Юридические аспекты защиты природы
Кому это предназначено
Данный текст предназначен для «простых граждан» - то есть для людей, никогда не занимавшихся защитой своих прав. Чаще всего, вопрос о защите прав встает перед такими людьми тогда, когда начинается вырубка деревьев под их окнами, когда засыпают пруд, в котором они купались, огораживают участок леса или реки, которыми они привыкли пользоваться, и т.д.
Сразу признаюсь, что для таких людей у меня есть 2 новости: плохая и хорошая. Плохая состоит в том, что они не представляют, за какое безнадежное дело хотят взяться. Хорошая новость - та же самая, поскольку неведение относительно этой безнадежности помогает деятельности, а деятельность иногда все же бывает результативна, благодаря чудесному стечению обстоятельств, которое никак нельзя исключать…
Итак, приступим.
Кто ваш противник
С самого начала я открою вам того, кто вам почти во всех случаях будет противостоять в защите ваших прав: это государственно-муниципальный аппарат.
Конечно, есть некоторое пространство случаев, когда это наиважнейшее обстоятельство отсутствует: обычно, это мелкие самоуправные действия, связанные с незначительным ущербом природе. Ну, типа заезда автомобилем на газон, разведение костров, замусориванием и т.п. Бывает - сброс предприятием промышленных отходов в водоем. Здесь контролирующие органы вполне могут выполнить закон: им же надо демонстрировать результаты работы.
Но в типичном случае, когда, как правило, нарушение природоохранного законодательства основывается на изъятии из общественного пользования земельного или водного ресурса, вы столкнетесь с тем, что правоохранительные, контролирующие и надзирающие органы, а также и суды удивительным образом не видят ни очевидных нарушений закона, ни нарушений ваших прав. Причем, совершенно необязательно, что ваша правозащита идет поперек интересов какого-либо крупного государственного проекта (у которого кормится армия чиновников); нарушителем законов и ваших прав может оказаться как бы мелкий хозяйствующий субъект с частным капиталом или просто физическое лицо. Но все ваши усилия по восстановлению законности и ваших прав будут нейтрализованы бетонной стеной: захват общественного ресурса практически всегда происходит при посредничестве, покровительстве или с прямым участием спаянных общими криминальными интересами чиновников.
Кто в союзниках
Конечно, потенциальными союзниками являются «оппозиционные» парламентские партии: КПРФ, ЛДПР, «Справедливая Россия». Не исключен даже вариант привлечения депутата - единоросса. На региональном и муниципальном уровне союзником будет «Яблоко», а с осени 2013 г. - и «Зеленый альянс». Речь, скорее, идет не о самих партиях, а о депутатах того или иного уровня власти. Но, разумеется, ждать слишком многого от депутата не стоит. Ведь даже сам представительный орган власти не имеет никаких полномочий в сфере правоприменения, чего же ждать от депутата?
От сочувствующего депутата на подведомственной ему территории вы вправе ждать «депутатского запроса» (проект которого, скорее всего, он вам и предложит написать), а также выезда на объект с инспекционными целями. Более того, в удобном для вас, а не для местной администрации месте - например, возле места правонарушения, депутат может провести «встречу с избирателями», на которую не распространяется закон «о митингах».
Что касается «депутатского запроса» - то я не случайно взял это словосочетание в кавычки. Настоящий депутатский запрос имеет коллегиальную процедуру его принятия, и практические не реален. Здесь же речь идет просто об обращении депутата в тот или иной орган с запросом информации. Прелесть этого запроса только в том, что он на депутатском бланке; если отбросить чисто психологический эффект, во всем остальном он ничем от запроса гражданина не отличается… Очень важно, что депутат вполне может запросить и документы, в знакомстве с которыми вам отказывают; иногда это дает результат.
Другой союзник - Общественная палата РФ (иногда и региональная) в лице тех или иных ее членов. В Общественной палате можно организовать круглый стол по теме, относящейся к вашей проблеме. Члена общественной палаты, как и депутата, можно привлечь к проведению общественного экологического контроля, подписанию актов осмотра мест правонарушений и т.д.
И наконец, СМИ - прежде всего, телевидение и информагентства.
Привлечь СМИ просто, когда у вас «горячий» конфликт с «картинками»: остановка техники, столкновения с чопом и полицией т.д. Участие в привлечении СМИ депутатов и членов Общественной палаты может дать эффект и в других случаях.
Правовая сторона вопроса
Все, о чем мы говорили до сих пор, вроде бы никакого отношения к заявленной теме не имеет. Но это именно потому, что деятельность собственно на юридическом поле - по возбуждению дел правоохранительными органами и в судах, как уже говорилось, приводит к положительным результатам только в исключительных случаях. Тем не менее, эта сторона является все равно важнейшей, поскольку в ее процессе уясняются и систематизируются допущенные нарушения законодательства и ваших прав. Без обладания такой формализованной информацией невозможно будет плодотворно использовать потенциальных союзников: защита ваших прав выродится в банальный «конфликт интересов», которым так любит маскировать свои беззакония противная сторона.
Давайте все же ограничимся наиболее частым правонарушением: изъятием общественного природного ресурса для тех или иных хозяйственных нужд и попробуем организовать что-то вроде правозащитной юридической матрицы.
Еще раз: только отчетливое знание того, что закон на вашей стороне и что ваши права действительно нарушаются, может поднять дух сопротивления произволу и привлечь в союзники активные силы общества.
