Жилищный вопрос и логика его решения. Эпизод IX
Жилищный вопрос и логика его решения. Эпизод IX. История рождения муниципальной жилищной политики.
Часть 1
Говоренкова Татьяна Михайловна (директор Центра "Муниципалитет")
Жуков Алексей Иванович - соучредитель Фонда муниципальных исследований им. Т.М.Говоренковой и А.М.Якшина, член Клуба муниципальных деятелей.
Савин Дмитрий Анатольевич - соучредитель Фонда муниципальных исследований им. Т.М.Говоренковой и А.М.Якшина, Председатель Московской организации общероссийской общественной организации "Российская Христианско-Демократическая перспектива"
Чуев Александр Викторович - заместитель Председатель Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций Государственной Думы РФ, Председатель общероссийской общественной организации «Российская Христианско-Демократическая перспектива».
«Неужели они проделают со мной такое? - спрашивал себя Мардук. - Только из-за того, что я перепланировал старый, грязный жилой округ под предприятия тяжелой промышленности и вступил в соглашение с гильдией домовладельцев, обязавшись повысить квартирную плату на 320 процентов взамен их обещания в пятидесятилетний срок установить новые водопроводные трубы? Так ведь, боже правый, я никогда и не выдавал себя за совершенство».
Роберт Шекли, Обмен разумов[1]
Персонаж книги Роберта Шекли «Обмен разумов», выборный муниципальный чиновник Мардук Крас, получил от избирателей в дар тикающее кольцо в нос, которое он по обычаям своего народа должен был носить в течение двух недель, ожидая, взорвется оно или нет. Поэтому Мардук Крас вспоминает все то, чем он мог досадить своим избирателям. Однако надо учесть, что книга Роберта Шекли «Обмен разумов» появилась на свет уже после Второй Мировой Войны. На заре появления муниципальной жилищной политики ни отдельные чиновники муниципалитетов, ни даже муниципалитеты в целом правом на такие решения не обладали. Как авторы уже писали, регулирование квартирной платы возникает только с началом Первой Мировой Войны[2], да и институт городского планирования в таком жестком виде возник значительно позже.
Однако это вовсе не значит, что в XIX веке города были лишены возможности влиять на жилищный вопрос. Более того, именно крупные города[3] были в первую очередь заинтересованы в смягчении жилищной проблемы, поэтому многие инициативы в жилищном деле исходили именно от городов: «Разрешение так называемого «жилищного» или что то же самое, «квартирного вопроса», путем вмешательства в него городского самоуправления нельзя не признать крайне разумным своевременным и основательным».[4] Возникло даже такое направление городской политики как «муниципальный социализм», строго говоря, не имеющее прямого отношения к социал-демократии и марксизму, и означающее проведение городской политики в интересах беднейших слоев населения.[5] Поэтому, говоря о жилищной политике муниципалитетов в конце XIX - начале XX века, мы будем говорить именно о жилищной политике городов.
Однако, рассматривая муниципальную жилищную политику городов XIX - начала XX века всегда следует помнить о том, что города этого времени уже входят в состав государств (пусть и на началах широкой автономии и самоуправления), поэтому муниципальную жилищную политику этого времени необходимо рассматривать в тесной связи с государственной жилищной политикой[6].
Каковы же были первые инструменты городской жилищной политики, с помощью которых город пытался смягчить жилищную проблему в XIX - начале XX века? Меры эти можно разделить на следующие группы:
1. Меры по определению размеров жилищной нужды и жилищной потребности населения:
Проведение анкетирования и обследований, а также исследований по жилищной статистике.
Далее, меры, которые город предпринимает как орган публично-правовой:
2. Городские санитарные и технические постановления.
3. Надзор за их исполнением. Жилищная инспекция.
Эта группа мер входит в исключительную компетенцию местных самоуправлений как публично-правовых органов (в той мере, в которой государство делегирует эти права местным самоуправлениям).
Дополняет эти меры публично-правового характера еще одна мера, которая может осуществляться как в добровольном, так и в принудительном порядке:
4. Учет свободных жилых помещений. Городские конторы по найму квартир.
Далее следует группа мер, которая доступна также частным лицам и гражданскому обществу, а именно:
5. Город в качестве самостоятельного строителя.
6. Содействие города домостроительным обществам.
И, наконец, есть группа мероприятий городов, которая непосредственно не связана с жильем, но оказывает на состояние жилищного вопроса серьезное влияние.
1 Определение размеров жилищной нужды и жилищной потребности населения
Прежде чем предпринимать меры по смягчению или преодолению социальной проблемы, необходимо осознать ее масштабы. Именно поэтому первыми мероприятиями по решению жилищной проблемы были мероприятия по выяснению ее размеров.
Начало такому выяснению положило анкетирование и обследование жилищ бедного населения, в первую очередь коечно-каморочных помещений и иных помещений, сдаваемых в наем. Именно такое обследование было проведено комиссией лорда Чедвика в Великобритании, и послужило основой для составления сообщения о санитарных условиях трудящего населения Великобритании. Сообщение это, в свою очередь, послужило толчком к выработке специального законодательства, призванного гарантировать минимальные санитарные требования к жилью.
