Бюджет-2011: наш ответ на «пенсионный вопрос»
Антикризисные денежные вливания необратимо увеличили социальные, и в первую очередь, пенсионные расходы госбюджета. Возращение к сбалансированной финансовой политике, скорее всего, потребует в дальнейшем мучительных социальных реформ, но пока на ближайшие годы правительство взяло курс на умеренное повышение налоговой и долговой нагрузки.
На прошлой неделе Государственная дума одобрила в 1-ом чтении бюджет 2011 года с дефицитом в 1,8 трлн. руб. (3,8% ВВП). Это несколько ниже дефицита текущего года, который был запланирован на уровне 5,3% ВВП, но, судя по текущей динамике, скорее всего, окажется по итогам года вряд ли больше 3.7-3.9% ВВП, если, разумеется, законодатели не решат направить дополнительные доходы на какие-либо народнохозяйственные или социальные нужды. Причина - более дорогая, в сравнении с первоначальными наметками нефть, 76.2 долл. за барр. Urals в среднем за 10 мес. при бюджетном прогнозе 58 долл.
Собственно, задача
На первый взгляд дефицит нашего бюджета не так велик на фоне многих других стран, и не внушает опасений. Например, по итогам только что (1 октября) закончившегося финансового года в США дефицит составил примерно 8.9% ВВП, а год назад был и того больше - 10%. Если бы не зависимость от нефтегазовых доходов, которые, с одной стороны, переменчивы, а с другой - рано или поздно кончатся. Что, как уже однозначно принимается теорией и практикой государственных финансов практически всех стран-нефтеэкспортеров, требует определенного хеджирования, сбережения доходов в периоды, пока таковые еще есть.
В расчеты проекта бюджета на 2011 год заложена примерно средняя цена текущего года, 75 долл. за баррель. Это означает, что и расчетный ненефтегазовый дефицит в бюджете будущего года сохранится примерно такой же, как фактический нынешний - порядка 12% ВВП, или чуть меньше, если исходить из более быстрого роста ненефтегазового ВВП по сравнению с доходами от углеводородов.
Это лишь немногим меньше ненефтегазового дефицита прошлогоднего бюджета, отягощенного многочисленными экстренными расходами по амортизации последствий кризиса. В тоже время, размер дефицита нынешнего и будущего (или, лучше сказать, будущих, поскольку в общих чертах в расчетах Минфина обозначена и целиком бюджетная трехлетка 2011-13 годы) не идет в сравнение с докризисными бюджетами, дефицит которых без учета нефтегазовых налогов не превышал 4-5% ВВП. С 2008 года предел ненефтегазового дефицита в размере 4,7% от ВВП был закреплен в Бюджетном кодексе, что имело определенное теоретическое обоснование и регламентировало жесткие правила использования доходов от нефтегазового богатства страны на текущее потребление и сбережения.
Но в условиях кризиса, когда все страны, а Россия в отношении к масштабу экономики активнее других заливали возникшие проблемы бюджетными деньгами, действие этой нормы пришлось приостановить. Из-за необратимости принятых расходных обязательств, касавшихся повышения пенсий и иных социальных трансфертов (а это уже отличает нас от многих стран, применявших «одноразовые» пакеты бюджетных стимулов - вернуться к финансовой дисциплине им проще, хотя как периодически показывают репортажи из Европы, тоже не сильно) этот мораторий сохранится как минимум до 2013 года.
А.Кудрин, выступая в ходе представления бюджета фракции парламентского большинства «Единая Россия» выразил произошедшие сдвиги более наглядно, сказав, что федеральный бюджет в 2011 году мог бы выйти на бездефицитный уровень при цене на нефть в 109 долларов за баррель, в 2012 - 105 долларов за баррель, в 2013 году - также 105 долларов. Естественно, прогнозы составителей бюджета, на которые опирается расчет доходов, много более консервативны. Для сравнения - бюджеты 2007-08 годов балансировались, по моим оценкам, ценой нефти в 41 и 65 долл. за барр. соответственно.
