В США мобилизационная готовность.
Аннотация. В статье анализируется содержание Указа президента Б. Обамы от 16 марта 2012 г. «О готовности ресурсов национальной обороны» и выдвигается пять основных версий, побудивших Белый Дом издать подобного рода указ. Делается общий вывод о том, что лежащий в основе Указа Закон о военном производстве 1950 г. связан с подготовкой США к продолжительным военным операциям, которые требуют для своей реализации мобилизации значительных материальных, трудовых и финансовых ресурсов.
16 марта 2012 г. президент Б. Обама издал обширный Указ № 13603, озаглавленный «О готовности ресурсов национальной обороны». Этот указ содержит 8 разделов, и его основное назначение состоит в том, чтобы адаптировать к реалиям сегодняшнего дня положения сохраняющего юридическую силу Закона о военном производстве (Defense Production Act, P.L. 81-774), принятого 8 сентября 1950 г. в связи с началом военных действий в Корее. Этот закон в самом широком смысле этого слова считается основой мобилизационного законодательства США, включающего положения по организации в США системы полномасштабной гражданской обороны на случай военного нападения на Америку с применением оружия массового поражения (ядерного, химического или бактериологического). В рамках общей секретной директивы Совета национальной безопасности № 68 (NSC-68)[1] закон практически сразу после принятия был дополнен соответствующими секретными директивами (от 21 и 30 сентября 1950 г.).
В начале 1950-х гг. в высших политических кругах Америки этот закон трактовался как правовая основа для введения в США (то есть в демократическом обществе и в рыночной экономике) чрезвычайного положения, наделяющего президента страны практически неограниченными полномочиями на тот случай, если ограниченная (региональная) война на Корейском полуострове постепенно трансформируется в мировую войну с применением ядерного оружия[2].
И вот весной 2012 г. новый Указ президента Б. Обамы не только в целом ещё раз подтверждает действенность этого закона более чем 60-летней давности, но и подчеркивает его ключевые положения: «Соединенные Штаты должны иметь промышленную и техническую базу, отвечающую требованиям национальной обороны и способную вносить свой вклад в техническое превосходство военной техники в мирное время и в период чрезвычайного положения в стране. Внутренняя промышленная и техническая база является основой готовности национальной обороны. Предоставляемые этим законодательным актом полномочия должны использоваться для укрепления этой базы и для обеспечения ее способности отвечать потребностям национальной обороны США»[3].
Указ Обамы предписывает главам основных федеральных министерств и ведомств выработать планы действий по «полному спектру чрезвычайных ситуаций» и «быть готовыми в случае возникновения потенциальной угрозы для безопасности Соединённых Штатов предпринять действия, необходимые для обеспечения доступности соответствующих ресурсов и производственных мощностей», особенно «критически важных производственных ресурсов, включая субподрядчиков и поставщиков, материалы, квалифицированную рабочую силу и профессионально-технический персонал»[4]. Реализация Указа возложена на три органа - Совет национальной безопасности (СНБ), Совет по внутренней безопасности и Экономический совет при президенте США, - которые «должны функционировать в качестве единого центра по разработке и формулированию политики в сфере готовности ресурсов национальной обороны, а также по даче соответствующих рекомендаций по использованию соответствующих полномочий»[5].
В рамках исполнительной ветви власти главными лицами, ответственными за выполнение положений Указа, определены министр внутренней безопасности и министр торговли. Первый должен информировать президента «об общем состоянии готовности ресурсов для национальной обороны» и быть «главным координатором планов и программ», реализуемых во исполнение данного указа, второй - «оценивать влияние чрезвычайных ситуаций» на состояние производственных возможностей в масштабах всей американской экономики[6].Эти положения Указа могут быть истолкованы таким образом, что речь идёт, скорее, о чрезвычайных ситуациях, затрагивающих непосредственно США на их территории, нежели об использовании ресурсов военно-промышленного комплекса (ВПК) для обеспечения чрезвычайных ситуаций, предположительно военных конфликтов, за пределами американской территории. В своем нынешнем функциональном виде и по направленности своей деятельности министерства внутренней безопасности и торговли являются сугубо «внутренними министерствами», ориентированными на решение внутренних американских проблем.
Упор на чрезвычайные ситуации, которые потенциально могут возникнуть внутри США, прослеживается и во втором разделе Указа, в котором перечисляются приоритеты деятельности по обеспечению готовности ресурсов национальной обороны. В этом разделе Указа речь идёт о сугубо внутренних ресурсах, которые, возможно, придётся задействовать для нужд национальной обороны, однако в хитро составленных положениях этого раздела говорится о том, что министр сельского хозяйства отвечает за инвентаризацию и оценку состояния всех продовольственных ресурсов, включая ресурсы животноводства, а также состояния материальной базы сельского хозяйства, включая наличие удобрений; министр энергетики - за состояние всех энергетических ресурсов; министр здравоохранения и социальных услуг - за состояние всех ресурсов здравоохранения; министр транспорта - за состояние всех видов гражданского транспорта, министр обороны - за состояние водных ресурсов(!); министр торговли - за состояние и наличие всех материалов, включая строительные материалы. Конфликтные ситуации, которые могут возникнуть между главами этих ведомств, должны решаться на уровне помощников президента США по национальной и внутренней безопасности[7].
Третий раздел устанавливает базовый порядок финансирования дополнительного производства или дополнительных закупок материалов, необходимых для повышения готовности ресурсов национальной обороны. Иными словами, если США потребуется резко увеличить производство военной техники и снаряжений, привлечь дополнительный персонал для оборонных нужд, то глава каждого из вышеперечисленных ведомств должен финансировать деятельность своих структур на основе «гарантирования займов частными институтами»[8]. Это положение является принципиальным для понимания далеко идущей логики Указа. Иными словами, фактически, в случае возникновения какой-либо чрезвычайной ситуации, особенно нового театра военных действий, федеральное правительство США будет осуществлять свою деятельность не из бюджетных ассигнований, а за счёт гарантий займов и кредитов, которые будут выдаваться частным производителям частными финансовыми структурами. Эта формула финансирования готовности ресурсов национальной обороны в принципе снимает ограничения, накладываемые на действия американского правительства текущими бюджетными ограничениями.
Ориентацию на кредитное (долговое) обеспечение любых чрезвычайных ситуаций подтверждает и четвертый раздел Указа, в котором руководителям федеральных министерств, ответственных за реализацию его положений, рекомендовано использовать механизм «добровольных соглашений консультативных комитетов». Иными словами, речь идёт о физических и юридических лицах, которые на добровольной основе решат оказывать содействие федеральному правительству в обеспечении готовности ресурсов национальной обороны[9].
В пятом разделе Указа содержится инструкция по созданию Национального кадрового оборонного резерва, подчиненного министру внутренней безопасности, который будет привлекать квалифицированные кадры частного сектора для использования «в структурах федерального правительства в случае возникновения чрезвычайной ситуации в сфере национальной обороны»[10]. По сути, речь идёт о мобилизации квалифицированных кадров и специалистов частного сектора для работы в различных структурах федерального правительства в случае объявления в США чрезвычайного положения, поскольку в целом в настоящее время федеральное правительство не испытывало особых кадровых проблем, по крайней мере в структурах, ответственных за национальную безопасность страны. В частности, по состоянию на текущий, 2012 фин. г. общая численность гражданских служащих федерального правительства составляет 2,1 млн. чел., из которых около 1,3 млн. чел., или почти 62%(!), работает в министерствах и ведомствах, отвечающих или имеющих отношение к обеспечению национальной безопасности страны (в расчёте на полностью занятых)[11].
Шестой раздел Указа разрешает министру труда в тесном сотрудничестве с министром обороны привлекать рабочую силу, занятую в настоящее время в частном секторе экономики, для реализации планов, связанных с обеспечением готовности оборонных ресурсов, а также - в случае необходимости - «к мобилизации в состав вооружённых сил»[12].
