О "хрущевской" экономике. Часть 2.
Продолжение. Предыдущую часть см.: https://auto-krator.livejournal.com/47852.htmlПрежде чем перейти к совнархозам, обратимся к изменениям в управлении экономикой и в правоохранительной системе.
Еще одной реформой, повлиявшей на работу промышленности, стало сокращение союзных министерств (небольшое) и их структурных подразделений - главков (значительное, около 500) с трестами, конторами и отделами (около 5600). Были ликвидированы и отраслевые бюро (см.: https://auto-krator.livejournal.com/45405.html), а также Госснаб - государственный комитет, занимавшийся составлением планов материально-технического снабжения предприятий. Формально реформа подавалась как снижение государственных расходов путем сокращения бюрократического аппарата. У сторонних людей могло сложиться представление, что главки являлись ненужной обузой бюджета, не приносившей экономике серьезной пользы. Можно подумать, что И.В. Сталин очень любил создавать учреждения, работники которых получали даром зарплату! При этом после реформы количество республиканских министерств выросло! В 1953-1957 гг. число союзных министерств снизилось с 30 до 23, а союзно-республиканских - выросло с 21 до 29 (данные академической «Истории СССР»). Все это вполне закономерно после переподчинения предприятий. Численность союзного аппарата снизилась с 15 тыс до 6,5 тыс чел. И отдельно в Минторге СССР прошло сокращение на 6,5 тыс чел. Позже - уже при совнархозах в 1958 г. - Министерство торговли СССР (т. е. внутренней торговли) было ликвидировано. Остались лишь республиканские минторги.
Что же получилось в результате реформы? Контроль за предприятиями союзного подчинения ослаб. Центральные органы управления не имели достаточных штатов, чтобы предъявить к промышленной продукции все прежние требования по качеству и количеству. Поэтому число плановых требований к продукции стало снижаться, а натуральные показатели стали заменяться стоимостными. Перед реформой было свыше 9490 «натуральных» норматива к продукции, а в 1954 г. стало 6308 и в 1958 г. - при совнархозах - уже 1780 (данные известного историка экономики Г. Ханина). Для сравнения в 1940 г. было 4744 показателя. Была сокращена общегосударственная и внутриведомственная отчетность: систематическая - в 3 раза, периодическая - в 2 раза (данные «Истории СССР», 11 том). Ликвидация Госснаба привела к тому, что в 1962 г. у предприятий было неустановленного оборудования (т. е. «запасы») на сумму 2,5 млрд руб. (данные товарища https://vas-s-al.livejournal.com).
С 1955-1956 гг. был изменен порядок планирования в союзных республиках (данные из 11 тома «Истории СССР»). Союзная власть утверждала лишь общий объем валовой продукции и капиталовложений по республикам, а не детальные показатели по промышленности и сельскому хозяйству, здравоохранению и культуре. Утверждался объем доходов и расходов без уточнения ассигнований по отраслям. Объем бюджетов стал утверждаться без распределения между республиканскими и местными бюджетами. Областные бюджеты определялись теперь республиками, а не СССР. Если раньше областное деление страны было прерогативой союзной власти и при создании новой области вносились изменения в Конституцию СССР, то теперь эти полномочия перешли в республики. Союзная Конституция перестала содержать список областей. Это, кстати, позволяло республиканским элитам активнее проводить «коренизацию». Короче - росту национализма это способствовало. Республики получили право использовать дополнительно выявленные при исполнении республиканского бюджета доходы. Был увеличен процент отчислений в республиканский бюджет (например, от сельскохозяйственного налога с 40 до 75%). Состав республиканских правительств более не подлежал утверждению союзным Совмином. Зато Пленум Госплана стал включать глав плановых органов республик. Президиум Совмина вместо глав ликвидированных отраслевых бюро стал включать глав Совминов республик (с 1957 г.).
