной бежавших из Франции ткачей гугенотов, и первоначально являлся пригородной деревушкой старого Лондона. Постепенно он оказался почти в центре Лондона, и превратился в трущобы, где обитало 6000 человек. Владельцы земли потребовали в качестве компенсации за отчуждаемое имущество 4650000 рублей[29], то есть 66000 рублей за дом. Оценщики правительства сбавили эту сумму на 2 млн.руб. Было изъято 15 акров (5.5 десятин) земли, свыше 700 домов снесены, свыше 20 улиц закрыто. Новые дома были расположены полукругом, в промежутках были устроены сады размерами до 270 футов в диаметре.
Совет графства строил разные дома: от 2-4 -х квартирных коттеджей с небольшим садиком до домов-казарм в пять этажей с сотнями квартирантов. Желающий занять квартиру обращался с заявлением, где указывал свой адрес, число членов семьи, занятие и.т.д. Управляющий отправлялся на квартиру, наводил справки и докладывал в Совет графства, где и решался вопрос о поселении.
Были построены и специальные дома для одиноких людей на 320 человек. Они представляли собой большое открытое помещение, по всем сторонам которого располагались отдельные маленькие спальные комнаты с окном. Поскольку комнаты были построены в три яруса, два верхних выходили на балконы. В доме была общая прачечная, куда можно было отдать для стирки белье, кухня, небольшая библиотека. Днем в помещении находиться запрещалось, оплата была посуточной - то есть дома эти представляли собой нечто среднее между ночлежным домом и обычным домом[30]
Для осуществления такого строительства город занимал капитал под 3% годовых, 2.5% ежегодно вносилось для погашения долга, и через 50-60 лет вновь выстроенные дома становились полной собственностью налогоплательщика. Наравне с центральной частью Лондона перестраивались и пригороды.
В Гриноке (Шотландия) в конце 80-ых было построено 200 домов. Лидс начал постройку 700 домов для проживания 3200 человек (семейные квартиры рабочих). Аналогично строительство велось в Шеффилде, Манчестере, Эдинбурге, Сальфорде, Нотингеме, Дугласе, Плимуте и других городах.
В Европе самостоятельное строительство общеполезного жилья городами велось реже.
В Германии 11 городов строили жилье для городских рабочих. Общеполезное жилье городами строилось в Ульме (50 домов, 121 квартира), Страсбурге (244 квартиры), Эмдене (100 домов, 200 квартир), Дюссельдорфе (150 квартир), Фрейбурге (267 квартир).
В Швеции строили общеполезные дома Стокгольм (13 домов, 1200), и Гетеборг (с1849 - 20 домов, 87 квартир).
В Швейцарии - Берн (в 1889 году 120 домов 160 квартир). Невшатель (на эти цели было выделено 160 тыс франков), Женева (в 1896 притупила к постройке 12 больших домов на 525 комнат), Цюрих ( выделено 940 тыс. франков, приобретено 2 участка земли площадью 21.96 га для постройки жилье для 3000 человек).
В Италии в 1896 Венеция осуществила заем для целей общеполезного строительства.
[23] Е Виленц - Горовиц Из области жилищного вопроса в Германии, СПб, стр.6
[24] Текст законопроекта приводится по изданию В.В.Святловский Жилищный вопрос с экономической точки зрения Выпуск II Город и государство СПб, 1904
[25] Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев «Жилищный вопрос и логика его решения. Эпизод II. Меры, предпринимавшиеся в условиях обострения жилищного кризиса», Муниципальная власть, №5, 2005 год, Москва, стр.102-113
[26] В Швейцарии союзом двух кантонов были построены дешевые квартиры в одном из них. Сберегательные кассы, которые согласно законодательству являлись публично-правовыми учреждениями, также практически не занимались строительством жилищ для общего пользования. Как исключения можно привести Страсбург, где управление сберегательными кассами построило 8 домов с 64 квартирами, Марсель, где в 1896 сберегательной кассою построено 106 дешевых квартир, Гетеборг (Швеция) где сберегательная касса в 1869 году построила 6 домов. Однако все эти примеры являлись исключениями из общего правила.
[27] Напомним читателям, что казармы - тоже жилье, в том числе на них распространяются и санитарные требования.
[28] Рим и Париж и ранее были озабочены своим внешним видом, что вызывало значительные перестройки целых районов города, однако не заботились о домостроительстве, что вызывало при перестройках усугубление жилищного кризиса. Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев «Жилищный вопрос и логика его решения. Эпизод VIII. История рождения государственной жилищной политики.