Альтернативные ответы
Как всегда, в арсенале государственных финансистов есть несколько альтернативных решений. Это либо сокращение дефицита путем дополнительных налоговых изъятий или снижение расходов, для которых, по сути, есть лишь один значимый ресурс - «конфискационная», как ты ни облагораживай это дело увещеваниями и даже компенсациями, пенсионная реформа, с увеличением возраста, дающего право на получение пенсии, и/или отменой льгот, дающих право на досрочный выход на нее. Либо продолжение расходования накопленных нефтегазовых фондов. Но тут, кроме того, что это фонды конечны и сам факт «проедания» их при нынешних, вовсе не катастрофично низких ценах нефти, выглядит немного не по-хозяйски, есть и еще одно ограничение (следующие 3 абзаца, поясняющие, в чем оно состоит, можно пропустить)
Использование резервного фонда в нынешних условиях не может обойтись без побочных последствий. Ведь создавался он по замыслу для компенсации дефицита, возникающего из-за непредвиденных налоговых потерь от сокращения экспортных доходов, а вовсе не в результате непредвиденных дополнительных расходов - в этом случае использование резервного фонда не дает ничего другого, кроме как меню из либо инфляции, либо укрепления рубля - на выбор.
Наш платежный баланс - его текущий и капитальный счета в совокупности - вот уже 20 месяцев после валютной паники в целом остается положительным. А это значит, что продать валюту из своего резерва Минфин по сути может лишь ЦБ, который будет вынужден оставить ее у себя, а не пустить на рынок, поскольку там и без того почти всегда имеется укрепляющее давление на рубль. А покупка чего-либо Центробанком у Минфина, будь то валюта, облигации или даже старые ботинки Кудрина, макроэкономически означает одно - монетизацию дефицита/госдолга, или на простом языке - денежную эмиссию, «включение печатного станка».
Это и происходило на практике в эти 20 месяцев, пока что с огромной пользой для экономики. (На самом деле - продажа валюты из резервного фонда Минфина прекратилась с 20 апреля, ее заменили деньги, полученные от привлечения 5.5 млрд. долл. внешнего займа, но с точки зрения влияния на денежное предложение привлечение валютных займов ничем не отличается от траты средств резервного фонда, разве что дополнительными процентными расходами бюджета). Польза состояла в том, что эмиссионная накачка экономики бюджетными деньгами с одной стороны не дала экономике сорваться в «долговую дефляцию» (сокращение расходов на покупки в перегруженной кредитами экономике из-за роста расходов на их выплаты), резко увеличив реальный объем сбережений населения и предприятий, а с другой - эти сбережения подпитали банки ликвидностью, не дав разрастись кризису плохих долгов. Но всему есть предел, в том числе и инфляционно безопасной денежной накачке, и, похоже, он уже достигнут.
Еще один вариант ответа на вызов - активизация заемной активности Минфина, которая и была протестирована после более чем 10-летнего перерыва на внешнем рынке весной этого года. Первый блин вышел не то что бы комом, но несколько преждевременным и не конца продуманным с точки зрения выбора валюты заимствования (см. выше замечание о макроэкономических последствиях использования валютных ресурсов в нынешней ситуации). Но и вреда значимого не принес, а выводы минфиновцы для себя, похоже, сделали.
Такова теория. Теперь давайте взглянем на то, как эти альтернативы де-факто отразились в бюджетных проектировках предстоящего года.
Резервы сокращения не пенсионных расходов уже задействованы
Уже и в нынешнем году бюджеты - и федеральный, и особенно, региональные и муниципальные, выглядят весьма аскетично. Баланс всей бюджетной системы, включая государственные и региональные внебюджетные фонды (пенсионный, соц- и медстрах, занятости) по итогам 8 месяцев (за которые пока что поделилось цифрами казначейство) остается профицитым (+247.2 млрд. руб.). Профицит в основном - в пенсионном фонде, где он необходим для финансирования инвестиций накопительной части пенсии. Но и собственно консолидированный бюджет (федеральный и субфедеральные бюджеты без учета пенсионного и иных фондов) почти сбалансирован (дефицит 46.1 млрд., менее 0.2% ВВП).
Правда, это не означает, что по итогам года профицит бюджетов территорий сохранится, поскольку регионы накапливают неиспользованные остатки бюджетных средств, которые в той или иной мере будут пущены в дело до конца года. Тем не менее, дефицит консолидированного бюджета, почти отсутствующий по итогам 8 месяцев, конечно, заметно, отличает нынешний год от прошлого, когда этот дефицит составлял на ту же дату 2.2% ВВП, и ждали, что вот-вот «случится страшное» - конец года.
Произошло заметное сдерживание расходов государства на всех уровнях. Всяких, кроме пенсий и пособий, выросших более чем на 36% и почти тех же 36% в общих государственных расходах достигших. В остальном государство ужалось. Особенно сократились, в том числе и по номиналу, расходы на экономику. Если в прошлом году от денег правительства, напуганного кризисом и вооруженного указаниями Кейнса, довольно трудно было увернуться любому желающему, то в этом раздачи прекратились. Сжались в реальном выражении и все остальные расходы.
