В Европу «от Лиссабона до Владивостока» - 1
«Есть у нас одна мечта, - сказал Госсекретарь. - Мы хотим создать единое экономическое пространство от Лиссабона до Владивостока. Все начинается с малого, и задумку можно реализовать, если над ней работать».
…В этом вопросе, по его словам, особая роль отводится приграничному сотрудничеству, которое должно помочь связать огромный участок суши, прежде всего, экономически. Евросоюз, Евразийское сообщество, ШОС, Союзное государство - все они могут стать элементом большой конструкции под рабочим названием «от Лиссабона до Владивостока» - 25 мая 2017 г.
Думали, что на этом проекте, под который расчленили и похоронили Советский Союз, поставлена точка? А вот и нет. Россию по-прежнему, не смотря ни на что, в том числе и на военные приготовления со стороны НАТО у наших границ , как и во времена евроэйфории первой половины 2000-х, пытаются туда втолкнуть. Действия российской власти напоминают старый анекдот: «давайте объявим им войну и быстренько сдадимся в плен». И вталкивать Россию в Европу «от Лиссабона до Владивостока» собираются теперь уже «чучелком или тушкой», то есть, предпринимая очень конкретные и системные шаги по её дезинтеграции по организации единого экономического пространства на «этом огромном участке суши».
Немного европейской предыстории.
В 1980 году была принята «Европейская рамочная Конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей». По мере нарастания трансграничных интеграционных процессов внутри Европейского сообщества были подписаны дополнительные Протоколы к этой конвенции: в 1995 году Протокол №1 и Дополнительное соглашение, касающееся определения правового статуса органов, созданных в соответствии с соглашениями о приграничном сотрудничестве, и Протокол №2 в 1998 году, регулирующего межтерриториальное сотрудничество, выходящее за рамки приграничных контактов.
Параллельно с совершенствованием правовой базы, касающейся сферы приграничного сотрудничества, принимаются документы, обеспечивающие европейскую региональную интеграцию - процесса включения территорий Европейского сообщества в единое экономическое, политическое, культурное, образовательное и иное общее пространство и фактической ликвидации внутри него государственных границ. Ассамблея регионов Европы в принятой 4 декабря 1996 года «Декларации о регионализме в Европе» дала определение региону, как «государственному территориальному образованию, непосредственно предшествующему государству». Что совпадает с российским определением региона, как субъекта РФ, находящегося на ступень ниже в вертикали власти после государства. Но европейский регион, в отличие от российского, трансграничное образование. Полномочия европейских регионов, согласно европейской «Декларации о регионализме», определены шире, чем это предполагается (пока) российским законодательством в отношении регионов РФ. Например, европейские регионы могут самостоятельно заключать договоры, соглашения или протоколы международного характера, при условии одобрения их центральным правительством, если этого требует национальное законодательство. Может требовать, а может и не требовать, единого европейского законодательства в части приграничного сотрудничества не существует.
Важно подчеркнуть, что приграничная территория в лице её местных властей и территориального сообщества является самостоятельным актором в приграничном сотрудничестве, полноценным субъектом международных контактов на данном уровне. Правосубъектность европейских национальных государств, подписавших Римский договор 1957 года (о ликвидации всех преград на пути свободного передвижения людей, товаров, услуг и капитала), Маастрихский договор 1998 года (экономическое и политическое объединение 28 европейских государств, нацеленный на региональную интеграцию и юридически оформивший Европейский Союз) и другие межгосударственные соглашения, ставится практически на один уровень с правосубъектностью аморфных «территориальных сообществ и властей. Регионализация - один из инструментов ликвидации этих самых национальных государств.
А что у нас?
В феврале 2001 года распоряжением правительства РФ была принята «Концепция приграничного сотрудничества в Российской Федерации». В отличие от европейской Конвенции российская Концепция определяла основным действующим субъектом федеральные органы исполнительной власти, а не «территориальные сообщества и власти». Развитие приграничного сотрудничества согласно российской Концепции связывалось с направленностью на укрепление добрососедства между сопредельными странами и Российской Федерации в целом и вводило дополнительный, государственный, уровень регулирования данных отношений. Внешние связи муниципалитетов рассматривались в рамках внешних связей государства. Также в раздел о мерах по стимулированию развития приграничной территории Концепции в качестве приоритетного было внесено положение о развитии системы обеспечения национальной безопасности на приграничной территории Российской Федерации.
Но в декабре 2002 года в России федеральным законом была ратифицирована «Европейская рамочная Конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей», вступившая в силу 5 января 2003 года. Позже, 7 октября 2008 года, вступили в силу федеральные законы о ратификации европейских Протокола №2 (касающегося межтерриториального сотрудничества, выходящего за рамки приграничных контактов) и Дополнительного протокола (касающегося правового статуса органов по сотрудничеству, создаваемых в соответствии с соглашениями о приграничном сотрудничестве).