В седьмом разделе Указа перечисляются руководители 12 федеральных министерств и 5 ведомств, включая ЦРУ и НАСА, входящие в созданный в 2009 г. Комитет по организации военного производства[13].
Восьмой раздел Указа является техническим приложением. В нём, в частности, говорится - и это принципиально важно, - что Указ является логическим продолжением предыдущих указов президентов США, изданных в связи с необходимостью обеспечить готовность ресурсов для национальной обороны (за исключением президентских Указов № 12656 от 18 ноября 1988 г. и № 12919 от 3 июня 1994 г., положения которых отменяются). В Указе Обамы особо оговаривается, что «все ранее изданные указы, регулирующие положения, сертификаты, директивы и другие документы, имеющие отношения к функциональным сферам, перечисленные в настоящем Указе, сохраняют свою силу», за исключением тех разделов предыдущих указов, которые утратили свою силу в установленном порядке[14].
Закон о военном производстве 1950 г.: краткая история эволюции
Закон о военном производстве 1950 г., принятый сразу же после начала Корейской войны, представлял собой попытку восстановить принципы управления военной экономикой, которые осуществлялись в период Второй мировой войны в 1941-1945 гг. Эти принципы основывались на теориях «военного кейнсианства» и исходили из достаточно жесткого администрирования всей экономической деятельности под руководством президента США. Администрация Г. Трумэна в вопросах мобилизации экономических ресурсов для ведения масштабных военных действий следовала, скорее, инерционной логике, основанной на достаточно успешном опыте экономического развития США в первой половине 1940-х гг. Военная экономика США в тот период основывалась 1) на государственном заказе, то есть на приоритетных поставках продукции установленной номенклатуры и количества; 2) на возможности реквизировать для целей национальной обороны материалы, собственность и производственные мощности; 3) на директивных установках по развитию, модернизации и расширению оборонных производственных мощностей; 4) на всеобщем регулировании цен и заработной платы, вплоть до жесткой законодательной фиксации «потолка» заработной платы и цен, что в конечном итоге давало возможность осуществлять «рационализацию» потребления, то есть концентрировать ресурсы на выпуске преимущественно товаров первой необходимости, а не «предметов роскоши»; 5) на фактическом запрете на все виды забастовок и трудовых споров под предлогом их негативного влияния на военное производство; 6) на контроле над потребительскими кредитами и ипотекой; 7) на ряде других положений, в том числе на защите от применения антимонопольных санкций к промышленным корпорациям, добровольно работающим в интересах обороны и формирующим кадровые резервы, состоящие из квалифицированных специалистов, для последующего привлечения на службу в федеральном правительстве[15].
Неудачный опыт использования администрацией Г. Трумэна большей части полномочий по администрированию деятельности корпораций и фирм в масштабах всей американской экономики, о чем говорилось выше, привел к тому, что уже в 1953 г. Конгресс США отменил положения Закона о военном производстве, перечисленные в пунктах 2, 4, 5 и 6.
Фундаментальная причина этого состояла в том, что Корейская война не шла ни в какое сравнение по своим масштабам со Второй мировой войной, да и сама администрация Г. Трумэна на протяжении всего периода корейской кампании постоянно говорила о том, что американская «стратегия состоит в том, чтобы вести ограниченную войну с ограниченными целями»[16]. По сути, Закон о военном производстве 1950 г. так и остался «готовым» инструментом, который давал правовую возможность президенту США объявлять в США мобилизационную готовность на случай резкого ухудшения геополитической обстановки.
Современная история законодательства о военном производстве начинается с упомянутого выше Указа президента У. Клинтона за № 12919, подписанного 3 июня 1994 г., который имел название, практически идентичное с указом Обамы от 16 марта 2012 г.: «О готовности национальных военно-промышленных ресурсов»[17]. Сопоставление этих документов показывает, что они являются почти идентичными. Отличия связаны со структурными преобразованиями в федеральном правительстве: в середине 1990-х гг. ответственность за исполнение указа была возложена на созданное в 1979 г. Федеральное агентство по чрезвычайным ситуациям, которое с 2003 г. стало структурным подразделением министерства внутренней безопасности.
Появление Указа У. Клинтона в тот период объясняется стремлением сохранить в целостности «ядро» военно-промышленного комплекса США в условиях набиравшей обороты информационно-технологической революции и конверсии накопленного ранее военно-промышленного потенциала. Помимо этого, в Указе 12919 достаточно отчётливо просматривался сдвиг в сторону того, что чрезвычайные ситуации, имеющие отношение к национальной безопасности, могут возникнуть не где-то далеко, за пределами США, а именно на самой американской территории.
Руководствовалась ли при этом администрация У. Клинтона интуитивными соображениями или располагала какой-либо достоверной информацией, сказать в настоящее время трудно. Однако в свете событий 11 сентября 2001 г. появление такого документа, безусловно, представляется оправданным шагом.
Его появлению также предшествовали события 1993-1994 гг. в районе Маунт Кармел, недалеко от города Уэйко (шт. Техас), где обосновалась религиозная община «Ветвь Давидова», ожидавшая «конца света» и «второго пришествия Христа». Попытка федеральных властей арестовать 28 февраля 1993 г. главу секты вылилась в перестрелку, в результате которой погибли четыре сотрудника правоохранительных органов и четыре члена секты. После этого в дело вмешалось ФБР, которое организовало осаду лагеря секты, продолжавшуюся 50 дней. 19 апреля 1993 г. состоялся штурм лагеря, в котором участвовало свыше 700 сотрудников правоохранительных органов и в результате которого погибло ещё 76 членов секты, при этом приказ о начале штурма отдал лично президент У. Клинтон. События в г. Уэйко вызвали в 1993-1994 гг. большой резонанс в США, и вполне возможно, что повторения подобного рода инцидентов и пыталась избежать администрация Клинтона.
Помимо этого, согласно Закону о военном производстве 1950 г., срок его действия истекал в 1952 г. Начиная с этого периода, его действие продлевалось периодическими решениями Конгресса на срок от 30 дней до 2 лет[18]. Совершенно очевидно, что, издавая Указ 12919, Белый Дом автоматически продлевал действие Закона о военном производстве на неопределённо долгое время.
После окончания «холодной войны» положения Закона о военном производстве выборочно использовались президентами США для решения отдельных чрезвычайных ситуаций. В январе 2001 г. положения закона были применены сразу двумя американскими президентами - еще не сдавшим свои полномочия У. Клинтоном и еще не вступившим в должность Дж. Бушем-младшим. Они воспользовались положениями Закона о природном газе 1978 г. (Natural Gas Policy Act of 1978, P.L. 95-621), содержавшего отсылку на Закон о военном производстве 1950 г., для организации чрезвычайных поставок электроэнергии и природного газа в распределительные сети Калифорнии, что позволило избежать угрожающего всему штату энергетического коллапса, спровоцированного афёрами печально известной энергетической компании «Энрон». Позже, в 2003 г., во время войны в Ираке, ссылка на закон 1950 г. была использована для организации срочной (приоритетной) поставки американских высокоточных GPS-приёмников участвующему в этой войне английскому военному контингенту[19].
Вместе с тем следует отметить, что, хотя администрация У. Клинтона и не прибегла к использованию положений Указа 12919 для решения каких-либо стратегических задач в области внешней или внутренней политики, настороженное отношение американской общественности к этому указу сохранялось на всём протяжении пребывания Клинтона у власти. Дело дошло до того, что под занавес пребывания Клинтона в Белом Доме Исследовательская служба Конгресса США была вынуждена выступить со специальным докладом, разъяснявшим правовой характер этого Указа.