Явному секвестру в нынешнем году подверглись именно те расходы, которые финансируются на уровне территорий. Особенно крепко затянуть пояса пришлось финансируемым на региональном уровне дорожному строительству, коммуналке, здравоохранению, чуть меньше - образованию, положение с финансированием которых и так трудно было назвать особенно блестящим.
Общее улучшение бюджетной сбалансированности - еще и результат «обрубания» инвестиционных программ, отражающего резко ухудшившуюся в прошлом году доступность банковских кредитов, которым как раз широко пользовались регионы с лучшей бюджетной обеспеченностью. Правда, плюс в том, что ничего похожего на «дефолт» по обязательствам региональных бюджетов, о риске которых много говорили год назад, мы в этом сезоне не наблюдаем. Определенную роль в переводе региональных бюджетов на «кредитную диету» сыграл и Минфин, который в условиях кризиса ужесточил контроль бюджетных обязательств по долгам перед банками, включая и контроль за обязательствами региональных предприятий, которые осуществляют заимствования. Предельная планка дефицита на 2010 год была установлена в процентах от налоговых и неналоговых доходов бюджета и составила 15% для субъекта Федерации и 10 - для муниципалитета.
Так что определенное ужимание почти всех не пенсионных расходов уже произошло, а что же нам уготовано в будущем? В бюджете 2011 и последующих годов заявлено дальнейшее сокращение бюджетных расходов в отношении ВВП, что означает, что в реальном выражении они будут расти не более чем на 4% год. Это скромно, для сравнения - на практике в 2006-2009 годах расходы федерального бюджета реально росли от 13% годовых и выше, дойдя в кризисный 2009 год до 20% реального роста.
И при этом - у бюджета масса клиентов, отказать которым невозможно. Понятно, что не получится обделить обеспечение инновационного развития и поддержу высокотехнологичных секторов экономики, расходы на эти цели составят в среднем около 4,5-5,2% всех расходов бюджета или около 0.9-1,1% ВВП. Диверсификация экономики и развитие инфраструктуры рынка потребуют 1,1-1,3% ВВП или около 5,5-6,7% расходов бюджета, еще около 3,7-4,7% всех расходов бюджета или около 0,8-0,9% ВВП в 2011-2013 годах уйдет на модернизацию транспортной инфраструктуры. Достаточно быстрым предполагается и наращивание военных расходов из-за накопившихся в этой сфере проблем, включая и зарплату. Расходы по относящимся к данной классификации статьям федерального бюджета составят в среднем 5,1-5,4% ВВП в 2011-2013 гг.
И все же реально все эти цифры не так уж велики. Основная масса бюджетных денег уйдет, говоря высоким стилем, на социальное развитие и инвестиции в человеческий капитал. Расходы федерального бюджета на эти цели в прогнозный период составят в среднем 10.1% ВВП или около 50% расходов федерального бюджета. В переводе с языка чиновничьих эвфемизмов на общедоступный за этими «инвестициями» и «человеческим капиталом» стоят попросту расходы на выплату пенсий, как видим, в десятки раз перекрывающие «цену» поддержки инновационных и высокотехнологичных начинаний, вместе взятых.
Пенсионная гиря
Резко подняв в кризис планку пенсионных и иных социальных выплат, правительство отрезало себе пути к отступлению, поскольку эти расходы растут как минимум вместе с инфляцией, а как максимум, хотелось бы, чтобы продолжало расти и их соотношение с реальной зарплатой, которая в кризис и после него тоже не стояла на месте. С 1 февраля 2011 г пенсии вырастут на 8%, в результате средний размер трудовой пенсии по старости превысит 8,8 тыс. руб. в месяц, а с 1 апреля будут проиндексированы единовременные денежные выплаты отдельным категориям граждан. В дальнейшем масштаб индексации предполагается наращивать. Будут проиндексированы также и детские пособия.
В нынешнем году расходы государственных внебюджетных фондов (ГВФ) выросли на 43% (в прошлом на 28%), это единственное звено бюджетной системы, где расходы растут, опережая, причем значительно, инфляцию. Несмотря на переданные в фонды некоторые налоги, дотационность ГВФ продолжила расти, составив 54,2% в 8 месяцев нынешнего года, против 51.9 в аналогичный период прошлого. Отчасти это связано с тем, что быстро растет профицит ГВФ, необходимый для инвестиций накопительной части пенсий (это связано с естественным ростом доли застрахованных моложе 1967 года рождения - они участвуют в накопительном пенсионировании). В итоге из-за опережающего роста пенсионных выплат и накоплений удельный вес расходов федерального бюджета на дотации сюда вырос с 18.8% его расходов в прошлом году до 28.6% в нынешнем.
