Слово и дело: пишем письмо в ФАС об отвергнутой ФКС
Собственно, в связи с и подготовили следующий проект письма в ФАС. Замечания, комментарии и предложения приветствуются. Но сразу предупреждаю, что на частности размениваться не будем, необходимо в первую очередь решить принципиальные вопросы, без чего «поиск блох» теряет всякий смысл.
В соответствии с предложением ФАС России, МОО «Информация для всех» направляет предложения по развитию сферы госзаказа, связанные с возвратом Аппаратом Правительства Российской Федерации на доработку законопроекта «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг».
Хотели бы отметить, что поддерживаем мнение о необходимости доработки указанного законопроекта. Также хотели бы проинформировать ФАС России, что нижеследующие предложения были доведены нами ранее до сведения Министерства экономического развития Российской Федерации (письмо исх. № 110131/п/1 от 31 января 2011 г.), однако не нашли своего отражения в законопроекте.
По нашему мнению, сформированному, в частности, в ходе участия МОО «Информация для всех» в размещении государственных заказов в качестве участника, а также в ходе реализации проекта в сфере контроля над государственными расходами «Свобода информации против коррупции», существующая система размещения государственного и муниципального заказа, равно как и предлагаемая законопроектом «О ФКС», имеют два ключевых недостатка:
• дается слишком широкое определение понятия «государственные (муниципальные) нужды»;
• не предусмотрен действенный механизм общественного контроля над фактическими результатами исполнения государственного и муниципального заказа.
По нашему мнению, без устранения указанных недостатков невозможно в принципе создать эффективную систему размещения государственного и муниципального заказа, как путем совершенствования Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (94-ФЗ), так и принятием законопроекта «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг» (законопроект «О ФКС»).
I. Слишком широкое определение понятия «государственные (муниципальные) нужды», данное как в 94-ФЗ, так и в законопроекте «О ФКС», по сути, сводится к тому, что под государственными и муниципальными нуждами понимаются потребности в товарах, работах либо услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий их заказчиков.
Однако, ни в 94-ФЗ, ни в законопроекте «О ФКС» не содержится прямого указания на то, какими нормативно-правовыми документами определяются указанные функции и полномочия. Следствием этого являются широко распространенные и злободневные проблемы, а именно:
• закупка предметов роскоши;
• закупка товаров, работ или услуг, которые не соотносятся с функциями и полномочиями заказчиков;
• закупка работ или услуг, выполнение (оказание) которых возложено непосредственно на самих заказчиков;
• закупка товаров, работ или услуг, в результате которой выгодоприобретателем становятся третьи лица, а не государственный или муниципальный заказчик.
Другими словами, как 94-ФЗ, так и законопроект «О ФКС» фактически ничем не ограничивают заказчиков в выборе товаров, работ и услуг, а также их характеристик (параметров), закупаемых в рамках размещения государственного и муниципального заказа.
Полагаем, что указанная проблема может быть устранена путем более четкого определения понятия «государственные (муниципальные) нужды», устанавливающего, в частности, что закупки для удовлетворения указанных нужд могут совершаться только при соблюдении ряда условий.
1. Закупаемые товары, работы или услуги предназначены для осуществления функций и полномочий заказчика в том объеме, как это определено его уставом, регламентом, положением или иным аналогичным нормативно-правовым документом, утвержденным вышестоящей инстанцией. Таким образом, заказчики будут лишены возможности широкого толкования объема своих функций и полномочий, а по сути - совершения закупок абсолютно любых товаров, работ или услуг.
2. Выполнение или оказание работ или услуг, являющихся предметом закупки, не возложено непосредственно на самого заказчика в соответствии с его уставом, регламентом, положением или заменяющим их нормативно-правовым документом, утвержденным вышестоящей инстанцией. Таким образом, заказчики будут лишены возможности размещать заказ на работы или услуги, которые они обязаны выполнять или оказывать самостоятельно.