В этом докладе, в частности, говорилось, что сфера применения Указа 12919 не всегда правильно понимается. Например, члены Конгресса иногда получают письма граждан, в которых выражается опасение, что Указ является попыткой президента узурпировать властные полномочия, которые не даёт ему Конституция, и сконцентрировать всю полноту власти федерального правительства в Исполнительном управлении при президенте США. Выражаются также опасения, что Указ, по сути, позволяет президенту вводить в стране военное положение. Все эти опасения не имеют под собой оснований. Об этом говорит название Указа - «О готовности национальных военно-промышленных ресурсов». Указ 12919 имеет исключительное отношение к готовности отраслей военно-промышленного комплекса США к войне или другим чрезвычайным ситуациям. Он не имеет ничего общего с объявлением в стране военного положения.
Он не затрагивает властных полномочий ни Конгресса, ни федеральных судов во время военных действий или других чрезвычайных положений»[20].
Администрация Дж. Буша (2001-2009 гг.) за время своего пребывания у власти оставила Указ 12919 без изменений, хотя активно пользовалась положениями Закона 1950 г. для обеспечения военных операций в Ираке и Афганистане, главным образом теми его положениями, которые относились к подрядчикам и субподрядчикам Пентагона. Помимо этого, администрация активно использовала положения Закона 1950 г. для стимулирования экспортных поставок корпораций ВПК США. Под занавес своего пребывания у власти администрация Буша пролонгировала действие Закона 1950 г., очередной срок которого истекал 30 сентября 2008 г., еще на один год - до 30 сентября 2009 г., а администрация Обамы в сентябре 2009 г. без особого шума продлила срок действия Закона о военном производстве до сентября 2014 г.[21] После этого вплоть до 16 марта 2012 г. в американской столице о существовании закона «забыли».
Причина этого была хорошо объяснена в докладе Исследовательской службы Конгресса, появившемся в мае 2009 г., в котором выражалось сомнение в том, что этот закон вообще соответствует реалиям сегодняшней глобализированной экономики, не говоря уже о политических реалиях современной американской жизни. В обширном резюме доклада Исследовательской службы, в частности, говорилось о том, что в настоящее время существуют большие сомнения в том, насколько «положения этого закона сохраняют свою полезность в условиях, когда экономическая политика США и национальная военно-промышленная база претерпевают огромные изменения, приспосабливаясь к изменяющимся стратегическим, оборонным и промышленным реалиям, а также к реалиям в сфере национальной безопасности».
Первоначально закон о военном производстве был принят исходя из необходимости иметь в условиях внезапно начавшейся войны заранее подготовленную всеобъемлющую мобилизационную (экономическую и промышленную) политику. С течением времени сфера действия закона резко уменьшилась, поскольку угрозы национальной безопасности, организация вооруженных сил и поддерживающей их промышленной базы претерпели фундаментальные изменения.
Оценка будущей эффективности закона о военном производстве в его нынешнем или слегка изменённом виде представляется сложной и трудной задачей. Некоторые специалисты утверждают, что внутренней промышленной базы, на поддержку которой и направлены положения закона, уже больше не существует, поскольку она стала частью глобализированной системы торговых и международных отношений с политическими союзниками США. Другие могут с не меньшим основанием утверждать, что международные торговые и научно-технические партнёры США, как бы они ни были близки к Америке, в кризисных ситуациях вполне могут оказаться ненадёжными союзниками и в этих условиях закон о военном производстве является самым лучшим средством доступности к внутренним ресурсам, если в них возникнет острая необходимость[22].
Зачем Б. Обама издал Указ 13603? Основные версии и предположения
Поскольку Белый Дом никак не прокомментировал появление Указа (президентские указы не обсуждаются, а исполняются!), то его обнародование в год президентских выборов и в нынешней сложной международной обстановке породило немалое количество версий и предположений относительно глубинных причин, побудивших Обаму обратиться к сравнительно давно забытому законодательству, прочно ассоциируемому с ситуацией чрезвычайного военного положения.
Версия 1. Появление Указа, как и лежащего в его основе Закона о военном производстве 1950 г., лучше всяких слов свидетельствует только об одном: подготовка к новой полномасштабной войне на Ближнем и Среднем Востоке с участием США вступила в завершающую стадию. Эта война начнётся с авиаударов по ядерным объектам Ирана, с тем чтобы воспрепятствовать доступу этого государства к ядерному оружию. На протяжении 2012 г. Обама неоднократно заявлял о том, что США никогда не допустят появления у Ирана ядерного оружия. Выступая 24 января 2012 г. в Конгрессе с ежегодным обращением к стране, Обама заявил дословно следующее: «Мы надёжно защитим американскую безопасность от всех тех, кто угрожает нашим гражданам, нашим друзьям и нашим интересам. Посмотрите на Иран. Благодаря силе нашей дипломатии мировое сообщество, которое некогда было разделено в отношении ядерной программы Ирана, теперь приняло единую позицию. Иранский режим находится в полной изоляции; перед его лидерами стоит перспектива всё более ужесточающихся санкций, и до тех пор, пока они будут пренебрегать взятыми на себя обязательствами, давление на них не будет ослабевать.
Ни у кого не должно быть никаких сомнений: Америка твёрдо намерена не допустить того, чтобы Иран заполучил ядерное оружие, и для достижения этой цели я использую все средства, имеющиеся в моём распоряжении»[23].
Не менее категоричен был Обама и во время выступления на собрании Американо-израильского комитета по общественным связям в начале марта 2012 г. Он заявил: «Хочу напомнить вам основную истину, которую вы хорошо знаете. Ни одно израильское правительство не потерпит наличие ядерного оружия в руках режима, который отрицает Холокост, угрожает стереть Израиль с географической карты и спонсирует деятельность террористических групп, стремящихся уничтожить Израиль. Вооруженный ядерным оружием Иран полностью противоречит интересам национальной безопасности Израиля. Но он также противоречит и интересам национальной безопасности США»[24].
В конце марта Исследовательская служба Конгресса США подготовила обширный доклад о возможных последствиях израильского удара по ядерным объектам Ирана. Этот доклад можно считать свидетельством того, что планы военных действий против Ирана вступили в завершающую стадию и американские законодатели в своей деятельности должны исходить из того, что в самое ближайшее время им придётся вплотную заниматься вооруженным конфликтом между Израилем и Ираном на уровне практических политических и законодательных действий, шагов и деклараций. При этом в докладе указывается, что «дважды в своей истории Израиль наносил превентивные авиаудары с целью воспрепятствовать получению своими соседями по региону ядерного оружия, уничтожив в 1981 г. иракский ядерный реактор “Таммуз-Осирак” и в 2007 г. недостроенный сирийский ядерный реактор в местечке Аль Кибар недалеко от г. Дейр-аль-Зур»[25].
В докладе указывается, что в качестве ответной меры Иран и симпатизирующие ему исламисты могут нанести удары не только по американским военным, дипломатическим и экономическим объектам за пределами территории США, но и непосредственно на самой американской территории, где расположены диппредставительства Израиля и еврейские культурные центры. Более того, в докладе указывается, что начиная с февраля правоохранительные органы США усилили полицейское патрулирование еврейских культурных и культовых мест в крупнейших городах США вследствие нарастающих угроз возможного физического насилия по отношению к ним[26].
Наконец, 18 апреля 2012 г. министр обороны США Л. Панетта в своём вызвавшем большой резонанс в США интервью телекомпании CNN заявил о том, что США ежедневно находятся в «шаге от войны» с Сирией, Ираном и Северной Кореей[27].
