Самообложение по-кунгурски. Почему я против.

[amir_mahmudov]

Первые недели наступившего года, горожане активно обсуждают тему предстоящего референдума по самообложению жителей города. Такое решение приняла Кунгурская городская Дума в конце прошлого года, по инициативе главы администрации города. Мое отношение к данной «инициативе» крайне негативное. Мне показалось, что информации, размещенной в городских СМИ, для принятия решения, достаточно. Но многочисленные встречи с кунгуряками, убеждают меня в обратном. Подавляющее большинство горожан не понимают ни цели проведения референдума, ни чего хотят от них добиться городские власти.




Вопрос, вынесенный на референдум:

«Согласны ли вы ввести на территории муниципального образования «Город Кунгур» в 2012 году разовые платежи в сумме 300 рублей на каждого совершеннолетнего жителя, зарегистрированного на территории муниципального образования «Город Кунгур» на обустройство контейнерных площадок, организацию сбора и вывоза мусора на территории города Кунгура (в том числе от частного сектора), уборку несанкционированных свалок».

Поделюсь своими соображениями.


Для справки: Возможность введения платежей самообложения граждан установлена в ст. 41 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ), в п. 1 ч. 1 ст. 55 и ст. 56 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ). Согласно ст. 56 Закона № 131-ФЗ под средствами самообложения граждан понимаются разовые платежи, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Здесь выделен целевой характер указанных платежей, что предполагает их отражение в местных бюджетах отдельными от других доходов и расходов позициями (статьями). Средства самообложения могут вводиться и использоваться для решения вопросов местного значения, предусмотренных ст. 14-16 Закона № 131-ФЗ (вопросы благоустройства и озеленения территории муниципального образования, сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, благоустройства мест массового отдыха населения, охраны и сохранения памятников истории и культуры местного значения, электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, строительства и содержания автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных сооружений и других вопросов местного значения)

Итак, по порядку:

1.Самообложение, что это - налог или сбор?

Правовая природа средств самообложения граждан до сих пор четко не определена в законодательстве, не решен и вопрос об их налоговой или неналоговой природе. С одной стороны, неналоговый характер данных платежей определен положениями ст. 41 БК РФ, в которой они отнесены к числу неналоговых доходов местных бюджетов. В ст. 56 Закона № 131-ФЗ также отсутствуют прямые указания на обязательность уплаты гражданами средств самообложения. С другой стороны, принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления (ч. 7 ст. 22 и ч. 7 ст. 25 Закона № 131-ФЗ). Получается, что если на местном референдуме будет принято решение о введении средств самообложения граждан, то их уплата в местный бюджет должна носить для населения данного муниципального образования обязательный (публично-правовой) характер. В связи с этим средства самообложения граждан не могут квалифицироваться как платежи, уплата которых вытекает из гражданско-правовых отношений. Вместе с тем необходимо учитывать, что согласно ст. 57 Конституции РФ каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Помимо этого Конституция не возлагает на граждан обязанность уплачивать еще какие-либо обязательные платежи налогового характера.
 Согласно ст. 8 НК РФ под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий). К сборам, с точки зрения законодательства о налогах и сборах, средства самообложения граждан отнести весьма сложно, учитывая, что в качестве цели их установления служит решение конкретных вопросов местного значения. То есть условием взимания средств самообложения являются публичные цели, а не юридически значимые, индивидуализированные применительно к отдельному плательщику сборов действия органов власти и должностных лиц.
В соответствии с ч. 1 ст. 8 НК РФ под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований. Итак, можно было бы признать, что средства самообложения граждан имеют налоговую природу, поскольку данные платежи по своим признакам в основном подпадают под признаки налога, указанные в ст. 8 НК РФ (индивидуальная безвозмездность в определенных пределах, отчуждение денежных средств, принадлежащих организациям и физическим лицам на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления, финансовое обеспечение деятельности государства и (или) муниципальных образований).Вместе с тем, положения ч. 5 ст. 3 и ч. 6 ст. 12 НК РФ предусматривают, что ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными НК РФ признаками налогов или сборов, не предусмотренные НК РФ либо установленные в ином порядке, чем это определено НК РФ. При этом согласно нормам НК РФ налог считается установленным лишь в том случае, когда определены элементы налогообложения (ст. 17).

