Бюджетный эксперимент в Порту-Алегри
Настольной книгой всякого регионалиста, практикующего краеведа и городского активиста является «Креативный город» Чарльза Лэндри. Один из переводчиков книги, Василий Гнедовский, обратил мое внимание, что она ценна не только «методологией», но и десятками примеров креативных стратегий, которые изобретались и реализовывались в конкретных городах нашей планеты.
Самый интересный пример - эксперимент с тотальным вовлечением населения в формирование городского бюджета, проводимый в городе Порту-Алегри, столице одного из бразильских штатов. Бразилия - это не Германия и не США, и то, что удалось бразильцам, уж точно может быть сделано в России (кроме футбола). Город, кстати, не маленький - 1,4 млн. жителей. Если прямая демократия хорошо работает в «миллионнике», с его сложным городским хозяйством, то тем проще ее наладить в среднем и малом городе. (Далее - цитаты из книги, стр. 277-279).
«Составление бюджета начинается снизу. Город Порту-Алегри разделен на 16 районов, в каждом из которых есть народный совет, составленный из представителей различных гражданских ассоциаций, клуба матерей и других местных групп. Общегородская организация, Совет представителей, формируется из членов народных советов, по двое от каждого, которые избираются в своем округе. Несколько чиновников мэрии поддерживают постоянную связь с этими организациями».
«Совет представителей формирует городскую повестку, так как именно он составляет список приоритетов для реализации муниципальных работ. Это делается в тесном сотрудничестве с делегатами, каждый из которых представляет 30 жителей и выбирается соседями».
«В начале делегаты составляют список потребностей, включающий такие проекты как строительство школ или медицинских центров, прокладка канализации или замена дорожного покрытия. Затем делегаты и Совет представителей встречаются с чиновниками из городской администрации и вместе с ними определяют «удельный вес» каждой заявки, который соответствует проценту населения, нуждающегося в осуществлении того или иного проекта. Приоритеты определяет Совет представителей».
«В 1998 году приоритетными направлениями стали улучшение санитарных условий, мощение улиц и строительство жилья. Таким образом, заявка на мощение улицы перед школой получает больший вес, нежели аналогичная заявка для улицы, на которой расположены лишь несколько жилых домов».
«Окончательное решение о распределении муниципальных средств принимается в рамках трехсторонней встречи чиновников городской администрации, Совета представителей и палаты советников, избранных в ходе общегородских выборов. Обычно в ходе такого бюджетного цикла рассматривается около 1500 заявок на выполнение общественных работ, из которых могут быть профинансированы чуть более 200.
«После отбора финансируемых проектов представители осуществляют надзор за выполнением каждого из них и мониторинг расходования средств».
В этой схеме «задействованы по крайней мере 1000 различных местных групп и 1200 делегатов».
«Концепция подотчетности и местного самоуправления глубоко укоренилась в Порту-Алегри. Следующим шагом в ее развитии стали тематические советы, определяющие долгосрочные стратегические планы развития города. В результате реформы появилась и созданная гражданами независимая организация «Взгляд на бюджет», в задачу которой входит мониторинг расходования муниципальных средств и критика бюджетного процесса».
«Система эта стала весьма популярной. В 1997 году, когда Женро [мэр-инициатор эксперимента - С.К.] оставлял своему преемнику вполне платежеспособный город, его рейтинг доверия составлял 75%. Опрос общественного мнения показал, что 85% населения города либо принимало участие в составлении бюджета, либо позитивно оценивает эту практику».
***
Следует обратить внимание на три важных особенности этой схемы:
1. Ее внедрение не требует каких-то «конституционных изменений», утверждаемых «в Центре». С правовой точки зрения, органы народного самоуправления, участвующие в бюджетировании, - сугубо «неформальные», не легитимные, не официальные. Но легитимная городская администрация берет на себя добровольное обязательство считаться с их рекомендациями и контролем. Эти обязательства могут быть даны кандидатом в мэры во время очередных выборов. Если мэр нарушает обязательства, то его прокатывают на следующих выборах, или смещают путем общегородских акций протеста.
2. Схема подразумевает не только планирование бюджета, но и контроль за его реализацией в каждый момент времени.
3. Схема заработает по-настоящему, только если город обладает соразмерными источниками доходов. В России система распределения доходов между бюджетами разных уровней делает идею «местного самоуправления» в большинстве городов фикцией и издевательством над населением. Но даже в этой ситуации реализация схемы принесет немалую пользу (приобщение жителей к самоуправлению, урезание возможностей для коррупции и т.д.)
По итогам многолетнего (с 1993 года) эксперимента, «Порту-Алегри занимает первое место среди столиц бразильских штатов по показателям качества жизни. Модель бюджетирования с участием горожан применяют сегодня в Белу-Оризонти, столице третьего по значению штата Бразилии, и в 50 других бразильских городах. Она также внедряется в Аргентине, Буэнос-Айресе и Росарио, и в столице Уругвая Монтевидео».