«Быстрое начало»
Заинтересованные лица, разумеется, стараются не привлекать внимания к своей деятельности по присвоению общественного блага. Поэтому, в самом распространенном случае вы узнаете об этом тогда, когда проявятся зримые свидетельства на местности: ограждения, бурильные установки, землеройная техника, «озеленители» с бензопилами. Срочно объединяйтесь с единомышленниками в «инициативную группу» (хотя бы из 2 человек) и - начинайте осуществлять общественный экологический контроль на месте работ!
Такой контроль со стороны граждан предусмотрен нормой части 2 ст. 68 Федерального закона «Об охране окружающей среды»; при этом сам «контроль» определяется в данном законе как «система мер», направленных на «выявление и пресечение нарушения законодательства». Так что вы имеете полное право требовать у тех, кто за забором либо за рычагами бульдозера предъявления документов, дающих им право устанавливать забор или проводить работы. При этом, пусть даже за забором еще ничего не происходит, само его возведение есть элемент хозяйственной деятельности, экологическая опасность которой презумпируется все тем же ФЗ «Об охране окружающей среды».
И тут же нужно бежать в орган местной власти (местного самоуправления городского округа или муниципального района), где сначала в устной форме, а потом - и в форме запроса информации запросить сведения по градостроительной деятельности, которые эта местная власть обязана систематизировать и представлять, в том числе гражданам. О том, что это за сведения, можно узнать из Положения об информационном обеспечении градостроительной деятельности, утвержденном постановлением Правительства РФ от 9.06.2006 г. № 363. Помимо всевозможного уровня схем территориального планирования, интерес могут представлять сведения об изъятии и резервировании земельных участков для государственных или муниципальных нужд, а также и застроенных и подлежащих застройке земельных участков. В разговорах с местной властью вы должны оперировать такими терминами, как «акт выбора земельного участка», «решение об изменение разрешенного использования земельного участка», И, конечно, если выясняется, что речь идет о муниципальном или государственном объекте строительства, вас должно заинтересовать, когда и каким образом проводились публичные слушания, касающиеся размещения этого объекта. Потому что сфальсифицированные слушания являются дополнительным доводом для осознания того, что ваши права сознательно нарушены, и что ваше дел правое.
Обращение к правоохранителям
Требовать документы на месте правонарушения вы имеете право, но предъявлять их вам, увы, никто не обязан! Поэтому следующий и совершенно естественный шаг - это вызов полиции на место происшествия, которым вы считаете место проведения работ без разрешительной документации. Даже простое ограждение земельного участка содержит в себе признаки правонарушения, предусмотренного ст. 7.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях (по старой памяти его называют КоАП РФ). Это правонарушение подведомственно именно полиции, и вы вправе требовать от нее составления протокола об административном правонарушении. То же относится и к ст. 7.3 (пользование недрами с нарушениями законодательства), 7.6 (самовольное занятие водного объекта), 7.9 (самовольное занятие лесных участков). Но в общем - от полиции всегда можно требовать в случаях отсутствия документов, дающих право на ведение работ, возбуждения административного дела и составление протокола по ст. 19.1 КоАП РФ - «Самоуправство»!
Если на участке идет вырубка зеленых насаждений без предъявления специального разрешительного документа, выдаваемого местной властью (порубочного билета, постановления о вырубке) - это состав правонарушения, предусмотренного как правило, региональным законодательством, также подведомственного полиции.
Несколько сложнее ситуация, когда вырубка идет на земельном участке, находящемся в федеральной собственности. В этих случаях местные власти отказываются брать на себя ответственность на состояние зеленых насаждений на таких участках.
Тем не менее, нужно обязательно выяснить, что гласит на этот счет региональное и местное законодательства. В частности, на территории Московской области действует Закон Московской области от 29.11.2005 г. № 249/2005-ОЗ «Об обеспечении чистоты и порядка на территории Московской области», устанавливающий «единые нормы и требования в сфере обеспечения чистоты и порядка» на всей территории Московской области «обязательные к исполнению для органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области, юридических и физических лиц, являющихся собственниками, владельцами или пользователями расположенных на территории Московской области земельных участков, зданий, строений и сооружений, в том числе для юридических лиц, обладающих указанными объектами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления». Как следует из сказанного, данный закон действует и на земельных участках, находящихся в федеральной собственности, а также тех, собственность на которые не разграничена. И значит там действует правовой режим вырубки деревьев и кустарников, определяемый статьей 22 данного закона:
«1. Пересадка или вырубка деревьев и кустарников на землях, не входящих в лесной фонд, в том числе сухостойных и больных, без соответствующей разрешительной документации не допускается.
2. Вырубка деревьев и кустарников производится только на основании специального разрешения, выдаваемого в установленном порядке.
3. Разрешение на производство вырубки деревьев и кустарников в городских и сельских поселениях, городских округах выдается органом местного самоуправления муниципального образования Московской области».
Таким образом, на территории Московской области вырубки даже на находящихся в федеральной собственности земельных участках категории «земли транспорта» (например, под трассы федеральных автодорог) требуют наличия специальных разрешений на вырубку. И наличие таки разрешений вы вправе требовать у производителей работ, всемерно подключая к этому полицию!
И еще одна важная норма этого закона, касающаяся земляных работ, определяемых в ст. 2 этого закона как «производство работ, связанных со вскрытием грунта на глубину более 30 сантиметров (за исключением пахотных работ), забивкой и погружением свай при возведении объектов и сооружений всех видов, подземных и наземных инженерных сетей, коммуникаций, а равно отсыпка грунтом на высоту более 50 сантиметров»: «Проведение любых видов земляных работ без разрешения (ордера) запрещается» (пункт 11 ст. 13). Таким образом, у производителя всяческих копаний, бурений и планировок на территории Московской области вы вправе требовать предъявления ордера на производство этих работ! И если таковых не предъявляется - полиция должна принять меры по пресечению данного правонарушения, определенного частью 1 ст. 19 Закона Московской области от 30.112004 г. № 161/2004-ОЗ «О государственном административно-техническом надзоре и административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства, содержания объектов и производства работ на территории Московской области», подведомственность которого полиции установлена частью 3 ст. 31 этого закона.
