Трудовая миграция
Ежли кто интересуется:
"Актуальные проблемы государственной миграционной политики в сфере внешней трудовой миграции"
http://www.council.gov.ru/inf_sl/bulletin/item/406/index.html
Но особенно рекомендую статью Л.Л.Рыбаковского. Это ИМХО один из лучших спецов по проблеме.
Оригинал без купюр сноски расставлю потом (расставил уже):Актуальные проблемы государственной миграционной политики в сфере внешней трудовой миграции
Современное состояние ключевых проблем трудовой миграции
Проблемы, связанные с трудовой миграцией стали глобальными проблемами. Процессы трудовой миграции стали важным фактором, оказывающим заметное и неоднозначное воздействие на экономику стран и регионов, рынок труда, на политическую ситуацию, этнополитическую стабильность.
Уже в силу этой неоднородности и неоднозначности процессов она требует от государств проведения дифференцированной государственной политики, чтоб минимизировать негативные импульсы, связанные с нерегулируемой или нелегальной миграцией повысить путём государственного регулирования позитивную отдачу от неё.
Ключевыми проблемами, характеризующими ситуацию в области трудовой миграции в Российской Федерации, являются следующие:
Растущая (особенно в условиях глобального финансово-экономического кризиса) напряжённость на рынке труда. Возрастные когорты, которые войдут в трудоспособный возраст в первой четверти 21 века, уже родились, частичная компенсация потребности в рабочей силе возможна уже не за счёт рождаемости, но за счёт снижения смертности, повышения производительности труда, оптимизации его использования и, частично, внешней миграции.
Проблема нерегулируемой, стихийной, нелегальной миграции - глобальная проблема, затрагивающая различные страны, и не имеющая простых и однозначных решений. В Российской Федерации на протяжении многих лет сохраняется неопределённость с оценкой величин нелегальной трудовой миграции (1) . Обычно взвешенные экспертные оценки указывают 4-6 млн. трудящихся нелегалов, хотя называются и более крупные цифры.
В этой связи важно отметить необходимость смещения акцентов в борьбе с нелегальной миграцией (2) , - приоритетной целью должны стать не сами мигранты (3), но организаторы, вербовщики, теневики, пользующиеся их услугами, покрывающие их представители МВД, ФМС, властных структур. В стране фактически сложились теневые рынки иностранной рабочей силы, структуры их обслуживающие. Главный смысл государственной миграционной политики и заключается в переходе от стихийного набора рабочей силы, регулируемого исключительно невидимой рукой дикого рынка, к целевому оргнабору иностранной рабочей силы в соответствии с потребностями развития страны, отраслей, регионов.
Пока что руководители Федеральной миграционной службы вынуждены констатировать неэффективность применяемых предусмотренных законодательством санкций: как на уровне законодательства, так, в ещё большей степени, на уровне законоприменения (4).
Существующая система миграционного контроля над въездом, выездом, транзитным проездом и пребыванием иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, необустроенность и недостаточное оборудование отдельных участков Государственной границы Российской Федерации не позволяют эффективно контролировать миграционные потоки (5).
Ещё одной проблемой, связанной с неравномерностью потоков стихийной трудовой миграцией, является нерелевантность этих потоков реальным потребностям трудового рынка. В интересах государства, чтобы трудовые мигранты приезжали в те регионы, в которых ощущается дефицит рабочих рук, необходимых для реализации национальных и инвестиционных проектов, обеспечения нормального функционирования отраслей экономики. На практике основная масса мигрантов едет в Центральный федеральный округ (50% общего миграционного потока, в том числе Москва и Московская область - более 30 процентов).
В то же время вызывают опасение преувеличенные надежды на то, что якобы эти диспропорции могут быть преодолены с помощью замещающей коренное население миграции и «миграцию оседлости», - такие подходы ещё недавно озвучивались руководителями ФМС (6).
Можно предположить, что такие проекты связаны с исчезновением иных преувеличенных надежд на программу государственной помощи в добровольном переселении соотечественников. «Это механизм, который на долгие годы может решить демографическую проблему» (7), - заявляли руководители миграционного ведомства. Принятая в 2006 году, программа рассчитывала на приезд примерно 300 тыс. человек в год. Вместе с тем эксперты оценивают количество людей, эмигрирующих из России, в 100-150 тыс. в год, при этом уровень их образования и квалификации несопоставим с теми, кто въезжает в страну. В рамках этой госпрограммы по переселению соотечественников в Россию переехало более 61 тыс. человек, 29 тыс. из них - в 2011 году. Примерно такое же количество выезжает из страны на постоянное жительство за рубеж (8). Оргнабор рабочей силы среди соотечественников не проектировался как их репатриация, хотя некоторые СМИ, политики, руководители пытались придать именно такой смысл программе, не особо задумываясь о политических, репутационных и моральных издержках таких подходов в случае неудачи.
Эксперты отмечают, что достаточно часто, при разборе причин резонансных ЧП обнаруживается, что одной из составляющих аварии, пожара, ДТП или иного ЧП был миграционный фактор, неадекватность квалификации, нарушение норм, правил техники безопасности, переутомление в силу сверхэксплуатации и т.п. следы использования нелегальных мигрантов недобросовестными работодателями в серых или теневых секторах экономики.
Нерешённой проблемой остаётся неадекватность созданных механизмов регуляции потребностям трудового рынка: в результате в страну въезжают не те специалисты, и представители профессий, в которых ощущается наиболее острая необходимость, легальная организованная миграция составляет лишь часть миграционного потока, значительная часть мигрантов остаётся в той или иной степени нелегальной (9) ; Пока не удаётся обеспечить ни заинтересованности, ни общности взглядов государства и отечественного бизнеса (включая иностранный бизнес, работающий на территории России) на миграционные проблемы.
Ещё одна не преодолённая проблема - ведомственность. Несколько лет назад, например, в качестве главного источника сведений о миграции, использовалась статистика пограничного контроля, отражающая число перемещений, а не людей. Далеко не все миграционные вопросы отнесены к компетенции Федеральной Миграционной Службы. Регулирование внутренней миграции, подготовкой специальных программ, закреплением переехавших трудовых ресурсов и вообще проблемами регулирования рынка труда занимается Министерство здравоохранения и социального развития». «Выдворение возложено на плечи Министерства внутренних дел, а ФМС занимается только депортацией. Мы работаем до суда. Мы доставляем человека в суд, суд принимает решение, человек помещается в специально созданное учреждение, и после этого уже наступает этап работы органов внутренних дел»(10) ,-отмечал руководитель ФМС. Состояние здоровье въезжающих мигрантов также находится вне компетенции и зоны ответственности ФМС.
На остроту проблем межведомственного взаимодействия в регулировании трудовой миграции указал и председатель Правительства: «дееспособность или коррумпированность суда и полиции всегда будут вести не только к недовольству и радикализации принимающего мигрантов общества, но и к укоренению «разборок по понятиям» и теневой криминализованной экономики в самой среди мигрантов». Таким образом, эффективность регуляции миграционных потоков, зависит не только от собственно норм миграционного законодательства, но и от эффективности принимаемых законов касающихся коррупции и иных сфер (11).
Для лучшей координации усилий различных ведомств Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 мая 2009 г. N 450 (12) была создана Правительственная комиссия по миграционной политике, призванная быть «координационным органом, образованным для обеспечения согласованных действий заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации единой государственной миграционной политики».
В то же время заявлять, что ситуация с трудовой миграцией качественно улучшилась с тех пор было бы пока преждевременно. Свидетельством тому и острые нелицеприятные формулировки в статье Председателя Правительства «Россия: национальный вопрос»(13), привлекшего внимание к болевым точкам нынешней миграционной ситуации: «Нам надо на порядок повысить качество миграционной политики государства», , и поддержка такой позиции общественным мнением (14).
Институты адаптации, интеграции иноязычных мигрантов практически отсутствуют в большинстве регионов и населённых пунктов (15), лишь недавно были созданы соответствующие структуры в ФМС, что, впрочем, не является гарантией успешности и результативности этих процессов. Нет даже ясности и однозначности в оценке роли социально-экономических и культурных факторов интеграции.