Так что же это такое - самообложение граждан, что за «зверь» неведомый? Самодовольство, самоубийство, самоедство, самодурство, самовольство, самоуправство - знаю, даже объяснить могу, а вот самообложение - не понимаю и не признаю.

2. Законность самообложения

Конституционный суд РФ в своих постановлениях неоднократно обращался к конституционному понятию «законно установленные налоги и сборы» (например, в постановлениях от 4 апреля 1996 г. № 9-П и от 18 февраля 1997 г. № 3-П, от 11 ноября 1997 г. № 16-П, определениях Конституционного суда РФ от 5 февраля 1998 г. № 22-О, от 8 июня 2004 г. № 224-О). Раскрывая содержание этого понятия, он указал, что:

-налоги, взимаемые не на основе закона, не могут считаться «законно установленными»;

-налог или сбор может считаться законно установленным только в том случае, если законом зафиксированы существенные элементы налогового обязательства, то есть установить налог можно только путем прямого перечисления в законе о налоге существенных элементов налогового обязательства;

-органы местного самоуправления не вправе устанавливать дополнительные налоги и сборы, не предусмотренные федеральным законом;

-при оценке любого платежа по существу независимо от того, какое название он носит, необходимо учитывать приведенные в законе характеристики налогов и сборов;

-органы местного самоуправления не вправе определять налоговые изъятия произвольно, в нарушение принципов, закрепленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законом.

В НК РФ средства самообложения граждан не включены в число местных налогов и сборов, в отношении их не определены элементы налогообложения, а также не предусмотрены санкции за неуплату данных платежей. Следовательно, несмотря на то, что возможность введения данных платежей предусмотрена нормами Закона № 131-ФЗ, взимание их с населения муниципальных образований в качестве обязательных платежей налогового характера на основе решения местного референдума (схода) граждан не соответствуют положениям НК РФ и указанным правовым позициям Конституционного суда РФ.

Можно рассмотреть вопрос о внесении изменений в НК РФ, которые позволяли бы четко определить правовую природу средств самообложения граждан путем отнесения их к местным налогам (указав, что они имеют целевое назначение в местных бюджетах). При этом необходимо будет установить объект налогообложения, порядок исчисления налоговой базы, предельный размер ставки, а также ограничения, связанные с периодичностью и количеством взимания данного налога в течение финансового года. Вместе с тем в ст. 38 НК РФ закреплено положение о том, что каждый налог должен иметь самостоятельный объект налогообложения. При этом следует учитывать, что гражданин, проживающий на территории муниципального образования, уже является плательщиком налога на доходы физических лиц, земельного налога, налога на имущество физических лиц, а также других налогов и сборов. Поэтому определить самостоятельный объект налогообложения в отношении средств самообложения граждан будет достаточно сложно.

Получается, власти решили обложить нас мусорной данью? За что? За то, что «володеют нами»? Цинично! А самое интересное то, что жители многоквартирных домов от текущих платежей за сбор, вывоз и утилизацию твердых бытовых отходов (ТБО) НЕ ОСВОБОЖДАЮТСЯ!

Получается, помогаем «бедным» (нужное подчеркнуть):

- управляющим компаниям, не исполняющим свои обязательства перед жителями;

- предпринимателям, владельцам (арендаторам) магазинов и точек общепита и не имеющих соответствующего договора на вывоз ТБО;

- власти, неспособной создать цельную, общегородскую систему сбора и утилизации ТБО;

То есть платим за мусор дважды. За себя и за_________________ (вписать не более 3 вариантов)

3. Экономическая обоснованность самообложения

Согласно ст. 3 НК РФ налоги и сборы должны иметь экономическое основание и не могут быть произвольными. Недопустимы налоги и сборы, препятствующие реализации гражданами своих конституционных прав. Однако ни в Законе № 131-ФЗ, ни в законодательстве Российской Федерации о налогах и сборах не установлено требований относительно того, каким образом будет обеспечена экономическая обоснованность установления разовых платежей граждан на территории муниципального образования, а также предельных размеров их взимания. При этом требования об уплате данных платежей в случае их введения будут распространяться на граждан, не участвовавших в местном референдуме, а также на жителей, которые голосовали против принятия такого решения. Обязанность по уплате указанных платежей будет распространяться также на жителей муниципального образования, которые в целом не возражают против уплаты данных платежей, но не согласны с их размером или порядком использования.