На 2011-13 каких-то особых изменений в балансе пенсионного фонда, не считая уже известного повышения страховых взносов на обязательное пенсионное страхование с нынешних 20% до 26% (с сохранением 6% в накопительную часть для охваченных накопительной системой молодежи от 1967 г.р.) не предвидится. Как уже хорошо известно из других публикаций, рост этих отчислений, хоть и позволит немного снизить дотационность пенсионного фонда, не улучшит его баланс радикально. В будущем году 47,7% средств фонда снова будут образованы трансфертами, главным образом - из федерального бюджета, и примерно столько же - к 2013 году.
Расчетами к бюджету пенсионного фонда предполагается, что в 2013 году его общая потребность в деньгах будет составлять примерно столько же, как и в 2011 - чуть больше 10% ВВП. С учетом ухудшающейся демографии, и запланированной - опережающей инфляцию - индексации пенсий, это выглядит даже довольно оптимистично. Но, во всяком случае, даже и из него видно, что дефицит бюджета как минимум в размере 4.5-5% ВВП со стороны пенсионной системы на ближайшие годы нам гарантирован.
Ответ правительства - рост налогов и долга
В целом в 2011 году налоговое бремя для бизнеса увеличится на 2,1% ВВП. Помимо уже отмеченного повышения страховых взносов во внебюджетные фонды (это дополнительно 1,6% ВВП), налоговая нагрузка, связанная с акцизами на бензин, алкоголь и табак, а также с НДПИ на газ увеличится в 2011 году на 0,4% ВВП. По мнению А.Кудрина, получающаяся налоговая нагрузка в 34,8% ВВП остается ниже средней налоговой нагрузки по странам ОЭСР, где она составляет 35,9% ВВП, а также ниже средней налоговой нагрузки в странах ЕС (37,7% ВВП). При этом значительную часть налогов (8.1% ВВП) составляют рентные платежи, без которых налоговая нагрузка в РФ, по сведениям министра, является одной из самых низких в мире.
В предстоящую трехлетку предполагается дополнительно разместить на внутреннем и внешнем рынке на 5.8 трлн. руб. российских гособлигаций (сейчас их там на 5 трлн. руб., т.е. в абсолютном выражении госдолг вырастет более чем вдвое), покрыв ими примерно 80% дефицита в предстоящие годы. В отношении к ВВП госдолг в ближайшие три года будет увеличиваться не так значительно - с 13,6% на начало 2011 года до 17,4% ВВП в 2013 году. Таким образам, предпочтение с будущего года отдается займам перед возможностью финансировать дефицит из Фонда национального благосостояния и Резервного фонда, из которых будет потрачено лишь 284,4 млрд. руб.
Чем он хорош и чем плох?
Представляется, что с учетом рыночной ситуации и достигнутых пределов монетизации дефицита ориентация, главным образом, на рост долга - это в ближайшей перспективе правильное решение. Во всяком случае, пока сохраняется относительно благоприятная внешняя конъюнктура. При этом сравнительно небольшие размеры дефицита в сочетании в с быстрым ожидаемым ростом номинального ВВП делают скорость роста долга в первое время невысокой, а его размеры безопасными.
Таким образом, потенциально произведенные изменения в налоговой системе и программа облигационных займов станут на некоторое время альтернативой иному варианту пополнения пенсионной системы - увеличению пенсионного возраста. Ясно, что его не будет в 2011 году, бюджет которого, по сути уже сверстан, ни в 2012, бюджет которого будет приниматься непосредственно перед выборами. Означат ли это, что проблема сокращения расходов снята с повестки дня и, в самом деле жизнь есть и с не нефтегазовым дефицитом, превышающим 10% ВВП? Нет, она только отложена.
В нынешнем варианте чрезмерная нагрузка легла на переменчивые и исчерпаемые нефтегазовые доходы, которые с течением времени или с переменой конъюнктуры легко могут обнулиться. Это временный и в долгосрочном плане тупиковый путь решения пенсионной проблемы. Для стабильного будущего, Россия как нефтедобывающая страна обязана как можно скорее вернуть ограничения на ненефтегазовый дефицит (или, выражаясь более «научно», вернуться к стратегии постоянного ненефтегазового дефицита на долговременном временном интервале), и продолжить накопление и инвестирование ФНБ, пока доходы от нефти и газа еще есть.