Широко распространённые ещё недавно надежды на перенос передового западного опыта стали призрачными. «Плавильный котёл» ассимиляции барахлит и чадит - и не способен «переварить» всё возрастающий масштабный миграционный котёл… Во многих странах складываются замкнутые национально-религиозные общины, которые не только ассимилироваться, но даже и адаптироваться отказываются» (16), - вынужден был констатировать Председатель Правительства В.В.Путин в одной из своих предвыборных статей.
Россия не является исключением из этого правила. Косвенным подтверждением роста напряжённости является достаточно высокий уровень разной степени враждебности в отношении иностранных мигрантов (17).
В европейских странах интеграция иностранных трудовых мигрантов тесно связана с предоставлением гражданства, зависящим от успешной сдачи теста: курсы языковой и гражданской интеграции обязательны и достигают 30-40 часов по гражданской и 600 часов по языковой интеграции. Такая практика существует в Австрии, Великобритании, Германии, Греции, Дании, Испании, Люксембурге, Нидерландах, Франции. Существуют даже тесты для супругов в случае воссоединения семей (18). В России же в конце 2011 г. был принят закон об обязательном изучении русского языка для мигрантов, работающих в сферах ЖКХ, торговли и бытового обслуживания. Однако стоимость обучения (оценочно 2500 руб.) возложена на самих мигрантов, значительная часть которых (не обладающих знанием языка выходцев из малых городов и сёл) относится к наиболее низкооплачиваемым категориям работников, для которых эта сумма может оказаться слишком значительной. Многие эксперты считают принятую меру фактором, который будет лишь загонять трудовую миграцию в тень.
Доминирующее в правозащитно-экспертных кругах установки на максимальную либерализацию миграционного законодательства, готовность и дальше облегчать неселективный подход к трудовым мигрантам и их семьям, их адаптацию, повышение уровня социальной защищённости мигрантов, максимальный доступ к образованию, медицинским услугам за счёт государства граничит с прекраснодушным утопизмом и нежеланием анализировать и просчитывать издержки и «цену» такой политики (19).
Текущая миграционная политика во многих регионах нередко ориентирована на узкоэкономическое рассмотрение трудовой миграции (в качестве рабочей силы), а в демографическом плане - «замещающей (естественную убыль населения) миграции», что представляется отражением узковедомственных бюрократический подходов, стратегически несостоятельных и потенциально дестабилизирующих этнополитическую ситуацию в ряде регионов.
Представляется, что в ближайшие годы трудовая миграция будет оставаться важным потенциальным фактором развития России. В то же время сохранение нынешних инерционных тенденций, недостаточная ориентированность на баланс интересов, которому миграция (особенно нерегулируемая) может серьёзно угрожать, недостаточная эффективность и проработанность предлагаемых правовых и институциональных механизмов способны усугубить наметившиеся, а в ряде мест обострившиеся проблемы.
Интеграционные процессы как стратегическое направление решения проблем трудовой миграции.
В.В. Путин в своей предвыборной статье отмечал, что в перспективе решение миграционных проблем должно быть тесно увязано с интеграционными процессами в Евразийском Союзе, а «тесная интеграция на постсоветском пространстве как реальная альтернатива неконтролируемым миграционным потокам»(20) .
Руководство ФМС неоднократно заявляло, что предусматривает создание механизмов более благоприятных условий для квалифицированных специалистов из стран СНГ по аналогии с системой «синих» карт, действующих в странах Евросоюза, и американских «зеленых» карт. В рамках этих механизмов подразумевалось, что работники будут въезжать к заранее известному работодателю, который обязан решать их вопросы жилищного, медицинского и страхового обеспечения.
В рамках Совета руководителей миграционных органов государств - участников СНГ подготовлена концепция организованного привлечения специалистов (21). Однако в настоящее время проблема остаётся нерешённой и доля организованного привлечения ничтожно мала, составляя считанные проценты от общего числа трудовых мигрантов.
Концепция дальнейшего развития Содружества Независимых Государств была одобрена решением Совета глав государств Содружества Независимых Государств 5 октября 2007 года. В миграционном разделе Концепции заявлено, что «В вопросах миграции требуется повышение уровня взаимодействия компетентных в этой области органов государств - участников СНГ, обеспечение действенной координации в рамках Содружества. Необходимо рассмотреть деятельность существующих и целесообразность создания новых структур в целях выработки скоординированной миграционной политики, принятия совместных мер по предотвращению нелегальной миграции и регулированию трудовой миграции. Особого внимания требует совершенствование договорно-правовой базы СНГ и его государств - участников в этой сфере» (22).
В Стратегии экономического развития Содружества Независимых Государств на период до 2020 года, утвержденной решением Совета глав правительств Содружества Независимых Государств 14 ноября 2008 года отмечалось, что «Основные усилия в области рынка труда и миграционных процессов будут направлены на формирование общего рынка труда, создание правовых, экономических и организационных условий для перехода к свободному перемещению рабочей силы на пространстве СНГ, решение проблемы согласованного регулирования трудовой миграции, повышение эффективности согласованной миграционной политики на основе достижения соответствия объемов, направлений и структуры миграционных потоков интересам мигрантов и с учетом законодательства принимающего государства. Предусматриваются также обеспечение интеграции иммигрантов в общество и формирование к ним толерантного отношения, противодействие незаконной миграции и формирование у граждан государств - участников СНГ уважительного отношения к законодательству, языку и культуре страны пребывания» (23).
В то же время эти планы реализуются противоречиво, нередко острота старых проблем не снимается, но порождаются новые противоречия.
Стоит отметить проблему растущего дефицита квалифицированных специалистов в странах- экспортёрах рабочей силы (24): в ситуации кризиса трудовая миграция может выступать как экспорт безработицы и социальных проблем в принимающую страну, однако эмиграция специалистов уже начинает ощущаться в ряде стран СНГ.
В Аналитическом докладе «Итоги деятельности СНГ за 20 лет и задачи на перспективу» принятом Советом глав государств Содружества Независимых Государств отмечается, что за прошедшие годы созданы организационно-правовые предпосылки для решения вопросов трудовой миграции. В частности, принята Конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей государств - участников СНГ, учрежден Консультативный Совет по труду, миграции и социальной защите населения, а также межгосударственные программы совместных мер борьбы с незаконной миграцией и торговлей людьми.
На ближайшее время запланирована разработка и принятие ещё ряда нормативных документов: Комитет Совета Федерации по международным делам совместно с Постоянной комиссией по социальной политике и правам человека МПА СНГ собирается в 2012 году принять «Рекомендации по стимулированию интеграции иммигрантов в принимающие сообщества, в том числе через обучение государственному языку принимающего государства, содействие в трудоустройстве, получении общего и профессионального образования, участие в местном самоуправлении (25) .
Рабочая группа МПА СНГ в рамках Постоянной комиссии по социальной политике и правам человека к 2012 году разрабатывает Концепцию общего миграционного пространства государств - участников СНГ. Рабочая группа МПА СНГ, Комитет Совета Федерации по международным делам на 2012 году в рамках Постоянной комиссии по социальной политике и правам человека разрабатывают модельное соглашение по реадмиссии. Они же планируют в 2013 году принять новую обновленную редакцию модельного акта «О миграции трудовых ресурсов».
На 2012 год запланированы такие дополняющие законодательство разработки МПА СНГ как комментарий к модельному законодательству СНГ в сфере противодействия торговле людьми, который готовит Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации в рамках Постоянной комиссии по вопросам обороны и безопасности, изменения и дополнения в модельные Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы для государств - участников СНГ по вопросам борьбы с торговлей людьми.
Представляется, что новый этап интеграционных процессов в рамках реализации концепции Евразийского союза потребует большей конкретизации, координации и коррекции совместной миграционной политики, более активного и эффективного государственного регулирования, что уже само по себе является непростой задачей.