Версия 2. Эта версия может быть охарактеризована как внутриполитическая. Указ Обамы вызвал повышенную «нервозную реакцию» правоконсервативных сил США, которые расценили его как возможную попытку создать в преддверии президентских выборов 6 ноября 2012 г. такую обстановку, которая обеспечила бы уверенное переизбрание Обамы на второй срок согласно американскому политическому принципу «коней на переправе не меняют» ( вплоть до возникновения ситуации, когда президентские выборы если и не будут отменены, то во всяком случае перенесены на более отдалённый срок). Обозреватель газеты «Вашингтон Таймс» и президент Института Эдмунда Берка Дж. Кунер в своей статье, опубликованной в этой газете 22 марта 2012 г., вновь воскресил страхи, что этот указ, как и Указ Клинтона 12919, является «объявлением военного положения в мирное время». Он подчеркнул, что «этот указ является прямым посягательством на личные свободы, на права на частную собственность и на власть закона». По его мнению, «исполнительная власть нагло присваивает полномочия вопреки положениям Конституции, даже не спрашивая разрешения Конгресса». И вообще, заявил консерватор-республиканец, «такой закон логичнее было бы искать где-нибудь в Венесуэле Уго Чавеса или в России Владимира Путина». По его оценке, в Белом Доме разработан сценарий, согласно которому война с Ираном в сочетании с экономической нестабильностью, которая будет вызвана резким повышением цен на энергоносители, спровоцирует осенью массовые беспорядки и хаос в США. И тогда «Обама объявит в стране чрезвычайное положение и начнёт реализацию положений своего Указа». Действие Конституции фактически будет отменено, вся полнота власти сосредоточиться в руках Белого Дома, и в США «установится национал-социализм, замаскированный под состояние военной безопасности»[28].
Версия 3. Она может быть определена как сугубо техническая, несмотря на пафосный стиль Указа. Появление Указа вызвано необходимостью «переписать» положения действовавшего до 16 марта Указа 12919, которым и руководствовались федеральные министерства и ведомства США. В частности, если обратиться к официальной публикации министерства обороны США, посвященной популярному изложению Закона о военном производстве, появившемуся в январе 2010 г., то можно легко убедиться в том, что, согласно этой публикации, реализация положений Закона о военном производстве 1950 г. должна осуществляться в соответствии с Указом 12919[29], а как было указано выше, главным координирующим органом в тот период было названо федеральное Управление по чрезвычайным ситуациям. После создания в 2002 г. министерства внутренней безопасности возник конфликт интересов между министерством и его структурным подразделением: если бы указ 12919 продолжал действовать, то министр внутренней безопасности должен был бы подчиняться главе подведомственного ему Управления по чрезвычайным ситуациям. Для того чтобы устранить этот организационный казус, администрация Обамы просто переписала Указ У. Клинтона, функционально заменив в нём Управление по чрезвычайным ситуациям на министерство внутренней безопасности.
Версия 4. Эта версия может быть охарактеризована как научно-техническая. Выше уже говорилось о том, что на протяжении последних 10 лет закон о военном производстве активно использовался для установления приоритетов в поставках продукции военного назначения подрядчиками и субподрядчиками Пентагона. Есть основания полагать, что положения Указа могут быть использованы для приоритетной реализации (в обход обычных процедур финансирования научно-технических разработок военного назначения) ряда «прорывных» направлений научно-технического прогресса, сопряжённых с большими и рисковыми затратами.
В частности, одно из наиболее приоритетных направлений развития космических технологий тесно сопряжено с созданием ИКТ-технологий нового поколения, способных надёжно работать в условиях сверхмощной космической электромагнитной бури, которая может вывести из строя все виды имеющихся сегодня электронных коммуникаций. Речь может идти о сверхнадёжных ИКТ-технологиях, способных обеспечить сбор, обработку и распределение информации в тех чрезвычайно жестких (неблагоприятных) условиях, которые можно ожидать в случае наступления глобальной катастрофы, подобной по своим последствиям ядерному удару. В частности, в настоящее время в США разрабатывается комплекс оптических ИКТ-технологий космического базирования (в том числе компьютеров, средств накопления и хранения данных и каналов связи), хорошо защищённый как от перехвата информационного трафика, так и от мощных внешних электромагнитных помех[30].
К наиболее важным из проектов этого направления можно отнести военно-космические проекты, осуществляемые ВВС США. Так, ВВС намерены модернизировать все 34 находящихся на орбитах спутника, составляющих глобальную навигационную систему GPS. Кроме того, к этой системе будут добавлены 12 новых спутников, оснащённых высокоточными атомными часами, а их сигналы, предназначенные для военных пользователей, будут ещё более устойчивы к помехам. Для защиты спутников создаётся быстрореагирующая идентификационная система RDGS-0, способная определять источник радиопомех, подавляющих сигналы американских военных и коммерческих спутников. Кроме того, ВВС США придают особое значение Программе создания усовершенствованного сверхвысокочастотного оборудования (AdvancedExtremelyHighFrequency (AEHF) program)[31], которая должна обеспечить коммуникациям «космос-земля» защиту от воздействия ядерного взрыва. Только такие спутники позволят сохранить работоспособную коммуникационную систему в случае достаточно сильного возмущения электромагнитного фона Земли, что обеспечит США в чрезвычайной ситуации абсолютное доминирование в глобальном информационном пространстве[32]. Находящийся на космической орбите и защищенный от мощного электромагнитного излучения квантовый компьютер − это реальная технологическая основа нового механизма глобального «руководства» на случай возникновения чрезвычайной ситуации в планетарных масштабах.
Здесь уместно подчеркнуть, что преобладающая масса современных платёжных средств не просто тесно связана с виртуальным пространством, а не может без него существовать! Это означает, что в чрезвычайных условиях, при неработающем Интернете, экономика многих развитых стран может зависнуть не потому, что у них нет ресурсов, а потому, что абсолютное большинство экономических участников будет не в состоянии оформить свои сделки. Такое замечание придаёт этой версии особую значимость.
Версия 5. Её можно охарактеризовать как спекулятивную. Вполне возможно, что администрация Обамы может ожидать в декабре 2012 г. планетарную геофизическую катастрофу, которая сама по себе поставит в практическую плоскость задачу управления страной по нормам чрезвычайного положения. Эта катастрофа может быть связана с временной дезинтеграцией магнитного поля Земли, когда оно временно распадётся на множество магнитных кластеров, перед тем как вновь соединиться в единое магнитное поле. Во всяком случае, в 2003 г. НАСА официально опубликовало модель подобного рода дезинтеграции[33].
Версия 6. Указ адресован финансовому бизнесу, которому, как показал недавний кризис, явно не хватает, так сказать, «надёжной узды регулирования» со стороны правительства, а также четких представлений об актуальных государственных интересах, в частности о направлениях выхода из тяжелого экономического кризиса. Этот Указ фактически предусматривает разработку планов перевода (в чрезвычайной ситуации) на «ручное» (не рыночное!) управление всей бюджетной и финансово-кредитной сферы США, в том числе чрезмерно автоматизированных и чрезмерно рисковых (а потому далеко не всегда адекватных реальным интересам американского общества) биржевых и инвестиционных рынков.
Можно сказать, что речь идёт о попытке президента предотвратить (в чрезвычайной ситуации) массовые изъятия и неэффективное использование финансовых ресурсов независимо от их принадлежности. Это означает, что в чрезвычайной ситуации к финансовому рулю Америки могут стать другие «капитаны», которые будут решать задачу создания в США новой финансовой инфраструктуры.
В этом контексте Указ представляется логическим инструментом осуществления намеченной американским правительством еще в 2009 г. реформы всей финансово-кредитной сферы США[34].
Версия 7. Этот указ адресован всем противникам американского правительства, которые могут устроить ему финансовый дефолт, отказав в дальнейшем наращивании долгов либо предъявив к оплате накопившиеся обязательства. По нашему мнению, президент Обама может рассматривать финансовый дефолт правительства США в качестве ситуации, дающей ему право на введение в действие чрезвычайного законодательства.
