О перспективе конституционного кризиса в России
Александр Филиппов о политическом строе и планах модернизировать Конституцию
Часть первая
1. Предварительное замечание
Эта заметка написана с политико-философской, не с юридической точки зрения. В ней встречаются юридические термины и упоминаются события и процессы в сфере права, однако в этом смысле она имеет характер вполне дилетантский, поскольку право обладает высокой степенью автономности, собственным языком и правилами рассуждения, которые являются практически непреодолимым барьером для непосвященных. Однако право включено в более широкий контекст политической жизни, существует автономно, но проявляет себя вовне, и отсюда, извне, оно наблюдается [1]. На право пытаются воздействовать, пытаются объяснить или предсказать политический смысл его функционирования.
Вопросы конституции имеют юридический смысл, поскольку имеют также и смысл политический. Но политический смысл конституции - это не просто значение правового документа. Существует несколько способов понимания того, что вообще представляет собой конституция. Согласно одному из них, которое мне более всего близко, конституция - это подлинное политическое устройство страны, а документ, который носит то же название, - способ описания этого устройства, его формализации и фиксации в юридических терминах. Сложность в том, что отделить рассуждение об устройстве политической жизни от рассуждений о документе не всегда возможно и не всегда желательно.
2. Основной тезис и его уязвимость
В течение ближайших нескольких лет Россия может столкнуться с конституционным кризисом.
Это утверждение покажется одним слишком сильным, а другим - слишком слабым.
Слишком сильным, то есть несообразным остроте проблем, алармистским его, скорее всего, сочтут те, кто видит в перспективе политической жизни пусть и серьезные, но все же технические задачи, для решения которых нужны технические же средства, например, устранение противоречий в законодательстве, приведение практики в соответствие с писанным правом, а также прагматичные политические меры ad hoc. Такие решения в политике не исключают противостояния, напряжений, в том числе и серьезных. Но главные вопросы: устройство государственной власти, ее распределение, персональный состав властвующих и т.п. - не становятся тут ни предметом обсуждения, ни проблемой.
Слишком слабым это утверждение сочтут пророки глубокого политического кризиса, который, как они считают, разрешится у нас сменой политического режима, персонального состава высшего политического слоя и/или разрушением страны. Правовые вопросы, в том числе и слово «конституционный», ничего не добавляют к ожиданиям и к средствам анализа ни для тех, кто считает будущий кризис технической проблемой, ни для тех, кто ставит на катастрофу.
Такой скепсис, конечно, объясним. Общее, широко распространенное отношение к законам в нашей стране сильно изменилось по сравнению с той эпохой, когда именно на следование им возлагалось столько надежд, когда присутствие в высших органах власти профессиональных юристов считалось одним из средств добиться радикальных перемен к лучшему и, таким образом, само входило в число этих ожидаемых и вожделенных перемен. «Социалистическое государство» должно было стать правовым.
Мы помним это время и эту риторику: борьбу против статьи 6 Конституции СССР, в которой фиксировалась руководящая роль КПСС, и важные поправки конца 80-х - начала 90-х годов, до неузнаваемости изменившие многие ключевые статьи в Конституции РСФСР, наконец, кровавые события 1993 года и принятие действующей конституции, которая решительно утверждала возникновение нового политического единства.
Настроение тех лет ушло, хотя - говоря метафорически - ткань права стала плотнее: множество правовых актов и их толкований, возникших за эти годы, персональное увеличение юридического цеха, увеличение количества случаев, подлежащих судебному рассмотрению, и т.п. свидетельствуют о так называемой юридификации социальной жизни. Объективно роль юридического выросла.
Вместе с тем в перспективе повседневности господствующим (или одним из господствующих) стало настроение, которое можно перевести в сжатые формулы примерно так: «Есть (и/или постоянно меняется) некоторое истинное соотношение сил, в котором писанное право для сильного - дополнительный ресурс, для слабого - плохая защита, а документ, якобы, столь значительный, как конституция, имеет силу политической декларации давно ушедших времен. Если надо будет что-то поменять в стране, то одним конституция не помешает, другим не поможет, а вообще-то и самое конституцию изменить не так уж трудно». Этот новый правовой (а вместе с ним, конечно, и конституционно-правовой) нигилизм, возможно, менее всего заметен юристам как мощному и процветающему сословию, однако он зреет и приобретает политическое значение. Смысл его очевиден: если прорваться к существу дела, к справедливому решению через коридоры права нельзя, значит, право стало помехой справедливости и подлежит устранению в его нынешней форме вместе со всеми документами и сословием интерпретаторов. Конечно, до полной ясности, до последних выводов оно доводится не всегда, но является социальным симптомом. Разговоры о писанном праве встречают не равнодушие, а раздражение, не удивление, а весьма эмоциональное желание опровергнуть «юридические иллюзии». Пройти мимо этого невозможно, считать всего лишь заблуждением, которому надо противопоставить истинное знание, - наивность, не могущая быть оправданной после двух веков исследований идеологии и социологии знания. Другое дело, что исследование генезиса этого убеждения увело бы нас от сути дела. Достаточно исходить из того, что его невозможно сейчас ни изменить, ни опровергнуть; полезно, однако, для дальнейшего провести небольшой мысленный эксперимент, чтобы показать ограниченную пригодность таких взглядов.
3. Изменения конституции в ретроспективе и перспективе
Итак, допустим, что никакого полноценного политического единства у нас действительно нет, а есть лишь сравнительно устойчивая констелляция сил, скорее плохо, чем хорошо, отрегулированная писанными нормами права. Допустим, далее, что среди всех писанных регуляций конституция, что бы ни было в ней написано про нормы «прямого действия», менее всего практически применима как закон и действующая инструкция, а потому не представляет собой никакой практической ценности. Представим себе, наконец, что в некоторые статьи Основного закона вносятся существенные, радикальные - по меркам самого этого закона - изменения. О характере этих изменений мы пока не говорим, отмечаем лишь их значимость. Можем ли мы, прагматически глядя на вещи, допустить, что такие изменения пройдут, так сказать, незаметно и безболезненно? Должны ли мы ожидать чего-то большего, чем привычные возмущения сравнительно узкого слоя публики на фоне прекрасно работающей машины пропаганды лояльности и солидарного поведения правящих? При поверхностном подходе так и есть, то есть так и случится, как прежде случалось. Ни одно изменение, вносившееся до сих пор в Конституцию РФ, не вызывало большого общественного движения, значит, и впредь будет то же самое. Но точно ли мы понимаем прошлое и будущее?