Таким образом, именно «Европейская рамочная Конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей» стала базовым документом, регулирующим приграничное сотрудничество как в странах Европейского Союза, так и Российской Федерации. Приграничное сотрудничество, согласно Конвенции, осуществляется в форме соглашений и договоров в рамках полномочий территориальных сообществ и властей, определяемых внутренним законодательством каждой из сторон, осуществляющих такое сотрудничество. Признаки самостоятельности субъектов приграничного сотрудничества при вступлении в партнерские отношения определяются в рамках определяемых внутренним правом полномочий.
Рамочный характер Конвенции подразумевает принятие федеральных законов, конкретизирующих её положения.
Впервые законопроект о приграничном сотрудничестве был внесен в Государственную Думу в 2004 году, потом в 2008-м, но так и не дошел до первого чтения. В 2010 году он был внесен снова - депутатами Государственной Думы Г.С.Изотовой, Р.В.Кондратовым, К.И.Косачевым, А.В.Островским, В.А.Пехтиным, Е.Ф.Лаховой, С.Н.Шишкаревым, членами Совета Федерации В.С.Бабичевым, А.Ю.Молчановым, С.Ю.Орловой, С.М.Киричук - и принят в первом чтении.
Осенью прошлого года работа над законопроектом спешно активизировалась: правительство РФ внесло к нему новые поправки, председатель Совета Федерации Валентина Матвиенко озаботилась тем, что приграничные территории России «выполняют скорее барьерные, чем контактные функции», Константин Косачев, один из тех, кто стоял у истоков законопроекта, обнаружил что «действительно многострадальный» законопроект не включён в календарь рассмотрения Госдумой до конца текущего года, а Совет безопасности РФ рекомендовал Государственной Думе принять законопроект в весеннюю сессию 2017 года. Что и было, собственно, сделано.
Как сказал глава профильного комитета Госдумы по международным делам Леонид Слуцкий 14 июля, «сегодня депутаты поставили точку в долголетнем законотворческом процессе, затрагивающем интересы 40% населения страны».
Да, ещё Федеральным законом от 28.12.2016 г. № 483-ФЗ был ратифицирован Протокол N 3 к «Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей» касающийся европейских региональных объединений сотрудничества (ЕвРОС).
Председатель Совета Федерации РФ Валентина Матвиенко: «Мы надеемся, что в результате его [Протокола №3] ратификации будут сняты многие правовые неопределённости, мешающие успешному функционированию еврорегионов. Практика показывает, что сегодня это наиболее продвинутая форма международной интеграции».
Матвиенко подчеркнула: «Несмотря на сложную внешнеполитическую ситуацию, приграничное сотрудничество остаётся одним из немногих не пострадавших направлений практического взаимодействия Евросоюза с Россией». И добавила, что сотрудничество с европейскими коллегами остаётся «одним из ведущих и неизменных приоритетов России».
Как сказал однажды Герман Греф - «Мы так широко идем, что штаны бы не порвать».
Вернемся к закону «О приграничном сотрудничестве в Российской Федерации».
Что интересно, текста принятого в третьем чтении 14 июля Федерального закона «О приграничном сотрудничестве в Российской Федерации» № 351626-5 на сайте Госдумы не представлено. Есть только первоначальный текст- внесенный ещё в 2010 году. Но ещё есть таблица поправок к нему, рекомендованных Комитетом по международным делам Госдумы к принятию. С ними и будем работать.
В первоначальном варианте законопроекта приграничное сотрудничество определяется как часть международных отношений Российской Федерации, приграничные территории - как прилегающие к государственной границе Российской Федерации.
Согласно поправок, определение «приграничные территории» расширено, в него включены муниципалитеты, расположенные в приграничном регионе (ранее - прилегающие к границе), а также «определенные международными договорами Российской Федерации иные территории Российской Федерации».
Определен перечень «субъектов приграничного сотрудничества Российской Федерации» - Российская Федерация, регионы и муниципалитеты.
Определение «Субъекты приграничного сотрудничества сопредельных государств» также расширено - в перечень: «государственно-территориальные, административно-территориальные и муниципальные образования приграничных регионов сопредельных государств, рассматриваемые в качестве таковых в соответствии с внутренним правом этих государств», включены «сопредельные государства».
«Соглашения о приграничном сотрудничестве» - могут заключаться между субъектами приграничного сотрудничества в любой комбинации, кроме муниципалитетов, которые могут заключать соглашения с муниципалитетами сопредельных государств. Ранее - соглашения между субъектами приграничного сотрудничества предполагалось заключать на соответствующих уровнях.