Е.А. Роговский, кандидат экономических наук, руководитель Центра военно-промышленной политики Института США и Канады РАН
В.С. Васильев, доктор экономических наук, главный научный сотрудник Института США и Канады РАН
16 марта 2012 г. президент Б. Обама издал обширный Указ № 13603, озаглавленный «О готовности ресурсов национальной обороны». Этот указ содержит 8 разделов, и его основное назначение состоит в том, чтобы адаптировать к реалиям сегодняшнего дня положения сохраняющего юридическую силу Закона о военном производстве (Defense Production Act, P.L. 81-774), принятого 8 сентября 1950 г. в связи с началом военных действий в Корее. Этот закон в самом широком смысле этого слова считается основой мобилизационного законодательства США, включающего положения по организации в США системы полномасштабной гражданской обороны на случай военного нападения на Америку с применением оружия массового поражения (ядерного, химического или бактериологического). В рамках общей секретной директивы Совета национальной безопасности № 68 (NSC-68)[1] закон практически сразу после принятия был дополнен соответствующими секретными директивами (от 21 и 30 сентября 1950 г.).
В начале 1950-х гг. в высших политических кругах Америки этот закон трактовался как правовая основа для введения в США (то есть в демократическом обществе и в рыночной экономике) чрезвычайного положения, наделяющего президента страны практически неограниченными полномочиями на тот случай, если ограниченная (региональная) война на Корейском полуострове постепенно трансформируется в мировую войну с применением ядерного оружия[2].
И вот весной 2012 г. новый Указ президента Б. Обамы не только в целом ещё раз подтверждает действенность этого закона более чем 60-летней давности, но и подчеркивает его ключевые положения: «Соединенные Штаты должны иметь промышленную и техническую базу, отвечающую требованиям национальной обороны и способную вносить свой вклад в техническое превосходство военной техники в мирное время и в период чрезвычайного положения в стране. Внутренняя промышленная и техническая база является основой готовности национальной обороны. Предоставляемые этим законодательным актом полномочия должны использоваться для укрепления этой базы и для обеспечения ее способности отвечать потребностям национальной обороны США»[3].
Указ Обамы предписывает главам основных федеральных министерств и ведомств выработать планы действий по «полному спектру чрезвычайных ситуаций» и «быть готовыми в случае возникновения потенциальной угрозы для безопасности Соединённых Штатов предпринять действия, необходимые для обеспечения доступности соответствующих ресурсов и производственных мощностей», особенно «критически важных производственных ресурсов, включая субподрядчиков и поставщиков, материалы, квалифицированную рабочую силу и профессионально-технический персонал»[4]. Реализация Указа возложена на три органа - Совет национальной безопасности (СНБ), Совет по внутренней безопасности и Экономический совет при президенте США, - которые «должны функционировать в качестве единого центра по разработке и формулированию политики в сфере готовности ресурсов национальной обороны, а также по даче соответствующих рекомендаций по использованию соответствующих полномочий»[5].
В рамках исполнительной ветви власти главными лицами, ответственными за выполнение положений Указа, определены министр внутренней безопасности и министр торговли. Первый должен информировать президента «об общем состоянии готовности ресурсов для национальной обороны» и быть «главным координатором планов и программ», реализуемых во исполнение данного указа, второй - «оценивать влияние чрезвычайных ситуаций» на состояние производственных возможностей в масштабах всей американской экономики[6].Эти положения Указа могут быть истолкованы таким образом, что речь идёт, скорее, о чрезвычайных ситуациях, затрагивающих непосредственно США на их территории, нежели об использовании ресурсов военно-промышленного комплекса (ВПК) для обеспечения чрезвычайных ситуаций, предположительно военных конфликтов, за пределами американской территории. В своем нынешнем функциональном виде и по направленности своей деятельности министерства внутренней безопасности и торговли являются сугубо «внутренними министерствами», ориентированными на решение внутренних американских проблем.
Упор на чрезвычайные ситуации, которые потенциально могут возникнуть внутри США, прослеживается и во втором разделе Указа, в котором перечисляются приоритеты деятельности по обеспечению готовности ресурсов национальной обороны. В этом разделе Указа речь идёт о сугубо внутренних ресурсах, которые, возможно, придётся задействовать для нужд национальной обороны, однако в хитро составленных положениях этого раздела говорится о том, что министр сельского хозяйства отвечает за инвентаризацию и оценку состояния всех продовольственных ресурсов, включая ресурсы животноводства, а также состояния материальной базы сельского хозяйства, включая наличие удобрений; министр энергетики - за состояние всех энергетических ресурсов; министр здравоохранения и социальных услуг - за состояние всех ресурсов здравоохранения; министр транспорта - за состояние всех видов гражданского транспорта, министр обороны - за состояние водных ресурсов(!); министр торговли - за состояние и наличие всех материалов, включая строительные материалы. Конфликтные ситуации, которые могут возникнуть между главами этих ведомств, должны решаться на уровне помощников президента США по национальной и внутренней безопасности[7].
Третий раздел устанавливает базовый порядок финансирования дополнительного производства или дополнительных закупок материалов, необходимых для повышения готовности ресурсов национальной обороны. Иными словами, если США потребуется резко увеличить производство военной техники и снаряжений, привлечь дополнительный персонал для оборонных нужд, то глава каждого из вышеперечисленных ведомств должен финансировать деятельность своих структур на основе «гарантирования займов частными институтами»[8]. Это положение является принципиальным для понимания далеко идущей логики Указа. Иными словами, фактически, в случае возникновения какой-либо чрезвычайной ситуации, особенно нового театра военных действий, федеральное правительство США будет осуществлять свою деятельность не из бюджетных ассигнований, а за счёт гарантий займов и кредитов, которые будут выдаваться частным производителям частными финансовыми структурами. Эта формула финансирования готовности ресурсов национальной обороны в принципе снимает ограничения, накладываемые на действия американского правительства текущими бюджетными ограничениями.
Ориентацию на кредитное (долговое) обеспечение любых чрезвычайных ситуаций подтверждает и четвертый раздел Указа, в котором руководителям федеральных министерств, ответственных за реализацию его положений, рекомендовано использовать механизм «добровольных соглашений консультативных комитетов». Иными словами, речь идёт о физических и юридических лицах, которые на добровольной основе решат оказывать содействие федеральному правительству в обеспечении готовности ресурсов национальной обороны[9].
В пятом разделе Указа содержится инструкция по созданию Национального кадрового оборонного резерва, подчиненного министру внутренней безопасности, который будет привлекать квалифицированные кадры частного сектора для использования «в структурах федерального правительства в случае возникновения чрезвычайной ситуации в сфере национальной обороны»[10]. По сути, речь идёт о мобилизации квалифицированных кадров и специалистов частного сектора для работы в различных структурах федерального правительства в случае объявления в США чрезвычайного положения, поскольку в целом в настоящее время федеральное правительство не испытывало особых кадровых проблем, по крайней мере в структурах, ответственных за национальную безопасность страны. В частности, по состоянию на текущий, 2012 фин. г. общая численность гражданских служащих федерального правительства составляет 2,1 млн. чел., из которых около 1,3 млн. чел., или почти 62%(!), работает в министерствах и ведомствах, отвечающих или имеющих отношение к обеспечению национальной безопасности страны (в расчёте на полностью занятых)[11].
Шестой раздел Указа разрешает министру труда в тесном сотрудничестве с министром обороны привлекать рабочую силу, занятую в настоящее время в частном секторе экономики, для реализации планов, связанных с обеспечением готовности оборонных ресурсов, а также - в случае необходимости - «к мобилизации в состав вооружённых сил»[12].
В седьмом разделе Указа перечисляются руководители 12 федеральных министерств и 5 ведомств, включая ЦРУ и НАСА, входящие в созданный в 2009 г. Комитет по организации военного производства[13].
