Системотехнические аспекты генерального плана Москвы
Генплан с точки зрения системотехника это некий целевой путь (временная последовательность заданных состояний), по которому необходимо «провести» объект управления (город). Город является существенно инерционным объектом управления, его типовой период реакции на управляющие воздействия и внешние возмущения измеряется в диапазоне времени от нескольких месяцев до нескольких десятилетий. Например, ввод в эксплуатацию новой дороги вызовет (переходный) процесс перераспределения транспортных потоков продолжительностью примерно месяц-два, сама дорога должна будет просуществовать до следующей реконструкции 10-30 лет. Вторая значимая с точки зрения теории управления особенность московского мегаполиса состоит в том, что состояние по сути единой системы - сильно связанной московской агломерации не контролируется из единственного центра, существенное влияние на неё оказывают управляющие воздействия как городских, так и областных и федеральных органов власти. Дополнительными факторами, осложняющими управление мегаполисом, являются высокая сложность объекта управления, недетерминированность (нечеткость, неоднозначность) наблюдаемых характеристик и неоднозначность реакции на управляющие воздействия.
Сложность
Нетрудно показать: любой мегаполис - это очень сложная система, поскольку состоит из крайне высокого количества компонентов с еще большим количеством независимых степеней свободы (то есть с возможностью независимых изменений состояний компонентов). В связи с этой принципиальной особенностью мегаполиса полезно рассмотреть как системотехники работают с гиперсложными системами. Каждый дом, каждый светофор, каждый автомобиль и каждого жителя (а заодно туристов и мигрантов) возможно представлять в качестве взаимосвязанных элементов системы «мегаполис». Однако, при этом шансов на адекватный прогноз будущих состояний такой системы почти не будет. Зато, по аналогии с постулатами статистической физики, хотя поведение отдельно взятого человека предсказать невозможно, тем не менее возможно предсказывать совокупный эффект от жизнедеятельности больших групп людей в мегаполисе. Разумеется, результатом такого предсказания будет не единственная (детерминированная) величина, а набор распределений плотностей вероятностей тех или иных возможных состояний. Аналогичный подход может быть успешно применен для транспортных потоков и других характеристик состояния мегаполиса. Хотя технически несложно измерить (и даже предсказать) одной-единственной величиной скорость любого транспортного средства, скорость потока транспортных средств это всегда распределение скоростей всех составляющих этот поток транспортных средств. Само понятие потока мы может варьировать в определенных пределах, включая в него большее или меньшее количество транспортных средств. Но при этом мы не можем не понимать и не принимать как данность, что одно транспортное средство - это не поток, поэтому недетерминированность, то есть невозможность определять единственной величиной характеристики потока (не только скорость, но и другие) - это неотъемлемое свойство транспортного потока. Переход от анализа отдельных элементов к анализу групп, сообществ, множеств элементов - это первый базовый метод анализа гиперсложных системам. Вторым базовым методом является обратный первому подход, заключающийся в разбиении сложной системы на набор более простых подсистем. Например, мегаполис можно разбить на 10-20 районов, после чего каждый из районов будет возможно более подробно изучать отдельно от остальных, в том числе силами отдельных рабочих групп. Затем укрупненные итоги проведенного порайонного анализа сводятся в единое целое путем анализа мегаполиса как системы, состоящей из относительно небольшого количества районов на общегородском уровне. Это не предел, потенциально возможно (и с точки зрения методологии гиперсложных систем это приветствуется) при изучении районов мегаполиса разбивать их на более мелкие структурные единицы, к примеру, на микрорайоны или на кварталы. Эти приемы называется структурная декомпозиция (разбиение системы на подсистемы) и иерархический (многуровневый) анализ. Конечно же, районы в городе не существуют изолированно друг от друга, они взаимосвязаны, то есть районы влияют друг на друга. Поэтому после первого «порайонного» анализа на общегородском уровне возможно уточнить межрайонные взаимодействия и затем с учетом этого уточнения провести более точный анализ на уровне районов. Подобные итерации можно и нужно неоднократно повторять до достижения требуемых параметров качества модели. Путем этих типовых приемов оказывается возможным получать приемлемый результат там, где исходно казалось невозможным это делать.