3. Характеристики закупаемых товаров, работ или услуг не превосходят характеристики товаров, работ или услуг, необходимых для осуществления функций и полномочий заказчика. Таким образом, будет установлен запрет на закупку предметов роскоши, например автомобилей, в комплектации «люкс».
4. Выгодоприобретателем по государственным и муниципальным контрактам могут быть только сами заказчики. Таким образом, будет установлен запрет на размещение заказа в пользу третьих лиц, а также, по сути, целевое финансирование подведомственных структур, в обход установленных процедур бюджетирования.
II. 94-ФЗ предусматривает раскрытие крайне ограниченного объема информации о фактических результатах исполнения государственного и муниципального заказа, который сводится к сведениям о факте исполнения или неисполнении соответствующего контракта. Законопроект «О ФКС» также не предусматривает действенного механизма общественного контроля над фактическими результатами исполнения государственного и муниципального заказа.
Таким образом, заинтересованная общественность, включая добросовестных поставщиков, лишена возможности сопоставить произведенные государственные или муниципальные расходы с качеством и количеством фактически поставленного товара, произведенных работ или оказанных услуг. Следствием этого являются широкие возможности для коррупционных проявлений и сговора недобросовестных заказчиков и поставщиков, в том числе:
• внесение изменений в государственный (муниципальный) контракт в ходе его исполнения якобы по причине поставки товара, качество, технические и функциональные характеристики которого являются улучшенными по сравнению с указанными в контракте;
• досрочное расторжение контракта после исполнения его «выгодной» части;
• изменение условий контракта, дающее преимущество поставщику перед другими участниками размещения;
• приемка фактически не выполненных работ, не оказанных услуг, либо выполненных (оказанных) не в полном объеме, с ненадлежащим качеством.
Другими словами, как 94-ФЗ, так и законопроект «О ФКС» предоставляют вошедшим в сговор заказчику и исполнителю возможность совершить ряд манипуляций с условиями заключенного между ними контракта, которые могут вскрыться лишь в случае проведения проверки контрольно-надзорными органами и то лишь при условии, что проверяющий будет обладать экспертными познаниями в сфере соответствующего контракта.
Полагаем, что указанная проблема может быть устранена путем введения требования об обязательной публикации на официальном сайте закупок информации о фактических результатах исполнения государственного и муниципального заказа (за исключением сведений, составляющих государственную тайну), а именно:
• текстов заявок поставщиков, поданных ими при размещении соответствующих заказов;
• текстов заключенных контрактов и всех приложений, дополнений или изменений к ним;
• текстов актов сдачи-приемки;
• финансовых отчетов поставщиков;
• содержательных отчетов поставщиков;
• текстов НИР, НИОКР и иных научных, исследовательских, творческих и т.п. работ, если они являлись предметом закупки.
Полагаем, следует также специально оговорить, что вышеупомянутая информация не может быть отнесена к информации, составляющей коммерческую тайну, поскольку является информацией о государственных или муниципальных расходах.
Благодаря раскрытию указанной информации, заинтересованные представители общественности, а также добросовестные поставщики смогут проводить экспертную оценку результатов размещения государственного и муниципального заказа и, в случае выявления признаков нарушений, информировать в установленном порядке контрольно-надзорные органы, представляя свои экспертные заключения по сомнительным контрактам.
Мы также хотели бы обратить внимание на ряд частных проблем существующей системы размещения государственного и муниципального заказа, которые не нашли решения в законопроекте «О ФКС»:
• отсутствие запрета на участие в размещении заказов подведомственных заказчику учреждений, благодаря чему создается возможность для фактически целевого финансирования указанных учреждений в обход установленных процедур бюджетирования, а также почва для коррупционных проявлений;
• отсутствие запрета на размещение заказа, техническое задание которого основывается на характеристиках (параметрах) оказываемых работ или услуг, а не их результатов (то есть, на способе достижения результата, а не самом результате), что создает возможность для сговора между заказчиком и поставщиком конкретных работ или услуг.