Ретроспектива отчасти поможет разобраться в перспективах.
Присмотримся к изменениям в Основном законе, которые делались до сих пор. Они касались по большей части названий субъектов РФ; их политическое значение не стоит преуменьшать, но и внимания публики они не привлекли. Более важным оказалось увеличение сроков полномочий президента и Государственной Думы (поправка, принятая в 2008 году). Несмотря на то что последствия этого решения значительны и разнообразны, оно в момент принятия тоже не вызвало политической реакции, то есть сколько-нибудь существенного противодействия. Это надо понимать буквально, то есть не забывать о дискуссиях, но не переоценивать их. Разговоры об увеличении срока велись давно и долго, и легко найти среди критиков этой идеи (в начале 2000-х годов) влиятельных чиновников, а также и самого президента В.В. Путина. Но когда вопрос перешел в практическую плоскость, сильной «партии» сохранения прежних сроков не обнаружилось; никто всерьез не противодействовал этой новелле ни в Думе (депутаты которой голосовали за увеличение срока полномочий также и представительной ветви власти), ни за ее пределами.
Наконец, что представляет особый интерес, не стало большой, ведущей к внутреннему кризису политико-конституционной проблемой и присоединение Крыма. Возможно, это произошло в силу «крымского консенсуса» большинства граждан и всей властной верхушки страны, но важно и то, что сама конституционная составляющая процесса присоединения Крыма юридически была представлена как реализация статьи 65 конституции и соответствующего Федерального конституционного закона 2001 года (№ 6-ФКЗ). Конституционным судом РФ в специальном постановлении договор между РФ и Республикой Крым был признан соответствующим Конституции РФ, но важные проблемы юридического плана все равно остались.
Самые очевидные из них, как известно, состоят в следующем. Войти в состав РФ на основании договора Крым мог лишь как государство, а приобрести статус государства в международно-правовом смысле на основании одного только объявления о своей независимости не мог. Требовалось международное признание, и Крым был признан независимым государством, но только Россией, с которой и был заключен договор. Попытки придать этому процессу, договору и его результату международно-правовой характер пока не имели успеха. Поэтому в перспективе официальной российской трактовки права произошло событие, которое описывается не только на языке права, но и как соответствующее нормам права. В противоположной трактовке то же событие описывается на языке права как не соответствующее нормам права. Возникла интересная коллизия.
Юридические сложности, в частности, были связаны с тем, что процесс включения Крыма в Россию основывался, с российской стороны, на нескольких сильных предположениях, а именно: население Крыма признавалось народом; объявление независимости признавалось единственно возможной в данных условиях формой самоопределения этого народа; возникшее в результате объявления независимости политическое образование признавалось государством, субъектом международного права. Сильные предположения не относятся к очевидным для всех, молчаливо предполагаемым. Их приходится отстаивать. В данном случае наиболее проблематичным было последовательное переключение регистров. До тех пор, пока Крым оставался в составе Украины, следование принципу суверенитета могло означать лишь то, что его статус является внутренним делом суверенного государства. Признание независимости Крыма означало одновременно de facto непризнание Украины как суверенного государства, заключение договора было международно-правовым актом, которым в то же время обосновывался перевод данных отношений из внешних во внутренние (с одним из субъектов Федерации), что и фиксировалось изменениями в конституции. Перевод отношений России с Крымом в разряд международно-правовых должен был бы получить обоснование также и через формальный отказ от прежних договоров с Украиной, в том числе «Большого договора» 1997 года и договора о государственной границе 2003 года, однако этого не произошло. Несмотря на политическую риторику, формально эти договоры сохраняют свою силу до сих пор. Таким образом обоснования в сфере международного права и пришлось создавать ad hoc и post hoc.
Процесс, не основанный на разделяемых всеми привычных представлениях и нормах, не был рутинным ни в правовом, ни в политическом смысле. Даже юрист, много сделавший для поиска прецедентов и международно-правовых рамок произошедшего, констатировал: «Признавая, что для воссоединения Крыма с Россией есть все необходимые юридические основания, следует отметить, что данный случай реализации права народа на самоопределение путем выхода из состава одного государства и вступления в состав другого государства является уникальным» [2]. Иначе говоря, «все основания» не описывают и не позволяют дедуцировать правило, одним из случаев применения которого является данный процесс, а поэтому данное событие не имеет прецедентов и не должно быть истолковано как прецедент для будущего [3]. Однако в сфере международного права очень трудно представить беспрецедентный случай как то, что имеет вполне легальный характер, и, возможно, поэтому одни отечественные авторы до сих пор больше склоняются к демонстрации сходства ситуаций в Крыму и в Косово (причем обретение независимости Косово от Сербии тоже интерпретируется многими юристами за рубежом как уникальная ситуация для международного права, то есть такая, которая не может никем и нигде больше восприниматься как образец), а другие доказывают, что «народ Крыма» является самостоятельной, полноценной величиной, независимо от международного признания [4]. Эти размышления приводят юристов и политиков к сравнительно более скептическому, чем прежде, отношению к международному праву. Это важно для понимания некоторых проблем, связанных с действующей Конституцией РФ.