Инерциальность
Следствием высокой инерционности города будет необходимость долговременного прогноза и упреждающее управление: действия по нейтрализации городских проблем должны предприниматься до появления значимых признаков проблем. Без наличия долгосрочного прогноза и адекватной модели развития города попытки любого управления обречены на провал: поворачивая руль автомобиля вправо, водитель должен быть уверенными в том, что автомобиль не поедет влево или вверх. Такой прогноз с требуемой точностью, в общем случае не всегда возможен в связи с наличием вышеперечисленных дополнительных осложняющих управление факторов. Однако, ключ к решению этой непростой задачи существует, он заключается в идее о принудительном ограничении пространства возможных состояний. Важно понимать, с технической точки зрения в ограничениях нет ничего катастрофического, те или иные ограничения существуют в любых системах. Автомобиль не может ехать быстрее максимальной скорости, не может плавать по воде и не может летать по воздуху - все это ограничения, которых мы не замечаем и которые позволяют автомобилю эффективно выполнять его основную функцию. Именно такими «ненавязчивыми» (то есть незаметными для большинства) должны быть ограничения в генплане, более того, такие ограничения существуют, хотя и не всегда соблюдаются. Как пример: запрещено любое строительство в природоохранных зонах, запрещен снос памятников архитектуры. Множество различных характеристик, например, порайонное распределение площади жилых и нежилых помещений, уже теперь и в обозримом будущем возможно и целесообразно регулировать при помощи тех или иных управляющих воздействий. Данная возможность позволяет нам определять взятую в качестве примера характеристику «порайонное распределение площади жилых помещений» в пространстве исходно-заданных (целевых), а не прогнозируемых величин. При использовании такого подхода важно обеспечивать устойчивую во времени (заранее заданную, то есть заведомо известную на много лет вперед) стратегию управления как исчерпывающий перечень значений целевых характеристик для различных периодов времени. Только так возможно запланировать необходимые резервы земли под различные инфраструктурные объекты. Генплан как раз и должен определять эту устойчивую во времени заранее заданную и заранее всем известную стратегию управления. Период времени, на который принимается генплан, должен быть соизмеримым с типовым временем жизни объекта недвижимости, то есть порядка 30-50 лет. Период действия договоров долгосрочной аренды земельных участков не должно превышать временную перспективу генплана. Город, имеющий генплан с перспективой до 2025 года, не может себе позволить выдавать участки в аренду сроком до 2063 года уже по той простой причине, что город не имеет возможности оценить собственную потребность в передаваемом земельном участке после 2025 года. На нарушении именно этого несложного принципа основано большинство непродуманных, порой градостроительно-преступных решений, на которые циклически ссылается сменяющая друг друга власть: инфраструктуру развивать негде, по причине обязанности города исполнять инвестиционные контракты.
По мере реализации генплана должны приниматься дополнения к нему на будущие периоды. Например: если в 2015 году будет принят генплан до 2045 года и перспективный план до 2065 года, через пять лет в 2020 году будет необходимо, с учетом изменившейся ситуации и принятого в 2015 году перспективного плана, доопределить в генплане период от 2045-го г до 2050 года, а так же доработать перспективный план с учетом генплана до 2050 года и добавить к перспективному плану период времени 2065-2070 г.г. Это очень важно - обеспечить стационарность (неизменяемость) и обязательность к исполнению генплана и формируемых на его основе нормативных документов типа ПЗЗ и ГПЗУ. Никакой разработанный сверхгениальными умам генплан не даст сверхэффекта документа, позволяющего предсказывать будущее мегаполиса, если этот генплан не будет до мелочей соблюдаться или если в него будут вноситься «текущие» корректировки не учитывающие отложенный эффект.
