Стресс-тест для бюджета
Как стало известно еще в конце прошлого месяца, МЭР добавит к своему прогнозу на 2016-18гг., на котором будут основываться параметры федерального бюджета следующего года и предварительные его намётки на следующие 2 года, «консервативный» (стрессовый) сценарий, фиксирующий цену нефти на уровне 40 д/б на весь период. До этого в сценарных условиях, на которых базировались одобренные правительствов в конце июня основные характеристики бюджета, в обоих прогнозых вариантах - «базовом» и «оптимистичном» - цена нефти тогда двигалась лишь вверх. К 2018г. - до 70, что примерно соответствовало тогдашним «дальним» фьючерсам на нефть марки Brent, и даже до 90 д/б при особо оптимистичном взгляде на мир.
Закрепление цены нефти на низком уровне создает наибольшие проблемы для бюджета, где падение нефтегазовых доходов в долларовом исчислении не полностью компенсируется изменением курса рубля (с учетом инфляции). Так, из-за предполагавшегося быстрого реального укрепления рубля в «базовом» сценарии, на котором и основывался расчет основных характеристик бюджета в их одобренном правительством в июне виде, рублевая цена нефти в 2017-18гг, как ожидалось, будет расти с темпом 4-5%/год. Это с учетом инфляции означало бы её реальное снижение, несмотря на рост долларовой цены до 65 и 70 долл. Это особенно наглядно видно в предположении, что 40 долл. за барр. нефти, по расчетам МЭР, до 2017г. вроде бы соответвует курс 75/долл., означающий ту же самую цену в 3 тыс. руб./барр., что и комбинация 50 на 60, принятая в расчетах бюджета на тек. год. Притом, что сохранение в этом сценарии почти 10%-ной инфляции будет «съедать» реальные нефтегазовые доходы.
Кроме того, сокращение объемов внутренних конечных расходов по отношению к ВВП из-за падения импорта означает, что снизится в отношении к ВВП также и основные «продуктовые» налоговые доходы (НДС, акцизы), составляющие основную «несущую конструкцию» федерального бюджета. С другой стороны, у бюджета имеется ряд «мандатных» расходов, таких, как пенсии, зарплата бюджетников, и по сути, сюда же можно отнести военные расходы, где законодательно, или принятыми правительством обязательствами и обещаниями установлена индексация расходов. В этих условиях у разработчиков бюджета есть 2 выхода - либо сохранять и даже увеличивать дефицит бюджета, либо сокращать «обязательные» расходы путем их недоиндексации на размеры ожидаемой инфляции.
Расходы
В одобренном в конце июня варианте основных характеристик бюджета правительство выбрало путь сокращения доли бюджетных расходов в ВВП - с 20.8% ожидаемых в тек. году (такими же, 20.8% ВВП, были относительные расходы и в 2014г.) до 16.7% в 2018. Поскольку общий объем конечных внутренних расходов в отношении к ВВП уменьшился, такое сокращение - естественный способ сохранить долю государства в использовании и перераспределении ресурсов экономики. Иное означало бы сокращение доли частного сектора и его вытеснение государством.
В то же время приведение бюджетных расходов в соответствие с «новой нормальностью» доходов (такой, правда, на момент составления этого варианта бюджетных параметров была нефть ценой по 70 д/б к 2018г., что сейчас выглядит скорее «оптимизмом», чем «нормой») происходит постепенно. Другими словами, в 2016-17гг. бюджет сводится с дефицитом, правда, понижающимся с 3.7% ВВП, заложенных в расчеты бюджета 2015г., до 2.4 и 1.9% в 2016-17гг. соотв., и лишь к 2018г. приходящим примерно к тому уровню, какой считался «нормой» до падения цен нефти - 0.7% ВВП).
Поскольку расходы российского государства в перспективе сводятся в основном к 2 статьям - военным и пенсионным, доля которых в бюджете растет и к 2018г достигает 52% расходов, то в сокращении общей величины расходов главную роль может сыграть, прежде всего, экономия по одной из этих статей. Правительство пошло по пути недоиндексации пенсий. Они продолжат индексироваться, однако в варианте бюджетной политики от июня - на уровни инфляции, предусмотренные прошлогодним прогнозом: 5.5 и 4.5% в 2016 и 2017гг., и на «целевые» 4% инфляции в 2018г., а также без проведения апрельской индексации на рост доходов Пенсионного фонда РФ в расчете на 1 пенсионера. По нашей оценке, это приведет к снижению реального размера страховой пенсии на 8-9% в 2018г. против 2014 (напомню - это было при ожидании цены нефти в 70 д/б). Неиндексация зарплат в бюджетной сфере также будет продлена на 2016г., с октября которого они могут быть проиндексированы на те же 5.5%.
