Эволюция под дулом пистолета или как выйти из «сумрака». Часть 6 Государственный аппарат
Оригинал взят у chipstone в Эволюция под дулом пистолета или как выйти из «сумрака». Часть 6 Государственный аппарат
Настало время поговорить о Системе государственного управления, заточенного на обеспечение Единства страны. В идеале хотелось бы вернуться в стародавние времена, когда все госуправление сводилось к наличию отвечающего за все и напрямую избираемого народом Князя, имеющего Дружину для защиты от врагов и служивого боярства для управления. Но реальность нашей жизни такова, что это невозможно. Потому обратим свой взор к гораздо более поздним примерам. Я в свое время пытался разобраться с таковой в СССР и постсоветской Россией. Обращает на себя внимание, что даже при своем качественном различии обе системы крайне запутаны и противоречивы. В любой системе важны два принципиальных фактора - непротиворечивость и полноценность самой системы и квалификационное соответствие работников занимаемым должностям.
Сначала поговорим о структуре властной системы.
В СССР выделялись четыре ветви власти - партийная (идеологическая), советская (организационно-территориальная) и экономическая (отраслевая). Особняком стояла четвертая власть - силовой блок, призванный обеспечивать правопорядок и защиту от внешних и внутренних угроз. Все ветви власти смыкались на самом верхнем уровне - Политбюро ЦК КПСС, в которое по должности входили все высшие сановники каждой из ветвей. По сути только Политбюро и являлось тем верховным арбитром, который урегулировал все многочисленные и планово возникающие проблемы и противоречия между ветвями власти на более низких уровнях. То есть по своей сути мы имели ту же систему, которая позже во времена Ельцина получила название «система сдержек и противовесов». Но такая система, как следует даже из названия, заточена не на развитие, а на урегулирование конфликтов, причем плановых. Плюс только один - к исполнению принимались только те решения, которые в силу своей объективной необходимости или крайней важности смогли преодолеть все препоны конкурентов на всех уровнях. Либо это были решения, сгенерированные на самом верхнем уровне пирамиды власти. В условиях Политбюро в силу его коллективного характера таковыми хотя бы становились наиболее взвешенные и согласованные всеми решения, тогда как уже у Ельцина могли возникать в качестве всем известных «загогулин», не проходя вообще никаких экспертиз. Кто первый к начальственному уху припал, тот и пробил решение, выгодное только ему одному.
Качественное различие советской и современной российской систем управление заключалось еще и в том, что наличие государственной идеологии, которая ни в каком случае не могла подвергаться сомнению (о правильности или неправильности самой идеологии сейчас не говорим), ставила непроходимый барьер для решений, ей не соответствующих. Это тоже было мощнейшим фильтром. В нынешней российской действительности запрет на государственную идеологию существует в высшем законодательном виде - на уровне статьи Конституции. Кто-то из авторов очень вовремя подсуетился в момент написания и поймал в мутной воде хаоса очень крупную рыбу, последствия чего нам аукаются до сих пор. Одним из наиболее печальных последствий разрушения идеологической основы государства стало то, что идеологию подменили деньги. В результате таковой подмены практически все уровни власти наполнены представителями конкурирующих олигархических кланов, у которых нет ничего общего между собой. Отсюда все принимаемые решения строятся на основе разделения интересов кланов и получаемых ими от решения бонусов пропорционально представительству кланов в том или ином органе управления, принимающим данное решение.
Третьим принципиальным отличием советской системы от нынешней российской является уровень реальной управляемости системы. Во-первых, все более или менее значимые назначения происходили только по прямому согласованию с Политбюро или ЦК (для самых низовых звеньев). Наши игры в демократию, особенно в 90-е годы, породили безумный хаос, когда любой из региональных руководителей, избранных прямым голосованием, не стесняясь мог посылать любого представителя центральной власти по известному всем адресу и рассматривать свой регион в качестве личного домена. Сейчас система стала несколько более управляемой, однако, принятое недавно сочетание выборов и «президентских фильтров» выглядит костылем, привязанным к ноге, которую можно было бы просто вылечить.