Другая сторона дела - соответствие процедуры принятия Крыма в состав РФ российскому законодательству. Несмотря на упомянутое выше Постановление Конституционного суда, не все юристы считают ее безупречной. Сошлюсь на широко известную статью В.А. Кряжкова. Среди многих аргументов автора, сформулированных в высшей степени обстоятельно, я хочу подробно, без сокращений, процитировать следующий. Рассматривая постановление Конституционного суда, В.А. Кряжков пишет: «В частности, Суд не усмотрел нарушений в том, что часть иностранного государства - город Севастополь по Договору принимается в состав Российской Федерации на правах города федерального значения (ст. 2), хотя Федеральный конституционный закон, регламентирующий данные отношения, исключает подобное (ч. 4 ст. 4). Вместе с тем, “умалчивая” установления Закона, Конституционный суд непосредственно ориентировался (что вполне допустимо) на нормы Конституции РФ о видах субъектов Федерации в составе Российской Федерации (ст. 5, 65, 66) и, по существу, признал (в скрытой форме) верховенство нератифицированного международного договора, вводящего новое правило, над нормой Федерального конституционного закона, принятого в соответствии с Конституцией РФ (ч. 2 ст. 65). Эта ситуация порождает вопрос: не принятые во внимание Конституционным судом положения указанного Закона сохраняют свое регулирующее значение или прямое применение соответствующих норм конституции означает, что Суд фактически считает не примененную им норму Закона неконституционной?» [5] Я попытаюсь теперь реконструировать ход мысли автора: по закону, принимая в свой состав часть иностранного государства, невозможно предоставить ему, вместе со статусом субъекта, статус города федерального значения. Конституционный суд счел это неважным, потому что, по конституции, такие города в России могут быть. Но на основании той же конституции был принят и ФКЗ, в котором перечислены все возможные статусы входящих в состав РФ образований, но в этом исчерпывающем списке нет городов федерального значения. Таким образом, еще до ратификации международный договор (с Крымом и Севастополем), благодаря которому в России появился еще один город федерального значения, оказался, в интерпретации Конституционного суда, выше Федерального конституционного закона [6]. Заметим, что ФКЗ принимаются по особой, усложненной процедуре, предполагающей, в том числе, конституционное большинство в обеих палатах Федерального Собрания. Нет сомнения, что внести изменения в ФКЗ и набрать такое большинство было бы возможно. Возможно, здесь показательным является именно пренебрежение процедурой и формой, но нельзя исключить - попробуем продолжить мысль автора, - что в данном случае дает о себе знать, хотя и парадоксальным образом, то, о чем часто говорят критики конституции: международное право вообще и международные договоры в частности стоят выше в иерархии права, чем внутреннее законодательство. Непоследовательность либо в составлении документов, либо в их интерпретации - налицо. Но что это значит? Государственный интерес оказался главным основанием политических действий. Часто апелляции к категориям государственного интереса подвергают критике, потому что начальство действует быстро, не тратя времени на убеждение подданных. Однако подданные в данном случае были солидарны с начальством, и критикам здесь не за что зацепиться. Дело в другом: быстрой и эффективной политике скорее мешают, чем способствуют столь стабильные институты, как конституции. Широкие возможности юридической экзегезы помогают обойти эту помеху - но лишь постольку, поскольку сама экзегеза не наталкивается на критику внутри самого цеха юристов.
Не вдаваясь в юридические тонкости, которые здесь, безусловно, имеются, зафиксируем политический смысл этой проблемы. Он заключается в том, что юридическая аргументация подвергается сомнению как недостаточно продуманная, создающая возможности для разных интерпретаций, которые несовместимы между собой, а значит, и возможности для дальнейшего продолжения конституционного процесса в вопросе, который именно на волне «крымского консенсуса», максимальной солидаризации населения РФ со своими начальниками хотелось считать окончательно решенным.
Подчеркну еще раз: все эти вопросы обсуждаются, в первую очередь, юристами. Несмотря на осложнение международного положения России, несмотря на явные трудности с правовым оформлением нового положения дел не только вне страны, но и внутри, никакого конституционного кризиса не возникло, и вряд ли именно эти события станут в будущем его непосредственным источником. Что конституция более хрупка, а процесс ее интерпретации бывает менее убедителен, чем хотелось, мы установили, но это пока что максимум возможного. Вот почему нам нужно было так подробно говорить об уже принятых поправках: чтобы исключить недомолвки и слишком легкие, простые пути. Если кризис случится, он будет иметь другие причины и примет иной вид. Значит, надо выяснить, что такое вообще конституционный кризис, каким он бывает и каким может быть в нашем случае.
4. Сомнительное понятие и продуктивные определения
Понятие конституционного кризиса не является строго научным, однако используется довольно широко. «Конституционный кризис, - пишет А.Н. Медушевский, - означает ситуацию, при которой либо Основной закон теряет свою легитимность (и возникает разрыв между легитимностью и легальностью), либо конфликтующие социальные силы не могут договориться об определенных конституционных нормах, либо положения конституции вступают в столкновение с политической реальностью. Наиболее острые конституционные кризисы, как правило (но не обязательно), бывают связаны с кризисом политического режима и могут принимать разные формы» [7]. Однако этим дело, конечно, не исчерпывается. Речь идет необязательно о невозможности разрешить политический кризис в рамках действующей конституции. Кризис дает о себе знать через конфликт ветвей власти, то есть через борьбу за интерпретацию конституции с последующим переопределением ее важных положений. Так, например, принято называть конституционным кризисом те события, которые мы знаем как «Уотергейтский скандал». В результате скандала ушел в отставку президент США Р. Никсон. Уволенный Никсоном специальный прокурор Арчибальд Кокс писал в юридическом журнале: «Растущая концентрация власти в Белом доме привела его обитателей к забвению того, что народ полномочен не только выбирать своих должностных лиц, но и принимать, с помощью президента, большие решения. К этой фундаментальной ошибке присоединилась затем растущая одержимость секретностью, что и привело к губительному для них взгляду, будто функция президента вовсе не в том, чтобы заниматься великим предприятием самоуправления вместе с Конгрессом, но в том, чтобы обойти или победить Конгресс и манипулировать народом» [8]. Действительно, многие интерпретаторы этих событий встраивают их в длительную историю меняющегося разделения властей. Президентские полномочия не всегда были такими большими, как в эпоху Никсона, и они перестали быть столь значительными с тех пор. Однако есть ли нужда называть это конституционным кризисом? Встречается и такая точка зрения, согласно которой американцы вообще слишком охотно и слишком часто используют этот термин, и как раз в случае с Коксом Никсон действовал в рамках своих полномочий. «Американская конституция… рождена была в кризис и в кризисе испытана. Но трудность состоит в том, что язык кризиса применяется повсеместно, к большим и малым противоречиям. Нет, кажется, ни одного разногласия в области американского права, каким бы незначительным оно ни было, чтобы кто-нибудь не заклеймил это разногласие, не назвал “конституционным кризисом”» [9]. Конфликты - нормальное явление политической жизни, и даже самые острые из них надо называть политическими кризисами (и даже импичмент президента - политический, но не конституционный кризис), понятие должно быть сужено, пишут те же авторы [10] и уточняют: пока конфликты происходят в рамках действующей конституции, они политические, а конституционные кризисы затрагивают самое устройство (дизайн) конституции. Типов такого рода кризиса они насчитывают три.