К сожалению, на практике этот закон исполняется правоприменителями весьма избирательно, но это - другой вопрос… А вам предлагается простая модельная (для Московской области) схема обращения в орган административно-технического надзора в связи с нарушением упомянутых в законе норм:
- производите фотофиксацию правонарушения, составляете на месте правонарушения акт с указанием того, что была произведена фотофиксация (достаточно участия 3 чел.), сканируете или фотографируете акт, сохраняете копию экрана с Яндекс-картой, на которой отмечено место правонарушения (все файлы должны быть в формате JPG) и загружаете файлы на сайт http://fotki.yandex.ru/, получая на них ссылки (их адреса);
- открываете в Интернете страницу с «Электронной приемной» (http://gatn.mosreg.ru/feedback/) и вводите свои данные и текст обращения, в котором, используя ссылки на загруженные изображения, описываете правонарушение, его время и место и просите произвести выездную проверку для пресечения правонарушения, фиксации его следов, возбуждения административного производства, установления и привлечения к ответственности виновных.
- далее, как при обычных обращениях, узнаете регистрационный номер своего обращения, исполнителя, и требуете, требуете выезда инспектора для составления акта!
Разумеется, в том же порядке вы можете обращаться
- в Росприроднадзор (http://rpn.gov.ru/node/66),
- в Ростехнадзор (http://www.gosnadzor.ru/obshestvennaya_priemnaya/obratnaya-svyaz/),
- в Рослесхоз (http://www.rosleshoz.gov.ru/statements/individual)
и любые другие контролирующие органы, имеющие «электронную приемную». Не забудьте только перед этим, заглянув на их сайты, выяснить их компетенцию и сферу деятельности.
Что искать в судах?
С судами связаны некоторые заблуждения, которые я сначала попытаюсь развеять.
Во-первых, судами вы никого из нарушителей и преступников не испугаете - ну, я уже этого касался. Но скажу более: ваше обращение в суд нередко на руку противной стороне - не случайно и прокуратура, и контролирующие органы (Росприроднадзор, Ростехнадзор, Рослесхоз) при каждом удобном случае будут вам «подсказывать» «пойти на 3 буквы» (т.е. в суд). Потому что суд вынесет решение в пользу противной стороны, и тогда - к радости полиции, прокуратуры и пр., они на все ваши заявления будут ссылаться на уже состоявшееся решение.
И еще одно наблюдение: иногда суд, рассматривая ваше заявление в порядке публичных правоотношений (т.е. по оспариванию решений и действий госорганов и должностных лиц), выходит за рамки ваших требований и рассматривает некоторые смежные вопросы, устанавливая по ним такие «обстоятельства», что нормы закона, обеспечивающие ваши права, перетолковываются при этом выгодным противной стороне образом и становятся для вас бесполезными…
Во-вторых, некоторые надеются, что когда полиция или прокуратура не принимают мер по изложенным в заявлениях о правонарушениях или преступлениях фактам, можно обратиться с этими фактами в суд, чтобы суд «во всем разобрался», восстановил нарушенное право и привлек к ответственности нарушителей. К сожалению, вы не можете непосредственно через суд инициировать уголовное или административное преследование лиц, нарушивших ваши права (по интересующей нас категории правонарушений и преступлений) - возбуждении е таких дел возможно, в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом (УПК) и КоАП РФ только определенными в нем процессуальными лицами правоохранительных и правоприменительных органов.
Что же вы можете обжаловать через суд?
Прежде всего, в порядке публичных правоотношений, вы можете обжаловать нормативные правовые акты (нпа), а также решения и действия (бездействие) органов власти и должностных лиц. Под органы власти подпадают и организации, которым законом или нпа переданы соответствующие полномочия органа власти. Важнейшее условие, которое вы должны соблюсти - это указать какие именно ВАШИ права были нарушены обжалуемыми нпа, решениями или действиями.
Примером решений и действий могут быть:
- передача в аренду или иное распоряжение участком лесного фонда;
- разрешение на строительство;
- разрешение на вырубку деревьев;
- решение о размещении государственного или муниципального объекта;
- изменение категории земель или вида разрешенного использования;
- заключение государственной (в том числе экологической) экспертизы;
- проведение публичных слушаний с нарушением закона;
- непредставление информации по запросу.
Срок обжалования - 3 месяца с момента, когда вам стало известно или должно было стать известным о нарушении ваших прав обжалуемым действием или решением.
Если же вы оспариваете деятельность организаций не в порядке исполнения ими государственных полномочий, а обычную хозяйственную, то, как и в отношении физических лиц, это делается в общем порядке искового производства. Здесь общий срок исковой давности - 3 года, но по некоторым делам он может быть большим. Например, для исков о возмещении ущерба окружающей среде срок обжалования вообще не установлен.