На прошлой неделе Государственная дума одобрила в 1-ом чтении бюджет 2011 года с дефицитом в 1,8 трлн. руб. (3,8% ВВП). Это несколько ниже дефицита текущего года, который был запланирован на уровне 5,3% ВВП, но, судя по текущей динамике, скорее всего, окажется по итогам года вряд ли больше 3.7-3.9% ВВП, если, разумеется, законодатели не решат направить дополнительные доходы на какие-либо народнохозяйственные или социальные нужды. Причина - более дорогая, в сравнении с первоначальными наметками нефть, 76.2 долл. за барр. Urals в среднем за 10 мес. при бюджетном прогнозе 58 долл.
Собственно, задача
На первый взгляд дефицит нашего бюджета не так велик на фоне многих других стран, и не внушает опасений. Например, по итогам только что (1 октября) закончившегося финансового года в США дефицит составил примерно 8.9% ВВП, а год назад был и того больше - 10%. Если бы не зависимость от нефтегазовых доходов, которые, с одной стороны, переменчивы, а с другой - рано или поздно кончатся. Что, как уже однозначно принимается теорией и практикой государственных финансов практически всех стран-нефтеэкспортеров, требует определенного хеджирования, сбережения доходов в периоды, пока таковые еще есть.
В расчеты проекта бюджета на 2011 год заложена примерно средняя цена текущего года, 75 долл. за баррель. Это означает, что и расчетный ненефтегазовый дефицит в бюджете будущего года сохранится примерно такой же, как фактический нынешний - порядка 12% ВВП, или чуть меньше, если исходить из более быстрого роста ненефтегазового ВВП по сравнению с доходами от углеводородов.
Это лишь немногим меньше ненефтегазового дефицита прошлогоднего бюджета, отягощенного многочисленными экстренными расходами по амортизации последствий кризиса. В тоже время, размер дефицита нынешнего и будущего (или, лучше сказать, будущих, поскольку в общих чертах в расчетах Минфина обозначена и целиком бюджетная трехлетка 2011-13 годы) не идет в сравнение с докризисными бюджетами, дефицит которых без учета нефтегазовых налогов не превышал 4-5% ВВП. С 2008 года предел ненефтегазового дефицита в размере 4,7% от ВВП был закреплен в Бюджетном кодексе, что имело определенное теоретическое обоснование и регламентировало жесткие правила использования доходов от нефтегазового богатства страны на текущее потребление и сбережения.
Но в условиях кризиса, когда все страны, а Россия в отношении к масштабу экономики активнее других заливали возникшие проблемы бюджетными деньгами, действие этой нормы пришлось приостановить. Из-за необратимости принятых расходных обязательств, касавшихся повышения пенсий и иных социальных трансфертов (а это уже отличает нас от многих стран, применявших «одноразовые» пакеты бюджетных стимулов - вернуться к финансовой дисциплине им проще, хотя как периодически показывают репортажи из Европы, тоже не сильно) этот мораторий сохранится как минимум до 2013 года.
А.Кудрин, выступая в ходе представления бюджета фракции парламентского большинства «Единая Россия» выразил произошедшие сдвиги более наглядно, сказав, что федеральный бюджет в 2011 году мог бы выйти на бездефицитный уровень при цене на нефть в 109 долларов за баррель, в 2012 - 105 долларов за баррель, в 2013 году - также 105 долларов. Естественно, прогнозы составителей бюджета, на которые опирается расчет доходов, много более консервативны. Для сравнения - бюджеты 2007-08 годов балансировались, по моим оценкам, ценой нефти в 41 и 65 долл. за барр. соответственно.
Альтернативные ответы
Как всегда, в арсенале государственных финансистов есть несколько альтернативных решений. Это либо сокращение дефицита путем дополнительных налоговых изъятий или снижение расходов, для которых, по сути, есть лишь один значимый ресурс - «конфискационная», как ты ни облагораживай это дело увещеваниями и даже компенсациями, пенсионная реформа, с увеличением возраста, дающего право на получение пенсии, и/или отменой льгот, дающих право на досрочный выход на нее. Либо продолжение расходования накопленных нефтегазовых фондов. Но тут, кроме того, что это фонды конечны и сам факт «проедания» их при нынешних, вовсе не катастрофично низких ценах нефти, выглядит немного не по-хозяйски, есть и еще одно ограничение (следующие 3 абзаца, поясняющие, в чем оно состоит, можно пропустить)
Использование резервного фонда в нынешних условиях не может обойтись без побочных последствий. Ведь создавался он по замыслу для компенсации дефицита, возникающего из-за непредвиденных налоговых потерь от сокращения экспортных доходов, а вовсе не в результате непредвиденных дополнительных расходов - в этом случае использование резервного фонда не дает ничего другого, кроме как меню из либо инфляции, либо укрепления рубля - на выбор.
