О ликвидации Георгиевского района
На родине опять неспокойно. Редакция газеты «Георгиевские известия» попросила прокомментировать планируемую ликвидацию Георгиевского района путем присоединения его к городскому округу Георгиевск. Постараюсь теперь уже как дипломированный специалист по государственному и муниципальному управлению высказать свое сугубо частное мнение по этому поводу.
Сколько себя помню, не живется спокойно администрациям города Георгиевска и Георгиевского района вместе с нашем «Белом доме» на площади Победы - то «город» присоединяют к «району», то «район» к «городу». А ведь можно при желании жить мирно и совместно развивать наш небольшой Георгиевский край как частичку России. Пять лет назад над Георгиевском нависла угроза утраты самостоятельности и превращения в рядовое поселение Георгиевского района с передачей основной части властных полномочий в райадминистрацию. Тогда я писал о неразумности данного решения (http://mingitau.livejournal.com/132083.html). Сейчас наоборот - район присоединяют к городскому к округу и в это решении я также вижу значительные риски и проблемы для жизни георгиевцев.
Для начала обозначим, в чем состоит суть перемен при присоединении района к городу. Наш действующий федеральный закон №131 о местном самоуправлении установил в 2003 г. две формы муниципального устройства верхнего уровня на всей территории России - городские округа и муниципальные районы, которые равны друг другу в плане полномочий. Городские округа - это преимущественно крупные и средние города. В советском прошлом они назывались в большинстве своем городами областного/краевого подчинения. (К слову, Георгиевск был городом краевого подчинения с 1961 г.). А муниципальные районы - это преимущественно сельские районы, на территории которых действует еще один уровень местной власти - городские и сельские поселения. Принципиальное отличие городских округов от муниципальных районов именно в наличии местного управления на поселенческом уровне. В городских округах власть одна, в муниципальных районах - для каждого уровня своя - для района в целом одна, для поселений другая. И это в общем-то оправдано и мировой и отечественной историей развития управления, т.к. определенные вопросы эффективней решать и управлять на уровне населенного пункта (к примеру благоустройство улиц, содержание кладбищ, размещение объектов малого бизнеса и т.п.), а какие-то межпоселенческие вопросы на уровне района - развитие магистральной инфраструктуры, привлечение инвестиций и т.д.
Сейчас присоединение муниципальных районов к городским округам идет в разных регионах России. Наиболее популярными аргументами являются: а) ликвидация дублирования функций районной и городской администраций, б) сокращение расходов на содержание муниципальной власти из-за высвобождения сотрудников администраций в результате объединения, в) неэффективность выполнения поселенческими властями своих функций и их глубокая дотационность. Для отдельных случаев в стране оно так и есть, когда вокруг крупного и самодостаточного города существует малолюдный сельский район с депрессивной экономикой и мелкими деревнями.
Но Георгиевский район - совершенно иной и во многом уникальный.
Во-первых - он входит в ТОР-20 крупнейших сельских районов России по населению. И его население растет последние годы естественным образом, равно как иногда и за счет миграционного притока.
Во-вторых - он относится к числу пяти сельских районов России с максимальной средней людностью поселений. Ряд сел и станиц района с населением более 10000 человек (Незлобная, Лысогорская, Александрийская, Краснокумское), равно как и более мелкие села имею относительно развитую экономику и вполне сами в условиях Центральной России могли бы быть небольшими районными центрами.
В-третьих - Георгиевский район существует с 1924 года, а в современных границах с 1950-х гг. - он вполне исторически и экономически устоялся.
В-четвертых - Георгиевский район едва ли не крупнейший на Ставрополье по производству сельхозпродукции. Объем его экономики не меньше 10 млрд. рублей. И оттого его никак нельзя назвать малолюдной и экономически слабой территорией в тени крупного города. Более того Георгиевск и экономически и демографически слабее Георгиевского района.
Тем самым аргументы в пользу объединения несостоятельны: ликвидировать дублирование функций не получится, т.к. базовый смысл власти в городе и районе состоит в том, что она распространяется в пределах границ муниципалитета. Городской отдел образования не вправе вмешиваться в дела школ района и наоборот. Возникает вопрос границ дублирования функций. К примеру и Георгиевск и район является частью большой социально-экономической системы Кавминвод - тогда можно обосновать тезис объединения всех городов и сел КМВ в единый городской округ - мегаполис с центром в Пятигорске или Ессентуках. Вряд ли это понравится и обитателям нашего «Белого дома» и георгиевцам, которые останутся без своей местной власти. Это не фантастика, а реальная идея одного и предыдущих полпредов в СКФО.