Анкетирования и обследования сыграли важную роль в привлечении общественного внимания к жилищному вопросу, так как концентрировались на тех районах городов, условия жизни в которых были иногда просто ужасными. Описания условий жизни бедняков, составленные на их основе, вызвали возмущение в обществе и создали предпосылки для проведения законопроектов, направленных на их решение. Однако для определения реальных размеров жилищной нужды были необходимы более систематизированные исследования, основой которых могла стать только полноценная жилищная статистика.
Жилище, став общественно значимой проблемой, стало все более интересовать статистиков. Впереди других стран в жилищной статистике оказались Англия, Америка и Германия, причем первоначально жилищная статистика сосредоточилась на статистике жилых зданий.
Первым предметом статистических исследований стала этажность зданий, и полноценные статистические исследования подтвердили тот факт, что этажность зданий везде возрастала. Более значимым оказался выявленный статистикой факт, что увеличилось и число жилищ в подвалах и верхних этажах - V,VI и выше даже в тех зданиях, где эти помещения ранее не использовались под жилье. Таким образом, статистика подтвердила ухудшение жилищных условий не только в отдельных проблемных районах, но и в целом.
Приведем статистические данные по таким квартирам в городе Берлине[7]
Таблица 1
Та же ситуация наблюдалась в Мюнхене, где за 20 лет с 1875 по 1895 число квартир на V, VI и более высоких этажах выросло с 710 до 2730. Более того, исследования показали, что сами обитатели этих домов переселяются все выше, их вытесняют промышленные и торговые учреждения и более зажиточные жители. Выяснилось, что почти половина населения крупных городов живет в подвалах, на 4, 5, 6 и более высоких этажах.
Предметом изучения стала статистика земельных участков и их застроенности, которая показала, что количество зданий
повсеместно возрастает, и на каждый участок приходится все больше жилищ, то есть растет скученность населения. Изучения в Берлине показали такую картину:
Таблица 2
Постепенно жилищная статистика стала уделять внимание и иным свойствам жилья. Так, внимание было уделено определению числа отапливаемых комнат. Предметом исследований стал общий объем жилья, количество воздуха, приходящегося на каждого жителя, служившее важнейшим признаком перенаселенности жилья.
Жилищная статистика заинтересовалась и личностью жильцов, их классификацией. Предметом изучения стали жильцы, ночлежники, сами квартирохозяева и их прислуга, а также распределение различных категорий проживающих по этажам.
Затем внимание статистики было обращено на экономические аспекты жилья: размеры квартплаты, роль пересъемщиков (жилищных ростовщиков), положение и условия жизни рабочих и.т.д.
Именно благодаря статистическим исследованиям была выявлена первичная ячейка жилья, способная обеспечить проживающих нормальными санитарными условиями - «отапливаемая комната» (комната с окном и печью). Статистика показала, что несмотря на отдельные отклонения, размеры такой первичной ячейки все больше стандартизируются, чем более коммерциализуется жилищное дело, тем более вырабатываются единые типы домов и комнат, а дом - казарма все больше становится образцом.
Именно статистика показала, что несмотря на развитие жилищного законодательства и иные меры, направленные на смягчение жилищной нужды, жилищные условия в течение ряда лет оставались без изменений, что ставило вопрос об эффективности проводимой жилищной политики.
Высоко было поставлена жилищная статистика во Франции. Так, уже в 1891 году переписные бланки города Парижа включают жилищные вопросы. В 1896 году квартирные вопросы включены уже в переписные бланки всеобщей народной переписи[8] В бланки включалось два основных вопроса:
1. Из скольких комнат состоит квартира;
2. Наличие специальной ретирады.
Для интересов переписи «под комнатою… следует понимать всякое помещение, достаточное для того, чтобы в нем можно было поставить кровать, то есть имеющее не менее 2-х метров в длину и 1.5 метров в ширину, безразлично при этом к хозяйственной цели помещения (кухня спальня, кабинет и пр.) Помещения же специально предназначенные для промысловых занятий, к числу комнат не относятся»[9].
В 1901 в бланках переписи второй вопрос заменен вопросом о помещениях, служащих одновременно и для жилья, и для мастерской, конюшни, магазина. По правилу 1901 года комната - «всякое помещение в доме, предназначенное для жилья. Отделенное от других помещений перегородками, идущими до потолка, и достаточно большое для помещения кровати взрослого человека. В число комнат входят: кухня, прихожая, туалетные достаточно большие для помещения кровати, комнаты для прислуги; все же другие виды помещений вроде магазинов, конюшен или мастерских, входят в счет «комнат» лишь в случаях действительного в них ночлега»[10].
Как видим, французское определение комнаты отличается от упоминавшегося выше понятия «отапливаемая комната». Такое отличие может привести к тому, что при сравнении данных статистики разных стран необходимо учитывать и различия в используемых терминах.
2. Городские санитарные и технические постановления.
Законодательство, устанавливавшее требования к жилищу в XIX - начале XX века, сильно варьировалось не только от страны к стране, но иногда и внутри одной страны[11]. Однако в целом требования постановлений можно разделить на три группы:
1. Требование регистрации жильцов.