Первый имеет отношение к чрезвычайному положению, но не так, что в состоянии крайней необходимости президент пользуется своими конституционными полномочиями, чтобы объявить об исключительной ситуации. Скорее речь идет о приостановлении действия конституции, когда без этого можно обойтись. Президент ведет себя не как суверен Карла Шмитта, решение которого стоит выше любой конституционной нормы, - скорее, он может найти в самой конституции основания для ее фактического нарушения, например, может предпочесть тайные неконституционные действия, считая, что ситуация угрожающая, но говорить об этом публично незачем; а равно и конгресс, подозревающий его в таких операциях, может вести непубличную и скрытую от президента деятельность. Второй тип кризиса возникает в ситуации, прямо противоположной первой, - из-за верности релевантных действующих фигур неудачно сконструированной конституции. Часто такие кризисы имеют латентный характер и проявляются лишь через много лет, например, из-за изменившихся обстоятельств. «Кризисы второго типа почти всегда связаны с проблемами структуры конституции, проблемами, которые большинство действующих фигур даже и не заметит, потому что они считаются чуть ли не совершенно неоспоримыми фоновыми характеристиками политической системы, которые воспринимаются всеми сторонами как само собой разумеющиеся» [11]. Наконец, при конституционном кризисе третьего типа конфликтующие стороны будут настаивать на том, что они-то верны конституции, а противная сторона ее нарушает. Эти кризисы вырастают из повседневных нормальных разногласий по поводу того, как понимать конституцию. Речь идет об остроте конфликта. Как сказал бы Карл Шмитт, которого авторы в этом месте не цитируют, - и совершенно напрасно! - главное заключено в степени интенсивности. Если конституционный порядок пока сохраняется, но оппоненты, апеллируя к нему, становятся врагами, возникает политическое в смысле Шмитта, то есть обрушивающая политическое единство война. Преддверием этой войны и является конституционный кризис. Это хорошо поясняет на историческом примере Мартин Торберн, один из авторов новейшего сборника по философии конституционного права, обратившийся к истории США: «Те широкие общие права, которые играют столь важную организующую роль в английском конституционном законе, основное время остаются невысказанными. Но характерным образом в момент конституционного кризиса взбунтовавшиеся в тринадцати колониях англичане объясняли причины бунта против английской короны ее неспособностью делать то, что только и оправдывало ее существование: гарантировать основные права всем лицам» [12].
Наличие или отсутствие единой писанной конституции не главное, если в дело вступает единое сознание права тех, кто уверен в своей позиции. Кризис разрешается войной и появлением новой, американской конституции.
Преддверие гражданской войны может иметь и другой исход: победу одной из сторон, установление диктатуры, приостановление действия тех статей конституции, которые гарантируют права и свободы, защиту гражданской активности граждан. Восстановление мира и порядка должно позволить потом вернуться к старой конституции или сделать возможным принятие новой. Что-то в этом роде, как известно, представлялось в начале 30-х годов прошлого века Карлу Шмитту. Однако все кончилось не защитой права, а тоталитарным режимом.
Впрочем, не будем пока уходить в сторону от основной темы.
Мы видим, что ответить на вопрос о перспективах конституционного кризиса в России стало немного легче. В ситуации, какой мы ее знаем сейчас, было бы легкомысленно предполагать борьбу между президентом и Федеральным Собранием или одной из его палат. Сейчас не только нет той неопределенности, которая в правовом смысле сделала возможными столкновения 1993 года, но и нет внятно обозначенного различия в интересах, нет сформировавшихся или формирующихся партий того рода, которые нам памятны по недавней истории. Даже если они появятся в будущем, сегодня разговор такого рода был бы беспредметным гаданием. Не видим мы ни катастрофических слабостей действующей конституции, а равно и ее приверженцев, готовых защищать каждую букву Основного закона как священный текст. Напротив, даже натянутые, оппортунистически согласованные трактовки и в будущем имеют шанс столкнуться с широким политическим индифферентизмом.
Сложнее вопрос с чрезвычайным положением и секретными операциями. Широко распространено, хотя больше в публицистике, мнение, будто Россия уже давно «управляется в режиме спецоперации». Даже если это так, мы могли бы в ответ заметить, что тогда и кризис идет уже давно, а значит, и будет не что-то новое, а только то же, что есть.
Получается, что изначальное утверждение неправильное и кризиса не будет?
Это не совсем так.
У каждой страны и каждой конституции есть свои уязвимости, и все сказанное выше только означает, что мы ни в чем не преуспеем, если ограничимся приложением готовых шаблонов, определений и типологий к тому, с чем фактически приходится иметь дело в России. Иначе говоря, нам не обойтись без обращения к вопросу о том, чем вообще является конституция в России, чтобы отсюда перейти к перспективам Кризиса.
Какая конституция, таков и конституционный кризис! Из этого мы и будем исходить во второй части статьи.