Тезис о сокращении расходов на чиновников также весьма сомнителен, т.к. нет прямых доказательств их реального сокращения. Наоборот, в ряде районов Подмосковья, присоединенных к городским округам, расходы бюджета на содержания власти нового большого городского округа вырастали. Более того сокращение муниципальных служащих и упразднение администрации района и поселений несет массу рисков, о которых будет сказано ниже.
Третий тезис об неэффективности и дотационности поселенческих администрации также на поверку является блефом. Да, в существующей системе межбюджетных отношений поселения дотационны, а власти поселений иногда совершают противоправные действия, но а) городской округ Георгиевск также глубоко дотационен и б) уровень морали его руководства и склонность его к правонарушениям, вероятно, такой же как у руководства Незлобной или Шаумяна, т.к. и те и другие принадлежат или являются проекцией единого георгиевского общества. Проблема эффективности и дотационности требует своего решения, но не посредством ликвидации института управления территорией. Сдается, что главным реальным аргументом объединения является известное во все века существования человечества желания собрать всю местную власть в одних руках, а также управлять объединенным бюджетом города, района и поселений в 2,5-3 млрд. рублей.
Теперь о рисках и потенциальных проблемах. Ключевым риском вижу ликвидацию местных властей в сельских поселениях нашего района. На всем протяжении своей истории, кроме самых ранних этапов крестьянской и казачьей колонизации края, в крупных селах и станицах были свои органы власти - волостное управление, сельский совет, администрация и совет депутатов сельского поселения. Теперь этот веками устоявшийся институт и центр управления предлагается упразднить, оставив нескольких специалистов большой администрации городского округа по работе с населением. Это очень опасное решение. Ибо какие-бы ни были нынешние главы сел - затратные в содержании и с маленькими полномочиями - они прежде всего являются и для вышестоящей власти и для населения «крайними» за все, что происходит в селе. А у нас села - не мелкие деревни, а по европейским меркам вполне себе нормальные городки, и в них постоянно что-то происходит. Проблемы ЖКХ, землеотводы, этническая миграция и т.п. - сельсоветы лучше остальных знают, что происходит и оперативно реагируют. И самое главное - они могут принимать властные решения в рамках своих полномочий. Не ездить в Георгиевск или Ставрополь за любым местным вопросом, а самостоятельно решать. В этом и заключается необходимость и наличия сельских администрации и территориальных организаций самоуправления (ТОСов). И именно об этом приближении власти к народу говорил Президент России В.В.Путин в послании Федеральному Собранию в декабре 2013 году. Ликвидируя власти в наших крупных селах организаторы присоединения Георгиевского района к Георгиевску идут против установок Президента страны - зачем?! Сущность местной власти еще и в том, что она живет здесь же, является членом сельской общины. Ее знают в лицо. С ней дружат или ссорятся, но глава села должен и может решать вопросы тут же. Да, специалистов филиалов администрации большого городского округа также будут знать в лицо, но решать будет человек, возглавляющий 170-ти тысячный городской округ в доме на площади Победы в Георгиевске. Зачем это селянам?! Разве каждый мелкий предприниматель в нашем районе может попасть на прием к главе района или города? Или представители уличного комитета? Власть безмерно удалится от населения в случае такого решения. И даже если глава администрации нового большого Георгиевска и захочет быть близким для всех - вряд ли получится, т.к. вопросов местного значения масса и него и на них не будет хватать времени и для вопросов стратегического развития городского округа. Более того, интересы развития удаленных от друга и разных по потенциалу Лысогорской или Крутоярского различны, а тем более интересы города и села. Если власть будет только в городе, то она будет уделять внимание городским проблемам, в т.ч. за счет городского бюджета, потому что она живет в Георгиевске и его пригородах. Удаленные поселки будут лишены внимания, и территориальные диспропорции только вырастут. Так везде и во все времена. Ставрополь себя лучше чувствует, чем дотационные города и районы края. Москва лучше, чем дотационные регионы, т.к. в них находится власть и бюджет. Сейчас с проблемами и перспективами своих сел хотя бы сельские власти обивают коридоры районной или краевой администрации. Ибо они по идее и часто на практике заинтересованы в развитии своего поселения. А если их не будет - кому будет в Георгиевске и в самих селах какое дело до экономического развития Обильного или асфальтирования дорог в Урухской? Никому! Лишенные власти села и станицы подталкивают тем самым к дальнейшей деградации и превращению их в поселения трудовых мигрантов, коими и является уже сейчас большинство трудоспособных жителей Георгиевского района.