Особенно строгие меры предъявлялись к регистрации жильцов в квартирах с коечными жильцами. О каждом новом жильце в трехдневный срок необходимо было заявить полиции, требовалось заявлять полиции и о других переменах в составе населения квартиры.
2. Требования к охране здоровья занимали центральное место:
1. запрещение жить в подвалах;
2. воспрещение постройки зданий колодезного типа: двор с четырех сторон окруженный стенами, когда свет не доходит до нижних этажей;
3. запрещение строить квартиры с жилыми комнатами без окон, установление минимальных норм освещенности жилых помещений;
4. устройство в многоэтажных домах подъемных машин;
5. уничтожение холодных отхожих мест на лестницах;
6. устройство вентиляции;
7. дезинфекция квартир после заразных болезней;
8. меры против переполнения жилья, в частности установление минимального объема воздуха в помещении на каждого проживающего, иногда минимальной площади пола на каждого проживающего, высоты жилых помещений: В ряде стран предписывалось вывешивать над дверьми объявление о допустимом числе жильцов, и текст соответствующего постановления;
9. установление минимальных требований к обстановке сдаваемых в наем жилых помещений и регулярности их уборки.
3. Наконец, третьей группой требований были требования по охране нравственности.
Законы, обязательные постановления и иные нормативные акты, устанавливающие требования к жилью в XIX - начале XX века также можно также подразделить на следующие группы:
1. Собственно жилищные постановления или жилищные уставы (по-немецки Wohnung-Ordnungen);
2. Строительные уставы, устанавливающие требования к строительству (Bau-Ordnungen);
3. Строительные планы, или планировочные постановления, устанавливающие планировку города (Bau-Plane).
4. Наконец, требования, связанные с регистрацией проживающих, могут содержаться и в полицейских постановлениях, направленных на обеспечение безопасности.
Резкой границы между Wohnung-Ordnungen, Bau-Ordnungen и Bau-Plane провести нельзя. Содержание жилищных постановлений (уставов) почти всегда частично позаимствовано из строительных и планировочных, а во многих постановлениях такого различия вообще не делается. Напротив, строительные и планировочные постановление призваны обеспечить выполнение санитарных требований к жилью. Поэтому рассмотрим требования, предъявляемые к жилью, на примере строительного устава города Мангейма[12], а именно его пятого отдела «Предписание относительно здоровья и чистоты», дополнив их по необходимостью положениями из других нормативных актов.
«Всякое здание, предназначенное для жительства людей, должно быть устроено так, чтобы в нем был прочно обеспечен доступ воздуха и света, необходимый в интересах общественного здоровья»[13].
Запрещение жить в подвалах.
«Все помещение, в которых пол лежит ниже уровня поверхности окружающей почвы, считаются подвальными» [14].
Обратим внимание, что устав Мангейма увязывает признание помещения подвальным не с тем, насколько возвышаются над землей его окна, а с тем, что его пол находится ниже уровня земли, то есть не признает разделения помещений на подвальные и полуподвальные (цокольные). Причина этого в том, что санитарный недостаток таких жилищ связан в первую очередь с возможностью просачивания в них воды.
«В этажах, в которых пол расположен ниже уровня улицы, жилые и спальные помещение допускаются лишь в виде исключения, с соблюдением следующих условий:
1. Под такими помещениями должен быть подвал. В полном жилом помещении это требование относится ко всей площади его»[15].
Таким образом, оборудование жилимых помещений в подвалах воспрещается, если под ними нет этажа, который может служить защитой от накопления воды в помещении.
Требования к освещенности жилья.
«Окна в помещениях, служащих для постоянного пребывания людей …должны выходить или на улицу, или непосредственно на дворы, которые для каждого здание должны быть устроены согласно правилам, изложенным в § 88 настоящего устава; они должны отворяться и иметь такие размеры, чтобы общая световая поверхность рассматриваемого помещение равнялась не менее, как одной десятой части площади пола в нем»[16]
«В каждом здании, предназначенном для жилья и не для временного только пребывания людей, должен быть на уровне поверхности улицы, прилегающей к данному участку, двор, свободное пространство, которое не может быть застроено, и должно быть или вымощено, или занято садом»[17].
Требования к высоте жилых помещений.
«Все этажи, предназначенные для жилых или рабочих помещений, должны иметь высоту в просвете не менее 3 метров. Такая же высота в просвете требуется от каждого отдельного помещения, предназначенного для жилья и не временного только пребывания людей (§79)…
Комнаты с площадью пола меньше 15 кв. метров и кухни с площадью пола меньше 12 кв. метров допускаются лишь как исключение при существовании особых уважительных причин»[18].
Ограничение на использование чердачных помещений.
«Чердаки могут быт обращены в жилые и спальные помещения только если они соответствуют требованием § 90 настоящего устава в отношении высоты и площади, если расположены непосредственно над нормальным верхним этажом , снабжены окнами, устроенными по правилам § 85 настоящего устава и отделяются от прилегающих нижних частей чердака каменной штукатуренной стеной[19].
Требование к наличию уборных.