Взаимодействие с внешней средой
В зависимости от степени влияния внешней среды системы классифицируются на открытые и замкнутые (изолированные). Московская агломерация как объект управления не является замкнутой системой, но представляет из себя совокупность территорий, подконтрольных трем органам власти, два из которых почти независимы от воли москвичей. Речь идет, во-первых, о территориях «городов-саттелитов» Московской области, по сути превратившихся в спальные районы Москвы: проживающие в них люди в большинстве своем работают в Москве. Во-вторых, значительная часть территории Москвы отнесена к землям федеральной собственности, право распоряжения которыми изъято из допустимого пространства волеизъявления жителей города. В связи с этим возникает набор трудно решаемых системотехнических проблем, связанных с необходимостью анализа города как «открытой» (то есть, подверженной существенному влиянию извне) системы. Для этого в добросовестно разработанном генплане должны быть заложены резервы, достаточные для обеспечения компенсаторных механизмов, позволяющих парировать любое возможное внешнее воздействие. В первую очередь речь идет о резервах земли. Получается, что для обеспечения прав областных (внешних по отношению к Москве) поселений «на самоопределение» москвичи должны заблаговременно зарезервировать (изъять из обращения) часть земельных участков для того, чтобы иметь возможность построить на них ту инфраструктуру, которая может потребоваться в будущем. Например, в соответствии с независимо принимаемым генпланом развития Московской области до 2020 года, неподалеку от Москвы предусмотрено строительство 50 млн. квадратных метров жилья. Причем, по некоторым оценкам экспертов, эта цифра может быть увеличена вдвое. Это порядка трех-пяти миллионов дополнительных жителей агломерации, треть из которых будет стараться работать в Москве, пользоваться услугами московского здравоохранения и по дороге на работу «закидывать» детей в московские детские сады. Если в генплане Москвы не будут заложены необходимые инфраструктурные резервы для обеспечения возрастающих потребностей, это приведет к ухудшению уровня комфортности проживания в первую очередь москвичей. Однако, в (старой) Москве не осталось свободных земель, дополнительные дороги и детские сады построить негде, формируется, перспектива надвигающегося системного кризиса вполне очевидна. Рациональный путь для решения данного класса проблем состоит во взаимном согласовании генеральных планов Москвы и Московской области. В идеальном решении, к которому необходимо стремиться, у московской агломерации должен быть единый генплан, причем все ресурсы на территории московской агломерации должны контролироваться из единого центра.
Критические ресурсы
Основным источником развития любого поселения являются жители, то есть люди. Именно люди создают все, именно ради удовлетворения потребностей людей должно развиваться поселение. Люди не существуют в вакууме, им необходимы: жилье, работа, пища, медицинская помощь, общение, обучение, культурные, нравственные и духовные блага… Даже воздух, которого мы не замечаем, жизненно необходим людям. Одни ресурсы можно создавать за счет других, но в конечном итоге для удовлетворения потребностей людей любому мегаполису необходимо заранее спланировать использование следующих фундаментальных критических ресурсов: воздух и вода (не любые, а соответствующие экологическим нормам), земля и энергия. Для «переработки» фундаментальных ресурсов и для реализации программ развития поселению потребуются деньги и время. В итоге жизнедеятельности людей и функционирования предприятий образуются отходы, об утилизации которых так же необходимо позаботиться. Москва - особый город, в котором сконцентрировались капиталы всей России. Уже поэтому вопрос о численности населения и о финансировании программ развития стоит не столь остро, более того, в Москве существует обратная проблема, связанная с систематическим превышением запланированной численности населения. Даже имея бесконечные финансовые ресурсы, не всё возможно исправить для того, чтобы удовлетворять «непредвиденные» потребности «сверхпланового» населения. Важно понимать, уровень жизни - это не только финансовое благополучие, это и возможность пользования теми благами, которые мы (пока они есть) не замечаем: возможность дышать чистым воздухом, возможность погулять с младенцем в парке, возможность без чрезмерных потерь времени добираться на работу. Никакие богатства не будут иметь смысл, если их невозможно обратить на пользу человека. Хотя люди это основа любого поселения, перенаселение приводит к системному дефициту критических ресурсов, что вызывает снижение уровня жизни подавляющего большинства жителей вне зависимости от их денежного достатка. Поэтому необходимо либо заранее зарезервировать в генплане критические ресурсы (парки, дороги, места для стоянки автомобилей) в соответствии с добросовестно спрогнозированной динамикой свободного роста количества населения (в том числе в соответствии с практикой создания «резиновых квартир»); либо продумать и предусмотреть меры по управлению численностью населения. В противном случае исполнение генплана очень быстро станет невозможным.
