МАСШТАБ ПРОБЛЕМ ГОРОДСКОГО БЮДЖЕТА 2017 - часть2
Продолжение
см. начало МАСШТАБ ПРОБЛЕМ ГОРОДСКОГО БЮДЖЕТА 2017 - часть1
2. Замечания по структуре общего объема расходов бюджета Челябинска по разделам, подразделам, целевым статьям (муниципальным программам и непрограммным направлениям деятельности), группам (подгруппам) классификации расходов бюджетов.
Принципиальном замечанием ко всем документам расходной части бюджета является частичное определение целевой статьи расхода бюджетных средств, а не полное, как определено в Приказе Минфина России от 01.07.2013 N 65н "Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации"(далее - Приказ 65н»).Подобное требование введено Минфином РФ для более четкого контроля за целевым использованием бюджетных средств и оценкой их эффективности.
Согласно Приказа 65н: «структура кода целевой статьи расходов бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации (таблица 3) представлена в виде четырех составных частей».
(таблица 3)
Целевая статья
Программная (непрограммная) статья
Направление расходов
(13 - 17 разряды)
Программное (непрограммное) направление расходов
Подпрограмма
Основное мероприятие
Далее в Приказе 65н есть уточнение «код направления расходов (13 - 17 разряды кода классификации расходов бюджетов), предназначен для кодирования бюджетных ассигнований по направлениям расходования средств, конкретизирующим (при необходимости) отдельные мероприятия».
Также в Приказе 65н определены действия в случае невозможности определения направления расходов: «Расходы федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на финансовое обеспечение реализации мероприятий, осуществляемых федеральными государственными органами и находящимися в их ведении государственными учреждениями, а также органами государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, для отражения которых настоящими Указаниями не предусмотрены обособленные направления расходов, подлежат отражению по соответствующим целевым статьям, содержащим направление расходов 9999 Финансовое обеспечение иных расходов государственных органов Российской Федерации и федеральных казенных учреждений».
Проект бюджета города Челябинска (см. ПРИЛОЖЕНИЕ 25 «Структура общего объема расходов бюджета города Челябинска по разделам, подразделам, целевым статьям (муниципальным программам и непрограммным направлениям деятельности), группам (группам, подгруппам) видов расходов классификации расходов бюджетов на 2017 год и на плановый период 2018-2019 годов» не соответствует этим требованиям.
При детализации многих целевых статей по направлениям расходов в названии (столбец 1- наименование расходов) указана не содержащая финансово- экономический смысл формулировка «Не указано» - то есть, задан общий для многих принципиально различающихся статей расходов общий код направлений - М9999 (столбец 4 НР - направления расходов).
Подобное упрощение в указании целевой статьи нельзя считать чисто технической погрешностью. Подобная практика интерпретации требований Приказа 65с назначением кода М9999 с формулировкой «Не указано» в направлении расходов в рассматриваемом проекте бюджета была применена массово. Она была распространена не на отдельные статьи, а на группы статей и даже на основные мероприятия муниципальных программ полностью. Суммы при этом превышают сотни миллионов рублей.
Причем это касается даже муниципальных программ по направлениям развития города, имеющих широкий общественный резонанс. Ниже представлены примеры - фрагменты ПРИЛОЖЕНИЯ 25к пояснительной записке к проекту решения Челябинской городской Думы c распределением расходов по статьям.
Целевые статьи с неопределенными направлениями расходов выделены «заливкой». В первом случае из 375 млн. руб. без конкретного направления расходов оставлено около 199 млн. руб.
Муниципальная программа "Обеспечение содержания, ремонта автомобильных дорог общего пользования и других объектов внешнего благоустройства в городе Челябинске» на 2013-2017 годы
0409
54000
374 613,97
Эксплуатация уличного освещения
0409
54001
253 723,21
Предоставление субсидий муниципальному бюджетному учреждению "Управление дорожных работ города Челябинска"
0409
54001
М6100
54 868,80
Предоставление субсидий бюджетным, автономным учреждениям и иным некоммерческим организациям
0409
54001
М6100
600
54 868,80
Субсидии бюджетным учреждениям на финансовое обеспечение государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ)
0409
54001
М6100
611
54 868,80
Не указано
0409
54001
М9999
198 854,41
Закупка товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд
0409
54001
М9999
200
198 854,41
Прочая закупка товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд
0409
54001
М9999
244
198 854,41
Во втором случае без направления расходов осталась вся сумма муниципальной программы -19631,72 тыс. руб. Возникает вопрос о правомочности такой программы в целом.
Муниципальная программа "Капитальный ремонт и ремонт дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов города Челябинска на 2014-2017 годы"
0409
60000
19 631,72
Капитальный ремонт и ремонт дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов с элементами благоустройства
0409
60001
19 631,72
Не указано
0409
60001
М9999
19 631,72
Закупка товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд
0409
60001
М9999
200
19 631,72
Прочая закупка товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд
0409
60001
М9999
244
19 631,72
В приложении 25 при общем числе 1698 строк имеется 311 строк, связанных с неопределенным целевым направлением расходов (имеющим код М9999). То есть практически пятая часть документа требует уточнения. Впрочем, даже когда требования по целевому указанию статей расходов формально соблюдаются, возникают вопросы в их корректности и обоснованности.
Так, из 283 млн. рублей, планируемых по подразделу «Транспорт»(раздел 04 Национальная экономика), основной объем средств - 176 млн. руб. уходит по непрограммному направлению «Иные бюджетные ассигнования», по которым индикативы и другие оценки эффективности не определены. Риски неэффективного использования бюджетных средств тут максимальны.