Восьмой раздел Указа является техническим приложением. В нём, в частности, говорится - и это принципиально важно, - что Указ является логическим продолжением предыдущих указов президентов США, изданных в связи с необходимостью обеспечить готовность ресурсов для национальной обороны (за исключением президентских Указов № 12656 от 18 ноября 1988 г. и № 12919 от 3 июня 1994 г., положения которых отменяются). В Указе Обамы особо оговаривается, что «все ранее изданные указы, регулирующие положения, сертификаты, директивы и другие документы, имеющие отношения к функциональным сферам, перечисленные в настоящем Указе, сохраняют свою силу», за исключением тех разделов предыдущих указов, которые утратили свою силу в установленном порядке[14].
Закон о военном производстве 1950 г.: краткая история эволюции
Закон о военном производстве 1950 г., принятый сразу же после начала Корейской войны, представлял собой попытку восстановить принципы управления военной экономикой, которые осуществлялись в период Второй мировой войны в 1941-1945 гг. Эти принципы основывались на теориях «военного кейнсианства» и исходили из достаточно жесткого администрирования всей экономической деятельности под руководством президента США. Администрация Г. Трумэна в вопросах мобилизации экономических ресурсов для ведения масштабных военных действий следовала, скорее, инерционной логике, основанной на достаточно успешном опыте экономического развития США в первой половине 1940-х гг. Военная экономика США в тот период основывалась 1) на государственном заказе, то есть на приоритетных поставках продукции установленной номенклатуры и количества; 2) на возможности реквизировать для целей национальной обороны материалы, собственность и производственные мощности; 3) на директивных установках по развитию, модернизации и расширению оборонных производственных мощностей; 4) на всеобщем регулировании цен и заработной платы, вплоть до жесткой законодательной фиксации «потолка» заработной платы и цен, что в конечном итоге давало возможность осуществлять «рационализацию» потребления, то есть концентрировать ресурсы на выпуске преимущественно товаров первой необходимости, а не «предметов роскоши»; 5) на фактическом запрете на все виды забастовок и трудовых споров под предлогом их негативного влияния на военное производство; 6) на контроле над потребительскими кредитами и ипотекой; 7) на ряде других положений, в том числе на защите от применения антимонопольных санкций к промышленным корпорациям, добровольно работающим в интересах обороны и формирующим кадровые резервы, состоящие из квалифицированных специалистов, для последующего привлечения на службу в федеральном правительстве[15].
Неудачный опыт использования администрацией Г. Трумэна большей части полномочий по администрированию деятельности корпораций и фирм в масштабах всей американской экономики, о чем говорилось выше, привел к тому, что уже в 1953 г. Конгресс США отменил положения Закона о военном производстве, перечисленные в пунктах 2, 4, 5 и 6.
Фундаментальная причина этого состояла в том, что Корейская война не шла ни в какое сравнение по своим масштабам со Второй мировой войной, да и сама администрация Г. Трумэна на протяжении всего периода корейской кампании постоянно говорила о том, что американская «стратегия состоит в том, чтобы вести ограниченную войну с ограниченными целями»[16]. По сути, Закон о военном производстве 1950 г. так и остался «готовым» инструментом, который давал правовую возможность президенту США объявлять в США мобилизационную готовность на случай резкого ухудшения геополитической обстановки.
Современная история законодательства о военном производстве начинается с упомянутого выше Указа президента У. Клинтона за № 12919, подписанного 3 июня 1994 г., который имел название, практически идентичное с указом Обамы от 16 марта 2012 г.: «О готовности национальных военно-промышленных ресурсов»[17]. Сопоставление этих документов показывает, что они являются почти идентичными. Отличия связаны со структурными преобразованиями в федеральном правительстве: в середине 1990-х гг. ответственность за исполнение указа была возложена на созданное в 1979 г. Федеральное агентство по чрезвычайным ситуациям, которое с 2003 г. стало структурным подразделением министерства внутренней безопасности.
Появление Указа У. Клинтона в тот период объясняется стремлением сохранить в целостности «ядро» военно-промышленного комплекса США в условиях набиравшей обороты информационно-технологической революции и конверсии накопленного ранее военно-промышленного потенциала. Помимо этого, в Указе 12919 достаточно отчётливо просматривался сдвиг в сторону того, что чрезвычайные ситуации, имеющие отношение к национальной безопасности, могут возникнуть не где-то далеко, за пределами США, а именно на самой американской территории.
Руководствовалась ли при этом администрация У. Клинтона интуитивными соображениями или располагала какой-либо достоверной информацией, сказать в настоящее время трудно. Однако в свете событий 11 сентября 2001 г. появление такого документа, безусловно, представляется оправданным шагом.
Его появлению также предшествовали события 1993-1994 гг. в районе Маунт Кармел, недалеко от города Уэйко (шт. Техас), где обосновалась религиозная община «Ветвь Давидова», ожидавшая «конца света» и «второго пришествия Христа». Попытка федеральных властей арестовать 28 февраля 1993 г. главу секты вылилась в перестрелку, в результате которой погибли четыре сотрудника правоохранительных органов и четыре члена секты. После этого в дело вмешалось ФБР, которое организовало осаду лагеря секты, продолжавшуюся 50 дней. 19 апреля 1993 г. состоялся штурм лагеря, в котором участвовало свыше 700 сотрудников правоохранительных органов и в результате которого погибло ещё 76 членов секты, при этом приказ о начале штурма отдал лично президент У. Клинтон. События в г. Уэйко вызвали в 1993-1994 гг. большой резонанс в США, и вполне возможно, что повторения подобного рода инцидентов и пыталась избежать администрация Клинтона.
Помимо этого, согласно Закону о военном производстве 1950 г., срок его действия истекал в 1952 г. Начиная с этого периода, его действие продлевалось периодическими решениями Конгресса на срок от 30 дней до 2 лет[18]. Совершенно очевидно, что, издавая Указ 12919, Белый Дом автоматически продлевал действие Закона о военном производстве на неопределённо долгое время.
После окончания «холодной войны» положения Закона о военном производстве выборочно использовались президентами США для решения отдельных чрезвычайных ситуаций. В январе 2001 г. положения закона были применены сразу двумя американскими президентами - еще не сдавшим свои полномочия У. Клинтоном и еще не вступившим в должность Дж. Бушем-младшим. Они воспользовались положениями Закона о природном газе 1978 г. (Natural Gas Policy Act of 1978, P.L. 95-621), содержавшего отсылку на Закон о военном производстве 1950 г., для организации чрезвычайных поставок электроэнергии и природного газа в распределительные сети Калифорнии, что позволило избежать угрожающего всему штату энергетического коллапса, спровоцированного афёрами печально известной энергетической компании «Энрон». Позже, в 2003 г., во время войны в Ираке, ссылка на закон 1950 г. была использована для организации срочной (приоритетной) поставки американских высокоточных GPS-приёмников участвующему в этой войне английскому военному контингенту[19].
Вместе с тем следует отметить, что, хотя администрация У. Клинтона и не прибегла к использованию положений Указа 12919 для решения каких-либо стратегических задач в области внешней или внутренней политики, настороженное отношение американской общественности к этому указу сохранялось на всём протяжении пребывания Клинтона у власти. Дело дошло до того, что под занавес пребывания Клинтона в Белом Доме Исследовательская служба Конгресса США была вынуждена выступить со специальным докладом, разъяснявшим правовой характер этого Указа.