Следует отметить, что, в отличие от стран с правовым государственным режимом, в России не существует возможность для граждан и их организаций подачи иска в защиту прав неопределенного круга лиц, если только это прямо не предусмотрено законом. «Прямо» - это значит в законе должна быть именно такая формулировка про «неопределенный круг лиц». Такой формулировки нет в ФЗ «О защите окружающей среды». В результате получается такой абсурд: вы подаете иск о возмещении ущерба окружающей среде, но обязаны доказывать, что нанесенный ущерб нарушает именно ВАШИ права. В результате, суды отказываются видеть нарушение ВАШИХ прав, поскольку их невозможно отделить от нарушения прав неопределенного круга лиц, и отказывают в приеме заявления на основании того, что оно подано в защиту прав неопределенного круга лиц! И это только один из примеров того, как действуют наши суды по нейтрализации попыток граждан защитить свои права!
Что еще можно оспаривать в порядке искового производства?
Понятно, что любой нанесенный вам материальный вред, вред вашим нематериальным благам («моральный вред», в частности). Какое-либо ущемление ваших прав собственника вашего имущества, либо пользователя общественного блага (леса, водного объекта).
Чтобы защищать свои права, нужно знать законы…
(А для воспитания в себе духа конституционной законности, под рукой всегда должна быть Конституция РФ!).
Вот только законов этих невероятное количество… Постараюсь отметить что-то первоочередное.
Часть законов - процессуальная, то есть определяет порядок реализации прав и порядок привлечения к ответственности за их нарушение. Таковы УПК, Гражданский процессуальный кодекс РФ (ГПК). Подавляющее же большинство - материальные, то есть определяют виды правоотношений, их источники, объекты и субъекты, содержат нормы правомерного поведения, определяют виды неправомерного поведения (деликты) и устанавливают за них ответственность. К таким законам относятся, в частности, Гражданский кодекс РФ (ГК) и Уголовный кодекс РФ (УК). Имеются законы, в которых материальная составляющая объединена с процессуальной: таков КоАП РФ, упомянутый Закон Московской области от 30.112004 г. № 161/2004-ОЗ «О государственном административно-техническом надзоре и административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства, содержания объектов и производства работ на территории Московской области», аналогичные законы других субъектов Федерации.
Ну, а теперь я перечислю десятку самых «ходовых» законов по теме экозащиты.
I. Земельный кодекс РФ.
Обращаем внимание на следующие нормы статьи 27 («Ограничения оборотоспособности земельных участков»):
1. Оборот земельных участков осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и настоящим Кодексом.
2. Земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством.
Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
5. Ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности следующие земельные участки:
14) в первом и втором поясах зон санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.
8. Запрещается приватизация земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации, а также земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры, в границах территорий общего пользования.
А также отметим норму части 3 статьи 84:
«Включение земельных участков в границы населенных пунктов не влечет за собой прекращение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков».
Из этой нормы, в частности, следует, что до перевода земель из одной категории в другую, местные органы самоуправления не имеют никаких полномочий по распоряжению участками лесного фонда, вошедшими в границы муниципальных образований после изменения этих границ!
II. Водный кодекс РФ.
Здесь особый интерес представляют нормы статьи 6 («Водные объекты общего пользования») и статьи 65 («Водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы»).
III. Федеральный закон от 21.12.2004 N 172-ФЗ «О переводе земель из одной категории в другую».
IV. Градостроительный кодекс РФ.
V. Лесной кодекс РФ.
VI. Федеральный закон «Об охране окружающей среды».
VII. Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях»
VIII. Федеральный закон «Об экологической экспертизе».
IX. Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».
X. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
…И многие другие правовые акты
Законов много - но это только верхняя часть айсберга, поскольку во их исполнение Правительство и отраслевые органы исполнительной власти принимают множество постановлений и прочих нпа. (Иногда, кстати, совершенно извращающих суть закона и дух права.). А ведь по предметам совместного ведения (см. ст. 71-73, 76 Конституции РФ) есть еще и законодательные акты субъектов Федерации! Кажется невероятным уследить за всем этим изобилием, но…
На помощь к нам приходят правовые базы данных (БД), в частности, БД «Консультант+», к некоммерческой версии которой мы можем получить в Интернете бесплатный доступ в выходные дни (http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=card). Прелесть такой БД в том, что в ней можно, во-первых, искать правовые акты не только по реквизитам, но и по контексту, то есть, делая запрос, подобный запросу поисковых систем в Интернете, во-вторых - тексты найденных правовых актов содержат гиперссылки на другие правовые акты, а также судебные решения и комментарии, относящиеся к норме, снабженной данной гиперссылкой. И хотя далеко не ко всем текстам ссылаемых документов можно получить бесплатный доступ, зная их название можно, затем, пытаться найти их в Интернете с помощью обычных поисковых систем.
Отмечу, что есть, однако, одна категория нпа, наиболее трудно поддающаяся выявлению, но имеющая важное значения для формирования доводов вашей правовой позиции. Это нпа, содержащие нормы так называемого «технического регулирования», в частности, строительные нормы и правила (СНиП) и санитарные правила и нормы (СанПиН). Приведу 3 примеры таких нпа, полезных в использовании:
- Свод правил «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СПиП 2.07.01-89*» (СП 42.13330.2011), утвержденный приказом Минрегиона РФ от 28.12.2010 г. № 820.
Содержит в себе перечень законодательных и нормативных документов, в котором, частности, содержится пункт
- СанПиН 2.1.4.1110-02 «Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения», которые, в применении к городу Москве, уточняют и дополняют
- санитарно-эпидемиологические правила СП 2.1.4.2625-10 «Зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения г. Москвы».
Что-то вроде напутствия
Юридические аспекты защиты природы в наших реалиях- это свод рекомендаций на тему: «Как с завязанными в мешке ногами обогнать профессионального бегуна». Поэтому, не теряйте веры: придет время - и мешок будет сброшен нашими общими усилиями, а дутый «профессионал» сбежит от позора разоблачения своих мнимых «достижений».