[29] Суммы в рулях приводятся по золотому эквиваленту
[30] В ночлежном доме каждую ночь проживающий получал новое место, даже если он ночевал в нем несколько ночей подряд. В домах для одиноких он имел свою отдельную комнату, которая сохранялась за ним на все время проживания, но не мог находиться в ней днем.
Часть 3
Часть 1
Часть 2
Говоренкова Татьяна Михайловна (директор Центра "Муниципалитет")
Жуков Алексей Иванович - соучредитель Фонда муниципальных исследований им. Т.М.Говоренковой и А.М.Якшина, член Клуба муниципальных деятелей.
Савин Дмитрий Анатольевич - соучредитель Фонда муниципальных исследований им. Т.М.Говоренковой и А.М.Якшина, Председатель Московской организации общероссийской общественной организации "Российская Христианско-Демократическая перспектива"
Чуев Александр Викторович - заместитель Председатель Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций Государственной Думы РФ, Председатель общероссийской общественной организации «Российская Христианско-Демократическая перспектива».
3. Надзор за их исполнением. Жилищная инспекция.
«Жилищные инспектора при исполнении своих обязанностей всегда должны помнить, что они служат делу попечения о благе населения, а не исполнения полицейских предписаний».
Положение о жилищной инспекции г.Шарлоттенбург
Принятие городских санитарных и технических постановлений вызывает необходимость надзора за их исполнением, то есть создание жилищной инспекции (иногда объединяемой с другими инспекциями). Вопрос в том, как должна быть организована эта инспекция для того, чтобы «служить делу попечения о благе населения».
Старейшая из жилищных инспекций была создана в Париже во времена II Империи, однако она ограничивала свою деятельность исключительно контролем за меблированными комнатами.
Более полноценная квартирная инспекция была создана в Глазго в 1870 году. Особое внимание обращалось на меблированные комнаты, и соответствие ночных размеров жилищ числу допустимых их обитателей. Здания объемом менее 2500 куб футов, опасные для здоровья, отмечались особыми надписями у входных дверей. Тут же указывалось и допустимое число квартирантов. Первоначально в Глазго было создано 5 инспекционных участков, в 90-ых годах штат инспекции увеличили, появились «ночные инспекторы», «инспекторы ночлежных домов», увеличилось и число участков.
В собственно Англии (не в Шотландии) жилищной инспекции как самостоятельной инспекции в это время не существовало, зато часть обязанностей жилищной инспекции исполнялась чинами санитарного надзора. В Ливерпуле среди них был особый инспектор - inspector of nuisances. В Англии практиковалось также соединение жилищной и ремесленной инспекции, та как центр жилищной проблемы XIX - начала XX века - жилье рабочего класса.
В Германии устройство жилищной инспекции было очень разнообразно, как и жилищное законодательство из-за федеративного устройства государства, и создавались жилищные инспекции не одновременно. Надзор сосредотачивался почти исключительно на жилье для бедного населения, меблированных комнатах, подвальных помещениях, ночлежных домах и.т.д.
В роли жилищных инспекторов мы встречаем и представителей полиции, простых городовых, и почетных выборных, безвозмездно несущих свой труд осмотра квартир, и специально назначенных лиц, действующих по поручению центральной власти, и наконец, людей с соответствующей подготовкой, самостоятельно ведающих все дело контроля жилищных условий.
Наиболее рациональной формой организации жилищной инспекции была признана смешанная, когда наряду с выборными лицами, образующими особый жилищный комитет, существуют и назначенные городом жилищные инспектора. Жилищный комитет имеет то преимущество, что представляет интересы общины. Однако по своей природе он как коллективный орган не может реагировать на ситуации, требующие быстрого вмешательства, и может быть недостаточно компетентен. Жилищные инспектора в состоянии действовать быстро и профессионально, однако являются чиновниками и склонны к формальному подходу к ситуации.
Смешанная форма жилищной инспекции была создана в Гамбурге 1898 году. Жилищный комитет состоял из 9 лиц (всего в Гамбурге было 9 таких комитетов, каждый из которых курировал свою часть города), обсуждал доклады жилищной инспекции о сделанных ею жилищных ревизиях, и в соответствии с их решением (в присутствии участкового врача) определялось и дальнейшее направление работы жилищного инспектора.