Но самая главная проблема или правильнее сказать - болезнь, тянущаяся еще со времен СССР, сохраняется до нашего времени неизменной - система власти противоречива. Едва ли можно найти хоть одну область управления, в которой можно было бы четко выделить одно лицо или один орган ответственный за принятие решений без кивков на «объективные трудности» или помеху со стороны других ветвей власти.
Что касается квалификации чиновников, то в СССР с этой стороной вопроса дело обстояло более или менее адекватно, хотя и до определенного момента. Человек проходил первичный отбор чуть ли не в школе, и далее Система вела его вверх по карьерной лестнице, периодически перемещая из одной ветви власти в другую до тех пор, пока не обнаруживался потолок личных компетенций. Хотя, начиная с брежневского периода, и эта система стала давать сбои. Усилился фактор личной преданности, и даже проштрафившегося чиновника не увольняли и даже очень редко понижали в должности. Обычно его перемещали на другое место работы, в другой регион или отрасль, причем очень часто с повышением. В результате, начиная с 70-х годов прошлого века, система помимо структурных проблем и противоречий стала накапливать и квалификационный брак, очень сильно сказывающийся на качестве решений и еще более на качестве их исполнения.
Но по сравнению с тем, как выстроилась система государственного управления в нынешней России, это была чуть ли не идеальный механизм. Сначала в 90-х на все возможные места были расставлены люди, лучше других могущие справиться с развалом системы и прихватизацией народного добра. Затем, когда олигархические кланы определились, каждый из них начал проталкивать на должности своих людей, работавших уже не на государство, а на конкретную группу лиц, преследующих частные групповые интересы. С приходом Путина ситуация опять поменялась. Для борьбы с олигархами ему потребовалась опора, и такой стал госаппарат, в какой-то мере ставший собственным кланом. Но плата за эту поддержку оказалась чрезмерной - каждая должность стала восприниматься чиновниками в качестве крепостной вотчины, отданной в кормление. Результат всем известен - система стала работать по принципу отрицательной селекции, выдавливая из себя всех, кто не готов был подчиняться клановым иерархическим интересам. А вместе с «нелояльными» система пачками избавлялась от профессионалов, мешавшим настраивать систему не на работоспособность, а на эффективный дележ бюджетного пирога и доения местного бизнеса.
Итак, это то, что мы имеем на сегодня. А именно - противоречивую, плохо управляемую структуру государственного аппарата с размытыми зонами ответственности и механизмами принятия решения; со штатом чиновников, избираемых или назначаемых на должность без четких ясных процедур, а главное целей, принятия решения, но селектированных в результате работы принципов отрицательного отбора. Клановая преданность которых, как и наличие на них компромата, позволяющего держать в узде, существенно превосходят значимость профессиональной пригодности. В таких условиях стоит удивляться не тому, что все работает из рук вон плохо, а то, что вообще работает, а страна все еще существует. Думаю, что всем памятны регулярные фразы нашего «Айфоныча» про то, как он раздавал указания и потом удивлялся тому, что они не выполнены. Кричал, грозился увольнять нерадивых пачками. Но ни разу он не сказал ничего про контроль за исполнением решений, ни разу на бардак в хозяйстве никого не уволил. Так и запомнился теоретическими призывами. А про его мега-программы, на которых он и стал президентом, вспоминать перестали уже, кажется, через полгода после избрания. А ведь бил себя в грудь, что лично будет держать на контроле. И дело не в том, что он теоретик, не способный к практическому управлению. Дело в том, что он фактически не властен над чиновным аппаратом. Любая фигура, начиная с определенного уровня, это сложный компромисс между несколькими кланами. Убери одного, придется автоматически убирать из разных мест еще десяток. А на кого заменить? А как заново опять согласовать? Проблем столько, что кричать можно, а тронуть - ни-ни.
Для того, чтобы начать менять систему государственной власти, надо понять, а какой она вообще должна быть? Для этого нам придется найти ответы на несколько вопросов:
В какой-то мере нам может помочь опыт функционирования крупных корпораций, подразделения которых расположены в нескольких регионах. Разумеется, любая коммерческая компания на порядок проще как по задачам, так и по структуре, но тем не менее кое-какие аналогии провести можно. Чаще всего в коммерции оказываются жизнеспособными две структуры.