По мнению Минфина, это восстановит паритет пенсий и зарплат, поскольку последние реально снижаются на 10% в тек. году, тогда как пенсия - менее чем на 4%. Правда, учитывая, что в расходах пенсионера преобладает еда, подорожавшая значительно сильнее текущего уровня общей инфляции в 15% в год. сопост., вряд ли можно сказать, что пенсионеры сильно выиграли по сравнению с работающими. Тем не менее, доля социальных (т.е. в основном - пенсионных) расходов в бюджете растёт с 23% в 2014г. до 32% в 2018г., чему отчасти также способствует пролоббированное восстановление с 2016 «накопительной» части пенсии, т.е. прямого и беззастенчивого перечисления государственных расходов в частные карманы.
В отношении военных расходов пока что удалось добиться лишь фиксации доли этих расходов на уровне 1/5 всех расходов государства, что означает снижение доли этих расходов в ВВП (с 3.9% в 2015г. до 3.1% в 2018г.), но не в используемых ресурсах, которые также снижаются в отношении к выпуску. 5%-ное урезание расходов по всем госпрограммам не предусматривает сокращения «военно-безопасных» расходов. Минфин в своем представлении бюджетной политики намекает на явную избыточность этих расходов для страны со столь низким уровнем социально-экономического развития, как Россия. Страны БРИКС, включая Китай, тратят на оборону около 2% ВВП, Казахстан - 1% ВВП, против наших 4%. Чрезмерен, по мнению ведомства, и не отвечает развитию страны также и уровень социальных расходов бюджета - 16% ВВП, в то время как в Казахстане и странах БРИКС, за исключением переживающей очередную рецессию Бразилии, они не превышают 10% ВВП.
Дефицит. Хватит ли у правительства денег?
Финансирование дефицита 2016-17гг. предполагалось на 56 и 58% соответственно за счет Резервного фонда, который к началу 2018г должен сократится до 0.5% ВВП (примерно 500 млрд. руб.) с 4.6 трлн. руб. (6% ВВП) на начало 2015г. В 2018г. Резервный фонд не расходуется. Остальной объем финансирования - в основном «чистое» привлечение госзайма на внутреннем и внешнем рынке. На последнем, в частности собирались привлечь 5.7, 3.8 и 2.4 млрд. долл. в 2016-18гг. соответств.
Естественно, расчет «стрессового» сценария бюджета под уровень цен в 40 д/б, который Минфин, очевидно, должен держать в запасе, должен предусматривать более сильное выпадение доходов, в т.ч. и не нефтяных, поскольку уровень конечного использования ресурсов и в абсолютном выражении, и в отношении к ВВП снизится еще больше из-за дополнительного почти 2-кратного сокращения импорта против первоначальной расчетной цены в 70 д/б в 2018г. Правда, на помощь правительству придут 2 его верных и единственных союзника - инфляция и девальвация, которые еще сильнее уменьшат реальные расходы и поднимут доходы. Но дефицит всё же вырастет.
В связи с чем возникает вопрос, что делать с финансированием дефицита, если Резервный фонд кончится, а расширить привлечение займов на внешнем и внутреннем рынках будет нежелательно из-за удорожания их обслуживания, и общего роста ставок, вытесняющего частные инвестиции. Помнится, этот вопрос обсуждался когда-то 2-мя весьма авторитетными и любимыми мной экономистами (тезис, антитезис). При этом сам по себе размер госдолга в 14.7% ВВП, ожидаемый на конец 2018г., не внушает опасения и может быть увеличен. Альтернативой росту ставок представляется «эмиссионное финансирование», т.е. размещение гособлигаций в банковском секторе с увеличением рефинансирования от ЦБ, и смягчение им денежно-кредитной политики для исключения роста доходности гособлигаций и ставок. Чтобы не пугаться слова «эмиссия» или «монетизация госдолга», можно заметить, что использование Резервного фонда как раз и представляет собой вариант такого финансирования, так что само по себе исчерпание средств фонда соершенно не принципиально.