Данный текст предназначен для «простых граждан» - то есть для людей, никогда не занимавшихся защитой своих прав. Чаще всего, вопрос о защите прав встает перед такими людьми тогда, когда начинается вырубка деревьев под их окнами, когда засыпают пруд, в котором они купались, огораживают участок леса или реки, которыми они привыкли пользоваться, и т.д.
Сразу признаюсь, что для таких людей у меня есть 2 новости: плохая и хорошая. Плохая состоит в том, что они не представляют, за какое безнадежное дело хотят взяться. Хорошая новость - та же самая, поскольку неведение относительно этой безнадежности помогает деятельности, а деятельность иногда все же бывает результативна, благодаря чудесному стечению обстоятельств, которое никак нельзя исключать…
Итак, приступим.
Кто ваш противник
С самого начала я открою вам того, кто вам почти во всех случаях будет противостоять в защите ваших прав: это государственно-муниципальный аппарат.
Конечно, есть некоторое пространство случаев, когда это наиважнейшее обстоятельство отсутствует: обычно, это мелкие самоуправные действия, связанные с незначительным ущербом природе. Ну, типа заезда автомобилем на газон, разведение костров, замусориванием и т.п. Бывает - сброс предприятием промышленных отходов в водоем. Здесь контролирующие органы вполне могут выполнить закон: им же надо демонстрировать результаты работы.
Но в типичном случае, когда, как правило, нарушение природоохранного законодательства основывается на изъятии из общественного пользования земельного или водного ресурса, вы столкнетесь с тем, что правоохранительные, контролирующие и надзирающие органы, а также и суды удивительным образом не видят ни очевидных нарушений закона, ни нарушений ваших прав. Причем, совершенно необязательно, что ваша правозащита идет поперек интересов какого-либо крупного государственного проекта (у которого кормится армия чиновников); нарушителем законов и ваших прав может оказаться как бы мелкий хозяйствующий субъект с частным капиталом или просто физическое лицо. Но все ваши усилия по восстановлению законности и ваших прав будут нейтрализованы бетонной стеной: захват общественного ресурса практически всегда происходит при посредничестве, покровительстве или с прямым участием спаянных общими криминальными интересами чиновников.
Кто в союзниках
Конечно, потенциальными союзниками являются «оппозиционные» парламентские партии: КПРФ, ЛДПР, «Справедливая Россия». Не исключен даже вариант привлечения депутата - единоросса. На региональном и муниципальном уровне союзником будет «Яблоко», а с осени 2013 г. - и «Зеленый альянс». Речь, скорее, идет не о самих партиях, а о депутатах того или иного уровня власти. Но, разумеется, ждать слишком многого от депутата не стоит. Ведь даже сам представительный орган власти не имеет никаких полномочий в сфере правоприменения, чего же ждать от депутата?
От сочувствующего депутата на подведомственной ему территории вы вправе ждать «депутатского запроса» (проект которого, скорее всего, он вам и предложит написать), а также выезда на объект с инспекционными целями. Более того, в удобном для вас, а не для местной администрации месте - например, возле места правонарушения, депутат может провести «встречу с избирателями», на которую не распространяется закон «о митингах».
Что касается «депутатского запроса» - то я не случайно взял это словосочетание в кавычки. Настоящий депутатский запрос имеет коллегиальную процедуру его принятия, и практические не реален. Здесь же речь идет просто об обращении депутата в тот или иной орган с запросом информации. Прелесть этого запроса только в том, что он на депутатском бланке; если отбросить чисто психологический эффект, во всем остальном он ничем от запроса гражданина не отличается… Очень важно, что депутат вполне может запросить и документы, в знакомстве с которыми вам отказывают; иногда это дает результат.
Другой союзник - Общественная палата РФ (иногда и региональная) в лице тех или иных ее членов. В Общественной палате можно организовать круглый стол по теме, относящейся к вашей проблеме. Члена общественной палаты, как и депутата, можно привлечь к проведению общественного экологического контроля, подписанию актов осмотра мест правонарушений и т.д.
И наконец, СМИ - прежде всего, телевидение и информагентства.
Привлечь СМИ просто, когда у вас «горячий» конфликт с «картинками»: остановка техники, столкновения с чопом и полицией т.д. Участие в привлечении СМИ депутатов и членов Общественной палаты может дать эффект и в других случаях.
Правовая сторона вопроса
Все, о чем мы говорили до сих пор, вроде бы никакого отношения к заявленной теме не имеет. Но это именно потому, что деятельность собственно на юридическом поле - по возбуждению дел правоохранительными органами и в судах, как уже говорилось, приводит к положительным результатам только в исключительных случаях. Тем не менее, эта сторона является все равно важнейшей, поскольку в ее процессе уясняются и систематизируются допущенные нарушения законодательства и ваших прав. Без обладания такой формализованной информацией невозможно будет плодотворно использовать потенциальных союзников: защита ваших прав выродится в банальный «конфликт интересов», которым так любит маскировать свои беззакония противная сторона.
Давайте все же ограничимся наиболее частым правонарушением: изъятием общественного природного ресурса для тех или иных хозяйственных нужд и попробуем организовать что-то вроде правозащитной юридической матрицы.
Еще раз: только отчетливое знание того, что закон на вашей стороне и что ваши права действительно нарушаются, может поднять дух сопротивления произволу и привлечь в союзники активные силы общества.