В этой связи показателен, например, российский опыт регулирования въезда и регистрации высококвалифицированных иностранных специалистов. Льготы для привлечения и оформления въезда высококвалифицированных специалистов почему-то были основаны исключительно на критериях высокой заработной платы. Во многих стран в качестве критерия для облегчения въезда принят иной принцип - содержательно анализируется потребность в конкретных специалистах, представителях конкретных профессий. В результате (по видам экономической деятельности на настоящий момент) высокооплачиваемые специалисты по финансам, операциям недвижимости, оптовой и розничной торговле составляют около 60% въехавших иностранных специалистов, а работающие в секторах реальной экономики, в производстве, науке, сфере образования составили меньшинство от въехавших на этих льготных условиях специалистов.
Наметилась и обострилась проблема растущего дефицита квалифицированных специалистов в странах- экспортёрах рабочей силы(26), мигрирующих в Россию и другие страны. В ситуации кризиса миграция может выступать как экспорт безработицы и социальных проблем в принимающую страну.
Организация вербовки через каналы землячеств, этнических диаспор, родственные связи делает миграцию крайне непрозрачной, трудно регулируемой со стороны официальных государственных служб, связывает их с серой или теневой экономикой (27) , криминалом (28) , торговлей людьми, коррумпированными представителями власти, правоохранительных органов, организация труда и проживания по этническому признаку нередко делает напряжёнными межнациональные отношения в местах проживания, стимулирует роль этнической преступности. Индикатором растущего осознания этих проблем является создание в ряде регионов специальных структур по борьбе с этнической преступностью.
Выводы и рекомендации:
Представляется, что оптимизация миграционной политики лежит не в русле её дальнейшей либерализации в рамках сохранения постулатов неолиберальной экономической модели (т.е. фактически господстве нерегулируемой миграционной стихии, издержки которой намного перевешивают потенциальные плюсы миграции). Такая модель чревата для экономического и социального развития страны тем, что, будучи выгодной части предпринимателей, заинтересованных в сверхэксплуатации дешёвой, нередко нелегальной рабочей силы из-за рубежа, становится мощным фактором деформации цивилизованного трудового рынка, фактором, тормозящим внедрение новой техники. Экономика страны столкнулась с реальной опасностью «подсесть на иглу» иностранной трудовой миграции.
Чтобы трудовая миграция стала реальным фактором модернизационного обновления, фактором развития содержанием активной миграционной политики должно стать формирование именно жёстких и эффективных механизмов селективной миграции, аналогичных тем, которые сформированы в последние годы в странах Европейского Союза, США и других стран. Необходим комплекс мер реально обеспечивающих повышение качества человеческого капитала и человеческого потенциала трудовой миграции. Государственная миграционная политика должна на порядок повысить свою наукоёмкость, опираться на реальный анализ трудового рынка, реальные потребности регионов и отраслей в специалистах и рабочей силе.
Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, одобренная распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 года рассматривается многими экспертами ми политиками как устаревшая, не отвечающая современным реалиям и вызовам. И действительно к настоящему времени миграционная ситуация в стране изменилась и количественно и качественно. Обсуждение нового проекта Концепции государственной миграционной политики показало наличие различных подходов, столкновение разных приоритетов, отражающих столкновение различных групп интересов, зачастую отсутствие единства во взглядах на трудовую миграцию и на способы разрешения острых миграционных проблем.
Важной задачей является чёткая и однозначная формулировка национальных и региональных интересов в области трудовой миграции, которые пока так и не были чётко и однозначно артикулированы.
Необходима разработка новых комплексных критериев оценки эффективности государственной миграционной политики, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Критериев, способных измерить не только экономические, но и социальные, этнополитические, культурные и иные последствия различных по масштабу и последствиям миграционных потоков. Без надёжной информационной базы эффективное государственное регулирование трудовых миграционных потоков нереализуемо.
Требует внимания создание комплексного механизма обратной связи, обеспечивающей реальную защиту прав мигрантов. Ряд экспертов предлагает даже введение специального поста уполномоченного по правам мигрантов, что, впрочем, не заменит необходимости в качественно новом уровне работы министерств и ведомств, в зоне ответственности которых находится трудовая миграция.
Важным элементом государственного регулирования миграции может стать создание контролируемых государством каналов организованного набора мигрантов, способных осуществлять защиту интересов мигрантов, потеснить стихийно сложившиеся теневые рынки их вербовки, перевозки, снабжения необходимой документацией, обучения, медицинского обследования.
Необходимо создать механизмы, гарантирующие со стороны работодателей условия работы и проживания, соответствующие современным нормам охраны труда, установленным санитарным нормам, осуществлять контроль за постоянным их соблюдением.
Важнейшей материальной предпосылкой большей управляемости и регулируемости миграционных потоков, по мнению экспертов, является оборудование границ Российской Федерации.
Возможно, в отдельных случаях нуждается в определённой коррекции безвизовый режим с отдельными странами, не вошедшими в интеграционные объединения, особенно в случае отсутствия доброй воли и кооперации в деле решения миграционных проблем, значимых для обеих сторон.
Требуется коррекция и модернизацию ФМС, повышение уровня подготовки кадрового состава службы. Пока состояние системы подготовки профессиональных кадров оставляет желать лучшего. Поэтому функции адаптации, интеграции, осуществление проектов, предназначенных, например, для минимизации утечки мозгов ФМС, в том виде в какой она существует, выполнить не в состоянии.
Общественность и помощь международных организаций так и не смогли компенсировать некоторые врождённые изъяны службы. Важно учитывать, что проблема не решаема лишь модернизацией или реформой отдельного ведомства, но требует качественно иного уровня координации и уровня взаимодействия, уровня эффективности работы самых различных ведомств.
Положение, статус, деятельность диаспор и культурно - национальных автономий в России не стали в полной мере сколько-нибудь влиятельным рычагом воздействия на двусторонние отношения России с государствами экспортёрами миграции и даже с трудовыми мигрантами, не стали важным элементом механизмов интеграции, аккультурации и адаптации мигрантов в принимающую среду.
Представляется, что важнейшей предпосылкой нормализации миграционной ситуации в ряде регионов в направлении большей её управляемости является перевод её из теневой экономики в «белую», поддающуюся правовому регулированию. В то же время механизмы квотирования, продажи мигрантам патентов, по мнению многих экспертов, не решают ключевых проблем трудовой миграции в силу недостаточной гибкости, громоздких и неудобных для граждан бюрократических процедур.
Требует анализа, обобщения и тиражирования разнообразный опыт регионов по регулированию миграционных трудовых потоков на региональных рынках труда. Мониторинг применения в регионах миграционного законодательства в разнообразных условиях мог бы стать серьёзным импульсом к обновлению и совершенствованию государственной миграционной политики.
Предпосылкой к модернизации миграционной политики обязана стать выработка новой Концепции миграционной политики, отвечающей новым вызовам национальным интересам России в условиях глобального кризиса. В ней следовало бы в полной мере учитывать опыт и наработки зарубежных стран, и международных организаций и имеющийся в регионах ценный опыт решения проблем. Она не должна быть излишне идеологизированной, но должна быть увязана со смежными направлениями государственной политики, будь то проблемы национальной безопасности или Концепция демографической политики.
Такой концептуальный документ призван стать шагом на пути достижения общенационального и межпартийного консенсуса по формированию механизмов решения важной составной части государственной политики.
-----------------------
1. Глава ФМС К.О.Ромоданосвский в одном из последних интервью заявил:: «У нас законно работают порядка 2,3 млн. человек, а незаконно могли работать до 4 млн. Я не утверждаю, что работали, но вполне могли. Это люди, которые в графе «цель приезда» указали -частная. Но это такая весьма расплывчатая цель. (http://www.kommersant.ru/doc/1863626).
2. «Нам нужно ужесточать, к сожалению, здесь законодательство, связанное с теми, кто паразитирует на этой ситуации. Я имею в виду и физических, и юридических лиц. Я сказал об этом в своём выступлении. Нужно ужесточать законодательство вплоть до уголовного», отмечал на расширенном заседании коллегии Федеральной миграционной службы России Председатель Правительства В.В.Путин. (цитируется по официальному сайту Председателя Правительства http://premier.gov.ru/events/news/17877/index.html).