В статье «Правовое регулирование приграничного сотрудничества» подтверждается приоритет международного права в этой сфере.
Из статьи «Основные принципы приграничного сотрудничества» - «уважение суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации и сопредельных государств» исключено.
На первом месте «соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров Российской Федерации»; далее «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления»;
Далее:
3) учет интересов национальной безопасности Российской Федерации;
4) учет особенностей межгосударственных отношений и особенностей территорий приграничного сотрудничества Российской Федерации и территорий приграничного сотрудничества сопредельных государств;
5) обеспечение взаимной выгоды для субъектов приграничного сотрудничества Российской Федерации и субъектов приграничного сотрудничества сопредельных государств при реализации международных программ приграничного сотрудничества, проектов международных программ приграничного сотрудничества;
6) обеспечение доступа населения территорий приграничного сотрудничества Российской Федерации к информации о приграничном сотрудничестве;
7) обеспечение соответствия стратегий социально-экономического развития, государственных программ развития Российской Федерации и приграничных субъектов Российской Федерации международным программам приграничного сотрудничества;
8) добросовестное выполнение положений соглашений о приграничном сотрудничестве.
Статьи
«Участие Российской Федерации в приграничном сотрудничестве»;
«Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в сфере приграничного сотрудничества» ;
«Государственный контроль (надзор) за соблюдением требований настоящего Федерального закона, муниципальный контроль в сфере приграничного сотрудничества»;
- исключены.
В первоначальной редакции законопроекта перечень органов государственной власти, вырабатывающих государственную политику в сфере приграничного сотрудничества определялся Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации - исключено.
В новой редакции согласно поправке, внесенной Правительством РФ, появилась статья - «Полномочия федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере приграничного сотрудничества» - концентрация полномочий по определению государственной политики и представлению интересов Российской Федерации сфере приграничного сотрудничества в «уполномоченном органе». Кроме того уполномоченный орган разрабатывает, реализует и оценивает эффективность международных программ.
Какой именно орган станет «уполномоченным», можно с достаточной степенью уверенности предположить: им станет Министерство экономического развития. Именно Минэкономразвития является уполномоченным органом согласно Указу Президента от 19 августа 2015 года №424 во исполнение закона от 4 января 1999 года № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации», а также является одним из основных инициаторов разработки и принятия законопроектов и нормативных документов, регулирующих приграничное сотрудничество.
В «Полномочия органов государственной власти приграничного субъекта РФ» входят (поправка Правительства РФ): «создание с субъектами приграничного сотрудничества сопредельных государств совместных координирующих органов по приграничному сотрудничеству и рабочих групп при них» и «заключение соглашений о приграничном сотрудничестве с государственно-территориальными, административно-территориальными образованиями сопредельных государств, с органами государственной власти сопредельных государств». С органами государственной власти сопредельных государств - с согласия Правительства Российской Федерации.
В полномочия органов государственной власти приграничного субъекта РФ входит также оказание содействия органам местного самоуправления и муниципальных образований, а также координация их деятельности в сфере приграничного сотрудничества и согласование заключаемых ими соглашений.Приводим «скромный» список направлений, по которым может осуществляться приграничное сотрудничество, из первоначальной редакции законопроекта:
1) научное и научно-техническое сотрудничество;
2) сотрудничество в сфере образования и культуры;
3) предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций;
4) оказание гуманитарной помощи;
5) рациональное использование природных ресурсов и охрана окружающей природной среды;
6) правоохранительная деятельность;
7) регулирование миграции населения и рынка труда;
8) транспорт и связь;
9) экономическое сотрудничество, в том числе создание благоприятных условий для инвестиционной деятельности и приграничной торговли.
Этот список заменен поистине всеобъемлющим:
«Субъекты приграничного сотрудничества Российской Федерации в пределах своих полномочий осуществляют приграничное сотрудничество <…> по следующим направлениям:
1) сотрудничество в области экономики;
2) сотрудничество в области транспорта и связи;
3) сотрудничество в области энергетики;
4) сотрудничество в социальной области;
5) сотрудничество в области науки и образования;
6) сотрудничество в области культуры и искусства;
7) сотрудничество в области спорта и туризма;
8) сотрудничество в области здравоохранения;
9) сотрудничество в области экологии и природопользования;
10) сотрудничество в области сельского хозяйства, лесоводства и рыболовства;
11) предупреждение чрезвычайных ситуаций, ликвидация последствий катастроф, стихийных бедствий, борьба с эпидемиями и ликвидация их последствий;
12) иные направления приграничного сотрудничества, осуществляемого соответствующими субъектами приграничного сотрудничества Российской Федерации в пределах своей компетенции».