«В каждом самостоятельном жилище полагается удобное в смысле доступа к нему, отгороженное стенами, имеющее потолок и запирающееся отхожее место шириной не менее 1,00 метра и вышиной в просвете и длиной не менее 1,30 метра.»[20]
Установлены требования к водоснабжению жилья, являющимися важнейшей составной частью обеспечения санитарии.
«Участок может быть застроен зданиями, предназначенным для жилья и для другого, не временного только, пребывания людей, не прежде, нежели на нем будет обеспечено достаточное снабжение хорошей питьевой водой или путем устройства колодца, или путем проведения воды из городского водопровода…»[21]
Наконец, предписывается обязательное подключение к городской канализации:
«Здание, предназначенные для устройства жилищ или для постоянного пребывания людей, разрешается сооружать при условии одновременного устройства подземного отвода сточных вод в городскую канализацию и надлежащем действии этих приспособлений»[22].
Дополним его еще несколькими мерами из собственно жилищных положений. В Германии был установлен минимум в 10 кубометров воздуха на взрослого, и только в Саксонии минимум равнялся 20 кубометрам. Для детей моложе 14 лет допускался меньший объем. Минимум размера площади на каждого обитателя и высота указывались далеко не всегда, обычно устанавливаясь в 3 - 6 квадратных метров на жильца.
Для коечно-каморочных помещений предусматривалось зачастую подробное описание обстановки. Например, требовалось, чтобы для каждого взрослого старше 14 имелась отдельная кровать, и один умывальный прибор приходился не более, чем на двоих жильцов. Комнаты предписывалось регулярно проветривать, и раз в неделю мыть и чистить. Белье должно было меняться не реже 1 раза в месяц, а полотенце - каждую неделю. Тюфяки из сена должны были обновляться каждые 4 месяца. Крашеные стены должны были обновляться каждые 3 года, а обои переклеиваться каждые 6 лет.
После обнаружения заразного заболевания у жильцов домовладелец обязан был обратиться в полицию, и произвести дезинфекцию.
Наконец, предусматривались и меры по охране нравственности. Должны иметься изолированные помещения для мужчин и женщин (включая и подростков старше 14 лет). Иногда даже запрещалось содержать лиц разного пола в одной квартире. Сдаваемые комнаты должны не быть проходными, должны были иметь отдельный вход и запирающиеся изнутри двери
[1] Цитируется по изданию Р.Шекли, Обмен разумов, в сборнике «Обмен разумов», Ташкент, 1989 год, стр.59-60
[2] Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев «Жилищный вопрос и логика его решения. Эпизод II. Меры, предпринимавшиеся в условиях обострения жилищного кризиса», Муниципальная власть, №5, 2005 год, Москва, стр.102-113
[3] А не государства, если отвлечься от потребностей столиц
[4] В.В.Святловский Жилищный вопрос с экономической точки зрения Выпуск I Жилищный вопрос на Западе (общая постановка) СПб, 1902, стр.151
[5] Муниципальному социализму, вследствие большой актуальности этого направления для современной России, авторы надеются посвятить отдельную статью.
[6] Формально говоря, в первой половине XIX века вольные германские города до объединения германских государств сохраняли свою самостоятельность, поэтому их муниципальная жилищная политика была одновременно и государственной жилищной политикой. Однако их немногочисленные мероприятия могут рассматриваться только в рамках специальной статьи, посвященной столь узкому вопросу, что авторы считают себя вправе избежать его рассмотрения.
[7] В.В. Святловский Жилищный вопрос с экономической точки зрения Выпуск I Жилищный вопрос на Западе (общая постановка) СПб, 1902 стр.
[8] Хотя на практике эта мера была реализована только в департаменте Сена и городах с населением более 100000 человек.
[9] В.В.Святловский Жилищный вопрос с экономической точки зрения Выпуск I Жилищный вопрос на Западе (общая постановка) СПб, 1902 стр.165
[10] В.В.Святловский Жилищный вопрос с экономической точки зрения Выпуск I Жилищный вопрос на Западе (общая постановка) СПб, 1902 стр.165
[11] Это не удивительно, так как регулирование этих вопросов обычно возлагалось на органым местного самоуправления, что неизбежно предполагало учет местных условий. В федеративных государствах, например в Германской Империи, различия были еще глубже. Даже в Великобритании законодательство Англии и Уэльса в жилищном вопросе настолько отличается от законодательства Шотландии, что многие авторы сосредотачивают свое внимание на изучении собственно Английского законодательства, лишь в малой степени обращаясь к опыту Шотландии. A.E.Holmans “Housing policy in Britain”, London, 1987, стр.4
[12] Текст строительного устава города Мангейма приводится по изданию В.В.Святловский Жилищный вопрос с экономической точки зрения Выпуск II Город и государство СПб, 1904
[13] Строительный устав города Мангейма, параграф 79
[14] Строительный устав города Мангейма, параграф 82
[15] Строительный устав города Мангейма, параграф 83
[16] Строительный устав города Мангейма, параграф 86
[17] Строительный устав города Мангейма, параграф 88
[18] Строительный устав города Мангейма, параграф 90
[19] Строительный устав города Мангейма, параграф 92
[20] Строительный устав города Мангейма, параграф 93
[21] Строительный устав города Мангейма, параграф 97
[22] Строительный устав города Мангейма, параграф 99
Часть 2
Часть 3
Часть 1
Говоренкова Татьяна Михайловна (директор Центра "Муниципалитет")
Жуков Алексей Иванович - соучредитель Фонда муниципальных исследований им. Т.М.Говоренковой и А.М.Якшина, член Клуба муниципальных деятелей.