Перейдем к изменениям в правоохранительной системе. Ранее милиция подчинялась соответствующим вышестоящим структурам МВД. Поскольку МВД исполняло множество функций, то на низовых уровнях существовало даже по два управления - отдельно ВД и отдельно милиции. В середине 1950-х гг. управления ВД и милиции были объединены. С 1956 г. была введена двойная подчиненность: сохраняя подчинение вышестоящим органам МВД, местная милиция одновременно подчинялась исполкомам местных Советов. Заметим, что не Советам, а исполкомам. То есть не народным депутатам, работавшим в Советах на общественных началах, а управленцам. Подчинение милиции - пусть и ограниченное - местным управленцам явно повышало уровень коррупции и увеличивало ту самостоятельность местного руководства, которую увеличивали прочие реформы. В 1960 г. происходит широко известная ликвидация МВД СССР как союзно-республиканского министерства. Аналогичные республиканские органы, чуть позже названные министерствами охраны общественного порядка (МООП), были подчинены Советам Министров союзных республик. Наличие в этом ведомстве внутренних войск фактически создавало в республиках свои вооруженные силы. Правда, лишь до воссоздания союзного министерства в 1966 г.
Не будем забывать понижение статуса органов государственной безопасности до ведомства при правительстве страны с 1954 г.: КГБ при Совете Министров СССР вместо МГБ. Численность сотрудников госбезопасности сократилась почти на 50%. Возможно, что такое большое сокращение связано с переходом ряда структур в МВД. Добавим и «моральный ущерб», который нанесли авторитету органов госбезопасности «разоблачения» репрессий. А ведь именно органы госбезопасности нанесли мощный удар по коррупции в Ленинграде сразу после войны (операция «Скорпионы»). Теперь можно было любой арест представить «фальсификацией».
В 1957 г. было ликвидировано Министерство государственного контроля, являвшееся органом эффективного экономического контроля за хозяйствующими субъектами. Пожалуй, достаточно сказать, что при Сталине министром ГК был так всеми нелюбимый Л.З. Мехлис (до своего инсульта в 1950 г.). Этот «цепной пес» явно не потерпел бы никакой коррупции. Преемником же Мехлиса стал бывший глава ГБ В.Н. Меркулов (до 1953 г.), что тоже как бы намекает... Государственные контролеры могли проводить ревизии на предприятиях и - в случае необходимости - направлять дела в прокуратуру. Министерство формально было преобразовано в Комиссию советского контроля при Совете Министров СССР (позже называлась иначе). Разумеется, с понижением статуса сократился и объем полномочий.
В ведение союзных республик были переданы вопросы устройства судов. Был резко увеличен объем гражданских и уголовных дел, подлежащих рассмотрению в союзных республиках. В 1956 г. было ликвидировано общесоюзное Министерство юстиции. Следовало бы серьезно проанализировать новые кодексы (особенно Гражданский), принятые при Хрущеве.
СовнархозыИнициатором данной реформы был сам Н.С. Хрущев (см. его записку в изданных материалах Президиума ЦК за 1954-1958 гг.). Кратко перескажу.
Любопытно, как он обосновывал необходимость реформы. Пороком экономики автор считал излишнюю централизацию управления и раздробление промышленности между ведомствами. Идеологически ведомственные интересы противопоставлялись государственным. Правда, взамен одним частным интересам (ведомственным) предлагались другие (территориальные). Сокращение министерств Хрущев всячески поддерживал, отмечая, однако, что оставшиеся министерства обрастают конторами и базами снабжения, что они отрываются от производства и не могут руководить иначе, как рассылкой директив. Отмечал он и отток талантливых руководителей в Москву. Честно говоря, складывается впечатление, что Хрущев искренне не понимал задачи управленца, что он и в армии ликвидировал бы штабы и направил бы командармов непосредственно на линию фронта. Возмущен был Хрущев тем, что министры чаще всего выступают против увеличения темпов производства и постоянно требуют дополнительного финансирования, не желая повышать темпы иначе. Тогда как непосредственные переговоры партийных органов с заводами позволяют увеличить производство за счет внутренних резервов и энтузиазма. Именно министерства, считает Хрущев, требуют строить новые заводы. А старые недогружены, не реконструируются. Опять же - для производства некоторых современных машин нужна межведомственная кооперация. Минусом также является параллельное производство одной и той же продукции в разных ведомствах, разная себестоимость этой