3.В Государственную. Думу депутатами В.В.Жириновским, С.В.Ивановым, И.В.Лебедевым, Я.Е.Ниловым, М.С.Рохмистровым уже внесён законопроект «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» (об установлении уголовной ответственности иностранных граждан за уклонение от выезда из Российской Федерации)
4. «Предлагаем увеличить наказание до десяти лет - это уже коснется тех людей, которые совершают деяния, граничащие с торговлей людьми. С рабством. Когда ввозят, готовят документы, незаконно устраивают место пребывания, незаконно организуют место работы. Другими словами, организуют поток незаконной трудовой миграции. За организацию незаконной миграции, безусловно, нужно усиливать ответственность. Мы посмотрели практику - в первом полугодии 2011 года в 92% случаев по части первой статьи 322-1 в качестве санкции применяются штрафы. Это несерьезно. Это не наказание»- отмечал глава ФМС К.О.Ромодановский (http://www.kommersant.ru/doc/1863626)
5. Ситуация с внешней трудовой миграцией остаётся проблематичной. В силу слабой управляемости, неэффективности механизмов регуляции, значительной доли нелегальной миграции в общем массиве трудовой миграции она в большей степени является в настоящее время фактором риска, нежели ресурсом развития. Большая часть трудовых мигрантов (до 80%) прибывает в Российскую Федерацию из стран СНГ. Большая доля нелегальных мигрантов также въезжает из стран СНГ. Оказывать эффективное воздействие на миграцию можно, переведя её из теневой экономики в «белую», поддающуюся правовому регулированию. Опыт показывает, что сколько-нибудь эффективно регулировать миграционные потоки правовыми и аминистративно-управленческими средствами удастся лишь при условии сведения её нелегальных компонент к минимуму, что является далеко не простой задачей.
6. «Это уже и армяне, и киргизы, и представители других стран СНГ, которых нам проще интегрировать и которых нам проще…, сделать гражданами Российской Федерации, сделать их оседлыми. Вот если мы запустим процесс трансформации внешней трудовой миграции в миграцию оседлости, мы добьемся изменения ситуации и добьемся позитивных изменений в плане демографических показателей и на Дальнем Востоке, и везде» (К О.Ромодановский Стенограмма двести сорок седьмого заседания Совета Федерации 13 мая 2009 года.).
7. Стенограмма двести сорок седьмого заседания Совета Федерации 13 мая 2009 года.
8. Подробнее о ходе реализации Программы см. http://www.kommersant.ru/doc/1841273 «Сам механизм госпрограммы…заявляю со всей ответственностью, что он работает, он эффективен. И хотя он требует корректировки, но это механизм, который на долгие годы может решить демографическую проблему» (К О.Ромодановский Стенограмма двести сорок седьмого заседания Совета Федерации 13 мая 2009 года).
9. Крайне важным представляется не отождествлять регулируемую, управляемую миграцию и легальную миграцию. Тем более мигрант может легально въехать, но трудиться нелегально, легально трудиться, но не иметь всех требуемых по закону документов, иметь все документы, но либо поддельные, либо полученные нелегально через коррумпированные связи. Часть правозащитников и журналистов полагает наличие поддельных документов незначительным правонарушением, но даже поддельная медицинская справка может обернуться эпидемией массовым отравлением и иными последствиями.
10. К О.Ромодановский Стенограмма двести сорок седьмого заседания Совета Федерации 13 мая 2009 года.
11. Цитируется по сайту «Независимой Газеты»: http://www.ng.ru/politics/2012-01-23/1_national.html
12. В ред. Постановлений Правительства РФ от 02.10.2009 N 789,
от 20.12.2010 N 1071 http://www.fms.gov.ru/about/migrate/condition/
13. www.ng.ru/politics/2012-01-23/1_national.html
14. 29-29 января 2012 г. Всероссийский центр изучения общественного мнения (ВЦИОМ) провёл всероссийский опрос 28-29 января 2012 г. (Опрошено 1600 человек в 138 населенных пунктах в 46 областях, краях и республиках России).Россияне в целом положительно оценивают предложения В.В.Путина по регулированию межнациональных отношений и миграционной политике. Наибольшее одобрение общества вызвала инициатива предотвратить появление замкнутых национальных анклавов, живущих обособленно - ее поддержали 79% опрошенных. Ужесточение миграционного законодательства и введения уголовной ответственности за нарушение правил и норм регистрации (77%).75% опрошенных поддерживают предложение ужесточения правил регистрации и санкций за их нарушение. Введение обязательных для мигрантов экзаменов по русскому языку, литературе, истории России, основам государства и права поддержали 67% россиян. Данные с сайта ВЦИОМ: http://wciom.ru/index.php?id=459&uid=112370.
15. Программы, направленные на помощь в их адаптации и трудоустройстве действуют, например, в Великобритании, Канаде, ряде других страна импортёров рабочей силы.
16.www.ng.ru/politics/2012-01-23/1_national.html
17. Согласно результатам недавних обследований Левада центра, враждебность к приезжающим за последние годы возросла с 41% до 46%. 52% опрошенных считают, что в последнее время число граждан, которые разделяют националистические взгляды, стало больше. 14% респондентов считают, что количество проявлений национализм в России снижается, 21% указали на сохранение прежнего уровня. (http://strategy2020.rian.ru/news/20110907/366140256.htm).
18. Подробнее: В.В.Малахов После мультикультурализма: Европа и её иммигранты http://polit.ru/article/2012/01/27/malakhov/
19. См, например, практические рекомендации в исследовании фонда «Новая Евразия» Женщины мигранты из стран СНГ в России, М.2011, с.167-173.
20. www.ng.ru/politics/2012-01-23/1_national.html
21. К О.Ромодановский Стенограмма двести сорок седьмого заседания Совета Федерации 13 мая 2009 года.
22.http://cis.minsk.by/page.php?id=18763
23. http://cis.minsk.by/page.php?id=18764
24. В миграционных потоках последних лет значителен процент молодёжи (до 25%), не только не получивших полноценного среднего образования, но и не знающих русского языка, нередко настроенных в отношении страны пребывания не самым дружественным образом.
25. Страница Постоянной комиссии социальной по политике и правам человека МПА СНГ http://www.iacis.ru/html/index.php?id=215&nid=67
26. В миграционных потоках последних лет значителен процент молодёжи (до 25%), не только не получивших полноценного среднего образования, но и не знающих русского языка, нередко настроенных в отношении страны пребывания не самым дружественным образом.
27. «Трудовые мигранты уже сейчас работают…не 40 часов в неделю, а 60 часов в неделю. Агентства, которые их привлекают, никто почти не имеет квоту, разрешение на привлечение этих иностранных работников, никто не имеет трудовых договоров, - отмечал один из руководителей профсоюза мигрантов. Цитируется по стенограмме заседания экспертной группы по доработке "Стратегии 2020" №7 "Рынок труда, профессиональное образование, миграционная политика" от 7 июля 2011 года (http://strategy2020.rian.ru/stenograms/20110726/366113591_9.html).
28. «Повышение уровня легальности трудовых мигрантов привело в свою очередь к троекратному уменьшению совершаемых ими правонарушений» утверждал К.О.Ромодановский в СФ 2009. 13 мая 2009 года. Однако кризисные явления внесли существенные коррективы в криминогенную ситуацию в ряде регионов. Некоторое время назад глава московской полиции В.Колокольцев, отмечая необходимость создания спецподразделений для борьбы с этнической преступностью, заявил, что около 70% преступлений в столице совершаются приезжими и только 49% из них раскрываются. Он заявил, что намеренно «не расшифровывает эту цифру по национальному составу, поскольку это очень тонкая и щепетильная тема, которая может быть неправильно интерпретирована определенными представителями общества в силу каких-то политических симпатий или антипатий, а может быть, просто непорядочностью».