Савин Дмитрий Анатольевич - соучредитель Фонда муниципальных исследований им. Т.М.Говоренковой и А.М.Якшина, Председатель Московской организации общероссийской общественной организации "Российская Христианско-Демократическая перспектива"
Чуев Александр Викторович - заместитель Председатель Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций Государственной Думы РФ, Председатель общероссийской общественной организации «Российская Христианско-Демократическая перспектива».
«Неужели они проделают со мной такое? - спрашивал себя Мардук. - Только из-за того, что я перепланировал старый, грязный жилой округ под предприятия тяжелой промышленности и вступил в соглашение с гильдией домовладельцев, обязавшись повысить квартирную плату на 320 процентов взамен их обещания в пятидесятилетний срок установить новые водопроводные трубы? Так ведь, боже правый, я никогда и не выдавал себя за совершенство».
Роберт Шекли, Обмен разумов[1]
Персонаж книги Роберта Шекли «Обмен разумов», выборный муниципальный чиновник Мардук Крас, получил от избирателей в дар тикающее кольцо в нос, которое он по обычаям своего народа должен был носить в течение двух недель, ожидая, взорвется оно или нет. Поэтому Мардук Крас вспоминает все то, чем он мог досадить своим избирателям. Однако надо учесть, что книга Роберта Шекли «Обмен разумов» появилась на свет уже после Второй Мировой Войны. На заре появления муниципальной жилищной политики ни отдельные чиновники муниципалитетов, ни даже муниципалитеты в целом правом на такие решения не обладали. Как авторы уже писали, регулирование квартирной платы возникает только с началом Первой Мировой Войны[2], да и институт городского планирования в таком жестком виде возник значительно позже.
Однако это вовсе не значит, что в XIX веке города были лишены возможности влиять на жилищный вопрос. Более того, именно крупные города[3] были в первую очередь заинтересованы в смягчении жилищной проблемы, поэтому многие инициативы в жилищном деле исходили именно от городов: «Разрешение так называемого «жилищного» или что то же самое, «квартирного вопроса», путем вмешательства в него городского самоуправления нельзя не признать крайне разумным своевременным и основательным».[4] Возникло даже такое направление городской политики как «муниципальный социализм», строго говоря, не имеющее прямого отношения к социал-демократии и марксизму, и означающее проведение городской политики в интересах беднейших слоев населения.[5] Поэтому, говоря о жилищной политике муниципалитетов в конце XIX - начале XX века, мы будем говорить именно о жилищной политике городов.
Однако, рассматривая муниципальную жилищную политику городов XIX - начала XX века всегда следует помнить о том, что города этого времени уже входят в состав государств (пусть и на началах широкой автономии и самоуправления), поэтому муниципальную жилищную политику этого времени необходимо рассматривать в тесной связи с государственной жилищной политикой[6].
Каковы же были первые инструменты городской жилищной политики, с помощью которых город пытался смягчить жилищную проблему в XIX - начале XX века? Меры эти можно разделить на следующие группы:
1. Меры по определению размеров жилищной нужды и жилищной потребности населения:
Проведение анкетирования и обследований, а также исследований по жилищной статистике.
Далее, меры, которые город предпринимает как орган публично-правовой:
2. Городские санитарные и технические постановления.
3. Надзор за их исполнением. Жилищная инспекция.
Эта группа мер входит в исключительную компетенцию местных самоуправлений как публично-правовых органов (в той мере, в которой государство делегирует эти права местным самоуправлениям).
Дополняет эти меры публично-правового характера еще одна мера, которая может осуществляться как в добровольном, так и в принудительном порядке:
4. Учет свободных жилых помещений. Городские конторы по найму квартир.
Далее следует группа мер, которая доступна также частным лицам и гражданскому обществу, а именно:
5. Город в качестве самостоятельного строителя.
6. Содействие города домостроительным обществам.
И, наконец, есть группа мероприятий городов, которая непосредственно не связана с жильем, но оказывает на состояние жилищного вопроса серьезное влияние.
1 Определение размеров жилищной нужды и жилищной потребности населения
Прежде чем предпринимать меры по смягчению или преодолению социальной проблемы, необходимо осознать ее масштабы. Именно поэтому первыми мероприятиями по решению жилищной проблемы были мероприятия по выяснению ее размеров.
Начало такому выяснению положило анкетирование и обследование жилищ бедного населения, в первую очередь коечно-каморочных помещений и иных помещений, сдаваемых в наем. Именно такое обследование было проведено комиссией лорда Чедвика в Великобритании, и послужило основой для составления сообщения о санитарных условиях трудящего населения Великобритании. Сообщение это, в свою очередь, послужило толчком к выработке специального законодательства, призванного гарантировать минимальные санитарные требования к жилью.