Наш платежный баланс - его текущий и капитальный счета в совокупности - вот уже 20 месяцев после валютной паники в целом остается положительным. А это значит, что продать валюту из своего резерва Минфин по сути может лишь ЦБ, который будет вынужден оставить ее у себя, а не пустить на рынок, поскольку там и без того почти всегда имеется укрепляющее давление на рубль. А покупка чего-либо Центробанком у Минфина, будь то валюта, облигации или даже старые ботинки Кудрина, макроэкономически означает одно - монетизацию дефицита/госдолга, или на простом языке - денежную эмиссию, «включение печатного станка».
Это и происходило на практике в эти 20 месяцев, пока что с огромной пользой для экономики. (На самом деле - продажа валюты из резервного фонда Минфина прекратилась с 20 апреля, ее заменили деньги, полученные от привлечения 5.5 млрд. долл. внешнего займа, но с точки зрения влияния на денежное предложение привлечение валютных займов ничем не отличается от траты средств резервного фонда, разве что дополнительными процентными расходами бюджета). Польза состояла в том, что эмиссионная накачка экономики бюджетными деньгами с одной стороны не дала экономике сорваться в «долговую дефляцию» (сокращение расходов на покупки в перегруженной кредитами экономике из-за роста расходов на их выплаты), резко увеличив реальный объем сбережений населения и предприятий, а с другой - эти сбережения подпитали банки ликвидностью, не дав разрастись кризису плохих долгов. Но всему есть предел, в том числе и инфляционно безопасной денежной накачке, и, похоже, он уже достигнут.
Еще один вариант ответа на вызов - активизация заемной активности Минфина, которая и была протестирована после более чем 10-летнего перерыва на внешнем рынке весной этого года. Первый блин вышел не то что бы комом, но несколько преждевременным и не конца продуманным с точки зрения выбора валюты заимствования (см. выше замечание о макроэкономических последствиях использования валютных ресурсов в нынешней ситуации). Но и вреда значимого не принес, а выводы минфиновцы для себя, похоже, сделали.
Такова теория. Теперь давайте взглянем на то, как эти альтернативы де-факто отразились в бюджетных проектировках предстоящего года.
Резервы сокращения не пенсионных расходов уже задействованы
Уже и в нынешнем году бюджеты - и федеральный, и особенно, региональные и муниципальные, выглядят весьма аскетично. Баланс всей бюджетной системы, включая государственные и региональные внебюджетные фонды (пенсионный, соц- и медстрах, занятости) по итогам 8 месяцев (за которые пока что поделилось цифрами казначейство) остается профицитым (+247.2 млрд. руб.). Профицит в основном - в пенсионном фонде, где он необходим для финансирования инвестиций накопительной части пенсии. Но и собственно консолидированный бюджет (федеральный и субфедеральные бюджеты без учета пенсионного и иных фондов) почти сбалансирован (дефицит 46.1 млрд., менее 0.2% ВВП).
Правда, это не означает, что по итогам года профицит бюджетов территорий сохранится, поскольку регионы накапливают неиспользованные остатки бюджетных средств, которые в той или иной мере будут пущены в дело до конца года. Тем не менее, дефицит консолидированного бюджета, почти отсутствующий по итогам 8 месяцев, конечно, заметно, отличает нынешний год от прошлого, когда этот дефицит составлял на ту же дату 2.2% ВВП, и ждали, что вот-вот «случится страшное» - конец года.
Произошло заметное сдерживание расходов государства на всех уровнях. Всяких, кроме пенсий и пособий, выросших более чем на 36% и почти тех же 36% в общих государственных расходах достигших. В остальном государство ужалось. Особенно сократились, в том числе и по номиналу, расходы на экономику. Если в прошлом году от денег правительства, напуганного кризисом и вооруженного указаниями Кейнса, довольно трудно было увернуться любому желающему, то в этом раздачи прекратились. Сжались в реальном выражении и все остальные расходы.