Цитируется по новостному сайту: http://news.mail.ru/politics/5018072/
"Актуальные проблемы государственной миграционной политики в сфере внешней трудовой миграции"
http://www.council.gov.ru/inf_sl/bulletin/item/406/index.html
Но особенно рекомендую статью Л.Л.Рыбаковского. Это ИМХО один из лучших спецов по проблеме.
Оригинал без купюр сноски расставлю потом (расставил уже):Актуальные проблемы государственной миграционной политики в сфере внешней трудовой миграции
Современное состояние ключевых проблем трудовой миграции
Проблемы, связанные с трудовой миграцией стали глобальными проблемами. Процессы трудовой миграции стали важным фактором, оказывающим заметное и неоднозначное воздействие на экономику стран и регионов, рынок труда, на политическую ситуацию, этнополитическую стабильность.
Уже в силу этой неоднородности и неоднозначности процессов она требует от государств проведения дифференцированной государственной политики, чтоб минимизировать негативные импульсы, связанные с нерегулируемой или нелегальной миграцией повысить путём государственного регулирования позитивную отдачу от неё.
Ключевыми проблемами, характеризующими ситуацию в области трудовой миграции в Российской Федерации, являются следующие:
Растущая (особенно в условиях глобального финансово-экономического кризиса) напряжённость на рынке труда. Возрастные когорты, которые войдут в трудоспособный возраст в первой четверти 21 века, уже родились, частичная компенсация потребности в рабочей силе возможна уже не за счёт рождаемости, но за счёт снижения смертности, повышения производительности труда, оптимизации его использования и, частично, внешней миграции.
Проблема нерегулируемой, стихийной, нелегальной миграции - глобальная проблема, затрагивающая различные страны, и не имеющая простых и однозначных решений. В Российской Федерации на протяжении многих лет сохраняется неопределённость с оценкой величин нелегальной трудовой миграции (1) . Обычно взвешенные экспертные оценки указывают 4-6 млн. трудящихся нелегалов, хотя называются и более крупные цифры.
В этой связи важно отметить необходимость смещения акцентов в борьбе с нелегальной миграцией (2) , - приоритетной целью должны стать не сами мигранты (3), но организаторы, вербовщики, теневики, пользующиеся их услугами, покрывающие их представители МВД, ФМС, властных структур. В стране фактически сложились теневые рынки иностранной рабочей силы, структуры их обслуживающие. Главный смысл государственной миграционной политики и заключается в переходе от стихийного набора рабочей силы, регулируемого исключительно невидимой рукой дикого рынка, к целевому оргнабору иностранной рабочей силы в соответствии с потребностями развития страны, отраслей, регионов.
Пока что руководители Федеральной миграционной службы вынуждены констатировать неэффективность применяемых предусмотренных законодательством санкций: как на уровне законодательства, так, в ещё большей степени, на уровне законоприменения (4).
Существующая система миграционного контроля над въездом, выездом, транзитным проездом и пребыванием иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, необустроенность и недостаточное оборудование отдельных участков Государственной границы Российской Федерации не позволяют эффективно контролировать миграционные потоки (5).
Ещё одной проблемой, связанной с неравномерностью потоков стихийной трудовой миграцией, является нерелевантность этих потоков реальным потребностям трудового рынка. В интересах государства, чтобы трудовые мигранты приезжали в те регионы, в которых ощущается дефицит рабочих рук, необходимых для реализации национальных и инвестиционных проектов, обеспечения нормального функционирования отраслей экономики. На практике основная масса мигрантов едет в Центральный федеральный округ (50% общего миграционного потока, в том числе Москва и Московская область - более 30 процентов).
В то же время вызывают опасение преувеличенные надежды на то, что якобы эти диспропорции могут быть преодолены с помощью замещающей коренное население миграции и «миграцию оседлости», - такие подходы ещё недавно озвучивались руководителями ФМС (6).
Можно предположить, что такие проекты связаны с исчезновением иных преувеличенных надежд на программу государственной помощи в добровольном переселении соотечественников. «Это механизм, который на долгие годы может решить демографическую проблему» (7), - заявляли руководители миграционного ведомства. Принятая в 2006 году, программа рассчитывала на приезд примерно 300 тыс. человек в год. Вместе с тем эксперты оценивают количество людей, эмигрирующих из России, в 100-150 тыс. в год, при этом уровень их образования и квалификации несопоставим с теми, кто въезжает в страну. В рамках этой госпрограммы по переселению соотечественников в Россию переехало более 61 тыс. человек, 29 тыс. из них - в 2011 году. Примерно такое же количество выезжает из страны на постоянное жительство за рубеж (8). Оргнабор рабочей силы среди соотечественников не проектировался как их репатриация, хотя некоторые СМИ, политики, руководители пытались придать именно такой смысл программе, не особо задумываясь о политических, репутационных и моральных издержках таких подходов в случае неудачи.
Эксперты отмечают, что достаточно часто, при разборе причин резонансных ЧП обнаруживается, что одной из составляющих аварии, пожара, ДТП или иного ЧП был миграционный фактор, неадекватность квалификации, нарушение норм, правил техники безопасности, переутомление в силу сверхэксплуатации и т.п. следы использования нелегальных мигрантов недобросовестными работодателями в серых или теневых секторах экономики.
Нерешённой проблемой остаётся неадекватность созданных механизмов регуляции потребностям трудового рынка: в результате в страну въезжают не те специалисты, и представители профессий, в которых ощущается наиболее острая необходимость, легальная организованная миграция составляет лишь часть миграционного потока, значительная часть мигрантов остаётся в той или иной степени нелегальной (9) ; Пока не удаётся обеспечить ни заинтересованности, ни общности взглядов государства и отечественного бизнеса (включая иностранный бизнес, работающий на территории России) на миграционные проблемы.
Ещё одна не преодолённая проблема - ведомственность. Несколько лет назад, например, в качестве главного источника сведений о миграции, использовалась статистика пограничного контроля, отражающая число перемещений, а не людей. Далеко не все миграционные вопросы отнесены к компетенции Федеральной Миграционной Службы. Регулирование внутренней миграции, подготовкой специальных программ, закреплением переехавших трудовых ресурсов и вообще проблемами регулирования рынка труда занимается Министерство здравоохранения и социального развития». «Выдворение возложено на плечи Министерства внутренних дел, а ФМС занимается только депортацией. Мы работаем до суда. Мы доставляем человека в суд, суд принимает решение, человек помещается в специально созданное учреждение, и после этого уже наступает этап работы органов внутренних дел»(10) ,-отмечал руководитель ФМС. Состояние здоровье въезжающих мигрантов также находится вне компетенции и зоны ответственности ФМС.
На остроту проблем межведомственного взаимодействия в регулировании трудовой миграции указал и председатель Правительства: «дееспособность или коррумпированность суда и полиции всегда будут вести не только к недовольству и радикализации принимающего мигрантов общества, но и к укоренению «разборок по понятиям» и теневой криминализованной экономики в самой среди мигрантов». Таким образом, эффективность регуляции миграционных потоков, зависит не только от собственно норм миграционного законодательства, но и от эффективности принимаемых законов касающихся коррупции и иных сфер (11).
Для лучшей координации усилий различных ведомств Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 мая 2009 г. N 450 (12) была создана Правительственная комиссия по миграционной политике, призванная быть «координационным органом, образованным для обеспечения согласованных действий заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации единой государственной миграционной политики».
В то же время заявлять, что ситуация с трудовой миграцией качественно улучшилась с тех пор было бы пока преждевременно. Свидетельством тому и острые нелицеприятные формулировки в статье Председателя Правительства «Россия: национальный вопрос»(13), привлекшего внимание к болевым точкам нынешней миграционной ситуации: «Нам надо на порядок повысить качество миграционной политики государства», , и поддержка такой позиции общественным мнением (14).
Институты адаптации, интеграции иноязычных мигрантов практически отсутствуют в большинстве регионов и населённых пунктов (15), лишь недавно были созданы соответствующие структуры в ФМС, что, впрочем, не является гарантией успешности и результативности этих процессов. Нет даже ясности и однозначности в оценке роли социально-экономических и культурных факторов интеграции.