Подробнее здесь
Часть первая
1. Предварительное замечание
Эта заметка написана с политико-философской, не с юридической точки зрения. В ней встречаются юридические термины и упоминаются события и процессы в сфере права, однако в этом смысле она имеет характер вполне дилетантский, поскольку право обладает высокой степенью автономности, собственным языком и правилами рассуждения, которые являются практически непреодолимым барьером для непосвященных. Однако право включено в более широкий контекст политической жизни, существует автономно, но проявляет себя вовне, и отсюда, извне, оно наблюдается [1]. На право пытаются воздействовать, пытаются объяснить или предсказать политический смысл его функционирования.
Вопросы конституции имеют юридический смысл, поскольку имеют также и смысл политический. Но политический смысл конституции - это не просто значение правового документа. Существует несколько способов понимания того, что вообще представляет собой конституция. Согласно одному из них, которое мне более всего близко, конституция - это подлинное политическое устройство страны, а документ, который носит то же название, - способ описания этого устройства, его формализации и фиксации в юридических терминах. Сложность в том, что отделить рассуждение об устройстве политической жизни от рассуждений о документе не всегда возможно и не всегда желательно.
2. Основной тезис и его уязвимость
В течение ближайших нескольких лет Россия может столкнуться с конституционным кризисом.
Это утверждение покажется одним слишком сильным, а другим - слишком слабым.
Слишком сильным, то есть несообразным остроте проблем, алармистским его, скорее всего, сочтут те, кто видит в перспективе политической жизни пусть и серьезные, но все же технические задачи, для решения которых нужны технические же средства, например, устранение противоречий в законодательстве, приведение практики в соответствие с писанным правом, а также прагматичные политические меры ad hoc. Такие решения в политике не исключают противостояния, напряжений, в том числе и серьезных. Но главные вопросы: устройство государственной власти, ее распределение, персональный состав властвующих и т.п. - не становятся тут ни предметом обсуждения, ни проблемой.
Слишком слабым это утверждение сочтут пророки глубокого политического кризиса, который, как они считают, разрешится у нас сменой политического режима, персонального состава высшего политического слоя и/или разрушением страны. Правовые вопросы, в том числе и слово «конституционный», ничего не добавляют к ожиданиям и к средствам анализа ни для тех, кто считает будущий кризис технической проблемой, ни для тех, кто ставит на катастрофу.
Такой скепсис, конечно, объясним. Общее, широко распространенное отношение к законам в нашей стране сильно изменилось по сравнению с той эпохой, когда именно на следование им возлагалось столько надежд, когда присутствие в высших органах власти профессиональных юристов считалось одним из средств добиться радикальных перемен к лучшему и, таким образом, само входило в число этих ожидаемых и вожделенных перемен. «Социалистическое государство» должно было стать правовым.
Мы помним это время и эту риторику: борьбу против статьи 6 Конституции СССР, в которой фиксировалась руководящая роль КПСС, и важные поправки конца 80-х - начала 90-х годов, до неузнаваемости изменившие многие ключевые статьи в Конституции РСФСР, наконец, кровавые события 1993 года и принятие действующей конституции, которая решительно утверждала возникновение нового политического единства.
Настроение тех лет ушло, хотя - говоря метафорически - ткань права стала плотнее: множество правовых актов и их толкований, возникших за эти годы, персональное увеличение юридического цеха, увеличение количества случаев, подлежащих судебному рассмотрению, и т.п. свидетельствуют о так называемой юридификации социальной жизни. Объективно роль юридического выросла.
Вместе с тем в перспективе повседневности господствующим (или одним из господствующих) стало настроение, которое можно перевести в сжатые формулы примерно так: «Есть (и/или постоянно меняется) некоторое истинное соотношение сил, в котором писанное право для сильного - дополнительный ресурс, для слабого - плохая защита, а документ, якобы, столь значительный, как конституция, имеет силу политической декларации давно ушедших времен. Если надо будет что-то поменять в стране, то одним конституция не помешает, другим не поможет, а вообще-то и самое конституцию изменить не так уж трудно». Этот новый правовой (а вместе с ним, конечно, и конституционно-правовой) нигилизм, возможно, менее всего заметен юристам как мощному и процветающему сословию, однако он зреет и приобретает политическое значение. Смысл его очевиден: если прорваться к существу дела, к справедливому решению через коридоры права нельзя, значит, право стало помехой справедливости и подлежит устранению в его нынешней форме вместе со всеми документами и сословием интерпретаторов. Конечно, до полной ясности, до последних выводов оно доводится не всегда, но является социальным симптомом. Разговоры о писанном праве встречают не равнодушие, а раздражение, не удивление, а весьма эмоциональное желание опровергнуть «юридические иллюзии». Пройти мимо этого невозможно, считать всего лишь заблуждением, которому надо противопоставить истинное знание, - наивность, не могущая быть оправданной после двух веков исследований идеологии и социологии знания. Другое дело, что исследование генезиса этого убеждения увело бы нас от сути дела. Достаточно исходить из того, что его невозможно сейчас ни изменить, ни опровергнуть; полезно, однако, для дальнейшего провести небольшой мысленный эксперимент, чтобы показать ограниченную пригодность таких взглядов.
3. Изменения конституции в ретроспективе и перспективе
Итак, допустим, что никакого полноценного политического единства у нас действительно нет, а есть лишь сравнительно устойчивая констелляция сил, скорее плохо, чем хорошо, отрегулированная писанными нормами права. Допустим, далее, что среди всех писанных регуляций конституция, что бы ни было в ней написано про нормы «прямого действия», менее всего практически применима как закон и действующая инструкция, а потому не представляет собой никакой практической ценности. Представим себе, наконец, что в некоторые статьи Основного закона вносятся существенные, радикальные - по меркам самого этого закона - изменения. О характере этих изменений мы пока не говорим, отмечаем лишь их значимость. Можем ли мы, прагматически глядя на вещи, допустить, что такие изменения пройдут, так сказать, незаметно и безболезненно? Должны ли мы ожидать чего-то большего, чем привычные возмущения сравнительно узкого слоя публики на фоне прекрасно работающей машины пропаганды лояльности и солидарного поведения правящих? При поверхностном подходе так и есть, то есть так и случится, как прежде случалось. Ни одно изменение, вносившееся до сих пор в Конституцию РФ, не вызывало большого общественного движения, значит, и впредь будет то же самое. Но точно ли мы понимаем прошлое и будущее?