Полагаем, что широкая общественная дискуссия по вышеуказанным, а также многим другим вопросам, связанным с совершенствованием сферы госзаказа, будет способствовать эффективности его размещения и устранению почвы для коррупционных проявлений.
В соответствии с предложением ФАС России, МОО «Информация для всех» направляет предложения по развитию сферы госзаказа, связанные с возвратом Аппаратом Правительства Российской Федерации на доработку законопроекта «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг».
Хотели бы отметить, что поддерживаем мнение о необходимости доработки указанного законопроекта. Также хотели бы проинформировать ФАС России, что нижеследующие предложения были доведены нами ранее до сведения Министерства экономического развития Российской Федерации (письмо исх. № 110131/п/1 от 31 января 2011 г.), однако не нашли своего отражения в законопроекте.
По нашему мнению, сформированному, в частности, в ходе участия МОО «Информация для всех» в размещении государственных заказов в качестве участника, а также в ходе реализации проекта в сфере контроля над государственными расходами «Свобода информации против коррупции», существующая система размещения государственного и муниципального заказа, равно как и предлагаемая законопроектом «О ФКС», имеют два ключевых недостатка:
• дается слишком широкое определение понятия «государственные (муниципальные) нужды»;
• не предусмотрен действенный механизм общественного контроля над фактическими результатами исполнения государственного и муниципального заказа.
По нашему мнению, без устранения указанных недостатков невозможно в принципе создать эффективную систему размещения государственного и муниципального заказа, как путем совершенствования Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (94-ФЗ), так и принятием законопроекта «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг» (законопроект «О ФКС»).
I. Слишком широкое определение понятия «государственные (муниципальные) нужды», данное как в 94-ФЗ, так и в законопроекте «О ФКС», по сути, сводится к тому, что под государственными и муниципальными нуждами понимаются потребности в товарах, работах либо услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий их заказчиков.
Однако, ни в 94-ФЗ, ни в законопроекте «О ФКС» не содержится прямого указания на то, какими нормативно-правовыми документами определяются указанные функции и полномочия. Следствием этого являются широко распространенные и злободневные проблемы, а именно:
• закупка предметов роскоши;
• закупка товаров, работ или услуг, которые не соотносятся с функциями и полномочиями заказчиков;
• закупка работ или услуг, выполнение (оказание) которых возложено непосредственно на самих заказчиков;
• закупка товаров, работ или услуг, в результате которой выгодоприобретателем становятся третьи лица, а не государственный или муниципальный заказчик.
Другими словами, как 94-ФЗ, так и законопроект «О ФКС» фактически ничем не ограничивают заказчиков в выборе товаров, работ и услуг, а также их характеристик (параметров), закупаемых в рамках размещения государственного и муниципального заказа.
Полагаем, что указанная проблема может быть устранена путем более четкого определения понятия «государственные (муниципальные) нужды», устанавливающего, в частности, что закупки для удовлетворения указанных нужд могут совершаться только при соблюдении ряда условий.
1. Закупаемые товары, работы или услуги предназначены для осуществления функций и полномочий заказчика в том объеме, как это определено его уставом, регламентом, положением или иным аналогичным нормативно-правовым документом, утвержденным вышестоящей инстанцией. Таким образом, заказчики будут лишены возможности широкого толкования объема своих функций и полномочий, а по сути - совершения закупок абсолютно любых товаров, работ или услуг.
2. Выполнение или оказание работ или услуг, являющихся предметом закупки, не возложено непосредственно на самого заказчика в соответствии с его уставом, регламентом, положением или заменяющим их нормативно-правовым документом, утвержденным вышестоящей инстанцией. Таким образом, заказчики будут лишены возможности размещать заказ на работы или услуги, которые они обязаны выполнять или оказывать самостоятельно.
3. Характеристики закупаемых товаров, работ или услуг не превосходят характеристики товаров, работ или услуг, необходимых для осуществления функций и полномочий заказчика. Таким образом, будет установлен запрет на закупку предметов роскоши, например автомобилей, в комплектации «люкс».