Широко распространённые ещё недавно надежды на перенос передового западного опыта стали призрачными. «Плавильный котёл» ассимиляции барахлит и чадит - и не способен «переварить» всё возрастающий масштабный миграционный котёл… Во многих странах складываются замкнутые национально-религиозные общины, которые не только ассимилироваться, но даже и адаптироваться отказываются» (16), - вынужден был констатировать Председатель Правительства В.В.Путин в одной из своих предвыборных статей.
Россия не является исключением из этого правила. Косвенным подтверждением роста напряжённости является достаточно высокий уровень разной степени враждебности в отношении иностранных мигрантов (17).
В европейских странах интеграция иностранных трудовых мигрантов тесно связана с предоставлением гражданства, зависящим от успешной сдачи теста: курсы языковой и гражданской интеграции обязательны и достигают 30-40 часов по гражданской и 600 часов по языковой интеграции. Такая практика существует в Австрии, Великобритании, Германии, Греции, Дании, Испании, Люксембурге, Нидерландах, Франции. Существуют даже тесты для супругов в случае воссоединения семей (18). В России же в конце 2011 г. был принят закон об обязательном изучении русского языка для мигрантов, работающих в сферах ЖКХ, торговли и бытового обслуживания. Однако стоимость обучения (оценочно 2500 руб.) возложена на самих мигрантов, значительная часть которых (не обладающих знанием языка выходцев из малых городов и сёл) относится к наиболее низкооплачиваемым категориям работников, для которых эта сумма может оказаться слишком значительной. Многие эксперты считают принятую меру фактором, который будет лишь загонять трудовую миграцию в тень.
Доминирующее в правозащитно-экспертных кругах установки на максимальную либерализацию миграционного законодательства, готовность и дальше облегчать неселективный подход к трудовым мигрантам и их семьям, их адаптацию, повышение уровня социальной защищённости мигрантов, максимальный доступ к образованию, медицинским услугам за счёт государства граничит с прекраснодушным утопизмом и нежеланием анализировать и просчитывать издержки и «цену» такой политики (19).
Текущая миграционная политика во многих регионах нередко ориентирована на узкоэкономическое рассмотрение трудовой миграции (в качестве рабочей силы), а в демографическом плане - «замещающей (естественную убыль населения) миграции», что представляется отражением узковедомственных бюрократический подходов, стратегически несостоятельных и потенциально дестабилизирующих этнополитическую ситуацию в ряде регионов.
Представляется, что в ближайшие годы трудовая миграция будет оставаться важным потенциальным фактором развития России. В то же время сохранение нынешних инерционных тенденций, недостаточная ориентированность на баланс интересов, которому миграция (особенно нерегулируемая) может серьёзно угрожать, недостаточная эффективность и проработанность предлагаемых правовых и институциональных механизмов способны усугубить наметившиеся, а в ряде мест обострившиеся проблемы.
Интеграционные процессы как стратегическое направление решения проблем трудовой миграции.
В.В. Путин в своей предвыборной статье отмечал, что в перспективе решение миграционных проблем должно быть тесно увязано с интеграционными процессами в Евразийском Союзе, а «тесная интеграция на постсоветском пространстве как реальная альтернатива неконтролируемым миграционным потокам»(20) .
Руководство ФМС неоднократно заявляло, что предусматривает создание механизмов более благоприятных условий для квалифицированных специалистов из стран СНГ по аналогии с системой «синих» карт, действующих в странах Евросоюза, и американских «зеленых» карт. В рамках этих механизмов подразумевалось, что работники будут въезжать к заранее известному работодателю, который обязан решать их вопросы жилищного, медицинского и страхового обеспечения.
В рамках Совета руководителей миграционных органов государств - участников СНГ подготовлена концепция организованного привлечения специалистов (21). Однако в настоящее время проблема остаётся нерешённой и доля организованного привлечения ничтожно мала, составляя считанные проценты от общего числа трудовых мигрантов.
Концепция дальнейшего развития Содружества Независимых Государств была одобрена решением Совета глав государств Содружества Независимых Государств 5 октября 2007 года. В миграционном разделе Концепции заявлено, что «В вопросах миграции требуется повышение уровня взаимодействия компетентных в этой области органов государств - участников СНГ, обеспечение действенной координации в рамках Содружества. Необходимо рассмотреть деятельность существующих и целесообразность создания новых структур в целях выработки скоординированной миграционной политики, принятия совместных мер по предотвращению нелегальной миграции и регулированию трудовой миграции. Особого внимания требует совершенствование договорно-правовой базы СНГ и его государств - участников в этой сфере» (22).
В Стратегии экономического развития Содружества Независимых Государств на период до 2020 года, утвержденной решением Совета глав правительств Содружества Независимых Государств 14 ноября 2008 года отмечалось, что «Основные усилия в области рынка труда и миграционных процессов будут направлены на формирование общего рынка труда, создание правовых, экономических и организационных условий для перехода к свободному перемещению рабочей силы на пространстве СНГ, решение проблемы согласованного регулирования трудовой миграции, повышение эффективности согласованной миграционной политики на основе достижения соответствия объемов, направлений и структуры миграционных потоков интересам мигрантов и с учетом законодательства принимающего государства. Предусматриваются также обеспечение интеграции иммигрантов в общество и формирование к ним толерантного отношения, противодействие незаконной миграции и формирование у граждан государств - участников СНГ уважительного отношения к законодательству, языку и культуре страны пребывания» (23).
В то же время эти планы реализуются противоречиво, нередко острота старых проблем не снимается, но порождаются новые противоречия.
Стоит отметить проблему растущего дефицита квалифицированных специалистов в странах- экспортёрах рабочей силы (24): в ситуации кризиса трудовая миграция может выступать как экспорт безработицы и социальных проблем в принимающую страну, однако эмиграция специалистов уже начинает ощущаться в ряде стран СНГ.
В Аналитическом докладе «Итоги деятельности СНГ за 20 лет и задачи на перспективу» принятом Советом глав государств Содружества Независимых Государств отмечается, что за прошедшие годы созданы организационно-правовые предпосылки для решения вопросов трудовой миграции. В частности, принята Конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей государств - участников СНГ, учрежден Консультативный Совет по труду, миграции и социальной защите населения, а также межгосударственные программы совместных мер борьбы с незаконной миграцией и торговлей людьми.
На ближайшее время запланирована разработка и принятие ещё ряда нормативных документов: Комитет Совета Федерации по международным делам совместно с Постоянной комиссией по социальной политике и правам человека МПА СНГ собирается в 2012 году принять «Рекомендации по стимулированию интеграции иммигрантов в принимающие сообщества, в том числе через обучение государственному языку принимающего государства, содействие в трудоустройстве, получении общего и профессионального образования, участие в местном самоуправлении (25) .
Рабочая группа МПА СНГ в рамках Постоянной комиссии по социальной политике и правам человека к 2012 году разрабатывает Концепцию общего миграционного пространства государств - участников СНГ. Рабочая группа МПА СНГ, Комитет Совета Федерации по международным делам на 2012 году в рамках Постоянной комиссии по социальной политике и правам человека разрабатывают модельное соглашение по реадмиссии. Они же планируют в 2013 году принять новую обновленную редакцию модельного акта «О миграции трудовых ресурсов».
На 2012 год запланированы такие дополняющие законодательство разработки МПА СНГ как комментарий к модельному законодательству СНГ в сфере противодействия торговле людьми, который готовит Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации в рамках Постоянной комиссии по вопросам обороны и безопасности, изменения и дополнения в модельные Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы для государств - участников СНГ по вопросам борьбы с торговлей людьми.
Представляется, что новый этап интеграционных процессов в рамках реализации концепции Евразийского союза потребует большей конкретизации, координации и коррекции совместной миграционной политики, более активного и эффективного государственного регулирования, что уже само по себе является непростой задачей.