Следует отметить, что в одном и том же муниципальном образовании уровень доходов граждан может существенно различаться. При этом решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования по инициативе, выдвинутой не только гражданами Российской Федерации, имеющими право на участие в местном референдуме, но и по инициативе представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно, то есть органов власти. Вместе с тем в федеральном законодательстве не содержится никаких ограничительных механизмов, направленных на недопущение злоупотреблений, связанных с порядком определения объекта разовых платежей, взимаемых в виде средств самообложения граждан, предельных ставок и размера указанных платежей, подлежащих уплате, количества и периодичности уплаты этих разовых платежей в течение определенного периода времени. Поэтому вполне возможна ситуация, когда размер указанных разовых платежей будет вполне приемлем для одних граждан и практически невозможен с финансовой точки зрения для других.

Размер данных платежей устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования. Для отдельных категорий граждан может быть предусмотрена льгота в виде уменьшения размера платежа. К таким льготным категориям могут быть отнесены, в частности, граждане пожилого возраста, инвалиды, ветераны войны и труда, малоимущие. При этом их численность не может превышать 30 % от общего числа жителей муниципального образования.

На местном референдуме (исходя из содержания вопроса, утвержденного на Думе) предусмотрена не только единовременная, но и множественная (поэтапная) уплата гражданами данных платежей (то есть по частям). В то же время полагаю, что понятие «разовый платеж» означает, что при введении средств самообложения граждан на местном референдуме для решения конкретного вопроса местного значения может быть установлен только один платеж, взимаемый с граждан однократно, а не на систематической основе в течение определенного периода времени.

Вывод - проведение местного референдума по данным вопросам в большинстве случаев нельзя признать достаточно эффективным механизмом для расширения доходной базы муниципалитета. Данные платежи наиболее эффективны в мелких поселениях путем проведения схода граждан.

Городская Дума, утверждая бюджет на 2012 год, должна была задаться вопросом: «Все ли меры пополнения доходной части бюджета предприняты городской администрацией? Если «да», то какова эффективность принятых мер?» Заявляю с полной уверенностью - Администрация города искусственно занизила доходы бюджета на 2012 год. Это позволит ей (администрации) в течение года иметь «дополнительные доходы» («искусственного» происхождения). Как следствие руководство города получает «уникальную» возможность бессистемно расходовать бюджетные средства при попустительстве или потакании депутатов городской Думы и КСП.

Бюджет 2012 года, отдельная тема, пообсуждаем.

Задаю вопрос, на который не нахожу ответа:

Зачем собирать средства с жителей города, если бюджет получит дополнительно в этом году не менее 35-80 млн рублей, не прикладывая никаких усилий? А если постараться, то дополнительно в бюджет города может поступить до 100 млн рублей?

А может это проблема эффективности городских управленцев, менеджеров? Так зачем ее перекладывать на плечи народа?

4. Где он, «принцип демократического централизма»?

Положения ранее действовавшего закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривали возможность введения средств самообложения граждан представительными органами муниципальных образований с учетом мнения населения. Однако, данные платежи граждане могли осуществлять только на добровольной основе, на что было прямо указано в нормах закона. Это давало шанс гражданину выразить свое согласие или несогласие с решением представительного органа муниципалитета.