Явному секвестру в нынешнем году подверглись именно те расходы, которые финансируются на уровне территорий. Особенно крепко затянуть пояса пришлось финансируемым на региональном уровне дорожному строительству, коммуналке, здравоохранению, чуть меньше - образованию, положение с финансированием которых и так трудно было назвать особенно блестящим.
Общее улучшение бюджетной сбалансированности - еще и результат «обрубания» инвестиционных программ, отражающего резко ухудшившуюся в прошлом году доступность банковских кредитов, которым как раз широко пользовались регионы с лучшей бюджетной обеспеченностью. Правда, плюс в том, что ничего похожего на «дефолт» по обязательствам региональных бюджетов, о риске которых много говорили год назад, мы в этом сезоне не наблюдаем. Определенную роль в переводе региональных бюджетов на «кредитную диету» сыграл и Минфин, который в условиях кризиса ужесточил контроль бюджетных обязательств по долгам перед банками, включая и контроль за обязательствами региональных предприятий, которые осуществляют заимствования. Предельная планка дефицита на 2010 год была установлена в процентах от налоговых и неналоговых доходов бюджета и составила 15% для субъекта Федерации и 10 - для муниципалитета.
Так что определенное ужимание почти всех не пенсионных расходов уже произошло, а что же нам уготовано в будущем? В бюджете 2011 и последующих годов заявлено дальнейшее сокращение бюджетных расходов в отношении ВВП, что означает, что в реальном выражении они будут расти не более чем на 4% год. Это скромно, для сравнения - на практике в 2006-2009 годах расходы федерального бюджета реально росли от 13% годовых и выше, дойдя в кризисный 2009 год до 20% реального роста.
И при этом - у бюджета масса клиентов, отказать которым невозможно. Понятно, что не получится обделить обеспечение инновационного развития и поддержу высокотехнологичных секторов экономики, расходы на эти цели составят в среднем около 4,5-5,2% всех расходов бюджета или около 0.9-1,1% ВВП. Диверсификация экономики и развитие инфраструктуры рынка потребуют 1,1-1,3% ВВП или около 5,5-6,7% расходов бюджета, еще около 3,7-4,7% всех расходов бюджета или около 0,8-0,9% ВВП в 2011-2013 годах уйдет на модернизацию транспортной инфраструктуры. Достаточно быстрым предполагается и наращивание военных расходов из-за накопившихся в этой сфере проблем, включая и зарплату. Расходы по относящимся к данной классификации статьям федерального бюджета составят в среднем 5,1-5,4% ВВП в 2011-2013 гг.
И все же реально все эти цифры не так уж велики. Основная масса бюджетных денег уйдет, говоря высоким стилем, на социальное развитие и инвестиции в человеческий капитал. Расходы федерального бюджета на эти цели в прогнозный период составят в среднем 10.1% ВВП или около 50% расходов федерального бюджета. В переводе с языка чиновничьих эвфемизмов на общедоступный за этими «инвестициями» и «человеческим капиталом» стоят попросту расходы на выплату пенсий, как видим, в десятки раз перекрывающие «цену» поддержки инновационных и высокотехнологичных начинаний, вместе взятых.
Пенсионная гиря
Резко подняв в кризис планку пенсионных и иных социальных выплат, правительство отрезало себе пути к отступлению, поскольку эти расходы растут как минимум вместе с инфляцией, а как максимум, хотелось бы, чтобы продолжало расти и их соотношение с реальной зарплатой, которая в кризис и после него тоже не стояла на месте. С 1 февраля 2011 г пенсии вырастут на 8%, в результате средний размер трудовой пенсии по старости превысит 8,8 тыс. руб. в месяц, а с 1 апреля будут проиндексированы единовременные денежные выплаты отдельным категориям граждан. В дальнейшем масштаб индексации предполагается наращивать. Будут проиндексированы также и детские пособия.
В нынешнем году расходы государственных внебюджетных фондов (ГВФ) выросли на 43% (в прошлом на 28%), это единственное звено бюджетной системы, где расходы растут, опережая, причем значительно, инфляцию. Несмотря на переданные в фонды некоторые налоги, дотационность ГВФ продолжила расти, составив 54,2% в 8 месяцев нынешнего года, против 51.9 в аналогичный период прошлого. Отчасти это связано с тем, что быстро растет профицит ГВФ, необходимый для инвестиций накопительной части пенсий (это связано с естественным ростом доли застрахованных моложе 1967 года рождения - они участвуют в накопительном пенсионировании). В итоге из-за опережающего роста пенсионных выплат и накоплений удельный вес расходов федерального бюджета на дотации сюда вырос с 18.8% его расходов в прошлом году до 28.6% в нынешнем.