Только не сочтите меня защитником конкретных глав сел и станиц и не обвиняйте в непонимании реального наличия у них полномочий и бюджетов. Я не их защищаю, а собственно институт власти на местах. Она нужна и важна для социальной, экономической и политической стабильности края и страны в целом. Ибо в условиях фактического отсутствия мониторинга ситуации на поселенческом уровне кто, как не местные власти первыми реагируют на те или иные процессы. Ведь можно без них и пропустить появление в районе какой-нибудь экстремистской организации или начало социального взрыва. Разве инициаторы этого объединения не понимают этого риска потери управляемости нашей многонаселенной и многонациональной территорией?!
Считаю важным и сохранение органов управления Георгиевского района. Интересы города и интересы аграрного района разные, несмотря на то, что Георгиевск давно уже слился с пригородными селами и станицами и обрел с ними общую инфраструктуру, что порождает периодически конфликтные ситуации. Для преодоления проблем развития и поддержке инвестиционных процессов фактически существующего Большого Георгиевска (Георгиевской агломерации) давно уже предлагаю создание межмуниципального координационного совета из представителей власти Георгиевска, Георгиевского района, Краснокумского, Нового, Подгорной, Незлобной, Георгиевской и Шаумяновского, краевых властей. Это сложно, то это работает в т.ч. в России - пример более крупной, но сходной по содержанию Белгородской агломерации нагляден (http://mingitau.livejournal.com/270802.html).
Условием успешного развития развитого мира в XXI веке является в т.ч. разнообразие сложных общественных институтов власти и общества (внутри поселения, между поселениями, между властью и населением (ТОСы, КОСы, общественная палата, экспертные советы и т.п.)). Предлагаемое объединение Георгиевска и Георгиевского района - вектор обратный, вектор упрощения, деградации системы управления, а, следовательно, и важнейшей условие потери перспектив для развития нашего Георгиевского края. Надеюсь, этого не случится.
Сколько себя помню, не живется спокойно администрациям города Георгиевска и Георгиевского района вместе с нашем «Белом доме» на площади Победы - то «город» присоединяют к «району», то «район» к «городу». А ведь можно при желании жить мирно и совместно развивать наш небольшой Георгиевский край как частичку России. Пять лет назад над Георгиевском нависла угроза утраты самостоятельности и превращения в рядовое поселение Георгиевского района с передачей основной части властных полномочий в райадминистрацию. Тогда я писал о неразумности данного решения (http://mingitau.livejournal.com/132083.html). Сейчас наоборот - район присоединяют к городскому к округу и в это решении я также вижу значительные риски и проблемы для жизни георгиевцев.
Для начала обозначим, в чем состоит суть перемен при присоединении района к городу. Наш действующий федеральный закон №131 о местном самоуправлении установил в 2003 г. две формы муниципального устройства верхнего уровня на всей территории России - городские округа и муниципальные районы, которые равны друг другу в плане полномочий. Городские округа - это преимущественно крупные и средние города. В советском прошлом они назывались в большинстве своем городами областного/краевого подчинения. (К слову, Георгиевск был городом краевого подчинения с 1961 г.). А муниципальные районы - это преимущественно сельские районы, на территории которых действует еще один уровень местной власти - городские и сельские поселения. Принципиальное отличие городских округов от муниципальных районов именно в наличии местного управления на поселенческом уровне. В городских округах власть одна, в муниципальных районах - для каждого уровня своя - для района в целом одна, для поселений другая. И это в общем-то оправдано и мировой и отечественной историей развития управления, т.к. определенные вопросы эффективней решать и управлять на уровне населенного пункта (к примеру благоустройство улиц, содержание кладбищ, размещение объектов малого бизнеса и т.п.), а какие-то межпоселенческие вопросы на уровне района - развитие магистральной инфраструктуры, привлечение инвестиций и т.д.