В этом докладе, в частности, говорилось, что сфера применения Указа 12919 не всегда правильно понимается. Например, члены Конгресса иногда получают письма граждан, в которых выражается опасение, что Указ является попыткой президента узурпировать властные полномочия, которые не даёт ему Конституция, и сконцентрировать всю полноту власти федерального правительства в Исполнительном управлении при президенте США. Выражаются также опасения, что Указ, по сути, позволяет президенту вводить в стране военное положение. Все эти опасения не имеют под собой оснований. Об этом говорит название Указа - «О готовности национальных военно-промышленных ресурсов». Указ 12919 имеет исключительное отношение к готовности отраслей военно-промышленного комплекса США к войне или другим чрезвычайным ситуациям. Он не имеет ничего общего с объявлением в стране военного положения.
Он не затрагивает властных полномочий ни Конгресса, ни федеральных судов во время военных действий или других чрезвычайных положений»[20].
Администрация Дж. Буша (2001-2009 гг.) за время своего пребывания у власти оставила Указ 12919 без изменений, хотя активно пользовалась положениями Закона 1950 г. для обеспечения военных операций в Ираке и Афганистане, главным образом теми его положениями, которые относились к подрядчикам и субподрядчикам Пентагона. Помимо этого, администрация активно использовала положения Закона 1950 г. для стимулирования экспортных поставок корпораций ВПК США. Под занавес своего пребывания у власти администрация Буша пролонгировала действие Закона 1950 г., очередной срок которого истекал 30 сентября 2008 г., еще на один год - до 30 сентября 2009 г., а администрация Обамы в сентябре 2009 г. без особого шума продлила срок действия Закона о военном производстве до сентября 2014 г.[21] После этого вплоть до 16 марта 2012 г. в американской столице о существовании закона «забыли».
Причина этого была хорошо объяснена в докладе Исследовательской службы Конгресса, появившемся в мае 2009 г., в котором выражалось сомнение в том, что этот закон вообще соответствует реалиям сегодняшней глобализированной экономики, не говоря уже о политических реалиях современной американской жизни. В обширном резюме доклада Исследовательской службы, в частности, говорилось о том, что в настоящее время существуют большие сомнения в том, насколько «положения этого закона сохраняют свою полезность в условиях, когда экономическая политика США и национальная военно-промышленная база претерпевают огромные изменения, приспосабливаясь к изменяющимся стратегическим, оборонным и промышленным реалиям, а также к реалиям в сфере национальной безопасности».
Первоначально закон о военном производстве был принят исходя из необходимости иметь в условиях внезапно начавшейся войны заранее подготовленную всеобъемлющую мобилизационную (экономическую и промышленную) политику. С течением времени сфера действия закона резко уменьшилась, поскольку угрозы национальной безопасности, организация вооруженных сил и поддерживающей их промышленной базы претерпели фундаментальные изменения.
Оценка будущей эффективности закона о военном производстве в его нынешнем или слегка изменённом виде представляется сложной и трудной задачей. Некоторые специалисты утверждают, что внутренней промышленной базы, на поддержку которой и направлены положения закона, уже больше не существует, поскольку она стала частью глобализированной системы торговых и международных отношений с политическими союзниками США. Другие могут с не меньшим основанием утверждать, что международные торговые и научно-технические партнёры США, как бы они ни были близки к Америке, в кризисных ситуациях вполне могут оказаться ненадёжными союзниками и в этих условиях закон о военном производстве является самым лучшим средством доступности к внутренним ресурсам, если в них возникнет острая необходимость[22].
Зачем Б. Обама издал Указ 13603? Основные версии и предположения
Поскольку Белый Дом никак не прокомментировал появление Указа (президентские указы не обсуждаются, а исполняются!), то его обнародование в год президентских выборов и в нынешней сложной международной обстановке породило немалое количество версий и предположений относительно глубинных причин, побудивших Обаму обратиться к сравнительно давно забытому законодательству, прочно ассоциируемому с ситуацией чрезвычайного военного положения.
Версия 1. Появление Указа, как и лежащего в его основе Закона о военном производстве 1950 г., лучше всяких слов свидетельствует только об одном: подготовка к новой полномасштабной войне на Ближнем и Среднем Востоке с участием США вступила в завершающую стадию. Эта война начнётся с авиаударов по ядерным объектам Ирана, с тем чтобы воспрепятствовать доступу этого государства к ядерному оружию. На протяжении 2012 г. Обама неоднократно заявлял о том, что США никогда не допустят появления у Ирана ядерного оружия. Выступая 24 января 2012 г. в Конгрессе с ежегодным обращением к стране, Обама заявил дословно следующее: «Мы надёжно защитим американскую безопасность от всех тех, кто угрожает нашим гражданам, нашим друзьям и нашим интересам. Посмотрите на Иран. Благодаря силе нашей дипломатии мировое сообщество, которое некогда было разделено в отношении ядерной программы Ирана, теперь приняло единую позицию. Иранский режим находится в полной изоляции; перед его лидерами стоит перспектива всё более ужесточающихся санкций, и до тех пор, пока они будут пренебрегать взятыми на себя обязательствами, давление на них не будет ослабевать.
Ни у кого не должно быть никаких сомнений: Америка твёрдо намерена не допустить того, чтобы Иран заполучил ядерное оружие, и для достижения этой цели я использую все средства, имеющиеся в моём распоряжении»[23].
Не менее категоричен был Обама и во время выступления на собрании Американо-израильского комитета по общественным связям в начале марта 2012 г. Он заявил: «Хочу напомнить вам основную истину, которую вы хорошо знаете. Ни одно израильское правительство не потерпит наличие ядерного оружия в руках режима, который отрицает Холокост, угрожает стереть Израиль с географической карты и спонсирует деятельность террористических групп, стремящихся уничтожить Израиль. Вооруженный ядерным оружием Иран полностью противоречит интересам национальной безопасности Израиля. Но он также противоречит и интересам национальной безопасности США»[24].
В конце марта Исследовательская служба Конгресса США подготовила обширный доклад о возможных последствиях израильского удара по ядерным объектам Ирана. Этот доклад можно считать свидетельством того, что планы военных действий против Ирана вступили в завершающую стадию и американские законодатели в своей деятельности должны исходить из того, что в самое ближайшее время им придётся вплотную заниматься вооруженным конфликтом между Израилем и Ираном на уровне практических политических и законодательных действий, шагов и деклараций. При этом в докладе указывается, что «дважды в своей истории Израиль наносил превентивные авиаудары с целью воспрепятствовать получению своими соседями по региону ядерного оружия, уничтожив в 1981 г. иракский ядерный реактор “Таммуз-Осирак” и в 2007 г. недостроенный сирийский ядерный реактор в местечке Аль Кибар недалеко от г. Дейр-аль-Зур»[25].
В докладе указывается, что в качестве ответной меры Иран и симпатизирующие ему исламисты могут нанести удары не только по американским военным, дипломатическим и экономическим объектам за пределами территории США, но и непосредственно на самой американской территории, где расположены диппредставительства Израиля и еврейские культурные центры. Более того, в докладе указывается, что начиная с февраля правоохранительные органы США усилили полицейское патрулирование еврейских культурных и культовых мест в крупнейших городах США вследствие нарастающих угроз возможного физического насилия по отношению к ним[26].
Наконец, 18 апреля 2012 г. министр обороны США Л. Панетта в своём вызвавшем большой резонанс в США интервью телекомпании CNN заявил о том, что США ежедневно находятся в «шаге от войны» с Сирией, Ираном и Северной Кореей[27].