Ретроспектива отчасти поможет разобраться в перспективах.
Присмотримся к изменениям в Основном законе, которые делались до сих пор. Они касались по большей части названий субъектов РФ; их политическое значение не стоит преуменьшать, но и внимания публики они не привлекли. Более важным оказалось увеличение сроков полномочий президента и Государственной Думы (поправка, принятая в 2008 году). Несмотря на то что последствия этого решения значительны и разнообразны, оно в момент принятия тоже не вызвало политической реакции, то есть сколько-нибудь существенного противодействия. Это надо понимать буквально, то есть не забывать о дискуссиях, но не переоценивать их. Разговоры об увеличении срока велись давно и долго, и легко найти среди критиков этой идеи (в начале 2000-х годов) влиятельных чиновников, а также и самого президента В.В. Путина. Но когда вопрос перешел в практическую плоскость, сильной «партии» сохранения прежних сроков не обнаружилось; никто всерьез не противодействовал этой новелле ни в Думе (депутаты которой голосовали за увеличение срока полномочий также и представительной ветви власти), ни за ее пределами.
Наконец, что представляет особый интерес, не стало большой, ведущей к внутреннему кризису политико-конституционной проблемой и присоединение Крыма. Возможно, это произошло в силу «крымского консенсуса» большинства граждан и всей властной верхушки страны, но важно и то, что сама конституционная составляющая процесса присоединения Крыма юридически была представлена как реализация статьи 65 конституции и соответствующего Федерального конституционного закона 2001 года (№ 6-ФКЗ). Конституционным судом РФ в специальном постановлении договор между РФ и Республикой Крым был признан соответствующим Конституции РФ, но важные проблемы юридического плана все равно остались.
Самые очевидные из них, как известно, состоят в следующем. Войти в состав РФ на основании договора Крым мог лишь как государство, а приобрести статус государства в международно-правовом смысле на основании одного только объявления о своей независимости не мог. Требовалось международное признание, и Крым был признан независимым государством, но только Россией, с которой и был заключен договор. Попытки придать этому процессу, договору и его результату международно-правовой характер пока не имели успеха. Поэтому в перспективе официальной российской трактовки права произошло событие, которое описывается не только на языке права, но и как соответствующее нормам права. В противоположной трактовке то же событие описывается на языке права как не соответствующее нормам права. Возникла интересная коллизия.
Юридические сложности, в частности, были связаны с тем, что процесс включения Крыма в Россию основывался, с российской стороны, на нескольких сильных предположениях, а именно: население Крыма признавалось народом; объявление независимости признавалось единственно возможной в данных условиях формой самоопределения этого народа; возникшее в результате объявления независимости политическое образование признавалось государством, субъектом международного права. Сильные предположения не относятся к очевидным для всех, молчаливо предполагаемым. Их приходится отстаивать. В данном случае наиболее проблематичным было последовательное переключение регистров. До тех пор, пока Крым оставался в составе Украины, следование принципу суверенитета могло означать лишь то, что его статус является внутренним делом суверенного государства. Признание независимости Крыма означало одновременно de facto непризнание Украины как суверенного государства, заключение договора было международно-правовым актом, которым в то же время обосновывался перевод данных отношений из внешних во внутренние (с одним из субъектов Федерации), что и фиксировалось изменениями в конституции. Перевод отношений России с Крымом в разряд международно-правовых должен был бы получить обоснование также и через формальный отказ от прежних договоров с Украиной, в том числе «Большого договора» 1997 года и договора о государственной границе 2003 года, однако этого не произошло. Несмотря на политическую риторику, формально эти договоры сохраняют свою силу до сих пор. Таким образом обоснования в сфере международного права и пришлось создавать ad hoc и post hoc.
Процесс, не основанный на разделяемых всеми привычных представлениях и нормах, не был рутинным ни в правовом, ни в политическом смысле. Даже юрист, много сделавший для поиска прецедентов и международно-правовых рамок произошедшего, констатировал: «Признавая, что для воссоединения Крыма с Россией есть все необходимые юридические основания, следует отметить, что данный случай реализации права народа на самоопределение путем выхода из состава одного государства и вступления в состав другого государства является уникальным» [2]. Иначе говоря, «все основания» не описывают и не позволяют дедуцировать правило, одним из случаев применения которого является данный процесс, а поэтому данное событие не имеет прецедентов и не должно быть истолковано как прецедент для будущего [3]. Однако в сфере международного права очень трудно представить беспрецедентный случай как то, что имеет вполне легальный характер, и, возможно, поэтому одни отечественные авторы до сих пор больше склоняются к демонстрации сходства ситуаций в Крыму и в Косово (причем обретение независимости Косово от Сербии тоже интерпретируется многими юристами за рубежом как уникальная ситуация для международного права, то есть такая, которая не может никем и нигде больше восприниматься как образец), а другие доказывают, что «народ Крыма» является самостоятельной, полноценной величиной, независимо от международного признания [4]. Эти размышления приводят юристов и политиков к сравнительно более скептическому, чем прежде, отношению к международному праву. Это важно для понимания некоторых проблем, связанных с действующей Конституцией РФ.