Новый закон эту норму упразднил. А может ли референдум обеспечить всеобщее равное и прямое волеизъявления всего населения муниципальных образований по вопросам введения и использования разовых платежей граждан? Федеральным законодательством определены механизмы признания легитимности референдума, но принятое решение о введении самообложения для подавляющего большинства населения муниципальных образований может носить дискриминационный характер, то есть вполне возможна ситуация, когда подавляющее большинство жителей муниципальных образований, не принимавшее участие в референдуме, будет вынуждено подчиняться решениям незначительного количества граждан. В нашем случае: обязательная явка - более 50% избирателей, решение считается принятым, если за него проголосовало более 50% от количества проголосовавших граждан.

Получается, что 25 -30% населения города могут принять решение за всех горожан? Большинство исполняет решение меньшинства? Очень «демократично», не правда ли?

5. А может проще и эффективней?

Существуют ли другие более эффективные возможности, позволяющие аккумулировать в местных бюджетах средства граждан для решения конкретных задач без осуществления значительных финансовых и материально-технических затрат по их уплате?  Да, существуют. Согласно положениям ч. 4 ст. 41 БК РФ и п. 9 ч. 1 ст. 55, ст. 56 Закона № 131-ФЗ к источникам неналоговых доходов бюджетов отнесены безвозмездные и безвозвратные перечисления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования. Правовые аспекты института добровольных пожертвований, порядок, условия их внесения и использования регулируются нормами статьи 582 Гражданского кодекса РФ (далее ГК РФ). Основные характерные черты пожертвования - целевое использование, общеполезная цель, добровольность. При этом предметом пожертвований может быть всякое имущество, в том числе денежные средства и вещи.

Нормы ст. 35 БК РФ предусматривают, что добровольные взносы, пожертвования наравне со средствами самообложения граждан в соответствии с законом (решением) о бюджете могут быть увязаны с определенными расходами бюджета. В связи с этим такие добровольные взносы и пожертвования в местные бюджеты также могут носить целевой характер. Пожертвования являются самостоятельным видом собственных доходов местных бюджетов и уплачиваются гражданами и юридическими лицами в местные бюджеты на добровольной основе без проведения местного референдума. Порядок внесения и использования пожертвований регулируется нормами ГК РФ (ст. 582), то есть они относятся исключительно к гражданско-правовым платежам.

Таким образом, чтобы избежать проведения референдума для уплаты гражданами определенных целевых платежей представительные органы местного самоуправления могут предусматривать в решениях о местном бюджете возможность уплаты гражданами и юридическими лицами пожертвований для решения конкретных вопросов местного значения. При этом такие пожертвования могут уплачиваться гражданами исключительно на добровольной основе.

Кроме того, жители муниципальных образований могут непосредственно заключать с организациями договоры гражданско-правового характера о выполнении ими за плату определенных общественно полезных работ и оказании услуг. В данном случае не требуется зачислять платежи граждан в местные бюджеты для их последующего использования органами местного самоуправления в целях решения конкретных вопросов местного значения. При этом органы местного самоуправления могут оказывать содействие гражданам в выборе указанных организаций и заключении с ними указанных договоров, а также осуществлять координацию исполнения данных договоров этими организациями посредством механизмов муниципально-частного партнерства.

Это интересно: В городе Кунгуре не одна сотня состоятельных людей. Есть не только миллионеры, но и рублевые миллиардеры. И все позиционируют себя как «благотворители и меценаты». Если бы каждый из них добровольно внес от 10 до 100 тысяч рублей (по желанию и кошельку), что сопоставимо с 300 рублями бабушки, имеющей пенсию в 7-8 тысяч, город получил бы от 20 до 50 млн рублей. А получив краевой бонус, еще от 60 до 150 млн - решил бы не только проблему мусора. (я, к примеру, готов внести 10-20 тыс. рублей, если  власть представит внятную программу борьбы с мусором)

Задав себе вопрос референдума :«Согласны ли вы ввести на территории муниципального образования «Город Кунгур» в 2012 году разовые платежи в сумме 300 рублей на каждого совершеннолетнего жителя, зарегистрированного на территории муниципального образования «Город Кунгур» на обустройство контейнерных площадок, организацию сбора и вывоза мусора на территории города Кунгура (в том числе от частного сектора), уборку несанкционированных свалок».
Я отвечаю - Нет!