В этой связи показателен, например, российский опыт регулирования въезда и регистрации высококвалифицированных иностранных специалистов. Льготы для привлечения и оформления въезда высококвалифицированных специалистов почему-то были основаны исключительно на критериях высокой заработной платы. Во многих стран в качестве критерия для облегчения въезда принят иной принцип - содержательно анализируется потребность в конкретных специалистах, представителях конкретных профессий. В результате (по видам экономической деятельности на настоящий момент) высокооплачиваемые специалисты по финансам, операциям недвижимости, оптовой и розничной торговле составляют около 60% въехавших иностранных специалистов, а работающие в секторах реальной экономики, в производстве, науке, сфере образования составили меньшинство от въехавших на этих льготных условиях специалистов.
Наметилась и обострилась проблема растущего дефицита квалифицированных специалистов в странах- экспортёрах рабочей силы(26), мигрирующих в Россию и другие страны. В ситуации кризиса миграция может выступать как экспорт безработицы и социальных проблем в принимающую страну.
Организация вербовки через каналы землячеств, этнических диаспор, родственные связи делает миграцию крайне непрозрачной, трудно регулируемой со стороны официальных государственных служб, связывает их с серой или теневой экономикой (27) , криминалом (28) , торговлей людьми, коррумпированными представителями власти, правоохранительных органов, организация труда и проживания по этническому признаку нередко делает напряжёнными межнациональные отношения в местах проживания, стимулирует роль этнической преступности. Индикатором растущего осознания этих проблем является создание в ряде регионов специальных структур по борьбе с этнической преступностью.
Выводы и рекомендации:
Представляется, что оптимизация миграционной политики лежит не в русле её дальнейшей либерализации в рамках сохранения постулатов неолиберальной экономической модели (т.е. фактически господстве нерегулируемой миграционной стихии, издержки которой намного перевешивают потенциальные плюсы миграции). Такая модель чревата для экономического и социального развития страны тем, что, будучи выгодной части предпринимателей, заинтересованных в сверхэксплуатации дешёвой, нередко нелегальной рабочей силы из-за рубежа, становится мощным фактором деформации цивилизованного трудового рынка, фактором, тормозящим внедрение новой техники. Экономика страны столкнулась с реальной опасностью «подсесть на иглу» иностранной трудовой миграции.
Чтобы трудовая миграция стала реальным фактором модернизационного обновления, фактором развития содержанием активной миграционной политики должно стать формирование именно жёстких и эффективных механизмов селективной миграции, аналогичных тем, которые сформированы в последние годы в странах Европейского Союза, США и других стран. Необходим комплекс мер реально обеспечивающих повышение качества человеческого капитала и человеческого потенциала трудовой миграции. Государственная миграционная политика должна на порядок повысить свою наукоёмкость, опираться на реальный анализ трудового рынка, реальные потребности регионов и отраслей в специалистах и рабочей силе.
Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, одобренная распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 года рассматривается многими экспертами ми политиками как устаревшая, не отвечающая современным реалиям и вызовам. И действительно к настоящему времени миграционная ситуация в стране изменилась и количественно и качественно. Обсуждение нового проекта Концепции государственной миграционной политики показало наличие различных подходов, столкновение разных приоритетов, отражающих столкновение различных групп интересов, зачастую отсутствие единства во взглядах на трудовую миграцию и на способы разрешения острых миграционных проблем.
Важной задачей является чёткая и однозначная формулировка национальных и региональных интересов в области трудовой миграции, которые пока так и не были чётко и однозначно артикулированы.
Необходима разработка новых комплексных критериев оценки эффективности государственной миграционной политики, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Критериев, способных измерить не только экономические, но и социальные, этнополитические, культурные и иные последствия различных по масштабу и последствиям миграционных потоков. Без надёжной информационной базы эффективное государственное регулирование трудовых миграционных потоков нереализуемо.
Требует внимания создание комплексного механизма обратной связи, обеспечивающей реальную защиту прав мигрантов. Ряд экспертов предлагает даже введение специального поста уполномоченного по правам мигрантов, что, впрочем, не заменит необходимости в качественно новом уровне работы министерств и ведомств, в зоне ответственности которых находится трудовая миграция.
Важным элементом государственного регулирования миграции может стать создание контролируемых государством каналов организованного набора мигрантов, способных осуществлять защиту интересов мигрантов, потеснить стихийно сложившиеся теневые рынки их вербовки, перевозки, снабжения необходимой документацией, обучения, медицинского обследования.
Необходимо создать механизмы, гарантирующие со стороны работодателей условия работы и проживания, соответствующие современным нормам охраны труда, установленным санитарным нормам, осуществлять контроль за постоянным их соблюдением.
Важнейшей материальной предпосылкой большей управляемости и регулируемости миграционных потоков, по мнению экспертов, является оборудование границ Российской Федерации.
Возможно, в отдельных случаях нуждается в определённой коррекции безвизовый режим с отдельными странами, не вошедшими в интеграционные объединения, особенно в случае отсутствия доброй воли и кооперации в деле решения миграционных проблем, значимых для обеих сторон.
Требуется коррекция и модернизацию ФМС, повышение уровня подготовки кадрового состава службы. Пока состояние системы подготовки профессиональных кадров оставляет желать лучшего. Поэтому функции адаптации, интеграции, осуществление проектов, предназначенных, например, для минимизации утечки мозгов ФМС, в том виде в какой она существует, выполнить не в состоянии.
Общественность и помощь международных организаций так и не смогли компенсировать некоторые врождённые изъяны службы. Важно учитывать, что проблема не решаема лишь модернизацией или реформой отдельного ведомства, но требует качественно иного уровня координации и уровня взаимодействия, уровня эффективности работы самых различных ведомств.
Положение, статус, деятельность диаспор и культурно - национальных автономий в России не стали в полной мере сколько-нибудь влиятельным рычагом воздействия на двусторонние отношения России с государствами экспортёрами миграции и даже с трудовыми мигрантами, не стали важным элементом механизмов интеграции, аккультурации и адаптации мигрантов в принимающую среду.
Представляется, что важнейшей предпосылкой нормализации миграционной ситуации в ряде регионов в направлении большей её управляемости является перевод её из теневой экономики в «белую», поддающуюся правовому регулированию. В то же время механизмы квотирования, продажи мигрантам патентов, по мнению многих экспертов, не решают ключевых проблем трудовой миграции в силу недостаточной гибкости, громоздких и неудобных для граждан бюрократических процедур.
Требует анализа, обобщения и тиражирования разнообразный опыт регионов по регулированию миграционных трудовых потоков на региональных рынках труда. Мониторинг применения в регионах миграционного законодательства в разнообразных условиях мог бы стать серьёзным импульсом к обновлению и совершенствованию государственной миграционной политики.
Предпосылкой к модернизации миграционной политики обязана стать выработка новой Концепции миграционной политики, отвечающей новым вызовам национальным интересам России в условиях глобального кризиса. В ней следовало бы в полной мере учитывать опыт и наработки зарубежных стран, и международных организаций и имеющийся в регионах ценный опыт решения проблем. Она не должна быть излишне идеологизированной, но должна быть увязана со смежными направлениями государственной политики, будь то проблемы национальной безопасности или Концепция демографической политики.
Такой концептуальный документ призван стать шагом на пути достижения общенационального и межпартийного консенсуса по формированию механизмов решения важной составной части государственной политики.
-----------------------
1. Глава ФМС К.О.Ромоданосвский в одном из последних интервью заявил:: «У нас законно работают порядка 2,3 млн. человек, а незаконно могли работать до 4 млн. Я не утверждаю, что работали, но вполне могли. Это люди, которые в графе «цель приезда» указали -частная. Но это такая весьма расплывчатая цель. (http://www.kommersant.ru/doc/1863626).
2. «Нам нужно ужесточать, к сожалению, здесь законодательство, связанное с теми, кто паразитирует на этой ситуации. Я имею в виду и физических, и юридических лиц. Я сказал об этом в своём выступлении. Нужно ужесточать законодательство вплоть до уголовного», отмечал на расширенном заседании коллегии Федеральной миграционной службы России Председатель Правительства В.В.Путин. (цитируется по официальному сайту Председателя Правительства http://premier.gov.ru/events/news/17877/index.html).