Версия 2. Эта версия может быть охарактеризована как внутриполитическая. Указ Обамы вызвал повышенную «нервозную реакцию» правоконсервативных сил США, которые расценили его как возможную попытку создать в преддверии президентских выборов 6 ноября 2012 г. такую обстановку, которая обеспечила бы уверенное переизбрание Обамы на второй срок согласно американскому политическому принципу «коней на переправе не меняют» ( вплоть до возникновения ситуации, когда президентские выборы если и не будут отменены, то во всяком случае перенесены на более отдалённый срок). Обозреватель газеты «Вашингтон Таймс» и президент Института Эдмунда Берка Дж. Кунер в своей статье, опубликованной в этой газете 22 марта 2012 г., вновь воскресил страхи, что этот указ, как и Указ Клинтона 12919, является «объявлением военного положения в мирное время». Он подчеркнул, что «этот указ является прямым посягательством на личные свободы, на права на частную собственность и на власть закона». По его мнению, «исполнительная власть нагло присваивает полномочия вопреки положениям Конституции, даже не спрашивая разрешения Конгресса». И вообще, заявил консерватор-республиканец, «такой закон логичнее было бы искать где-нибудь в Венесуэле Уго Чавеса или в России Владимира Путина». По его оценке, в Белом Доме разработан сценарий, согласно которому война с Ираном в сочетании с экономической нестабильностью, которая будет вызвана резким повышением цен на энергоносители, спровоцирует осенью массовые беспорядки и хаос в США. И тогда «Обама объявит в стране чрезвычайное положение и начнёт реализацию положений своего Указа». Действие Конституции фактически будет отменено, вся полнота власти сосредоточиться в руках Белого Дома, и в США «установится национал-социализм, замаскированный под состояние военной безопасности»[28].
Версия 3. Она может быть определена как сугубо техническая, несмотря на пафосный стиль Указа. Появление Указа вызвано необходимостью «переписать» положения действовавшего до 16 марта Указа 12919, которым и руководствовались федеральные министерства и ведомства США. В частности, если обратиться к официальной публикации министерства обороны США, посвященной популярному изложению Закона о военном производстве, появившемуся в январе 2010 г., то можно легко убедиться в том, что, согласно этой публикации, реализация положений Закона о военном производстве 1950 г. должна осуществляться в соответствии с Указом 12919[29], а как было указано выше, главным координирующим органом в тот период было названо федеральное Управление по чрезвычайным ситуациям. После создания в 2002 г. министерства внутренней безопасности возник конфликт интересов между министерством и его структурным подразделением: если бы указ 12919 продолжал действовать, то министр внутренней безопасности должен был бы подчиняться главе подведомственного ему Управления по чрезвычайным ситуациям. Для того чтобы устранить этот организационный казус, администрация Обамы просто переписала Указ У. Клинтона, функционально заменив в нём Управление по чрезвычайным ситуациям на министерство внутренней безопасности.
Версия 4. Эта версия может быть охарактеризована как научно-техническая. Выше уже говорилось о том, что на протяжении последних 10 лет закон о военном производстве активно использовался для установления приоритетов в поставках продукции военного назначения подрядчиками и субподрядчиками Пентагона. Есть основания полагать, что положения Указа могут быть использованы для приоритетной реализации (в обход обычных процедур финансирования научно-технических разработок военного назначения) ряда «прорывных» направлений научно-технического прогресса, сопряжённых с большими и рисковыми затратами.
В частности, одно из наиболее приоритетных направлений развития космических технологий тесно сопряжено с созданием ИКТ-технологий нового поколения, способных надёжно работать в условиях сверхмощной космической электромагнитной бури, которая может вывести из строя все виды имеющихся сегодня электронных коммуникаций. Речь может идти о сверхнадёжных ИКТ-технологиях, способных обеспечить сбор, обработку и распределение информации в тех чрезвычайно жестких (неблагоприятных) условиях, которые можно ожидать в случае наступления глобальной катастрофы, подобной по своим последствиям ядерному удару. В частности, в настоящее время в США разрабатывается комплекс оптических ИКТ-технологий космического базирования (в том числе компьютеров, средств накопления и хранения данных и каналов связи), хорошо защищённый как от перехвата информационного трафика, так и от мощных внешних электромагнитных помех[30].
К наиболее важным из проектов этого направления можно отнести военно-космические проекты, осуществляемые ВВС США. Так, ВВС намерены модернизировать все 34 находящихся на орбитах спутника, составляющих глобальную навигационную систему GPS. Кроме того, к этой системе будут добавлены 12 новых спутников, оснащённых высокоточными атомными часами, а их сигналы, предназначенные для военных пользователей, будут ещё более устойчивы к помехам. Для защиты спутников создаётся быстрореагирующая идентификационная система RDGS-0, способная определять источник радиопомех, подавляющих сигналы американских военных и коммерческих спутников. Кроме того, ВВС США придают особое значение Программе создания усовершенствованного сверхвысокочастотного оборудования (AdvancedExtremelyHighFrequency (AEHF) program)[31], которая должна обеспечить коммуникациям «космос-земля» защиту от воздействия ядерного взрыва. Только такие спутники позволят сохранить работоспособную коммуникационную систему в случае достаточно сильного возмущения электромагнитного фона Земли, что обеспечит США в чрезвычайной ситуации абсолютное доминирование в глобальном информационном пространстве[32]. Находящийся на космической орбите и защищенный от мощного электромагнитного излучения квантовый компьютер − это реальная технологическая основа нового механизма глобального «руководства» на случай возникновения чрезвычайной ситуации в планетарных масштабах.
Здесь уместно подчеркнуть, что преобладающая масса современных платёжных средств не просто тесно связана с виртуальным пространством, а не может без него существовать! Это означает, что в чрезвычайных условиях, при неработающем Интернете, экономика многих развитых стран может зависнуть не потому, что у них нет ресурсов, а потому, что абсолютное большинство экономических участников будет не в состоянии оформить свои сделки. Такое замечание придаёт этой версии особую значимость.
Версия 5. Её можно охарактеризовать как спекулятивную. Вполне возможно, что администрация Обамы может ожидать в декабре 2012 г. планетарную геофизическую катастрофу, которая сама по себе поставит в практическую плоскость задачу управления страной по нормам чрезвычайного положения. Эта катастрофа может быть связана с временной дезинтеграцией магнитного поля Земли, когда оно временно распадётся на множество магнитных кластеров, перед тем как вновь соединиться в единое магнитное поле. Во всяком случае, в 2003 г. НАСА официально опубликовало модель подобного рода дезинтеграции[33].
Версия 6. Указ адресован финансовому бизнесу, которому, как показал недавний кризис, явно не хватает, так сказать, «надёжной узды регулирования» со стороны правительства, а также четких представлений об актуальных государственных интересах, в частности о направлениях выхода из тяжелого экономического кризиса. Этот Указ фактически предусматривает разработку планов перевода (в чрезвычайной ситуации) на «ручное» (не рыночное!) управление всей бюджетной и финансово-кредитной сферы США, в том числе чрезмерно автоматизированных и чрезмерно рисковых (а потому далеко не всегда адекватных реальным интересам американского общества) биржевых и инвестиционных рынков.
Можно сказать, что речь идёт о попытке президента предотвратить (в чрезвычайной ситуации) массовые изъятия и неэффективное использование финансовых ресурсов независимо от их принадлежности. Это означает, что в чрезвычайной ситуации к финансовому рулю Америки могут стать другие «капитаны», которые будут решать задачу создания в США новой финансовой инфраструктуры.
В этом контексте Указ представляется логическим инструментом осуществления намеченной американским правительством еще в 2009 г. реформы всей финансово-кредитной сферы США[34].
Версия 7. Этот указ адресован всем противникам американского правительства, которые могут устроить ему финансовый дефолт, отказав в дальнейшем наращивании долгов либо предъявив к оплате накопившиеся обязательства. По нашему мнению, президент Обама может рассматривать финансовый дефолт правительства США в качестве ситуации, дающей ему право на введение в действие чрезвычайного законодательства.
Е.А. Роговский, кандидат экономических наук, руководитель Центра военно-промышленной политики Института США и Канады РАН
В.С. Васильев, доктор экономических наук, главный научный сотрудник Института США и Канады РАН