Сейчас присоединение муниципальных районов к городским округам идет в разных регионах России. Наиболее популярными аргументами являются: а) ликвидация дублирования функций районной и городской администраций, б) сокращение расходов на содержание муниципальной власти из-за высвобождения сотрудников администраций в результате объединения, в) неэффективность выполнения поселенческими властями своих функций и их глубокая дотационность. Для отдельных случаев в стране оно так и есть, когда вокруг крупного и самодостаточного города существует малолюдный сельский район с депрессивной экономикой и мелкими деревнями.
Но Георгиевский район - совершенно иной и во многом уникальный.
Во-первых - он входит в ТОР-20 крупнейших сельских районов России по населению. И его население растет последние годы естественным образом, равно как иногда и за счет миграционного притока.
Во-вторых - он относится к числу пяти сельских районов России с максимальной средней людностью поселений. Ряд сел и станиц района с населением более 10000 человек (Незлобная, Лысогорская, Александрийская, Краснокумское), равно как и более мелкие села имею относительно развитую экономику и вполне сами в условиях Центральной России могли бы быть небольшими районными центрами.
В-третьих - Георгиевский район существует с 1924 года, а в современных границах с 1950-х гг. - он вполне исторически и экономически устоялся.
В-четвертых - Георгиевский район едва ли не крупнейший на Ставрополье по производству сельхозпродукции. Объем его экономики не меньше 10 млрд. рублей. И оттого его никак нельзя назвать малолюдной и экономически слабой территорией в тени крупного города. Более того Георгиевск и экономически и демографически слабее Георгиевского района.
Тем самым аргументы в пользу объединения несостоятельны: ликвидировать дублирование функций не получится, т.к. базовый смысл власти в городе и районе состоит в том, что она распространяется в пределах границ муниципалитета. Городской отдел образования не вправе вмешиваться в дела школ района и наоборот. Возникает вопрос границ дублирования функций. К примеру и Георгиевск и район является частью большой социально-экономической системы Кавминвод - тогда можно обосновать тезис объединения всех городов и сел КМВ в единый городской округ - мегаполис с центром в Пятигорске или Ессентуках. Вряд ли это понравится и обитателям нашего «Белого дома» и георгиевцам, которые останутся без своей местной власти. Это не фантастика, а реальная идея одного и предыдущих полпредов в СКФО.
Тезис о сокращении расходов на чиновников также весьма сомнителен, т.к. нет прямых доказательств их реального сокращения. Наоборот, в ряде районов Подмосковья, присоединенных к городским округам, расходы бюджета на содержания власти нового большого городского округа вырастали. Более того сокращение муниципальных служащих и упразднение администрации района и поселений несет массу рисков, о которых будет сказано ниже.
Третий тезис об неэффективности и дотационности поселенческих администрации также на поверку является блефом. Да, в существующей системе межбюджетных отношений поселения дотационны, а власти поселений иногда совершают противоправные действия, но а) городской округ Георгиевск также глубоко дотационен и б) уровень морали его руководства и склонность его к правонарушениям, вероятно, такой же как у руководства Незлобной или Шаумяна, т.к. и те и другие принадлежат или являются проекцией единого георгиевского общества. Проблема эффективности и дотационности требует своего решения, но не посредством ликвидации института управления территорией. Сдается, что главным реальным аргументом объединения является известное во все века существования человечества желания собрать всю местную власть в одних руках, а также управлять объединенным бюджетом города, района и поселений в 2,5-3 млрд. рублей.