Такая же организация была создана и в Шарлотенбурге. Город был разделен на несколько участков, в каждом из которых создавался жилищный комитет в составе участкового врача, представителя города и три выборных, причем одна из них обязательно была женщина. Город назначал 2-х жилищных инспекторов, которые и производили осмотр квартир. О результате осмотра докладывалось жилищному комитету, и уже совместно принималось решение о дальнейшей деятельности.
В требовании к «не формальному только» отношению жилищной инспекции к своим обязанностям Шарлоттенбург не одинок. Инструкция жилищной инспекции в Гессене в 1899 году гласит: «на учреждение жилищной инспекции следует смотреть не как на полицейскую меру, а как на проявление заботы коммуны о благе населения…». Указ Министра внутренних дел Баварии 1907 года гласит: «одной из главных задач жилищной инспекции является воспитание привычек лучшего содержания квартир, что имеет не меньшее значение, чем само создание лучших жилищ»[23]
Именно содействие в решении возникших проблем, а не изыскание придирок, и призвано стать задачей жилищной инспекции. Примером этого могут послужить статьи законопроекта основных положений государственного закона об инспекции жилищ, разработанного германским ферейном Reihs-Wohnungesetz в 1901 г.[24]:
«§ 17. Меры против нездоровых жилищ могут заключаться:
1) в предписании определенных оздоровительных работ , которые должны быть исполнены в определенный срок ;
2) в исполнении этих оздоровительных работ через доверенное лицо за счет владельца жилищным управлением;
3) в временном или совершенном закрытии нездоровых жилищ.
§ 18. Меры, указанные в п.2 .§ 17, допускаются только в том случае, если срок, определенный в §21, истек, и без результата.
Закрытие жилища допускаются:
а) если дальнейшее пользование им угрожает непосредственно опасностью жизни и здоровью жильцов;
б) в случае, если для исполнения оздоровительных работ на счет владельца, согласно настоящему параграфу, встречаются серьезные затруднения.»
Таким образом, инспекция не только вправе выносить обязательные предписания, но и производить за счет собственников необходимые улучшения, причем во многих городах небогатые домовладельцы могли получить у муниципалитета ссуду под небольшой процент на эти улучшение (так называемый мелиоративный кредит). И только при полной невозможности исправления ситуации допускалось закрытие жилища.
4. Учет свободных жилых помещений. Городские конторы по найму квартир.
Даже если жилищная инспекция служат делу попечения о благе населения, и оказывает содействие собственникам жилья в исправлении санитарных недостатков, все же некоторую часть жилья инспекция вынуждена закрывать, хотя бы временно. Проблема инспектора в этом случае заключается в том, что закрывая непригодное жилье, он вынужден фактически выселять людей на улицу, не предоставляя им другого жилья. Найти нормальное жилье бедному человеку было трудно, а постоянный приток нового населения в города вызывал дополнительный спрос на жилье.
Поэтому по инициативе ряда городов были созданы специальные посреднические бюро, где нуждающиеся могли получить информацию о свободном жилье. Примером удачной работы может послужить бесплатное посредническое бюро в уже упоминавшемся Шарлоттенбурге, похожие учреждения были созданы в Кельне, Берне, Вормсе, Дармштадте.
Практика показала, что наиболее удачным является совмещение всей муниципальной работы по жилищному вопросу в одном центральном учреждении “Wohnung Amt” - жилищном бюро, которое обычно соединяет жилищную инспекцию, жилищное посредническое бюро и жилищную статистику. С 1902 года такое жилищное бюро очень успешно работало в Штутгарте.
Напомним читателю, что учреждения по учету свободных помещений и городские конторы по найму квартир, будучи первоначально созданы как учреждения, содействующие нанимателям и собственниками жилья, были впоследствии использованы как учреждения по публично-правовому (т.е. принудительному) распределению свободного жилья в рамках чрезвычайных мер в Германии и Австрии после Первой Мировой Войны[25].
5. Город в качестве самостоятельного строителя.
Постройка жилищ в XIX начале XX века публичными союзами - государством, муниципалитетами, округами и.т.д. - встречается редко, так как противоречит принятой политике экономического порядка laissez - faire. Если города иногда вели жилищное собственное строительство, то публичные союзы более высокого уровня постройкой жилищ для общего пользования почти не занимались[26].