продукции. Ведомственность приводит к тому, что одно ведомство везет продукцию из Керчи в Вологду, а другое - ту же самую продукцию - из Вологды в Керчь. Стройки одновременно в одном месте ведут несколько министерств. Каждое создает свои мощности по производству стройматериалов, что нерационально. Почему существующие проблемы нельзя решить в старой системе, Хрущев не говорит. Выступая за переход к территориальному управлению промышленностью, Хрущев выступает за сохранение старого административного деления. Правда, мелкие неразвитые области должны примыкать к крупным. Во главе дожно быть бюро с небольшим аппаратом, а при них советы (по исходному замыслу два совета!) - более общий производственно-экономический (директора, начальники строек, передовые рабочие, коммунисты и комсомольцы, профсоюзники) и технический (главные инженеры, конструкторы, технологи, представители НИИ). Это даст, дескать, простор «разумному ведению хозяйства». Раньше оно было, вероятно, неразумное. Хрущев еще полагал, что реформа позволит повысить роль партии и профсоюзов. А то профсоюзам нормативы сверху спускают. У них нет авторитета. Необходимо поднять роль Советов тем, что на них будет возложена ответственность за развитие промышленности. А то они лишь за местную промышленность отвечают. Говорит Хрущев о необходимости создать снабженческие и транспортные базы на местах. Еще одним минусом старой системы Хрущев считает привязку науки к ведомствам. В результате возникновение нового направления в науке ведет к созданию нового НИИ. Теперь же НИИ и вузов станет больше на местах. Во время войны не будет парализован ни один район. При этом следует избегать автаркии. Если один товар делается лучше в одном месте, то в другом его не надо производить. Как это осуществить на практике, Хрущев не говорит. Как положительный приводится пример первых лет Советской власти: было мало наркоматов. Но ведь тогда совсем другой уровень развития промышленности был! И наркоматы были в основном те, которые были министерствами при царе, т. е. достались от другой экономической системы. В центре Хрущев предлагал оставить только Госплан и Совмин (там - представители Совминов республик), Госэкономкомиссию (с управлениями) и новый инженерно-технический комитет. Предлагалось сокращение министерств и в республиках. В итоге произойдет сокращение переездов, расходов, аппарата. Будут заключаться договора между районами, минуя центр. Если продолжить аналогию с армией, то дивизии будут воевать, координируя свои действия сами, без штабов. Заметим, что в этих предложениях ни слова не говорилось о грядущем коммунизме. Разумеется, ряд проблем, приведенных Хрущевым, действительно проблемами являлись и должны были быть устранены. Маловероятно, но, может быть, в ведомственных интересах хозяйствующих субъектов Хрущев даже видел какую-то опасность капиталистической реставрации? Комплексное развитие крупных регионов тоже было необходимо. Но так ли и в тех ли формах?
Проект Хрущева подвергся критике в записке В.М. Молотова, адресованной в ЦК. Суть сводилась к следующему: 1) минусом проекта Молотов находил полное отсутствие руководящих органов в центре, 2) в Совминах не останется представителей промышленности, 3) Хрущев не привел расчетов, доказывающих, что аппарат уменьшится. Как прапорщик в анекдоте («Поезд, стой, раз-два!»), так и Хрущев сказал, что аппарат должен уменьшиться. Еще Молотов предлагал создать союзные комитеты по важнейшим отраслям промышленности с представительством в Совмине СССР, а также некий Экономсовет в центре (аналог СТО). Предлагал продумать вопрос об органах, координирующих связи между экономическими районами, и решить вопрос с подчиненностью низовых СНХ. Практически все предложения точно указывали на слабости хрущевского проекта, на его непродуманность. Но Никита Сергеевич «закусил удила»...
Ответ Хрущева был незамысловат: предложения Молотова расходятся с решениями Президиума ЦК. Президиум ЦК предложения одобрил. Почему же Молотов там не выступил против? Значит, его предложения продиктованы не деловыми соображениями. А под видом комитетов Молотов предлагает министерства. Еще Молотов выражает неверие в способности местных органов. А они способны на многое! Мстительно припоминает, что Молотов был и против освоения целины.
Перейдем к реформе. Суть реформы состояла в упразднении министерств и децентрализации управления промышленностью, в переходе от отраслевой системы управления к территориальной. Был учтен югославский опыт, где чуть ранее тоже были ликвидированы министерства.