«Быстрое начало»
Заинтересованные лица, разумеется, стараются не привлекать внимания к своей деятельности по присвоению общественного блага. Поэтому, в самом распространенном случае вы узнаете об этом тогда, когда проявятся зримые свидетельства на местности: ограждения, бурильные установки, землеройная техника, «озеленители» с бензопилами. Срочно объединяйтесь с единомышленниками в «инициативную группу» (хотя бы из 2 человек) и - начинайте осуществлять общественный экологический контроль на месте работ!
Такой контроль со стороны граждан предусмотрен нормой части 2 ст. 68 Федерального закона «Об охране окружающей среды»; при этом сам «контроль» определяется в данном законе как «система мер», направленных на «выявление и пресечение нарушения законодательства». Так что вы имеете полное право требовать у тех, кто за забором либо за рычагами бульдозера предъявления документов, дающих им право устанавливать забор или проводить работы. При этом, пусть даже за забором еще ничего не происходит, само его возведение есть элемент хозяйственной деятельности, экологическая опасность которой презумпируется все тем же ФЗ «Об охране окружающей среды».
И тут же нужно бежать в орган местной власти (местного самоуправления городского округа или муниципального района), где сначала в устной форме, а потом - и в форме запроса информации запросить сведения по градостроительной деятельности, которые эта местная власть обязана систематизировать и представлять, в том числе гражданам. О том, что это за сведения, можно узнать из Положения об информационном обеспечении градостроительной деятельности, утвержденном постановлением Правительства РФ от 9.06.2006 г. № 363. Помимо всевозможного уровня схем территориального планирования, интерес могут представлять сведения об изъятии и резервировании земельных участков для государственных или муниципальных нужд, а также и застроенных и подлежащих застройке земельных участков. В разговорах с местной властью вы должны оперировать такими терминами, как «акт выбора земельного участка», «решение об изменение разрешенного использования земельного участка», И, конечно, если выясняется, что речь идет о муниципальном или государственном объекте строительства, вас должно заинтересовать, когда и каким образом проводились публичные слушания, касающиеся размещения этого объекта. Потому что сфальсифицированные слушания являются дополнительным доводом для осознания того, что ваши права сознательно нарушены, и что ваше дел правое.
Обращение к правоохранителям
Требовать документы на месте правонарушения вы имеете право, но предъявлять их вам, увы, никто не обязан! Поэтому следующий и совершенно естественный шаг - это вызов полиции на место происшествия, которым вы считаете место проведения работ без разрешительной документации. Даже простое ограждение земельного участка содержит в себе признаки правонарушения, предусмотренного ст. 7.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях (по старой памяти его называют КоАП РФ). Это правонарушение подведомственно именно полиции, и вы вправе требовать от нее составления протокола об административном правонарушении. То же относится и к ст. 7.3 (пользование недрами с нарушениями законодательства), 7.6 (самовольное занятие водного объекта), 7.9 (самовольное занятие лесных участков). Но в общем - от полиции всегда можно требовать в случаях отсутствия документов, дающих право на ведение работ, возбуждения административного дела и составление протокола по ст. 19.1 КоАП РФ - «Самоуправство»!
Если на участке идет вырубка зеленых насаждений без предъявления специального разрешительного документа, выдаваемого местной властью (порубочного билета, постановления о вырубке) - это состав правонарушения, предусмотренного как правило, региональным законодательством, также подведомственного полиции.
Несколько сложнее ситуация, когда вырубка идет на земельном участке, находящемся в федеральной собственности. В этих случаях местные власти отказываются брать на себя ответственность на состояние зеленых насаждений на таких участках.
Тем не менее, нужно обязательно выяснить, что гласит на этот счет региональное и местное законодательства. В частности, на территории Московской области действует Закон Московской области от 29.11.2005 г. № 249/2005-ОЗ «Об обеспечении чистоты и порядка на территории Московской области», устанавливающий «единые нормы и требования в сфере обеспечения чистоты и порядка» на всей территории Московской области «обязательные к исполнению для органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области, юридических и физических лиц, являющихся собственниками, владельцами или пользователями расположенных на территории Московской области земельных участков, зданий, строений и сооружений, в том числе для юридических лиц, обладающих указанными объектами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления». Как следует из сказанного, данный закон действует и на земельных участках, находящихся в федеральной собственности, а также тех, собственность на которые не разграничена. И значит там действует правовой режим вырубки деревьев и кустарников, определяемый статьей 22 данного закона:
«1. Пересадка или вырубка деревьев и кустарников на землях, не входящих в лесной фонд, в том числе сухостойных и больных, без соответствующей разрешительной документации не допускается.
2. Вырубка деревьев и кустарников производится только на основании специального разрешения, выдаваемого в установленном порядке.
3. Разрешение на производство вырубки деревьев и кустарников в городских и сельских поселениях, городских округах выдается органом местного самоуправления муниципального образования Московской области».
Таким образом, на территории Московской области вырубки даже на находящихся в федеральной собственности земельных участках категории «земли транспорта» (например, под трассы федеральных автодорог) требуют наличия специальных разрешений на вырубку. И наличие таки разрешений вы вправе требовать у производителей работ, всемерно подключая к этому полицию!
И еще одна важная норма этого закона, касающаяся земляных работ, определяемых в ст. 2 этого закона как «производство работ, связанных со вскрытием грунта на глубину более 30 сантиметров (за исключением пахотных работ), забивкой и погружением свай при возведении объектов и сооружений всех видов, подземных и наземных инженерных сетей, коммуникаций, а равно отсыпка грунтом на высоту более 50 сантиметров»: «Проведение любых видов земляных работ без разрешения (ордера) запрещается» (пункт 11 ст. 13). Таким образом, у производителя всяческих копаний, бурений и планировок на территории Московской области вы вправе требовать предъявления ордера на производство этих работ! И если таковых не предъявляется - полиция должна принять меры по пресечению данного правонарушения, определенного частью 1 ст. 19 Закона Московской области от 30.112004 г. № 161/2004-ОЗ «О государственном административно-техническом надзоре и административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства, содержания объектов и производства работ на территории Московской области», подведомственность которого полиции установлена частью 3 ст. 31 этого закона.