Это вовсе не значит, что государство вообще не строило жилья, но жилье это не было жильем для общего пользования. Так, во многих странах в распоряжении государства и иных публично-правовых органов имелось достаточно много жилья, предназначенного для проживания чиновников и иных работников государственных учреждений. Иногда жилые помещения располагались в самих зданиях учреждений и ведомств. Примером массового государственного строительства жилья является строительство военных казарм[27]. Однако это жилье проходит по графе «служебное жилье», а не «общеполезное жилье».
Города также обычно строят жилье в следующем порядке:
Сначала строятся особые здания для квартир своих служащих и занятых на городских предприятиях рабочих - то есть служебное жилье;
Затем строятся жилища для беднейшего люда, ночлежные дома и иные убежища, то есть жилье, которое полностью или частично проходит по графе «благотворительное жилье»;
Наконец, в третью очередь внимание города обращается к перестройке антисанитарных кварталов и постройке обыкновенных жилищ для бедного населения - то есть общеполезного жилья.
Лидером такого строительства в XIX - начале XX века были города Англии, которые к этому побуждало развитие жилищного законодательства и ужесточение санитарных требований к жилью, а также законодательное расширения их права на оздоровление антисанитарного жилья и даже целых городских кварталов[28]. Специально по городу Глазго (промышленный центр Шотландии) в 1866 особый был принять особый парламентский Glasgow Improvement Act, дающий право перепланировать район Клайд, где ежегодная смертность составляла 70 человек на тысячу проживающий. Для осуществления этой программы был предоставлен заем 150000 ф.ст., и около 100 зданий снесено, для того, чтобы улучшить санитарные условия района и освободить место под строительство новых домов. Были построены дома дешевых квартир, занимающие по своим параметрам среднее положение между домом-казармой и коттеджем. Чтобы исключить переполнение жилищ, был измерен объем всех помещений и для каждого назначено максимально допустимое число жильцов, соответствующие марки были прибиты на дверях. В 1883 году было построено еще три дома, в 1889 году, видя, что многие освободившиеся при сносе участки не застраиваются, город сам принял решение организовать строительство.
Было построено 60 однокомнатных, 58 - 2-х и 8 - 3-х домов, а также 25 лавок. Расходы на оплату этого жилья составляли 12.5 - 16% дохода семьи. Земельные участки 63 снесенных домов были оставлены свободным от застройки. Смертность в этом районе снизилась, если в 1873-1875 она составляла 53.2 на тысячу в год, то в 1879-1881 21.3 на тысячу в год. Улучшилась и санитарная ситуация в городе в целом: если в 1873-1875 смертность составляла 26 на тысячу в год, то в 1880-1882 - 20 на тысячу в год.
В Бирмингеме перестройке подверглись 1335 домов, часть были снесены, другие отремонтированы.
В Ливерпуле был перестроен сквер Виктория (Victoria Square), построены 12 домов по 22 квартиры в каждом, оснащенных газом и водой. В Ливерпуле был построен и квартал Djuvenal buildings, причем дома для небогатых жителей были не только не убыточными, но приносили от 2.5% до 4% чистого дохода. Жилье это сдавалось почти исключительно рабочим, и расходы на оплату жилья составляли примерно 15% бюджета семьи. Здания были построены хозяйственным способом, то есть без подрядчиков. В целом за 1881 - 1891 было заменено примерно 5000 старых домов, в 1892 за один год - 437.
В Дублине (Ирландия) было построено несколько сотен помещений для беднейшего рабочего населения.
В Лондоне после обследования, произведенного под руководством Чарльз Бутса, была развернута широкая программа реконструкции. Постройки, уже возведенные городом, разделялись на 18 округов, общее число проживающих в них составляло 15000 человек. Работы в Лондоне велись Корпорацией Сити и Советом графства (London County Council), образованном в 1889 году и в 1890 получившим по закону важные права.
Примером работ по оздоровлению районов в Лондоне служит перестройка района Бентал Грин (Bental Green), который был основан общиной бежавших из Франции ткачей гугенотов, и первоначально являлся пригородной деревушкой старого Лондона. Постепенно он оказался почти в центре Лондона, и превратился в трущобы, где обитало 6000 человек. Владельцы земли потребовали в качестве компенсации за отчуждаемое имущество 4650000 рублей[29], то есть 66000 рублей за дом. Оценщики правительства сбавили эту сумму на 2 млн.руб. Было изъято 15 акров (5.5 десятин) земли, свыше 700 домов снесены, свыше 20 улиц закрыто. Новые дома были расположены полукругом, в промежутках были устроены сады размерами до 270 футов в диаметре.