В ведении советских министерств к началу реформы находилось более 200 тыс предприятий. В 1957 г. были упразднены 25 из 37 союзных и союзно-республиканских министерств по промышленности и строительству. А предприятия, находившиеся в их подчинении, были переданы в ведение советов народного хозяйства (совнархозов, СНХ). Страна была разделена на 105 экономических районов (70 из них - в РСФСР). Районы эти примерно соответствовали количеству областей страны. Как видим, на территориальное деление реформа не посягала, деление на национальные республики сохранялось, области, края и автономии остались нетронутыми. Можно сразу сказать, что это было ошибкой, т. к. уровень развития областей был разным. Безусловно, промышленные районы, чтобы быть экономически состоятельными, должны были бы объединять несколько областей. Например, как и было принято: Центральный, Центрально-Черноземный, Волго-Вятский, Поволжский, Северо-Западный и т. п. Вряд ли это было нужно, но создавать совнархозы в маленьких регионах смысла не было вовсе. На деле получалось, что промышленность области разделяется с остальной экономикой области.
В ведении совнархозов находились все вопросы управления промышленностью, всеми ее отраслями. Сельское хозяйство сюда не относилось. Более высокой «промышленной» власти в начале не предполагалось. Совнархоз должен был непосредственно руководить предприятиями своего региона, подчиняясь Советам Министров союзных республик.
Позволю себе привести большую цитату о совнархозах из «Википедии»: «Первоначально их аппарат был невелик и состоял из председателя, его заместителей и сравнительно небольшого числа руководящих и технических работников... Однако по мере развертывания реформы, структура и аппарат совнархозов начали раздуваться, появились отраслевые и функциональные управления и отделы. Структура совнархоза определялась спецификой его экономического района, однако организационные принципы для всех совнархозов страны были едиными - а именно, основу структуры каждого СНХ составляли отраслевые и функциональные подразделения. К примеру, Свердловский областной СНХ, в ведении которого находилось более 400 промышленных предприятий, имел: управления планирования, оборудования, материально-технического снабжения и сбыта; отделы производства и кооперирования, главного механика, главного энергетика, капитального строительства, финансов, транспорта, внешних сношений, кадров, учебных заведений и проч., а также управления по отраслям промышленности, включая чёрную и цветную металлургию, машиностроение, производство электрооборудования, лесное хозяйство, энергетику, деревообрабатывающее и бумажное производство, производство строительных материалов, лёгкую промышленность, строительство. По-сути областные совнархозы быстро стали министерствами промышленности в миниатюре».
Добавим, что это пресловутое «раздувание» аппарата совнархозов происходило не по «злой воле» и не по «магическому» свойству аппарата управления раздуваться. А прежде всего потому, что надо было не на бумаге, а реально руководить многими промышленными отраслями. Это требовало квалифицированных отраслевых специалистов. Была ли сумма всех совнархозовских чиновников меньше, чем сумма прежних работников министерств и главков, я не знаю. Возможно, что и не была. Борьба с бюрократизацией, понимаемая как сокращение чиновничьего аппарата в центре, должна была привести к увеличению аппарата на местах. А чем бюрократ местный лучше столичного? Да и наличие квалифицированных специалистов в Москве не означало их обязательный переезд на места после реформы. Они могли уйти на другую работу. Значит, и качество специалистов снижалось.
Вообще, численность административного аппарата в СССР никогда не была чрезмерно большой, равно как и зарплаты руководителей. Просто плановая государственная экономика реально требовала большего количества управленцев, чем при децентрализованной капиталистической экономике. Складывается впечатление, что в СССР не бюрократы мешали хорошим и инициативным работникам, а элементы социалистической экономики мешали растущим элементам капитализма. И потому представители растущего капитализма активно обвиняли представителей прежних социалистических структур в «бюрократизме». А нередко лишь бюрократические формальности, оставшиеся в наследие от диктатуры пролетариата, мешали усилению формирующейся буржуазии. Сейчас же в РФ бюрократизма гораздо больше, чем в СССР. У нас даже в каждой области свои министры.
С 1958 г. Н.С. Хрущев возглавил Совет Министров СССР, чтобы успешнее «продвигать» реформу. Свою должность за поддержку антихрущевской оппозиции потерял Н.А. Булганин. Затем начали создаваться совнархозы в 15 союзных республиках.