Анкетирования и обследования сыграли важную роль в привлечении общественного внимания к жилищному вопросу, так как концентрировались на тех районах городов, условия жизни в которых были иногда просто ужасными. Описания условий жизни бедняков, составленные на их основе, вызвали возмущение в обществе и создали предпосылки для проведения законопроектов, направленных на их решение. Однако для определения реальных размеров жилищной нужды были необходимы более систематизированные исследования, основой которых могла стать только полноценная жилищная статистика.
Жилище, став общественно значимой проблемой, стало все более интересовать статистиков. Впереди других стран в жилищной статистике оказались Англия, Америка и Германия, причем первоначально жилищная статистика сосредоточилась на статистике жилых зданий.
Первым предметом статистических исследований стала этажность зданий, и полноценные статистические исследования подтвердили тот факт, что этажность зданий везде возрастала. Более значимым оказался выявленный статистикой факт, что увеличилось и число жилищ в подвалах и верхних этажах - V,VI и выше даже в тех зданиях, где эти помещения ранее не использовались под жилье. Таким образом, статистика подтвердила ухудшение жилищных условий не только в отдельных проблемных районах, но и в целом.
Приведем статистические данные по таким квартирам в городе Берлине[7]
Таблица 1
Та же ситуация наблюдалась в Мюнхене, где за 20 лет с 1875 по 1895 число квартир на V, VI и более высоких этажах выросло с 710 до 2730. Более того, исследования показали, что сами обитатели этих домов переселяются все выше, их вытесняют промышленные и торговые учреждения и более зажиточные жители. Выяснилось, что почти половина населения крупных городов живет в подвалах, на 4, 5, 6 и более высоких этажах.
Предметом изучения стала статистика земельных участков и их застроенности, которая показала, что количество зданий
повсеместно возрастает, и на каждый участок приходится все больше жилищ, то есть растет скученность населения. Изучения в Берлине показали такую картину:
Таблица 2
Постепенно жилищная статистика стала уделять внимание и иным свойствам жилья. Так, внимание было уделено определению числа отапливаемых комнат. Предметом исследований стал общий объем жилья, количество воздуха, приходящегося на каждого жителя, служившее важнейшим признаком перенаселенности жилья.
Жилищная статистика заинтересовалась и личностью жильцов, их классификацией. Предметом изучения стали жильцы, ночлежники, сами квартирохозяева и их прислуга, а также распределение различных категорий проживающих по этажам.
Затем внимание статистики было обращено на экономические аспекты жилья: размеры квартплаты, роль пересъемщиков (жилищных ростовщиков), положение и условия жизни рабочих и.т.д.
Именно благодаря статистическим исследованиям была выявлена первичная ячейка жилья, способная обеспечить проживающих нормальными санитарными условиями - «отапливаемая комната» (комната с окном и печью). Статистика показала, что несмотря на отдельные отклонения, размеры такой первичной ячейки все больше стандартизируются, чем более коммерциализуется жилищное дело, тем более вырабатываются единые типы домов и комнат, а дом - казарма все больше становится образцом.
Именно статистика показала, что несмотря на развитие жилищного законодательства и иные меры, направленные на смягчение жилищной нужды, жилищные условия в течение ряда лет оставались без изменений, что ставило вопрос об эффективности проводимой жилищной политики.
Высоко было поставлена жилищная статистика во Франции. Так, уже в 1891 году переписные бланки города Парижа включают жилищные вопросы. В 1896 году квартирные вопросы включены уже в переписные бланки всеобщей народной переписи[8] В бланки включалось два основных вопроса:
1. Из скольких комнат состоит квартира;
2. Наличие специальной ретирады.
Для интересов переписи «под комнатою… следует понимать всякое помещение, достаточное для того, чтобы в нем можно было поставить кровать, то есть имеющее не менее 2-х метров в длину и 1.5 метров в ширину, безразлично при этом к хозяйственной цели помещения (кухня спальня, кабинет и пр.) Помещения же специально предназначенные для промысловых занятий, к числу комнат не относятся»[9].
В 1901 в бланках переписи второй вопрос заменен вопросом о помещениях, служащих одновременно и для жилья, и для мастерской, конюшни, магазина. По правилу 1901 года комната - «всякое помещение в доме, предназначенное для жилья. Отделенное от других помещений перегородками, идущими до потолка, и достаточно большое для помещения кровати взрослого человека. В число комнат входят: кухня, прихожая, туалетные достаточно большие для помещения кровати, комнаты для прислуги; все же другие виды помещений вроде магазинов, конюшен или мастерских, входят в счет «комнат» лишь в случаях действительного в них ночлега»[10].
Как видим, французское определение комнаты отличается от упоминавшегося выше понятия «отапливаемая комната». Такое отличие может привести к тому, что при сравнении данных статистики разных стран необходимо учитывать и различия в используемых терминах.
2. Городские санитарные и технические постановления.
Законодательство, устанавливавшее требования к жилищу в XIX - начале XX века, сильно варьировалось не только от страны к стране, но иногда и внутри одной страны[11]. Однако в целом требования постановлений можно разделить на три группы:
1. Требование регистрации жильцов.