Другая сторона дела - соответствие процедуры принятия Крыма в состав РФ российскому законодательству. Несмотря на упомянутое выше Постановление Конституционного суда, не все юристы считают ее безупречной. Сошлюсь на широко известную статью В.А. Кряжкова. Среди многих аргументов автора, сформулированных в высшей степени обстоятельно, я хочу подробно, без сокращений, процитировать следующий. Рассматривая постановление Конституционного суда, В.А. Кряжков пишет: «В частности, Суд не усмотрел нарушений в том, что часть иностранного государства - город Севастополь по Договору принимается в состав Российской Федерации на правах города федерального значения (ст. 2), хотя Федеральный конституционный закон, регламентирующий данные отношения, исключает подобное (ч. 4 ст. 4). Вместе с тем, “умалчивая” установления Закона, Конституционный суд непосредственно ориентировался (что вполне допустимо) на нормы Конституции РФ о видах субъектов Федерации в составе Российской Федерации (ст. 5, 65, 66) и, по существу, признал (в скрытой форме) верховенство нератифицированного международного договора, вводящего новое правило, над нормой Федерального конституционного закона, принятого в соответствии с Конституцией РФ (ч. 2 ст. 65). Эта ситуация порождает вопрос: не принятые во внимание Конституционным судом положения указанного Закона сохраняют свое регулирующее значение или прямое применение соответствующих норм конституции означает, что Суд фактически считает не примененную им норму Закона неконституционной?» [5] Я попытаюсь теперь реконструировать ход мысли автора: по закону, принимая в свой состав часть иностранного государства, невозможно предоставить ему, вместе со статусом субъекта, статус города федерального значения. Конституционный суд счел это неважным, потому что, по конституции, такие города в России могут быть. Но на основании той же конституции был принят и ФКЗ, в котором перечислены все возможные статусы входящих в состав РФ образований, но в этом исчерпывающем списке нет городов федерального значения. Таким образом, еще до ратификации международный договор (с Крымом и Севастополем), благодаря которому в России появился еще один город федерального значения, оказался, в интерпретации Конституционного суда, выше Федерального конституционного закона [6]. Заметим, что ФКЗ принимаются по особой, усложненной процедуре, предполагающей, в том числе, конституционное большинство в обеих палатах Федерального Собрания. Нет сомнения, что внести изменения в ФКЗ и набрать такое большинство было бы возможно. Возможно, здесь показательным является именно пренебрежение процедурой и формой, но нельзя исключить - попробуем продолжить мысль автора, - что в данном случае дает о себе знать, хотя и парадоксальным образом, то, о чем часто говорят критики конституции: международное право вообще и международные договоры в частности стоят выше в иерархии права, чем внутреннее законодательство. Непоследовательность либо в составлении документов, либо в их интерпретации - налицо. Но что это значит? Государственный интерес оказался главным основанием политических действий. Часто апелляции к категориям государственного интереса подвергают критике, потому что начальство действует быстро, не тратя времени на убеждение подданных. Однако подданные в данном случае были солидарны с начальством, и критикам здесь не за что зацепиться. Дело в другом: быстрой и эффективной политике скорее мешают, чем способствуют столь стабильные институты, как конституции. Широкие возможности юридической экзегезы помогают обойти эту помеху - но лишь постольку, поскольку сама экзегеза не наталкивается на критику внутри самого цеха юристов.
Не вдаваясь в юридические тонкости, которые здесь, безусловно, имеются, зафиксируем политический смысл этой проблемы. Он заключается в том, что юридическая аргументация подвергается сомнению как недостаточно продуманная, создающая возможности для разных интерпретаций, которые несовместимы между собой, а значит, и возможности для дальнейшего продолжения конституционного процесса в вопросе, который именно на волне «крымского консенсуса», максимальной солидаризации населения РФ со своими начальниками хотелось считать окончательно решенным.
Подчеркну еще раз: все эти вопросы обсуждаются, в первую очередь, юристами. Несмотря на осложнение международного положения России, несмотря на явные трудности с правовым оформлением нового положения дел не только вне страны, но и внутри, никакого конституционного кризиса не возникло, и вряд ли именно эти события станут в будущем его непосредственным источником. Что конституция более хрупка, а процесс ее интерпретации бывает менее убедителен, чем хотелось, мы установили, но это пока что максимум возможного. Вот почему нам нужно было так подробно говорить об уже принятых поправках: чтобы исключить недомолвки и слишком легкие, простые пути. Если кризис случится, он будет иметь другие причины и примет иной вид. Значит, надо выяснить, что такое вообще конституционный кризис, каким он бывает и каким может быть в нашем случае.
4. Сомнительное понятие и продуктивные определения
Понятие конституционного кризиса не является строго научным, однако используется довольно широко. «Конституционный кризис, - пишет А.Н. Медушевский, - означает ситуацию, при которой либо Основной закон теряет свою легитимность (и возникает разрыв между легитимностью и легальностью), либо конфликтующие социальные силы не могут договориться об определенных конституционных нормах, либо положения конституции вступают в столкновение с политической реальностью. Наиболее острые конституционные кризисы, как правило (но не обязательно), бывают связаны с кризисом политического режима и могут принимать разные формы» [7]. Однако этим дело, конечно, не исчерпывается. Речь идет необязательно о невозможности разрешить политический кризис в рамках действующей конституции. Кризис дает о себе знать через конфликт ветвей власти, то есть через борьбу за интерпретацию конституции с последующим переопределением ее важных положений. Так, например, принято называть конституционным кризисом те события, которые мы знаем как «Уотергейтский скандал». В результате скандала ушел в отставку президент США Р. Никсон. Уволенный Никсоном специальный прокурор Арчибальд Кокс писал в юридическом журнале: «Растущая концентрация власти в Белом доме привела его обитателей к забвению того, что народ полномочен не только выбирать своих должностных лиц, но и принимать, с помощью президента, большие решения. К этой фундаментальной ошибке присоединилась затем растущая одержимость секретностью, что и привело к губительному для них взгляду, будто функция президента вовсе не в том, чтобы заниматься великим предприятием самоуправления вместе с Конгрессом, но в том, чтобы обойти или победить Конгресс и манипулировать народом» [8]. Действительно, многие интерпретаторы этих событий встраивают их в длительную историю меняющегося разделения властей. Президентские полномочия не всегда были такими большими, как в эпоху Никсона, и они перестали быть столь значительными с тех пор. Однако есть ли нужда называть это конституционным кризисом? Встречается и такая точка зрения, согласно которой американцы вообще слишком охотно и слишком часто используют этот термин, и как раз в случае с Коксом Никсон действовал в рамках своих полномочий. «Американская конституция… рождена была в кризис и в кризисе испытана. Но трудность состоит в том, что язык кризиса применяется повсеместно, к большим и малым противоречиям. Нет, кажется, ни одного разногласия в области американского права, каким бы незначительным оно ни было, чтобы кто-нибудь не заклеймил это разногласие, не назвал “конституционным кризисом”» [9]. Конфликты - нормальное явление политической жизни, и даже самые острые из них надо называть политическими кризисами (и даже импичмент президента - политический, но не конституционный кризис), понятие должно быть сужено, пишут те же авторы [10] и уточняют: пока конфликты происходят в рамках действующей конституции, они политические, а конституционные кризисы затрагивают самое устройство (дизайн) конституции. Типов такого рода кризиса они насчитывают три.