Еще до реформы (в 1955 г.) Госплан при Совмине СССР был разделен на две государственных комиссии: 1) по перспективному планированию и 2) по текущему планированию (Госэкономкомиссия). В 1962 г. Госплан стал совнархозом СССР (СНХ СССР). Одновременно был создан новый Госплан на базе Государственного научно-экономического совета. Эти реформы привели к тому, что руководящий хозяйственный орган практически утратил не только административные функции, но и должную информацию о хозяйстве страны.
Затем началось укрупнение экономических районов. Их стало 43 вместо 105 (в РСФСР 24). Это позволяло несколько снизить экономическое неравенство регионов, увеличить их экономические возможности. В 1963 г. был создан Высший совнархоз Совета Министров СССР (ВСНХ) под председательством Д.Ф. Устинова. Госплан был переподчинен созданному ВСНХ. В том же году были созданы государственные производственные комитеты, которые должны были координировать работу отраслей промышленности в масштабе СССР. Хотя это отчасти было реализацией идеи В.М. Молотова, их председатели не входили в состав Совета Министров, что лишний раз подчеркивало отсутствие у них административных функций. Вообще, координация между совнархозами была крайне слабой. Можно сказать, что Хрущев в спешке не продумал ее.
В 1963 г. в СССР осталось лишь три союзных министерства (внешней торговли, путей сообщения и морского флота). Союзно-республиканских министерств было восемь (обороны, внутренних дел, иностранных дел, финансов, связи, сельского хозяйства, культуры, высшего и среднего образования).
В итоге можно сказать, что реформа провалилась. Борьба с бюрократизацией не привела к заметному сокращению численности аппарата и сводилась к сокращениею требуемых сверху плановых показателей, замене натуральных показателей (более многочисленных - в тоннах, килограммах, метрах и т.п.) стоимостными (в рублях). Комплексный характер развития регионов вряд ли мог быстро компенсировать разрушение отраслевых связей. Связи между предприятиями, находящимися в подчинении разных совнархозов, были поколеблены. При совнархозах неравномерный уровень развития регионов сохранялся бы. Ведь важно не только что регионы производят, а сколько средств вкладывается в их дальнейшее развитие. Каждый регион был бы предоставлен сам себе. Москва и Ленинград, разумеется, были бы более развитыми регионами, чем, скажем, Кострома. Отчасти преодолеть это должно было укрупнение экономических районов. Но на республиканское деление это изменение не посягало. Как можно было соотносить СНХ Украины и, например, СНХ Таджикской ССР? Создать экономический район, занимающий области разных союзных республик, было нельзя. А ведь - казалось бы - включи Эстонию в Ленинградский совнархоз, объедини российские и украинские районы Донбасса в одном СНХ и т.д. Было бы любопытно раздробить республики на межреспубликанские СНХ при формальном сохранении самих республик. Но - нет. Боялись обидеть республиканские элиты. Даже при создании большого СНХ, объединяющего несколько областей в одной республике, ущемлялись бы интересы областных элит. Да и вообще следовало бы тогда создавать новые структуры.
По-прежнему существовали проблемы с наполнением союзного бюджета. А если так, то сложнее было осуществлять дорогостоящие проекты, связанные с освоением космоса, оборонной промышленностью, важными научными разработками. Хотя полет Ю.А. Гагарина в космос случился именно в период совнархозов. Парадокс!
Предприятия, перешедшие в подчинение союзных республик, там и остались, даже прибавились новые. Расширение инициативы одновременно с ослаблением контроля сверху означало большую свободу местных руководителей и администрации предприятий в распоряжении финансами и материальными запасами предприятий. Эффективного механизма контроля снизу никто создавать явно не собирался. Говориться-то о нем говорилось, но при увеличении экономической власти местного руководства и руководства предприятиями о каком контроле снизу можно говорить? Контроль этот должен базироваться на каком-то материальном основании.
Посмотрим прежние данные по бюджету с учетом конца 50-х и первой половины 60-х гг. Как видим, в бюджетных доходах происходил рост доли отчислений из прибыли относительно налога с оборота.
Соотношение основных видов бюджетных доходов в процентах.
* Данные за 1959-1965 соответствуют официальной семилетке, а данные за 1961-1965 сведены в пятилетку задним числом.
Структура поступлений основных видов налогов (млрд руб):
*Данные в ценах 1961 г.