К сожалению, на практике этот закон исполняется правоприменителями весьма избирательно, но это - другой вопрос… А вам предлагается простая модельная (для Московской области) схема обращения в орган административно-технического надзора в связи с нарушением упомянутых в законе норм:
- производите фотофиксацию правонарушения, составляете на месте правонарушения акт с указанием того, что была произведена фотофиксация (достаточно участия 3 чел.), сканируете или фотографируете акт, сохраняете копию экрана с Яндекс-картой, на которой отмечено место правонарушения (все файлы должны быть в формате JPG) и загружаете файлы на сайт http://fotki.yandex.ru/, получая на них ссылки (их адреса);
- открываете в Интернете страницу с «Электронной приемной» (http://gatn.mosreg.ru/feedback/) и вводите свои данные и текст обращения, в котором, используя ссылки на загруженные изображения, описываете правонарушение, его время и место и просите произвести выездную проверку для пресечения правонарушения, фиксации его следов, возбуждения административного производства, установления и привлечения к ответственности виновных.
- далее, как при обычных обращениях, узнаете регистрационный номер своего обращения, исполнителя, и требуете, требуете выезда инспектора для составления акта!
Разумеется, в том же порядке вы можете обращаться
- в Росприроднадзор (http://rpn.gov.ru/node/66),
- в Ростехнадзор (http://www.gosnadzor.ru/obshestvennaya_priemnaya/obratnaya-svyaz/),
- в Рослесхоз (http://www.rosleshoz.gov.ru/statements/individual)
и любые другие контролирующие органы, имеющие «электронную приемную». Не забудьте только перед этим, заглянув на их сайты, выяснить их компетенцию и сферу деятельности.
Что искать в судах?
С судами связаны некоторые заблуждения, которые я сначала попытаюсь развеять.
Во-первых, судами вы никого из нарушителей и преступников не испугаете - ну, я уже этого касался. Но скажу более: ваше обращение в суд нередко на руку противной стороне - не случайно и прокуратура, и контролирующие органы (Росприроднадзор, Ростехнадзор, Рослесхоз) при каждом удобном случае будут вам «подсказывать» «пойти на 3 буквы» (т.е. в суд). Потому что суд вынесет решение в пользу противной стороны, и тогда - к радости полиции, прокуратуры и пр., они на все ваши заявления будут ссылаться на уже состоявшееся решение.
И еще одно наблюдение: иногда суд, рассматривая ваше заявление в порядке публичных правоотношений (т.е. по оспариванию решений и действий госорганов и должностных лиц), выходит за рамки ваших требований и рассматривает некоторые смежные вопросы, устанавливая по ним такие «обстоятельства», что нормы закона, обеспечивающие ваши права, перетолковываются при этом выгодным противной стороне образом и становятся для вас бесполезными…
Во-вторых, некоторые надеются, что когда полиция или прокуратура не принимают мер по изложенным в заявлениях о правонарушениях или преступлениях фактам, можно обратиться с этими фактами в суд, чтобы суд «во всем разобрался», восстановил нарушенное право и привлек к ответственности нарушителей. К сожалению, вы не можете непосредственно через суд инициировать уголовное или административное преследование лиц, нарушивших ваши права (по интересующей нас категории правонарушений и преступлений) - возбуждении е таких дел возможно, в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом (УПК) и КоАП РФ только определенными в нем процессуальными лицами правоохранительных и правоприменительных органов.
Что же вы можете обжаловать через суд?
Прежде всего, в порядке публичных правоотношений, вы можете обжаловать нормативные правовые акты (нпа), а также решения и действия (бездействие) органов власти и должностных лиц. Под органы власти подпадают и организации, которым законом или нпа переданы соответствующие полномочия органа власти. Важнейшее условие, которое вы должны соблюсти - это указать какие именно ВАШИ права были нарушены обжалуемыми нпа, решениями или действиями.
Примером решений и действий могут быть:
- передача в аренду или иное распоряжение участком лесного фонда;
- разрешение на строительство;
- разрешение на вырубку деревьев;
- решение о размещении государственного или муниципального объекта;
- изменение категории земель или вида разрешенного использования;
- заключение государственной (в том числе экологической) экспертизы;
- проведение публичных слушаний с нарушением закона;
- непредставление информации по запросу.
Срок обжалования - 3 месяца с момента, когда вам стало известно или должно было стать известным о нарушении ваших прав обжалуемым действием или решением.
Если же вы оспариваете деятельность организаций не в порядке исполнения ими государственных полномочий, а обычную хозяйственную, то, как и в отношении физических лиц, это делается в общем порядке искового производства. Здесь общий срок исковой давности - 3 года, но по некоторым делам он может быть большим. Например, для исков о возмещении ущерба окружающей среде срок обжалования вообще не установлен.
Следует отметить, что, в отличие от стран с правовым государственным режимом, в России не существует возможность для граждан и их организаций подачи иска в защиту прав неопределенного круга лиц, если только это прямо не предусмотрено законом. «Прямо» - это значит в законе должна быть именно такая формулировка про «неопределенный круг лиц». Такой формулировки нет в ФЗ «О защите окружающей среды». В результате получается такой абсурд: вы подаете иск о возмещении ущерба окружающей среде, но обязаны доказывать, что нанесенный ущерб нарушает именно ВАШИ права. В результате, суды отказываются видеть нарушение ВАШИХ прав, поскольку их невозможно отделить от нарушения прав неопределенного круга лиц, и отказывают в приеме заявления на основании того, что оно подано в защиту прав неопределенного круга лиц! И это только один из примеров того, как действуют наши суды по нейтрализации попыток граждан защитить свои права!