Совет графства строил разные дома: от 2-4 -х квартирных коттеджей с небольшим садиком до домов-казарм в пять этажей с сотнями квартирантов. Желающий занять квартиру обращался с заявлением, где указывал свой адрес, число членов семьи, занятие и.т.д. Управляющий отправлялся на квартиру, наводил справки и докладывал в Совет графства, где и решался вопрос о поселении.
Были построены и специальные дома для одиноких людей на 320 человек. Они представляли собой большое открытое помещение, по всем сторонам которого располагались отдельные маленькие спальные комнаты с окном. Поскольку комнаты были построены в три яруса, два верхних выходили на балконы. В доме была общая прачечная, куда можно было отдать для стирки белье, кухня, небольшая библиотека. Днем в помещении находиться запрещалось, оплата была посуточной - то есть дома эти представляли собой нечто среднее между ночлежным домом и обычным домом[30]
Для осуществления такого строительства город занимал капитал под 3% годовых, 2.5% ежегодно вносилось для погашения долга, и через 50-60 лет вновь выстроенные дома становились полной собственностью налогоплательщика. Наравне с центральной частью Лондона перестраивались и пригороды.
В Гриноке (Шотландия) в конце 80-ых было построено 200 домов. Лидс начал постройку 700 домов для проживания 3200 человек (семейные квартиры рабочих). Аналогично строительство велось в Шеффилде, Манчестере, Эдинбурге, Сальфорде, Нотингеме, Дугласе, Плимуте и других городах.
В Европе самостоятельное строительство общеполезного жилья городами велось реже.
В Германии 11 городов строили жилье для городских рабочих. Общеполезное жилье городами строилось в Ульме (50 домов, 121 квартира), Страсбурге (244 квартиры), Эмдене (100 домов, 200 квартир), Дюссельдорфе (150 квартир), Фрейбурге (267 квартир).
В Швеции строили общеполезные дома Стокгольм (13 домов, 1200), и Гетеборг (с1849 - 20 домов, 87 квартир).
В Швейцарии - Берн (в 1889 году 120 домов 160 квартир). Невшатель (на эти цели было выделено 160 тыс франков), Женева (в 1896 притупила к постройке 12 больших домов на 525 комнат), Цюрих ( выделено 940 тыс. франков, приобретено 2 участка земли площадью 21.96 га для постройки жилье для 3000 человек).
В Италии в 1896 Венеция осуществила заем для целей общеполезного строительства.
[23] Е Виленц - Горовиц Из области жилищного вопроса в Германии, СПб, стр.6
[24] Текст законопроекта приводится по изданию В.В.Святловский Жилищный вопрос с экономической точки зрения Выпуск II Город и государство СПб, 1904
[25] Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев «Жилищный вопрос и логика его решения. Эпизод II. Меры, предпринимавшиеся в условиях обострения жилищного кризиса», Муниципальная власть, №5, 2005 год, Москва, стр.102-113
[26] В Швейцарии союзом двух кантонов были построены дешевые квартиры в одном из них. Сберегательные кассы, которые согласно законодательству являлись публично-правовыми учреждениями, также практически не занимались строительством жилищ для общего пользования. Как исключения можно привести Страсбург, где управление сберегательными кассами построило 8 домов с 64 квартирами, Марсель, где в 1896 сберегательной кассою построено 106 дешевых квартир, Гетеборг (Швеция) где сберегательная касса в 1869 году построила 6 домов. Однако все эти примеры являлись исключениями из общего правила.
[27] Напомним читателям, что казармы - тоже жилье, в том числе на них распространяются и санитарные требования.
[28] Рим и Париж и ранее были озабочены своим внешним видом, что вызывало значительные перестройки целых районов города, однако не заботились о домостроительстве, что вызывало при перестройках усугубление жилищного кризиса. Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев «Жилищный вопрос и логика его решения. Эпизод VIII. История рождения государственной жилищной политики.
[29] Суммы в рулях приводятся по золотому эквиваленту
[30] В ночлежном доме каждую ночь проживающий получал новое место, даже если он ночевал в нем несколько ночей подряд. В домах для одиноких он имел свою отдельную комнату, которая сохранялась за ним на все время проживания, но не мог находиться в ней днем.
Часть 3