Добавим к этому, что использование интернета и оболочки он-лайн игры (экономической стратегии) позволит реализовать эту практику в более интересном и простом (для пользователей) формате. И тогда «каждая кухарка» сможет если не управлять, то контролировать, если не государством, то городом. Пространства для коррупции у чиновников не останется. См. также текст «Виртуальные муниципалитеты».
Самый интересный пример - эксперимент с тотальным вовлечением населения в формирование городского бюджета, проводимый в городе Порту-Алегри, столице одного из бразильских штатов. Бразилия - это не Германия и не США, и то, что удалось бразильцам, уж точно может быть сделано в России (кроме футбола). Город, кстати, не маленький - 1,4 млн. жителей. Если прямая демократия хорошо работает в «миллионнике», с его сложным городским хозяйством, то тем проще ее наладить в среднем и малом городе. (Далее - цитаты из книги, стр. 277-279).
«Составление бюджета начинается снизу. Город Порту-Алегри разделен на 16 районов, в каждом из которых есть народный совет, составленный из представителей различных гражданских ассоциаций, клуба матерей и других местных групп. Общегородская организация, Совет представителей, формируется из членов народных советов, по двое от каждого, которые избираются в своем округе. Несколько чиновников мэрии поддерживают постоянную связь с этими организациями».
«Совет представителей формирует городскую повестку, так как именно он составляет список приоритетов для реализации муниципальных работ. Это делается в тесном сотрудничестве с делегатами, каждый из которых представляет 30 жителей и выбирается соседями».
«В начале делегаты составляют список потребностей, включающий такие проекты как строительство школ или медицинских центров, прокладка канализации или замена дорожного покрытия. Затем делегаты и Совет представителей встречаются с чиновниками из городской администрации и вместе с ними определяют «удельный вес» каждой заявки, который соответствует проценту населения, нуждающегося в осуществлении того или иного проекта. Приоритеты определяет Совет представителей».
«В 1998 году приоритетными направлениями стали улучшение санитарных условий, мощение улиц и строительство жилья. Таким образом, заявка на мощение улицы перед школой получает больший вес, нежели аналогичная заявка для улицы, на которой расположены лишь несколько жилых домов».
«Окончательное решение о распределении муниципальных средств принимается в рамках трехсторонней встречи чиновников городской администрации, Совета представителей и палаты советников, избранных в ходе общегородских выборов. Обычно в ходе такого бюджетного цикла рассматривается около 1500 заявок на выполнение общественных работ, из которых могут быть профинансированы чуть более 200.
«После отбора финансируемых проектов представители осуществляют надзор за выполнением каждого из них и мониторинг расходования средств».
В этой схеме «задействованы по крайней мере 1000 различных местных групп и 1200 делегатов».
«Концепция подотчетности и местного самоуправления глубоко укоренилась в Порту-Алегри. Следующим шагом в ее развитии стали тематические советы, определяющие долгосрочные стратегические планы развития города. В результате реформы появилась и созданная гражданами независимая организация «Взгляд на бюджет», в задачу которой входит мониторинг расходования муниципальных средств и критика бюджетного процесса».
«Система эта стала весьма популярной. В 1997 году, когда Женро [мэр-инициатор эксперимента - С.К.] оставлял своему преемнику вполне платежеспособный город, его рейтинг доверия составлял 75%. Опрос общественного мнения показал, что 85% населения города либо принимало участие в составлении бюджета, либо позитивно оценивает эту практику».
***
Следует обратить внимание на три важных особенности этой схемы:
1. Ее внедрение не требует каких-то «конституционных изменений», утверждаемых «в Центре». С правовой точки зрения, органы народного самоуправления, участвующие в бюджетировании, - сугубо «неформальные», не легитимные, не официальные. Но легитимная городская администрация берет на себя добровольное обязательство считаться с их рекомендациями и контролем. Эти обязательства могут быть даны кандидатом в мэры во время очередных выборов. Если мэр нарушает обязательства, то его прокатывают на следующих выборах, или смещают путем общегородских акций протеста.
2. Схема подразумевает не только планирование бюджета, но и контроль за его реализацией в каждый момент времени.
3. Схема заработает по-настоящему, только если город обладает соразмерными источниками доходов. В России система распределения доходов между бюджетами разных уровней делает идею «местного самоуправления» в большинстве городов фикцией и издевательством над населением. Но даже в этой ситуации реализация схемы принесет немалую пользу (приобщение жителей к самоуправлению, урезание возможностей для коррупции и т.д.)
По итогам многолетнего (с 1993 года) эксперимента, «Порту-Алегри занимает первое место среди столиц бразильских штатов по показателям качества жизни. Модель бюджетирования с участием горожан применяют сегодня в Белу-Оризонти, столице третьего по значению штата Бразилии, и в 50 других бразильских городах. Она также внедряется в Аргентине, Буэнос-Айресе и Росарио, и в столице Уругвая Монтевидео».
Добавим к этому, что использование интернета и оболочки он-лайн игры (экономической стратегии) позволит реализовать эту практику в более интересном и простом (для пользователей) формате. И тогда «каждая кухарка» сможет если не управлять, то контролировать, если не государством, то городом. Пространства для коррупции у чиновников не останется. См. также текст «Виртуальные муниципалитеты».