В практике бюджетного планирования под формулировкой «иные» подразумеваются сравнительно небольшие или строго регламентированные расходы, в данном же случае из целевого планирования выведен один из крупных видов расходов бюджета. Кроме того, в указанном случае (см. ниже) финансирование с выдачей субсидий бюджета во внебюджетную сферу идет по разделу «04» -Национальная экономика. Однако в этом разделе сложившаяся практика управления в РФ предполагает построение программ и определение индикативов их результативности.
Транспорт
0408
283 359,14
Расходы на предоставление субсидии некоммерческим организациям (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), юридическим лицам (кроме некоммерческих организаций), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам по непрограммному направлению
0408
09000
175 908,10
Субсидии на проведение отдельных мероприятий по другим видам транспорта
0408
09000
М7020
175 908,10
Иные бюджетные ассигнования
0408
09000
М7020
800
175 908,10
Субсидии юридическим лицам (кроме некоммерческих организаций), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг
0408
09000
М7020
810
175 908,10
В рассматриваемом проекте бюджета общая сумма расходов по целевым статьям с неопределенным направлением расходов требует анализа и уточнения - учитывая то, что во всех случаях она выходит на уровень миллиарда рублей. Подобное обстоятельство создает множество рисков негативных последствий: теряется часть оценок результативности и соответствующие индикативы, возрастают риски нецелевого использования и снижения эффективности бюджетных средств. Возникают риски искажения требований муниципальных контрактов в условиях недостатка нормативных требований. Формируются риски потери контроля и злоупотреблений.
В связи с упомянутыми неопределенностями в структуре расходов рассмотренный проект бюджета нельзя считать гарантирующим эффективное использование бюджетных средств. Использование при подготовке проекта бюджета устаревшей муниципальной практики более чем двухлетней давности нельзя считать корректным. В общем случае, внутренние муниципальные возможности изменения бюджетного процесса весьма ограничены. Любые специфические особенности, законодательно допускаемые на муниципальном уровне, должны быть направлены не на ограничение общегосударственных норм бюджетного регулирования, а на их развитие. Они подлежат обсуждению и утверждению в представительном органе муниципальной власти.
Описанная ситуация отражает недостатки (фактическое отсутствие) единой межведомственной практики финансово-экономического и программно-целевого планирования в системе управления г.Челябинска и требует значительных преобразований в системе управления, которые выходят за границы текущего процесса и работы отдельных подразделений. Однако риски неэффективности и некорректного использования средств бюджета реальны и подлежат безусловному устранению в рамках дальнейшей работы по уточнению рассматриваемого проекта бюджета в соответствии с общегосударственными требованиями и потребностями нормализации текущего бюджетного процесса в Челябинске.
3. Замечания по рискам кассового разрыва и роста дефицита бюджета в связи с расходами, не отраженными в проекте бюджета города Челябинска рассматриваемого периода.
В период 2017 и 2018-2019 г.г.для бюджета Челябинска возникают дополнительные риски значительных расходов на покрытие исковых сумм, плательщиком по которым является бюджет города Челябинска. Причины появления подобных рисков различны, их прогнозирование учитывает сложившуюся практику решения споров хозяйствующих субъектов с бюджетными организациями. Однако даже частичное отражение их прогноза как в бюджете 2017 года, так и двух последующих лет отсутствует (к настоящему времени уже определена задолженность Муниципального унитарного предприятия «Челябинские коммунальные тепловые сети» перед ОАО «Фортум» и ОАО «УТСК» за предоставленные ресурсы в размере 1 млрд 841 млн. рублей; здесь очевидна субсидиарная ответственность городского бюджета).
Перечень рисков долговой нагрузки по неоплаченным контрактам и другим исковым требованиям не определен. Нечетко пока зафиксированы риски по долгам Муниципального унитарного предприятия «Челябавторанс»: по оценкам бизнеса они составляют от 500 млн. руб. - при отсутствии аналогичных оценок в прогнозировании расходов бюджета. Вероятны риски платежей по искам за ранее исполненные контракты по разделу ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЕ ХОЗЯЙСТВО, а также по разделу НАЦИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА - по контрактам «дорожной революции». Общая сумма рисков этих платежей выходит за уровень трех миллиардов рублей.
Для сравнения с указанным порядком цифр ниже приведены бюджетные ассигнования, предусмотренные в проекте бюджета для реализации установленных полномочий: Управления жилищно-коммунального хозяйства и Управления дорожного хозяйства:
Управление жилищно-коммунального хозяйства
2017 год
2018 год
2019 год
Всего
192 425,5
142 379,5
142 417,2
В т.ч. по Плану первоочередных мероприятий
50 084,9
тыс. рублей
Управление дорожного хозяйства
2017 год
2018 год
2019 год
Всего
421 635,0
884 050,5
895 583,9
В т.ч. по Плану первоочередных мероприятий
334,4
Масштабы указанных выше рисков на порядок большие объемов текущего финансирования и требуют заблаговременной разработки программы реструктуризации подобных обязательств бюджета на последующие годы. Это является условием минимизации рисков кассового разрыва и роста дефицита бюджета. Однако подобная информация отсутствует в расходной части бюджета (включая пояснительную записку). В таких условиях риски из прогнозируемых переходят в опасную категорию «непредвиденных» с заметно более серьезными негативными последствиями. Это обстоятельство требует обязательного уточнения в проекте бюджета.
Заключение
В целом проект решения Челябинской городской Думы по представленному проекту бюджета соответствуют:
- Бюджетному кодексу Российской Федерации,
- Уставу города Челябинска,
- решению Челябинской городской Думы от 27.09.2011 №27/2 «Об утверждении Положения о бюджетном процессе в городе
Рекомендуется утвердить проекта бюджета города Челябинска на 2017 год и плановый период 2018-2019 годов с условием устранения отмеченных замечаний.