Стимул или разгон инфляции?
Окажет ли в этом случае бюджетный дефицит стимулирующее влияние на экономику или вызовет лишь разгон инфляции, будет зависеть от того, какой характер носит спад в экономике - структурный, т.е. снизился ли выпуск за счёт сокращения потенциала экономики, или циклический, т.е. проявляющимся в недостаточном совокупном спросе и, обычно, росте уровня безработицы или его российским аналогах - задержках зарплаты, её реальным, а иногда и номинальным снижением, сокращенном рабочем дне и вынужденных отпусках. Если циклический спад может быть в какой-то мере амортизирован стимулирующими мерами, то за попытками применить это «лекарство» в условиях сокращения потенциала ещё с 70-х гг. прошлого века, когда впервые наблюдался такой феномен, закрепился термин «стагфляция». В любом случае Минфин и ЦБ при стабилизации цены нефти даже и на сравнительно низком уровне в принципе могут найти комбинацию снижения бюджетных расходов и денежно-кредитной политики, не приводящую к разгону инфляции и в то же время, не угнетающую экономическую активность.
Прил.1. Осн. параметры сцен. условий МЭР (май)
2015 (ожид.)
2016
2017
2018
2018/2014
Цена нефти (баз.)
50
60
65
70
(опт.)
60
70
80
90
Курс доллара срг
60
56.8
54.5
53.2
(опт.)
57
52.4
50
48.1
Цена нефти, руб. (баз.)
3000
3408
3542.5
3724
(опт.)
3420
3668
4000
4329
Изм. ИПЦ, д/д.
11.9
7
6.3
5.1
133.8
(опт.)
11.8
6.5
5.9
4.8
Изм. ИПЦ, г/г.
15.7
7
6.5
5.5
139.1
(опт.)
15.6
6.4
6.1
5.2
Реал. руб/долл.
-15.2
8.9
4.5
3.1
99.5
(опт.)
-11.7
10.9
4.4
3.7
ВВП, ном.,трлн. р.
74.745
82.689
91.05
99.572
(опт.)
75.354
83.838
93.105
103.377
ВВП, реал, %
-2.8
2.3
2.3
2.4
104.2
(опт.)
-2.5
3.1
2.7
3.3
З/п, реал, г/г, %
-9.8
2.1
4.1
4.2
99.9
(опт.)
-9.8
2.9
5.1
5.2
Расп. дох, р., %
-7.8
1.1
2.6
2.8
98.3
(опт.)
-7.6
2.1
3.7
3.8
Страх. пенс., р., %
-3.4
4.5
1.3
2.6
104.9
(опт.)
-3.5
4.9
1.9
3.5
Страх. пенс., н., %
11.8
11.8
7.9
8.2
145.9
(опт.)
11.6
11.6
8.1
8.9
Индексация, %
11.4
5.5
4.5
4
127.7
Недоиндексация, %
-3.7
-1.4
-1.9
-1.4
91.8
2. Сценарии ЦБ (ДДКП #2; июнь)
Цена нефти (1)
60
70
75
80
(2)
60
60
60
60
(рисковый)
40
40
40
40
Изм. ИПЦ, д/д.
10.8
5.1
4.2
4
126.2
(2)
4.5
4
4
(риск.)
8-9
4
ВВП, реал, % (1)
-3.2
0.7
2.4
1.7
101.5
(2)
-1.2
0
1.7
(риск.)
-5.7
<0
<0
Расходы д/х, реал, %
-5.9
-1.2
2.9
2.4
98.0
(2)
-5.9
-2.1
-0.8
2.9
94.0
Вал. Накопл. ОК, реал., %
-4.9
1.1
6.4
1.6
103.9
(2)
-1.1
1.3
3.2
Счет тек. операций, млрд. долл.
93
104
117
121
(2)
101
81
72
Финансовой счёт частного сектора, млрд. долл.
-90
-75
-71
-65
(2)
-75
-65
-55
Использование/рост (когда -) валютных резервов, млрд. долл.
0
-26
-43
-53
-122
(2)
-23
-13
-14
Уровень безработицы, %
6.5
5.6-5.8
(2)
6.6-6.7
6.2-6.4