Что еще можно оспаривать в порядке искового производства?
Понятно, что любой нанесенный вам материальный вред, вред вашим нематериальным благам («моральный вред», в частности). Какое-либо ущемление ваших прав собственника вашего имущества, либо пользователя общественного блага (леса, водного объекта).
Чтобы защищать свои права, нужно знать законы…
(А для воспитания в себе духа конституционной законности, под рукой всегда должна быть Конституция РФ!).
Вот только законов этих невероятное количество… Постараюсь отметить что-то первоочередное.
Часть законов - процессуальная, то есть определяет порядок реализации прав и порядок привлечения к ответственности за их нарушение. Таковы УПК, Гражданский процессуальный кодекс РФ (ГПК). Подавляющее же большинство - материальные, то есть определяют виды правоотношений, их источники, объекты и субъекты, содержат нормы правомерного поведения, определяют виды неправомерного поведения (деликты) и устанавливают за них ответственность. К таким законам относятся, в частности, Гражданский кодекс РФ (ГК) и Уголовный кодекс РФ (УК). Имеются законы, в которых материальная составляющая объединена с процессуальной: таков КоАП РФ, упомянутый Закон Московской области от 30.112004 г. № 161/2004-ОЗ «О государственном административно-техническом надзоре и административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства, содержания объектов и производства работ на территории Московской области», аналогичные законы других субъектов Федерации.
Ну, а теперь я перечислю десятку самых «ходовых» законов по теме экозащиты.
I. Земельный кодекс РФ.
Обращаем внимание на следующие нормы статьи 27 («Ограничения оборотоспособности земельных участков»):
1. Оборот земельных участков осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и настоящим Кодексом.
2. Земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством.
Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
5. Ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности следующие земельные участки:
14) в первом и втором поясах зон санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.
8. Запрещается приватизация земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации, а также земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры, в границах территорий общего пользования.
А также отметим норму части 3 статьи 84:
«Включение земельных участков в границы населенных пунктов не влечет за собой прекращение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков».
Из этой нормы, в частности, следует, что до перевода земель из одной категории в другую, местные органы самоуправления не имеют никаких полномочий по распоряжению участками лесного фонда, вошедшими в границы муниципальных образований после изменения этих границ!
II. Водный кодекс РФ.
Здесь особый интерес представляют нормы статьи 6 («Водные объекты общего пользования») и статьи 65 («Водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы»).
III. Федеральный закон от 21.12.2004 N 172-ФЗ «О переводе земель из одной категории в другую».
IV. Градостроительный кодекс РФ.
V. Лесной кодекс РФ.
VI. Федеральный закон «Об охране окружающей среды».
VII. Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях»
VIII. Федеральный закон «Об экологической экспертизе».
IX. Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».
X. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
…И многие другие правовые акты
Законов много - но это только верхняя часть айсберга, поскольку во их исполнение Правительство и отраслевые органы исполнительной власти принимают множество постановлений и прочих нпа. (Иногда, кстати, совершенно извращающих суть закона и дух права.). А ведь по предметам совместного ведения (см. ст. 71-73, 76 Конституции РФ) есть еще и законодательные акты субъектов Федерации! Кажется невероятным уследить за всем этим изобилием, но…
На помощь к нам приходят правовые базы данных (БД), в частности, БД «Консультант+», к некоммерческой версии которой мы можем получить в Интернете бесплатный доступ в выходные дни (http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=card). Прелесть такой БД в том, что в ней можно, во-первых, искать правовые акты не только по реквизитам, но и по контексту, то есть, делая запрос, подобный запросу поисковых систем в Интернете, во-вторых - тексты найденных правовых актов содержат гиперссылки на другие правовые акты, а также судебные решения и комментарии, относящиеся к норме, снабженной данной гиперссылкой. И хотя далеко не ко всем текстам ссылаемых документов можно получить бесплатный доступ, зная их название можно, затем, пытаться найти их в Интернете с помощью обычных поисковых систем.
Отмечу, что есть, однако, одна категория нпа, наиболее трудно поддающаяся выявлению, но имеющая важное значения для формирования доводов вашей правовой позиции. Это нпа, содержащие нормы так называемого «технического регулирования», в частности, строительные нормы и правила (СНиП) и санитарные правила и нормы (СанПиН). Приведу 3 примеры таких нпа, полезных в использовании:
- Свод правил «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СПиП 2.07.01-89*» (СП 42.13330.2011), утвержденный приказом Минрегиона РФ от 28.12.2010 г. № 820.
Содержит в себе перечень законодательных и нормативных документов, в котором, частности, содержится пункт
- СанПиН 2.1.4.1110-02 «Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения», которые, в применении к городу Москве, уточняют и дополняют
- санитарно-эпидемиологические правила СП 2.1.4.2625-10 «Зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения г. Москвы».
Что-то вроде напутствия
Юридические аспекты защиты природы в наших реалиях- это свод рекомендаций на тему: «Как с завязанными в мешке ногами обогнать профессионального бегуна». Поэтому, не теряйте веры: придет время - и мешок будет сброшен нашими общими усилиями, а дутый «профессионал» сбежит от позора разоблачения своих мнимых «достижений».