Одна - регионально-пирамидальная, вторая - сетевая.
Первая представляет собой совокупность центральной пирамиды («Главный начальник» и начальники по всем функциональным направлениям) и ее точных копий в каждом регионе. Между центральной и региональными функциональными службами есть контакт и взаимодействие, но реальное управление осуществляется только через главных начальников на местах. Он же отвечает за подбор региональных кадров и принимает окончательное решение по их приему на работу после согласования с центральной функциональной службой. В качестве страховки от самодурства региональных начальников и обратной связи используются механизмы «стукачества» по функциональной линии в центр с дальнейшими разборами полетов в центральной пирамиде и битием по голове главного регионала в необходимых случаях. В этой схеме за все происходящее в регионе насеет ответственность именно «главный начальник». Ну и, разумеется, в каждом регионе присутствует служба безопасности, замыкающаяся исключительно в центр и контролирующая всех работников на местах на предмет лояльности, чрезмерного воровства и уклонений от «центральной линии партии». С определенной (и значительной) степенью упрощения именно так выглядела структура управления в СССР. А если бы выглядела так без упрощений, то, возможно, работала еще качественнее.
Вторая структура (сетевая) строится по совершенно иному принципу. В центре присутствует все та же пирамида. А вот в регионах есть матричная структура, состоящая из независимых друг от друга функциональных служб. Любой региональный руководитель-функционал напрямую подчинен своему начальнику службы в центре, а «главный региональный начальник» осуществляет лишь административный контроль, заведует внешними связями на уровне региона и иногда попутно выполняет функции финансового контролера. Для всех региональных начальников-функционалов он координатор и главный администратор, присматривающий за порядком, не более того. Но и за происходящее в регионе он за рамками своей прямой компетенции ответственности не несет. За результаты, каждый по своей линии, несут ответственность именно функционалы перед своими руководителями в центре, а там уже разбираются в центральной пирамиде, кто накосячил и в чем. Там же окончательно разрешаются и все конфликты. Служба безопасности полностью аналогично первому варианту.
По моему многолетнему опыту работы, в том числе и с региональными структурами, любые попытки замешать в кучу эти два принципиально различные схемы управления приводят лишь к неразберихе, кратному умножению служебных конфликтов, появлению неформальных сфер влияния, нарушающему естественный порядок управления процессами и, как следствие, резкой потере эффективности.
По своей сути, хотя государство и является более сложным организмом, оно не так сильно отличается от корпорации. Население = работники, силовой блок = служба безопасности, президентские структуры = административная вертикаль, правительственные структуры = функциональные блоки управления. Парламент = Совет Директоров или Общее Собрание Акционеров. Добавляется лишь ЦБ, как источник денег и регулятор денежной массы, и Судебная власть, как контролер соблюдения законности. Главное отличие в том, что хозяин или хозяева любой корпорации имеют первичный по отношению к ней самой характер, а в государстве эти функции размыты, поскольку единственным легитимным хозяином страны является ее народ, который в отличие от корпорации представить себе на общем собрании акционеров как-то сложно. Значит, должны быть четкие процедуры формирования головного управляющего менеджмента, отвечающего за управление государством и являющегося тем самым аналогом центральной пирамиды управления корпорацией.
Следующим важным моментом является то, что деятельность всех ветвей власти будет эффективной только в том случае, если они:
1. Не будут пересекаться между собой по зонам ответственности, а на стыке межведомственной ответственности будут четкие процедуры арбитража и разграничения;
2. Будут иметь независимые от других исполнительных ветвей источники финансирования своей деятельности;
3. Мотивация государственных служащих как отрицательная, так и положительная, не будет способствовать возникновению неформальных, отличных от законодательно закрепленных связей и процедур принятия решений;
4. Вышестоящий начальник в любой из ветвей власти будет нести персональную ответственность за своих подчиненных, как минимум, на два уровня ниже себя.
Продолжение следует …….