Теперь о рисках и потенциальных проблемах. Ключевым риском вижу ликвидацию местных властей в сельских поселениях нашего района. На всем протяжении своей истории, кроме самых ранних этапов крестьянской и казачьей колонизации края, в крупных селах и станицах были свои органы власти - волостное управление, сельский совет, администрация и совет депутатов сельского поселения. Теперь этот веками устоявшийся институт и центр управления предлагается упразднить, оставив нескольких специалистов большой администрации городского округа по работе с населением. Это очень опасное решение. Ибо какие-бы ни были нынешние главы сел - затратные в содержании и с маленькими полномочиями - они прежде всего являются и для вышестоящей власти и для населения «крайними» за все, что происходит в селе. А у нас села - не мелкие деревни, а по европейским меркам вполне себе нормальные городки, и в них постоянно что-то происходит. Проблемы ЖКХ, землеотводы, этническая миграция и т.п. - сельсоветы лучше остальных знают, что происходит и оперативно реагируют. И самое главное - они могут принимать властные решения в рамках своих полномочий. Не ездить в Георгиевск или Ставрополь за любым местным вопросом, а самостоятельно решать. В этом и заключается необходимость и наличия сельских администрации и территориальных организаций самоуправления (ТОСов). И именно об этом приближении власти к народу говорил Президент России В.В.Путин в послании Федеральному Собранию в декабре 2013 году. Ликвидируя власти в наших крупных селах организаторы присоединения Георгиевского района к Георгиевску идут против установок Президента страны - зачем?! Сущность местной власти еще и в том, что она живет здесь же, является членом сельской общины. Ее знают в лицо. С ней дружат или ссорятся, но глава села должен и может решать вопросы тут же. Да, специалистов филиалов администрации большого городского округа также будут знать в лицо, но решать будет человек, возглавляющий 170-ти тысячный городской округ в доме на площади Победы в Георгиевске. Зачем это селянам?! Разве каждый мелкий предприниматель в нашем районе может попасть на прием к главе района или города? Или представители уличного комитета? Власть безмерно удалится от населения в случае такого решения. И даже если глава администрации нового большого Георгиевска и захочет быть близким для всех - вряд ли получится, т.к. вопросов местного значения масса и него и на них не будет хватать времени и для вопросов стратегического развития городского округа. Более того, интересы развития удаленных от друга и разных по потенциалу Лысогорской или Крутоярского различны, а тем более интересы города и села. Если власть будет только в городе, то она будет уделять внимание городским проблемам, в т.ч. за счет городского бюджета, потому что она живет в Георгиевске и его пригородах. Удаленные поселки будут лишены внимания, и территориальные диспропорции только вырастут. Так везде и во все времена. Ставрополь себя лучше чувствует, чем дотационные города и районы края. Москва лучше, чем дотационные регионы, т.к. в них находится власть и бюджет. Сейчас с проблемами и перспективами своих сел хотя бы сельские власти обивают коридоры районной или краевой администрации. Ибо они по идее и часто на практике заинтересованы в развитии своего поселения. А если их не будет - кому будет в Георгиевске и в самих селах какое дело до экономического развития Обильного или асфальтирования дорог в Урухской? Никому! Лишенные власти села и станицы подталкивают тем самым к дальнейшей деградации и превращению их в поселения трудовых мигрантов, коими и является уже сейчас большинство трудоспособных жителей Георгиевского района.
Только не сочтите меня защитником конкретных глав сел и станиц и не обвиняйте в непонимании реального наличия у них полномочий и бюджетов. Я не их защищаю, а собственно институт власти на местах. Она нужна и важна для социальной, экономической и политической стабильности края и страны в целом. Ибо в условиях фактического отсутствия мониторинга ситуации на поселенческом уровне кто, как не местные власти первыми реагируют на те или иные процессы. Ведь можно без них и пропустить появление в районе какой-нибудь экстремистской организации или начало социального взрыва. Разве инициаторы этого объединения не понимают этого риска потери управляемости нашей многонаселенной и многонациональной территорией?!
Считаю важным и сохранение органов управления Георгиевского района. Интересы города и интересы аграрного района разные, несмотря на то, что Георгиевск давно уже слился с пригородными селами и станицами и обрел с ними общую инфраструктуру, что порождает периодически конфликтные ситуации. Для преодоления проблем развития и поддержке инвестиционных процессов фактически существующего Большого Георгиевска (Георгиевской агломерации) давно уже предлагаю создание межмуниципального координационного совета из представителей власти Георгиевска, Георгиевского района, Краснокумского, Нового, Подгорной, Незлобной, Георгиевской и Шаумяновского, краевых властей. Это сложно, то это работает в т.ч. в России - пример более крупной, но сходной по содержанию Белгородской агломерации нагляден (http://mingitau.livejournal.com/270802.html).
Условием успешного развития развитого мира в XXI веке является в т.ч. разнообразие сложных общественных институтов власти и общества (внутри поселения, между поселениями, между властью и населением (ТОСы, КОСы, общественная палата, экспертные советы и т.п.)). Предлагаемое объединение Георгиевска и Георгиевского района - вектор обратный, вектор упрощения, деградации системы управления, а, следовательно, и важнейшей условие потери перспектив для развития нашего Георгиевского края. Надеюсь, этого не случится.