Ключевые индикаторы (наблюдаемость)
В теории управления под термином «наблюдаемость» подразумевают насколько полно возможно определить параметры (вектора) текущего состояния управляемой системы по тем характеристикам, которые возможно измерить в любой момент времени. Обеспечение наблюдаемости весьма важно для качественного управления любой системой. Именно эта характеристика позволяет на максимально раннем этапе определять любые отклонения поведения системы от требуемого целевого состояния, предусмотренного генпланом. В связи с этим генеральный план развития мегаполиса должен содержать исчерпывающий перечень укрупненных ключевых индикаторов - множества обобщенных контролируемых характеристик состояния. Такими индикаторами должны стать обобщенные порайонные сведения о численности и составе населения; о занятости населения и спросе на рабочую силу; о доходах и расходах населения и самого мегаполиса; о качестве жизни как о степени удовлетворения экологических, социальных, культурных, гуманитарных, бытовых, жилищных, транспортных и прочих потребностей населения; о безопасности...
Важно обеспечить объективность (в том числе независимость от интересов текущей власти) процедуры определения значений ключевых индикаторов. Для этого необходимо обеспечить открытость для всех заинтересованных лиц исходных данных, методик расчета и контрольных значений ключевых индикаторов, определенных в генплане. Например, в Москве с 1970-х годов существует система управления движением транспорта, одной из функций которой является сбор сведений о характеристиках транспортных потоков (скорость, интенсивность, занятость). По задумке эти сведения «стекаются» в Центр телеавтоматического управления движением транспорта (ЦТАУ ДТ) Управления ГИБДД и в Центр организации дорожного движения (ЦОДД) при Департаменте транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры. По факту даже НИиПИ Генплана не имеет доступа к этим данным, в результате чего проектировщики вынуждены для анализа и прогнозирования транспортных потоков использовать данные собственных (единичных) полевых исследований. В итоге, в результате неорганизованности или конфликта межведомственных интересов, система, на создание которой потрачены колоссальные деньги, практически не используется. Аналогичная система создана с целью экологического мониторинга, собираемые этой системой данные настолько же недоступны для общественности несмотря на специальные оговорки в законодательстве о недопустимости засекречивания данных об экологической обстановке. При современном развитии информационных технологий задача обеспечения в реальном времени исходной информацией всех заинтересованных лиц не составит большого труда и не потребует значительных затрат. Но ничего подобного нет, и даже не планируется. Возможно, причины связаны не только с исторической традицией скрывать от народа всё и вся, но и с пониманием несложной идеи о том, что публикация исходных данных позволяет независимо от власти оценивать текущее состояние и динамику развития ситуации в городе. Важно добиться открытости не только генплана как конечного интеллектуального продукта, важно обеспечить открытость тех исходных данных, при помощи которых обоснован генплан, а так же открытость тех исходных и производных от них данных, при помощи которых определяется степень соответствия текущего состояния мегаполиса относительно заданного в генплане наборе ключевых индикаторов.
Генплан и власть
При анализе взаимосвязей между генеральным планом и разнообразными органами власти важно понимать, что период времени жизни генплана существенно превышает любой из существующих избирательных периодов. В связи с этим необходимо предпринять меры, обеспечивающие стационарность (незыблемость) генплана от полномочий избираемых органов власти (как от исполнительной, так и от законодательной власти). Можно и нужно говорить о том, что генплан - это основной закон развития мегаполиса. Стабильность генплана может и должна быть защищена так же, как защищается стабильность конституции: во-первых, положениями, существенно затрудняющими процесс внесения изменений; во-вторых, особыми полномочиями специализированного коллективного пожизненно избираемого профессионального контрольно-разъяснительного органа власти, аналогичного Конституционному Суду, но состоящего из градостроителей. Назовем такой орган условно «высший координационный градостроительный совет» (ВКГС). Таким образом, в развивающемся по генплану мегаполисе роль мэра (градоначальника) становится относительно менее творческой чем в Москве и сводится к распределению ресурсов для обеспечения определенных в генплане параметров развития мегаполиса. Мегаполис не может метаться из стороны в сторону в зависимости от воли мэра и коммерческих интересов его советников.