Настало время поговорить о Системе государственного управления, заточенного на обеспечение Единства страны. В идеале хотелось бы вернуться в стародавние времена, когда все госуправление сводилось к наличию отвечающего за все и напрямую избираемого народом Князя, имеющего Дружину для защиты от врагов и служивого боярства для управления. Но реальность нашей жизни такова, что это невозможно. Потому обратим свой взор к гораздо более поздним примерам. Я в свое время пытался разобраться с таковой в СССР и постсоветской Россией. Обращает на себя внимание, что даже при своем качественном различии обе системы крайне запутаны и противоречивы. В любой системе важны два принципиальных фактора - непротиворечивость и полноценность самой системы и квалификационное соответствие работников занимаемым должностям.
Сначала поговорим о структуре властной системы.
В СССР выделялись четыре ветви власти - партийная (идеологическая), советская (организационно-территориальная) и экономическая (отраслевая). Особняком стояла четвертая власть - силовой блок, призванный обеспечивать правопорядок и защиту от внешних и внутренних угроз. Все ветви власти смыкались на самом верхнем уровне - Политбюро ЦК КПСС, в которое по должности входили все высшие сановники каждой из ветвей. По сути только Политбюро и являлось тем верховным арбитром, который урегулировал все многочисленные и планово возникающие проблемы и противоречия между ветвями власти на более низких уровнях. То есть по своей сути мы имели ту же систему, которая позже во времена Ельцина получила название «система сдержек и противовесов». Но такая система, как следует даже из названия, заточена не на развитие, а на урегулирование конфликтов, причем плановых. Плюс только один - к исполнению принимались только те решения, которые в силу своей объективной необходимости или крайней важности смогли преодолеть все препоны конкурентов на всех уровнях. Либо это были решения, сгенерированные на самом верхнем уровне пирамиды власти. В условиях Политбюро в силу его коллективного характера таковыми хотя бы становились наиболее взвешенные и согласованные всеми решения, тогда как уже у Ельцина могли возникать в качестве всем известных «загогулин», не проходя вообще никаких экспертиз. Кто первый к начальственному уху припал, тот и пробил решение, выгодное только ему одному.
Качественное различие советской и современной российской систем управление заключалось еще и в том, что наличие государственной идеологии, которая ни в каком случае не могла подвергаться сомнению (о правильности или неправильности самой идеологии сейчас не говорим), ставила непроходимый барьер для решений, ей не соответствующих. Это тоже было мощнейшим фильтром. В нынешней российской действительности запрет на государственную идеологию существует в высшем законодательном виде - на уровне статьи Конституции. Кто-то из авторов очень вовремя подсуетился в момент написания и поймал в мутной воде хаоса очень крупную рыбу, последствия чего нам аукаются до сих пор. Одним из наиболее печальных последствий разрушения идеологической основы государства стало то, что идеологию подменили деньги. В результате таковой подмены практически все уровни власти наполнены представителями конкурирующих олигархических кланов, у которых нет ничего общего между собой. Отсюда все принимаемые решения строятся на основе разделения интересов кланов и получаемых ими от решения бонусов пропорционально представительству кланов в том или ином органе управления, принимающим данное решение.
Третьим принципиальным отличием советской системы от нынешней российской является уровень реальной управляемости системы. Во-первых, все более или менее значимые назначения происходили только по прямому согласованию с Политбюро или ЦК (для самых низовых звеньев). Наши игры в демократию, особенно в 90-е годы, породили безумный хаос, когда любой из региональных руководителей, избранных прямым голосованием, не стесняясь мог посылать любого представителя центральной власти по известному всем адресу и рассматривать свой регион в качестве личного домена. Сейчас система стала несколько более управляемой, однако, принятое недавно сочетание выборов и «президентских фильтров» выглядит костылем, привязанным к ноге, которую можно было бы просто вылечить.
Но самая главная проблема или правильнее сказать - болезнь, тянущаяся еще со времен СССР, сохраняется до нашего времени неизменной - система власти противоречива. Едва ли можно найти хоть одну область управления, в которой можно было бы четко выделить одно лицо или один орган ответственный за принятие решений без кивков на «объективные трудности» или помеху со стороны других ветвей власти.