4. Выгодоприобретателем по государственным и муниципальным контрактам могут быть только сами заказчики. Таким образом, будет установлен запрет на размещение заказа в пользу третьих лиц, а также, по сути, целевое финансирование подведомственных структур, в обход установленных процедур бюджетирования.
II. 94-ФЗ предусматривает раскрытие крайне ограниченного объема информации о фактических результатах исполнения государственного и муниципального заказа, который сводится к сведениям о факте исполнения или неисполнении соответствующего контракта. Законопроект «О ФКС» также не предусматривает действенного механизма общественного контроля над фактическими результатами исполнения государственного и муниципального заказа.
Таким образом, заинтересованная общественность, включая добросовестных поставщиков, лишена возможности сопоставить произведенные государственные или муниципальные расходы с качеством и количеством фактически поставленного товара, произведенных работ или оказанных услуг. Следствием этого являются широкие возможности для коррупционных проявлений и сговора недобросовестных заказчиков и поставщиков, в том числе:
• внесение изменений в государственный (муниципальный) контракт в ходе его исполнения якобы по причине поставки товара, качество, технические и функциональные характеристики которого являются улучшенными по сравнению с указанными в контракте;
• досрочное расторжение контракта после исполнения его «выгодной» части;
• изменение условий контракта, дающее преимущество поставщику перед другими участниками размещения;
• приемка фактически не выполненных работ, не оказанных услуг, либо выполненных (оказанных) не в полном объеме, с ненадлежащим качеством.
Другими словами, как 94-ФЗ, так и законопроект «О ФКС» предоставляют вошедшим в сговор заказчику и исполнителю возможность совершить ряд манипуляций с условиями заключенного между ними контракта, которые могут вскрыться лишь в случае проведения проверки контрольно-надзорными органами и то лишь при условии, что проверяющий будет обладать экспертными познаниями в сфере соответствующего контракта.
Полагаем, что указанная проблема может быть устранена путем введения требования об обязательной публикации на официальном сайте закупок информации о фактических результатах исполнения государственного и муниципального заказа (за исключением сведений, составляющих государственную тайну), а именно:
• текстов заявок поставщиков, поданных ими при размещении соответствующих заказов;
• текстов заключенных контрактов и всех приложений, дополнений или изменений к ним;
• текстов актов сдачи-приемки;
• финансовых отчетов поставщиков;
• содержательных отчетов поставщиков;
• текстов НИР, НИОКР и иных научных, исследовательских, творческих и т.п. работ, если они являлись предметом закупки.
Полагаем, следует также специально оговорить, что вышеупомянутая информация не может быть отнесена к информации, составляющей коммерческую тайну, поскольку является информацией о государственных или муниципальных расходах.
Благодаря раскрытию указанной информации, заинтересованные представители общественности, а также добросовестные поставщики смогут проводить экспертную оценку результатов размещения государственного и муниципального заказа и, в случае выявления признаков нарушений, информировать в установленном порядке контрольно-надзорные органы, представляя свои экспертные заключения по сомнительным контрактам.
Мы также хотели бы обратить внимание на ряд частных проблем существующей системы размещения государственного и муниципального заказа, которые не нашли решения в законопроекте «О ФКС»:
• отсутствие запрета на участие в размещении заказов подведомственных заказчику учреждений, благодаря чему создается возможность для фактически целевого финансирования указанных учреждений в обход установленных процедур бюджетирования, а также почва для коррупционных проявлений;
• отсутствие запрета на размещение заказа, техническое задание которого основывается на характеристиках (параметрах) оказываемых работ или услуг, а не их результатов (то есть, на способе достижения результата, а не самом результате), что создает возможность для сговора между заказчиком и поставщиком конкретных работ или услуг.
Полагаем, что широкая общественная дискуссия по вышеуказанным, а также многим другим вопросам, связанным с совершенствованием сферы госзаказа, будет способствовать эффективности его размещения и устранению почвы для коррупционных проявлений.