Первый имеет отношение к чрезвычайному положению, но не так, что в состоянии крайней необходимости президент пользуется своими конституционными полномочиями, чтобы объявить об исключительной ситуации. Скорее речь идет о приостановлении действия конституции, когда без этого можно обойтись. Президент ведет себя не как суверен Карла Шмитта, решение которого стоит выше любой конституционной нормы, - скорее, он может найти в самой конституции основания для ее фактического нарушения, например, может предпочесть тайные неконституционные действия, считая, что ситуация угрожающая, но говорить об этом публично незачем; а равно и конгресс, подозревающий его в таких операциях, может вести непубличную и скрытую от президента деятельность. Второй тип кризиса возникает в ситуации, прямо противоположной первой, - из-за верности релевантных действующих фигур неудачно сконструированной конституции. Часто такие кризисы имеют латентный характер и проявляются лишь через много лет, например, из-за изменившихся обстоятельств. «Кризисы второго типа почти всегда связаны с проблемами структуры конституции, проблемами, которые большинство действующих фигур даже и не заметит, потому что они считаются чуть ли не совершенно неоспоримыми фоновыми характеристиками политической системы, которые воспринимаются всеми сторонами как само собой разумеющиеся» [11]. Наконец, при конституционном кризисе третьего типа конфликтующие стороны будут настаивать на том, что они-то верны конституции, а противная сторона ее нарушает. Эти кризисы вырастают из повседневных нормальных разногласий по поводу того, как понимать конституцию. Речь идет об остроте конфликта. Как сказал бы Карл Шмитт, которого авторы в этом месте не цитируют, - и совершенно напрасно! - главное заключено в степени интенсивности. Если конституционный порядок пока сохраняется, но оппоненты, апеллируя к нему, становятся врагами, возникает политическое в смысле Шмитта, то есть обрушивающая политическое единство война. Преддверием этой войны и является конституционный кризис. Это хорошо поясняет на историческом примере Мартин Торберн, один из авторов новейшего сборника по философии конституционного права, обратившийся к истории США: «Те широкие общие права, которые играют столь важную организующую роль в английском конституционном законе, основное время остаются невысказанными. Но характерным образом в момент конституционного кризиса взбунтовавшиеся в тринадцати колониях англичане объясняли причины бунта против английской короны ее неспособностью делать то, что только и оправдывало ее существование: гарантировать основные права всем лицам» [12].
Наличие или отсутствие единой писанной конституции не главное, если в дело вступает единое сознание права тех, кто уверен в своей позиции. Кризис разрешается войной и появлением новой, американской конституции.
Преддверие гражданской войны может иметь и другой исход: победу одной из сторон, установление диктатуры, приостановление действия тех статей конституции, которые гарантируют права и свободы, защиту гражданской активности граждан. Восстановление мира и порядка должно позволить потом вернуться к старой конституции или сделать возможным принятие новой. Что-то в этом роде, как известно, представлялось в начале 30-х годов прошлого века Карлу Шмитту. Однако все кончилось не защитой права, а тоталитарным режимом.
Впрочем, не будем пока уходить в сторону от основной темы.
Мы видим, что ответить на вопрос о перспективах конституционного кризиса в России стало немного легче. В ситуации, какой мы ее знаем сейчас, было бы легкомысленно предполагать борьбу между президентом и Федеральным Собранием или одной из его палат. Сейчас не только нет той неопределенности, которая в правовом смысле сделала возможными столкновения 1993 года, но и нет внятно обозначенного различия в интересах, нет сформировавшихся или формирующихся партий того рода, которые нам памятны по недавней истории. Даже если они появятся в будущем, сегодня разговор такого рода был бы беспредметным гаданием. Не видим мы ни катастрофических слабостей действующей конституции, а равно и ее приверженцев, готовых защищать каждую букву Основного закона как священный текст. Напротив, даже натянутые, оппортунистически согласованные трактовки и в будущем имеют шанс столкнуться с широким политическим индифферентизмом.
Сложнее вопрос с чрезвычайным положением и секретными операциями. Широко распространено, хотя больше в публицистике, мнение, будто Россия уже давно «управляется в режиме спецоперации». Даже если это так, мы могли бы в ответ заметить, что тогда и кризис идет уже давно, а значит, и будет не что-то новое, а только то же, что есть.
Получается, что изначальное утверждение неправильное и кризиса не будет?
Это не совсем так.
У каждой страны и каждой конституции есть свои уязвимости, и все сказанное выше только означает, что мы ни в чем не преуспеем, если ограничимся приложением готовых шаблонов, определений и типологий к тому, с чем фактически приходится иметь дело в России. Иначе говоря, нам не обойтись без обращения к вопросу о том, чем вообще является конституция в России, чтобы отсюда перейти к перспективам Кризиса.
Какая конституция, таков и конституционный кризис! Из этого мы и будем исходить во второй части статьи.
Подробнее здесь