3.В Государственную. Думу депутатами В.В.Жириновским, С.В.Ивановым, И.В.Лебедевым, Я.Е.Ниловым, М.С.Рохмистровым уже внесён законопроект «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» (об установлении уголовной ответственности иностранных граждан за уклонение от выезда из Российской Федерации)
4. «Предлагаем увеличить наказание до десяти лет - это уже коснется тех людей, которые совершают деяния, граничащие с торговлей людьми. С рабством. Когда ввозят, готовят документы, незаконно устраивают место пребывания, незаконно организуют место работы. Другими словами, организуют поток незаконной трудовой миграции. За организацию незаконной миграции, безусловно, нужно усиливать ответственность. Мы посмотрели практику - в первом полугодии 2011 года в 92% случаев по части первой статьи 322-1 в качестве санкции применяются штрафы. Это несерьезно. Это не наказание»- отмечал глава ФМС К.О.Ромодановский (http://www.kommersant.ru/doc/1863626)
5. Ситуация с внешней трудовой миграцией остаётся проблематичной. В силу слабой управляемости, неэффективности механизмов регуляции, значительной доли нелегальной миграции в общем массиве трудовой миграции она в большей степени является в настоящее время фактором риска, нежели ресурсом развития. Большая часть трудовых мигрантов (до 80%) прибывает в Российскую Федерацию из стран СНГ. Большая доля нелегальных мигрантов также въезжает из стран СНГ. Оказывать эффективное воздействие на миграцию можно, переведя её из теневой экономики в «белую», поддающуюся правовому регулированию. Опыт показывает, что сколько-нибудь эффективно регулировать миграционные потоки правовыми и аминистративно-управленческими средствами удастся лишь при условии сведения её нелегальных компонент к минимуму, что является далеко не простой задачей.
6. «Это уже и армяне, и киргизы, и представители других стран СНГ, которых нам проще интегрировать и которых нам проще…, сделать гражданами Российской Федерации, сделать их оседлыми. Вот если мы запустим процесс трансформации внешней трудовой миграции в миграцию оседлости, мы добьемся изменения ситуации и добьемся позитивных изменений в плане демографических показателей и на Дальнем Востоке, и везде» (К О.Ромодановский Стенограмма двести сорок седьмого заседания Совета Федерации 13 мая 2009 года.).
7. Стенограмма двести сорок седьмого заседания Совета Федерации 13 мая 2009 года.
8. Подробнее о ходе реализации Программы см. http://www.kommersant.ru/doc/1841273 «Сам механизм госпрограммы…заявляю со всей ответственностью, что он работает, он эффективен. И хотя он требует корректировки, но это механизм, который на долгие годы может решить демографическую проблему» (К О.Ромодановский Стенограмма двести сорок седьмого заседания Совета Федерации 13 мая 2009 года).
9. Крайне важным представляется не отождествлять регулируемую, управляемую миграцию и легальную миграцию. Тем более мигрант может легально въехать, но трудиться нелегально, легально трудиться, но не иметь всех требуемых по закону документов, иметь все документы, но либо поддельные, либо полученные нелегально через коррумпированные связи. Часть правозащитников и журналистов полагает наличие поддельных документов незначительным правонарушением, но даже поддельная медицинская справка может обернуться эпидемией массовым отравлением и иными последствиями.
10. К О.Ромодановский Стенограмма двести сорок седьмого заседания Совета Федерации 13 мая 2009 года.
11. Цитируется по сайту «Независимой Газеты»: http://www.ng.ru/politics/2012-01-23/1_national.html
12. В ред. Постановлений Правительства РФ от 02.10.2009 N 789,
от 20.12.2010 N 1071 http://www.fms.gov.ru/about/migrate/condition/
13. www.ng.ru/politics/2012-01-23/1_national.html
14. 29-29 января 2012 г. Всероссийский центр изучения общественного мнения (ВЦИОМ) провёл всероссийский опрос 28-29 января 2012 г. (Опрошено 1600 человек в 138 населенных пунктах в 46 областях, краях и республиках России).Россияне в целом положительно оценивают предложения В.В.Путина по регулированию межнациональных отношений и миграционной политике. Наибольшее одобрение общества вызвала инициатива предотвратить появление замкнутых национальных анклавов, живущих обособленно - ее поддержали 79% опрошенных. Ужесточение миграционного законодательства и введения уголовной ответственности за нарушение правил и норм регистрации (77%).75% опрошенных поддерживают предложение ужесточения правил регистрации и санкций за их нарушение. Введение обязательных для мигрантов экзаменов по русскому языку, литературе, истории России, основам государства и права поддержали 67% россиян. Данные с сайта ВЦИОМ: http://wciom.ru/index.php?id=459&uid=112370.
15. Программы, направленные на помощь в их адаптации и трудоустройстве действуют, например, в Великобритании, Канаде, ряде других страна импортёров рабочей силы.
16.www.ng.ru/politics/2012-01-23/1_national.html
17. Согласно результатам недавних обследований Левада центра, враждебность к приезжающим за последние годы возросла с 41% до 46%. 52% опрошенных считают, что в последнее время число граждан, которые разделяют националистические взгляды, стало больше. 14% респондентов считают, что количество проявлений национализм в России снижается, 21% указали на сохранение прежнего уровня. (http://strategy2020.rian.ru/news/20110907/366140256.htm).
18. Подробнее: В.В.Малахов После мультикультурализма: Европа и её иммигранты http://polit.ru/article/2012/01/27/malakhov/
19. См, например, практические рекомендации в исследовании фонда «Новая Евразия» Женщины мигранты из стран СНГ в России, М.2011, с.167-173.
20. www.ng.ru/politics/2012-01-23/1_national.html
21. К О.Ромодановский Стенограмма двести сорок седьмого заседания Совета Федерации 13 мая 2009 года.
22.http://cis.minsk.by/page.php?id=18763
23. http://cis.minsk.by/page.php?id=18764
24. В миграционных потоках последних лет значителен процент молодёжи (до 25%), не только не получивших полноценного среднего образования, но и не знающих русского языка, нередко настроенных в отношении страны пребывания не самым дружественным образом.
25. Страница Постоянной комиссии социальной по политике и правам человека МПА СНГ http://www.iacis.ru/html/index.php?id=215&nid=67
26. В миграционных потоках последних лет значителен процент молодёжи (до 25%), не только не получивших полноценного среднего образования, но и не знающих русского языка, нередко настроенных в отношении страны пребывания не самым дружественным образом.
27. «Трудовые мигранты уже сейчас работают…не 40 часов в неделю, а 60 часов в неделю. Агентства, которые их привлекают, никто почти не имеет квоту, разрешение на привлечение этих иностранных работников, никто не имеет трудовых договоров, - отмечал один из руководителей профсоюза мигрантов. Цитируется по стенограмме заседания экспертной группы по доработке "Стратегии 2020" №7 "Рынок труда, профессиональное образование, миграционная политика" от 7 июля 2011 года (http://strategy2020.rian.ru/stenograms/20110726/366113591_9.html).
28. «Повышение уровня легальности трудовых мигрантов привело в свою очередь к троекратному уменьшению совершаемых ими правонарушений» утверждал К.О.Ромодановский в СФ 2009. 13 мая 2009 года. Однако кризисные явления внесли существенные коррективы в криминогенную ситуацию в ряде регионов. Некоторое время назад глава московской полиции В.Колокольцев, отмечая необходимость создания спецподразделений для борьбы с этнической преступностью, заявил, что около 70% преступлений в столице совершаются приезжими и только 49% из них раскрываются. Он заявил, что намеренно «не расшифровывает эту цифру по национальному составу, поскольку это очень тонкая и щепетильная тема, которая может быть неправильно интерпретирована определенными представителями общества в силу каких-то политических симпатий или антипатий, а может быть, просто непорядочностью».
Цитируется по новостному сайту: http://news.mail.ru/politics/5018072/