Генплан и народовластие
В текущей же схеме генплан разрабатывается победителем конкурса по заданию, придуманному чиновниками, после чего право народа на волеизъявление сводится к возможности подать замечания, которые не обязательно кто-либо будет рассматривать. Данную схему трудно признать соответствующей воле народа.
Как крайне противоположный вариант, несомненно заманчивой выглядит идея разработать такой (всенародный) генплан, с которым был бы согласен любой и каждый житель города, включая в том числе и тех, кто приедет в будущем. Однако, к сожалению, даже соседи по лестничной площадке не всегда имеют возможность найти консенсус по вопросам совместного использования общего имущества. Поэтому следует исходно отказаться от выработки такого генплана, который устраивал бы всех (и каждого), и принять как данность, что найдутся несогласные с любым генпланом. Однако, неограниченное применение в связи с этим принципа подчинения меньшинства большинству так же недопустимо. На первом этапе всенародного обсуждения генплана важно определить распределение приоритета интересов жителей для города в целом. Это должен быть некий набор (взаимосвязанных и порой взаимно противоречивых) значений ключевых индикаторов, гарантирующий максимальную степень одобрения жителями целевых характеристик генплана. Например, обеспечение высокой транспортной доступности может приводить к ухудшению экологии и снижению площади лесных насаждений. Возможно провести такое рейтинговое общегородское голосование, по итогам которого будет определены относительные веса целевых приоритетов. В дальнейшем возможно по мере детализации генплана проводить аналогичные голосования на порайонном уровне. Разработка генплана - это небыстрый процесс. На этом возможности прямого «общенародного» творчества следует считать исчерпанными. Так же как никто не пытается общенародно разрабатывать законы, для детальной проработки генплана в соответствии с итогами общенародного рейтинга приоритетов развития должен быть избран коллективный творческий орган, решения которого будут окончательными. В идеале жителям должна быть предоставлена возможность следить за деятельностью по ходу такой разработки избранников и «ротировать» их по мере необходимости (в ограниченном объеме, например, не более 15% состава за полугодие).
Иллюстрация возможностей
В качестве иллюстрации возможностей системного подхода к планированию развития территорий выбрана транспортная проблема как одна из наиболее острых, затратных и плохорешаемых внесистемными методами. Здесь и далее под транспортом подразумевается совокупность услуг общественного и возможностей использования личного транспорта.
Традиционно борьба с превышением транспортного спроса над возможностями транспортной инфраструктуры в Москве решалась путем мероприятий по повышению пропускной способности транспорта. Начиная с 30-х годов XX века в Москве осуществлялось приоритетное развитие общественного транспорта (ОТ). До 90-х годов практически отсутствовал заторообразующий спрос на передвижение по автодорогам на личных автомобилях. За последние 20 лет ситуация качественно изменилась: на фоне отставания развития ОТ относительно роста потребностей населения повысились потребности на поездки на личном транспорте (ЛТ). Этому процессу способствовало повышение уровня жизни населения и как следствие незапланированное превышение отношения числа автомобилей к числу жителей. В связи с отсутствием системного подхода к развитию мегаполиса данная негативная тенденция не была своевременно детектирована правильным образом, борьба с автомобильными заторами велась в основном путем расширения пропускной способности автодорог, что было равносильно подливанию масла в огонь. В ответ на выраженное намерение городских властей развивать преимущественно ЛТ, все большее количество жителей отказывалось от неудобного и дорогого ОТ, покупая личные автомобили. Резервы земли для адекватного развития транспортной инфраструктуры были недостаточными, более того, они в этот же период времени изымались под «точечную застройку». Строительство новых линий метрополитена было приостановлено, наземный ОТ в связи с заторами и установкой валидаторов стал критически нерегулярным и медленным. Совокупность этих факторов