Особенно строгие меры предъявлялись к регистрации жильцов в квартирах с коечными жильцами. О каждом новом жильце в трехдневный срок необходимо было заявить полиции, требовалось заявлять полиции и о других переменах в составе населения квартиры.
2. Требования к охране здоровья занимали центральное место:
1. запрещение жить в подвалах;
2. воспрещение постройки зданий колодезного типа: двор с четырех сторон окруженный стенами, когда свет не доходит до нижних этажей;
3. запрещение строить квартиры с жилыми комнатами без окон, установление минимальных норм освещенности жилых помещений;
4. устройство в многоэтажных домах подъемных машин;
5. уничтожение холодных отхожих мест на лестницах;
6. устройство вентиляции;
7. дезинфекция квартир после заразных болезней;
8. меры против переполнения жилья, в частности установление минимального объема воздуха в помещении на каждого проживающего, иногда минимальной площади пола на каждого проживающего, высоты жилых помещений: В ряде стран предписывалось вывешивать над дверьми объявление о допустимом числе жильцов, и текст соответствующего постановления;
9. установление минимальных требований к обстановке сдаваемых в наем жилых помещений и регулярности их уборки.
3. Наконец, третьей группой требований были требования по охране нравственности.
Законы, обязательные постановления и иные нормативные акты, устанавливающие требования к жилью в XIX - начале XX века также можно также подразделить на следующие группы:
1. Собственно жилищные постановления или жилищные уставы (по-немецки Wohnung-Ordnungen);
2. Строительные уставы, устанавливающие требования к строительству (Bau-Ordnungen);
3. Строительные планы, или планировочные постановления, устанавливающие планировку города (Bau-Plane).
4. Наконец, требования, связанные с регистрацией проживающих, могут содержаться и в полицейских постановлениях, направленных на обеспечение безопасности.
Резкой границы между Wohnung-Ordnungen, Bau-Ordnungen и Bau-Plane провести нельзя. Содержание жилищных постановлений (уставов) почти всегда частично позаимствовано из строительных и планировочных, а во многих постановлениях такого различия вообще не делается. Напротив, строительные и планировочные постановление призваны обеспечить выполнение санитарных требований к жилью. Поэтому рассмотрим требования, предъявляемые к жилью, на примере строительного устава города Мангейма[12], а именно его пятого отдела «Предписание относительно здоровья и чистоты», дополнив их по необходимостью положениями из других нормативных актов.
«Всякое здание, предназначенное для жительства людей, должно быть устроено так, чтобы в нем был прочно обеспечен доступ воздуха и света, необходимый в интересах общественного здоровья»[13].
Запрещение жить в подвалах.
«Все помещение, в которых пол лежит ниже уровня поверхности окружающей почвы, считаются подвальными» [14].
Обратим внимание, что устав Мангейма увязывает признание помещения подвальным не с тем, насколько возвышаются над землей его окна, а с тем, что его пол находится ниже уровня земли, то есть не признает разделения помещений на подвальные и полуподвальные (цокольные). Причина этого в том, что санитарный недостаток таких жилищ связан в первую очередь с возможностью просачивания в них воды.
«В этажах, в которых пол расположен ниже уровня улицы, жилые и спальные помещение допускаются лишь в виде исключения, с соблюдением следующих условий:
1. Под такими помещениями должен быть подвал. В полном жилом помещении это требование относится ко всей площади его»[15].
Таким образом, оборудование жилимых помещений в подвалах воспрещается, если под ними нет этажа, который может служить защитой от накопления воды в помещении.
Требования к освещенности жилья.
«Окна в помещениях, служащих для постоянного пребывания людей …должны выходить или на улицу, или непосредственно на дворы, которые для каждого здание должны быть устроены согласно правилам, изложенным в § 88 настоящего устава; они должны отворяться и иметь такие размеры, чтобы общая световая поверхность рассматриваемого помещение равнялась не менее, как одной десятой части площади пола в нем»[16]
«В каждом здании, предназначенном для жилья и не для временного только пребывания людей, должен быть на уровне поверхности улицы, прилегающей к данному участку, двор, свободное пространство, которое не может быть застроено, и должно быть или вымощено, или занято садом»[17].
Требования к высоте жилых помещений.
«Все этажи, предназначенные для жилых или рабочих помещений, должны иметь высоту в просвете не менее 3 метров. Такая же высота в просвете требуется от каждого отдельного помещения, предназначенного для жилья и не временного только пребывания людей (§79)…
Комнаты с площадью пола меньше 15 кв. метров и кухни с площадью пола меньше 12 кв. метров допускаются лишь как исключение при существовании особых уважительных причин»[18].
Ограничение на использование чердачных помещений.
«Чердаки могут быт обращены в жилые и спальные помещения только если они соответствуют требованием § 90 настоящего устава в отношении высоты и площади, если расположены непосредственно над нормальным верхним этажом , снабжены окнами, устроенными по правилам § 85 настоящего устава и отделяются от прилегающих нижних частей чердака каменной штукатуренной стеной[19].
Требование к наличию уборных.
«В каждом самостоятельном жилище полагается удобное в смысле доступа к нему, отгороженное стенами, имеющее потолок и запирающееся отхожее место шириной не менее 1,00 метра и вышиной в просвете и длиной не менее 1,30 метра.»[20]
Установлены требования к водоснабжению жилья, являющимися важнейшей составной частью обеспечения санитарии.