Что касается квалификации чиновников, то в СССР с этой стороной вопроса дело обстояло более или менее адекватно, хотя и до определенного момента. Человек проходил первичный отбор чуть ли не в школе, и далее Система вела его вверх по карьерной лестнице, периодически перемещая из одной ветви власти в другую до тех пор, пока не обнаруживался потолок личных компетенций. Хотя, начиная с брежневского периода, и эта система стала давать сбои. Усилился фактор личной преданности, и даже проштрафившегося чиновника не увольняли и даже очень редко понижали в должности. Обычно его перемещали на другое место работы, в другой регион или отрасль, причем очень часто с повышением. В результате, начиная с 70-х годов прошлого века, система помимо структурных проблем и противоречий стала накапливать и квалификационный брак, очень сильно сказывающийся на качестве решений и еще более на качестве их исполнения.
Но по сравнению с тем, как выстроилась система государственного управления в нынешней России, это была чуть ли не идеальный механизм. Сначала в 90-х на все возможные места были расставлены люди, лучше других могущие справиться с развалом системы и прихватизацией народного добра. Затем, когда олигархические кланы определились, каждый из них начал проталкивать на должности своих людей, работавших уже не на государство, а на конкретную группу лиц, преследующих частные групповые интересы. С приходом Путина ситуация опять поменялась. Для борьбы с олигархами ему потребовалась опора, и такой стал госаппарат, в какой-то мере ставший собственным кланом. Но плата за эту поддержку оказалась чрезмерной - каждая должность стала восприниматься чиновниками в качестве крепостной вотчины, отданной в кормление. Результат всем известен - система стала работать по принципу отрицательной селекции, выдавливая из себя всех, кто не готов был подчиняться клановым иерархическим интересам. А вместе с «нелояльными» система пачками избавлялась от профессионалов, мешавшим настраивать систему не на работоспособность, а на эффективный дележ бюджетного пирога и доения местного бизнеса.
Итак, это то, что мы имеем на сегодня. А именно - противоречивую, плохо управляемую структуру государственного аппарата с размытыми зонами ответственности и механизмами принятия решения; со штатом чиновников, избираемых или назначаемых на должность без четких ясных процедур, а главное целей, принятия решения, но селектированных в результате работы принципов отрицательного отбора. Клановая преданность которых, как и наличие на них компромата, позволяющего держать в узде, существенно превосходят значимость профессиональной пригодности. В таких условиях стоит удивляться не тому, что все работает из рук вон плохо, а то, что вообще работает, а страна все еще существует. Думаю, что всем памятны регулярные фразы нашего «Айфоныча» про то, как он раздавал указания и потом удивлялся тому, что они не выполнены. Кричал, грозился увольнять нерадивых пачками. Но ни разу он не сказал ничего про контроль за исполнением решений, ни разу на бардак в хозяйстве никого не уволил. Так и запомнился теоретическими призывами. А про его мега-программы, на которых он и стал президентом, вспоминать перестали уже, кажется, через полгода после избрания. А ведь бил себя в грудь, что лично будет держать на контроле. И дело не в том, что он теоретик, не способный к практическому управлению. Дело в том, что он фактически не властен над чиновным аппаратом. Любая фигура, начиная с определенного уровня, это сложный компромисс между несколькими кланами. Убери одного, придется автоматически убирать из разных мест еще десяток. А на кого заменить? А как заново опять согласовать? Проблем столько, что кричать можно, а тронуть - ни-ни.
Для того, чтобы начать менять систему государственной власти, надо понять, а какой она вообще должна быть? Для этого нам придется найти ответы на несколько вопросов:
- Какова должна быть структура органов государственного управления?
- Как различные ветви власти должны взаимодействовать между собой, дополняя, а не конкурируя друг с другом?
- Кто и на каком уровне должен быть арбитром в разрешении возникающих конфликтов?
- Каковы должны быть квалификационные принципы отбора чиновников на должности в государственный аппарат?
- Какие механизмы могут предотвращать превращение государственного аппарата в клубы по интересам в деле распила общенародной собственности?
- Как и в какой форме должна функционировать ветвь власти, отвечающая за идеологическую работу?
- Как и через какие механизмы народ может контролировать государственный аппарат и влиять на его очищение от чуждых или неэффективно функционирующих элементов?
- Нужна ли нам публичная политическая деятельность и в чем она должна заключаться?