Следует отметить, что расходы и доходы обычно официально сводились к положительному балансу, однако разница была небольшой. Поэтому данные о расходах говорят и о доходах. Расходы (значит и доходы) союзной части бюджета еще заметней снизились после создания совнархозов. В первой половине 1960-х гг. доля республиканских и местных бюджетов значительно превышает союзную часть.
Расходы:
Теперь следовало бы перейти к выводам.
А вот с выводами сложно. С одной стороны, они не совсем четко сформировались у меня. Выводы требуют развернутого поста и обсуждения. Причины изменений, их оценка и т. п. Об этом в двух словах не скажешь. С другой стороны, пост и так довольно большой, увеличивать его намного смысла нет. Но и совсем без выводов бросать не следует. Поэтому попробую быть предельно краток, что довольно сложно. Возможно, что развернутые выводы и вовсе следует отложить до анализа «брежневского периода».
Не по всем вопросам есть информация. Например, перераспределение предприятий в пользу республик вряд ли можно объяснить одной лишь доброй волей центра. Типа: «хочу дарить и дарю». Истоки этих событий следует искать в сталинском периоде, в т.ч., возможно, и в репрессиях. Должны были быть определенные «сигналы» от республик. И где они? Где примеры, кроме туманных домыслов вокруг «Ленинградского дела»?
Особо я бы все же сказал о республиках. Вопрос с сепаратизмом республик все время словно мешает нам рассматривать вопрос реванша капитализма в СССР. Отчасти потому, что официальная реставрация капитализма в начале 90-х гг. совпала по времени с распадом СССР. Отчасти потому, что пресловутый «поворот» при Хрущеве и усиление влияния республик были одними и теми же действиями, рассмотренными под разными углами зрения. Поэтому эти два вопроса - распад СССР и крах советского («сталинского») социализма - постоянно сливаются в один. Позиция патриота СССР заставляет видеть в республиканских элитах врагов, что поневоле делает «друзьями» союзный центр, союзную элиту. Но союзная-то элита отнюдь не стремилась к социализму! Она возьмет над сепаратистами компромиссный реванш при Брежневе. И официальная реставрация классического капитализма началась при Горбачеве и Рыжкове, проводилась союзной элитой. Слабость национального устройства СССР была слабостью технического характера. Не будь ее, СССР мог бы сохраниться как единое капиталистическое государство. Как сохранился Китай.
В посте о сталинской экономике мы сравнили СССР с корпорацией, заводом или сетью. Продолжим аналогию. Допустим, у нас есть две сети («Пятерочка» и «Дикси»). Как бы два подразделения промышленности. Доходы всех учреждений идут в общий котел, вне зависимости от доходности каждого магазина или регионального подразделения. И тут вдруг «Дикси» разделяется на региональные представительства. Доходы остаются в регионах. Чтобы сделать это, надо быть владельцем «Дикси», не так ли? Хрущевское руководство запросто отобрало национализированную собственность у всего общества и поделило ее между народами СССР. Были ли эти изменения в интересах «широких народных масс»? Хотя уровень жизни не стал ниже (он вообще рос весь советский период, кроме войны и перестройки) - нет, не в их стратегических интересах. А в интересах тех, кто управлял этой собственностью.
Указанные перемены привели к перераспределению управленческих функций по распоряжению средствами производства и производимой продукции в пользу определенного слоя, который, собственно, не был рабочим классом или крестьянством, не был «широкими массами» трудящихся. Под лозунгами интересов дела и повышения эффективности экономики, разумеется. Как же иначе? Представителю заинтересованной социальной группы всегда кажется, что лучше так, как ему выгодно. Поворот не был «случайностью» или «ошибкой». Эти группы взяли власть в стране и в дальнейшем мы не видим сколько-нибудь заметных попыток вернуться к «сталинской» системе в экономике. Прошлый период был скомпрометирован «хрущевцами», специфика той экономической системы не изучалась, взглядам оппортунистов не был дан решительный отпор. Отброшено было и положение об ужесточении классовой борьбы по мере продвижения к социализму. Но важно, что не было предпринято даже попытки возврата к прежней системе. Это значит, что те, кто получил власть в конце 50-начале 60-х получили ее всерьез и надолго. И руководствовались своими социальными интересами. Вовсе не некомпетентностью руководства объясняются их действия. Напротив, они были очень компетентны, т.к следовали своему социальному интересу. И общественные науки были при них, обслуживали этот интерес.