«Участок может быть застроен зданиями, предназначенным для жилья и для другого, не временного только, пребывания людей, не прежде, нежели на нем будет обеспечено достаточное снабжение хорошей питьевой водой или путем устройства колодца, или путем проведения воды из городского водопровода…»[21]
Наконец, предписывается обязательное подключение к городской канализации:
«Здание, предназначенные для устройства жилищ или для постоянного пребывания людей, разрешается сооружать при условии одновременного устройства подземного отвода сточных вод в городскую канализацию и надлежащем действии этих приспособлений»[22].
Дополним его еще несколькими мерами из собственно жилищных положений. В Германии был установлен минимум в 10 кубометров воздуха на взрослого, и только в Саксонии минимум равнялся 20 кубометрам. Для детей моложе 14 лет допускался меньший объем. Минимум размера площади на каждого обитателя и высота указывались далеко не всегда, обычно устанавливаясь в 3 - 6 квадратных метров на жильца.
Для коечно-каморочных помещений предусматривалось зачастую подробное описание обстановки. Например, требовалось, чтобы для каждого взрослого старше 14 имелась отдельная кровать, и один умывальный прибор приходился не более, чем на двоих жильцов. Комнаты предписывалось регулярно проветривать, и раз в неделю мыть и чистить. Белье должно было меняться не реже 1 раза в месяц, а полотенце - каждую неделю. Тюфяки из сена должны были обновляться каждые 4 месяца. Крашеные стены должны были обновляться каждые 3 года, а обои переклеиваться каждые 6 лет.
После обнаружения заразного заболевания у жильцов домовладелец обязан был обратиться в полицию, и произвести дезинфекцию.
Наконец, предусматривались и меры по охране нравственности. Должны иметься изолированные помещения для мужчин и женщин (включая и подростков старше 14 лет). Иногда даже запрещалось содержать лиц разного пола в одной квартире. Сдаваемые комнаты должны не быть проходными, должны были иметь отдельный вход и запирающиеся изнутри двери
[1] Цитируется по изданию Р.Шекли, Обмен разумов, в сборнике «Обмен разумов», Ташкент, 1989 год, стр.59-60
[2] Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев «Жилищный вопрос и логика его решения. Эпизод II. Меры, предпринимавшиеся в условиях обострения жилищного кризиса», Муниципальная власть, №5, 2005 год, Москва, стр.102-113
[3] А не государства, если отвлечься от потребностей столиц
[4] В.В.Святловский Жилищный вопрос с экономической точки зрения Выпуск I Жилищный вопрос на Западе (общая постановка) СПб, 1902, стр.151
[5] Муниципальному социализму, вследствие большой актуальности этого направления для современной России, авторы надеются посвятить отдельную статью.
[6] Формально говоря, в первой половине XIX века вольные германские города до объединения германских государств сохраняли свою самостоятельность, поэтому их муниципальная жилищная политика была одновременно и государственной жилищной политикой. Однако их немногочисленные мероприятия могут рассматриваться только в рамках специальной статьи, посвященной столь узкому вопросу, что авторы считают себя вправе избежать его рассмотрения.
[7] В.В. Святловский Жилищный вопрос с экономической точки зрения Выпуск I Жилищный вопрос на Западе (общая постановка) СПб, 1902 стр.
[8] Хотя на практике эта мера была реализована только в департаменте Сена и городах с населением более 100000 человек.
[9] В.В.Святловский Жилищный вопрос с экономической точки зрения Выпуск I Жилищный вопрос на Западе (общая постановка) СПб, 1902 стр.165
[10] В.В.Святловский Жилищный вопрос с экономической точки зрения Выпуск I Жилищный вопрос на Западе (общая постановка) СПб, 1902 стр.165
[11] Это не удивительно, так как регулирование этих вопросов обычно возлагалось на органым местного самоуправления, что неизбежно предполагало учет местных условий. В федеративных государствах, например в Германской Империи, различия были еще глубже. Даже в Великобритании законодательство Англии и Уэльса в жилищном вопросе настолько отличается от законодательства Шотландии, что многие авторы сосредотачивают свое внимание на изучении собственно Английского законодательства, лишь в малой степени обращаясь к опыту Шотландии. A.E.Holmans “Housing policy in Britain”, London, 1987, стр.4
[12] Текст строительного устава города Мангейма приводится по изданию В.В.Святловский Жилищный вопрос с экономической точки зрения Выпуск II Город и государство СПб, 1904
[13] Строительный устав города Мангейма, параграф 79
[14] Строительный устав города Мангейма, параграф 82
[15] Строительный устав города Мангейма, параграф 83
[16] Строительный устав города Мангейма, параграф 86
[17] Строительный устав города Мангейма, параграф 88
[18] Строительный устав города Мангейма, параграф 90
[19] Строительный устав города Мангейма, параграф 92
[20] Строительный устав города Мангейма, параграф 93
[21] Строительный устав города Мангейма, параграф 97
[22] Строительный устав города Мангейма, параграф 99
Часть 2
Часть 3