На 2011-13 каких-то особых изменений в балансе пенсионного фонда, не считая уже известного повышения страховых взносов на обязательное пенсионное страхование с нынешних 20% до 26% (с сохранением 6% в накопительную часть для охваченных накопительной системой молодежи от 1967 г.р.) не предвидится. Как уже хорошо известно из других публикаций, рост этих отчислений, хоть и позволит немного снизить дотационность пенсионного фонда, не улучшит его баланс радикально. В будущем году 47,7% средств фонда снова будут образованы трансфертами, главным образом - из федерального бюджета, и примерно столько же - к 2013 году.
Расчетами к бюджету пенсионного фонда предполагается, что в 2013 году его общая потребность в деньгах будет составлять примерно столько же, как и в 2011 - чуть больше 10% ВВП. С учетом ухудшающейся демографии, и запланированной - опережающей инфляцию - индексации пенсий, это выглядит даже довольно оптимистично. Но, во всяком случае, даже и из него видно, что дефицит бюджета как минимум в размере 4.5-5% ВВП со стороны пенсионной системы на ближайшие годы нам гарантирован.
Ответ правительства - рост налогов и долга
В целом в 2011 году налоговое бремя для бизнеса увеличится на 2,1% ВВП. Помимо уже отмеченного повышения страховых взносов во внебюджетные фонды (это дополнительно 1,6% ВВП), налоговая нагрузка, связанная с акцизами на бензин, алкоголь и табак, а также с НДПИ на газ увеличится в 2011 году на 0,4% ВВП. По мнению А.Кудрина, получающаяся налоговая нагрузка в 34,8% ВВП остается ниже средней налоговой нагрузки по странам ОЭСР, где она составляет 35,9% ВВП, а также ниже средней налоговой нагрузки в странах ЕС (37,7% ВВП). При этом значительную часть налогов (8.1% ВВП) составляют рентные платежи, без которых налоговая нагрузка в РФ, по сведениям министра, является одной из самых низких в мире.
В предстоящую трехлетку предполагается дополнительно разместить на внутреннем и внешнем рынке на 5.8 трлн. руб. российских гособлигаций (сейчас их там на 5 трлн. руб., т.е. в абсолютном выражении госдолг вырастет более чем вдвое), покрыв ими примерно 80% дефицита в предстоящие годы. В отношении к ВВП госдолг в ближайшие три года будет увеличиваться не так значительно - с 13,6% на начало 2011 года до 17,4% ВВП в 2013 году. Таким образам, предпочтение с будущего года отдается займам перед возможностью финансировать дефицит из Фонда национального благосостояния и Резервного фонда, из которых будет потрачено лишь 284,4 млрд. руб.
Чем он хорош и чем плох?
Представляется, что с учетом рыночной ситуации и достигнутых пределов монетизации дефицита ориентация, главным образом, на рост долга - это в ближайшей перспективе правильное решение. Во всяком случае, пока сохраняется относительно благоприятная внешняя конъюнктура. При этом сравнительно небольшие размеры дефицита в сочетании в с быстрым ожидаемым ростом номинального ВВП делают скорость роста долга в первое время невысокой, а его размеры безопасными.
Таким образом, потенциально произведенные изменения в налоговой системе и программа облигационных займов станут на некоторое время альтернативой иному варианту пополнения пенсионной системы - увеличению пенсионного возраста. Ясно, что его не будет в 2011 году, бюджет которого, по сути уже сверстан, ни в 2012, бюджет которого будет приниматься непосредственно перед выборами. Означат ли это, что проблема сокращения расходов снята с повестки дня и, в самом деле жизнь есть и с не нефтегазовым дефицитом, превышающим 10% ВВП? Нет, она только отложена.
В нынешнем варианте чрезмерная нагрузка легла на переменчивые и исчерпаемые нефтегазовые доходы, которые с течением времени или с переменой конъюнктуры легко могут обнулиться. Это временный и в долгосрочном плане тупиковый путь решения пенсионной проблемы. Для стабильного будущего, Россия как нефтедобывающая страна обязана как можно скорее вернуть ограничения на ненефтегазовый дефицит (или, выражаясь более «научно», вернуться к стратегии постоянного ненефтегазового дефицита на долговременном временном интервале), и продолжить накопление и инвестирование ФНБ, пока доходы от нефти и газа еще есть.