В какой-то мере нам может помочь опыт функционирования крупных корпораций, подразделения которых расположены в нескольких регионах. Разумеется, любая коммерческая компания на порядок проще как по задачам, так и по структуре, но тем не менее кое-какие аналогии провести можно. Чаще всего в коммерции оказываются жизнеспособными две структуры.
Одна - регионально-пирамидальная, вторая - сетевая.
Первая представляет собой совокупность центральной пирамиды («Главный начальник» и начальники по всем функциональным направлениям) и ее точных копий в каждом регионе. Между центральной и региональными функциональными службами есть контакт и взаимодействие, но реальное управление осуществляется только через главных начальников на местах. Он же отвечает за подбор региональных кадров и принимает окончательное решение по их приему на работу после согласования с центральной функциональной службой. В качестве страховки от самодурства региональных начальников и обратной связи используются механизмы «стукачества» по функциональной линии в центр с дальнейшими разборами полетов в центральной пирамиде и битием по голове главного регионала в необходимых случаях. В этой схеме за все происходящее в регионе насеет ответственность именно «главный начальник». Ну и, разумеется, в каждом регионе присутствует служба безопасности, замыкающаяся исключительно в центр и контролирующая всех работников на местах на предмет лояльности, чрезмерного воровства и уклонений от «центральной линии партии». С определенной (и значительной) степенью упрощения именно так выглядела структура управления в СССР. А если бы выглядела так без упрощений, то, возможно, работала еще качественнее.
Вторая структура (сетевая) строится по совершенно иному принципу. В центре присутствует все та же пирамида. А вот в регионах есть матричная структура, состоящая из независимых друг от друга функциональных служб. Любой региональный руководитель-функционал напрямую подчинен своему начальнику службы в центре, а «главный региональный начальник» осуществляет лишь административный контроль, заведует внешними связями на уровне региона и иногда попутно выполняет функции финансового контролера. Для всех региональных начальников-функционалов он координатор и главный администратор, присматривающий за порядком, не более того. Но и за происходящее в регионе он за рамками своей прямой компетенции ответственности не несет. За результаты, каждый по своей линии, несут ответственность именно функционалы перед своими руководителями в центре, а там уже разбираются в центральной пирамиде, кто накосячил и в чем. Там же окончательно разрешаются и все конфликты. Служба безопасности полностью аналогично первому варианту.
По моему многолетнему опыту работы, в том числе и с региональными структурами, любые попытки замешать в кучу эти два принципиально различные схемы управления приводят лишь к неразберихе, кратному умножению служебных конфликтов, появлению неформальных сфер влияния, нарушающему естественный порядок управления процессами и, как следствие, резкой потере эффективности.
По своей сути, хотя государство и является более сложным организмом, оно не так сильно отличается от корпорации. Население = работники, силовой блок = служба безопасности, президентские структуры = административная вертикаль, правительственные структуры = функциональные блоки управления. Парламент = Совет Директоров или Общее Собрание Акционеров. Добавляется лишь ЦБ, как источник денег и регулятор денежной массы, и Судебная власть, как контролер соблюдения законности. Главное отличие в том, что хозяин или хозяева любой корпорации имеют первичный по отношению к ней самой характер, а в государстве эти функции размыты, поскольку единственным легитимным хозяином страны является ее народ, который в отличие от корпорации представить себе на общем собрании акционеров как-то сложно. Значит, должны быть четкие процедуры формирования головного управляющего менеджмента, отвечающего за управление государством и являющегося тем самым аналогом центральной пирамиды управления корпорацией.
Следующим важным моментом является то, что деятельность всех ветвей власти будет эффективной только в том случае, если они:
1. Не будут пересекаться между собой по зонам ответственности, а на стыке межведомственной ответственности будут четкие процедуры арбитража и разграничения;
2. Будут иметь независимые от других исполнительных ветвей источники финансирования своей деятельности;
3. Мотивация государственных служащих как отрицательная, так и положительная, не будет способствовать возникновению неформальных, отличных от законодательно закрепленных связей и процедур принятия решений;
4. Вышестоящий начальник в любой из ветвей власти будет нести персональную ответственность за своих подчиненных, как минимум, на два уровня ниже себя.
Продолжение следует …….