привела к развитию глубокого системного транспортного кризиса, выход из которого на уровне транспортной системы города к настоящему времени невозможен, так как точка невозврата (некомпенсируемости возмущающего воздействия) пройдена примерно лет 7 назад. Однако, еще есть шанс преодолеть данный кризис путем мероприятий на общегородском градостроительном уровне. Только на этом уровне возможно проводить мероприятия, обеспечивающие радикальное снижение транспортного спроса. Системная суть этих мероприятий сводится к снижению расстояния между местами проживания и работы. Предпосылкой, обеспечивающей возможность таких мероприятий, является относительно низкое количество в Москве промышленных предприятий с вредными выбросами, и ярко выраженная направленность на офисно-торговые рабочие места с низкой степенью специализации требований к помещениям и рабочей силе. Такими мероприятиями в краткосрочном периоде могут быть направлены на:
1)повышение резидентной мобильности, то есть возможности смены места жительства, а значит, возможности жить вблизи от места работы. Основная стратегия сводится к повышению доли арендуемого жилья путем строительства предназначенного для сдачи в аренду жилья и развитию «белого» рынка ренты жилья;
2)поощрение работодателей, нанимающих работников, зарегистрированных в шаговой доступности от места работы;
3)развитие школьного и дошкольного транспорта;
4)развитие цивилизованного такси как повседневного городского транспорта. Госрегулирование и развитие конкуренции такси как два способа снижения тарифов;
5)развитие рынка аренды автомобилей как способ стимулировать отказ от владения автомобилем исключительно с целью эпизодических поездок в гипермаркет или на дачу;
6)развитие "домашних офисов" и надомного труда: дистанционные технологий труда, разрешение регистрировать юридические адреса малых предприятий в квартирах учредителей, коррекция правил оказания услуг почтовой связи малым предприятиям;
7)развитие локальных рынков труда (центры поиска работы вблизи мест проживания);
Приведенные в этом перечне мероприятия являются преимущественно чисто организационными и почти не требуют капиталовложений. Однако эти мероприятия при вдумчивой их реализации способны обеспечить сокращение среднего расстояния между жильем и работой на 30-50%, что эквивалентно развитию транспортной инфраструктуры (строительство дорог, линий метро, запуск маршрутов наземного ОТ) на такое же количество процентов. На этом возможности управления транспортным спросом не исчерпываются, однако следующая группа мероприятий требует более кардинальных изменений и обеспечивает эффект спустя значительный промежуток времени. Градостроительная суть этих мероприятий направлена на перенос рабочих мест к местам проживания и сокращение плотности населения:
8)создание альтернативного центра на территории Новой Москвы. Перемещений органов власти в зону альтернативного центра для обеспечения привлекательности развития деловой недвижимости в альтернативном центре;
9)повышение стоимости аренды деловой недвижимости в центре Москвы, в т.ч. повышенные ставки налогов на недвижимость с целью дестимуляции спроса на деловую недвижимость в зоне, заведомо не обеспеченной рабочей силой;
10)приоритетное развитие офисной застройки в непосредственной близости от спальных районов, причем для обеспечения изотропности транспортного спроса офисная застройки должна быть более удалена от центра, чем жилая зона.
11)законодательный запрет точечной застройки, запрет строительства жилых домов свыше 9 этажей, включая территорию в Московской области в пределах ЦКАД;
12)резервирование транспортных коридоров для повышения связности и развития межмуниципальной и местной дорожной сети в зоне между МКАДом и ЦКАД.
Update 26/сен/2013: Статья в "Большом городе" о мастерплане Москвы с аналогичными идеями, изложенными более простыми словами «Принято считать, что те, кто поумнее, живут в центре»
Update 21/окт/2013: Статья о концепции архитектора Илья Заливухина
...возникает ряд вопросов: на чем основаны решения, серьезнейшим образом затрагивающие благополучие миллионов москвичей? Почему у Москвы нет единой стратегии развития? Какое ведомство, в конечном счете, отвечает за транспортную ситуацию в Большой Москве?