Среди задач: «совершенствование взаимодействия субъектов приграничного сотрудничества Российской Федерации и субъектов приграничного сотрудничества сопредельных государств, развитие и укрепление их взаимовыгодных и дружественных связей» и «создание условий для совместной деятельности по направлениям, указанным в части 1 (см. список выше) настоящей статьи, на территориях приграничного сотрудничества Российской Федерации и территориях приграничного сотрудничества сопредельных государств».
Статья «Соглашения о приграничном сотрудничестве, заключаемые приграничными субъектами Российской Федерации». Согласно поправке соглашения регулируются «Федеральным законом от 4 января 1999 года № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» с учетом особенностей, установленных настоящим Федеральным законом».
Надо сказать, что в данный закон определяет право на осуществление международных и внешнеэкономических связей органов государственной власти всех субъектов Российской Федерации, в нем ничего не говориться о таком праве для муниципалитетов и органов местного самоуправления.
Согласно ФЗ-4 от 04.01.1999 субъекты Российской Федерации осуществляют связи с органами государственной власти иностранных государств с согласия Правительства Российской Федерации, при наличии положительного заключения Министерства иностранных дел Российской Федерации, Министерства юстиции Российской Федерации и других федеральных органов исполнительной власти в соответствии с их компетенцией.
Субъекты РФ заблаговременно уведомляют федеральные органы о вступлении в переговоры для заключения соглашений с иностранными субъектами, а органы федеральной власти определяют процедуру заключения соглашений и согласуют их.
Субъекты Российской Федерации <…> по согласованию с Министерством иностранных дел Российской Федерации пользуются правом открывать свои представительства за пределами Российской Федерации.
Из статьи «Заключительные положения» закона о приграничном сотрудничестве: «Приграничные субъекты Российской Федерации приводят свое законодательство, а муниципальные образования приграничных субъектов Российской Федерации приводят свои муниципальные правовые акты в соответствие с настоящим Федеральным законом в течение трех месяцев со дня вступления в силу настоящего Федерального закона».
Нельзя не отметить дружный творческий коллектив, внесший поправки в законопроект
№ 351626-5 «О приграничном сотрудничестве в Российской Федерации». Кроме Правительства РФ, это депутаты Государственной Думы: Слуцкий Л.Э., Журова С.С., Новиков Д.Г. Чепа А.В. Карпов А.Е. Роднина И.К. Алексеева Т.О. Гадыльшин М.А., Геккиев З.Д., Евтушенко И.Д., Маринин С.В., Милонов В.В., Морозов А.Ю., Пивненко В.Н., Строкова Е.В., Чилингаров А.Н., Шхагошев А.Л. - всё сплошь патриоты и государственники.
Итак. Часть регионов России (в которых, по словам Леонида Слуцкого, проживает 40% российского населения) получает правовой статус, отличающийся от статуса остальных российский регионов. Согласно этому статусу субъектами трансграничного сотрудничества становятся не только сами регионы, но и входящие в них муниципалитеты; расширяется перечень иностранных субъектов международного сотрудничества, с которыми российские субъекты могут заключать договоры и соглашения, создавать общие координирующие органы и рабочие группы при них - вплоть до государственных органов иностранных государств, причем, список направлений такого сотрудничества охватывает практически все сферы жизни; по согласованию с Министерством иностранных дел Российской Федерации пользуются правом открывать свои представительства за пределами Российской Федерации.
В эту избранную категорию могут попадать и «определенные международными договорами Российской Федерации иные территории Российской Федерации».
Контроль за процессом сосредоточивается в «уполномоченном органе», который и будет определять от имени Российской Федерации государственную политику в этой сфере.
Законодательство РФ в сфере трансграничного сотрудничества спешно приводится в соответствие с европейским законодательством - как и в образовании, социальной и других жизненно важных областях. Болонская система, уничтожающая наше образование, ювенальная юстиция и прочие западные радости - это всё оттуда, из «мечты о Европе от Лиссабона до Владивостока». К слову, «Стратегию действий в интересах детей на 2918-2027 гг» пытались точно так же, как и закон «О приграничном сотрудничестве» принять без общественного обсуждения, скрывая её текст. И всё это под «патриотическую» риторику. Вас возмущает снос памятников советским воинам-освободителям? Да куда вы денетесь?.. ОБСЕ принял резолюцию о приравнивании коммунизма и фашизма? Проглотите и это и сами поможете затянуть петлю на шее России. И СССР, правопреемницей которого является Российская Федерация, признаете «преступным государством» - со всеми вытекающими последствиями… «Проскочить между струйками», с одной стороны опираясь на достижения СССР, а с другой - ставя памятники Солженицыну, Ивану Ильину и Колчаку с Маннергеймом, злейшим врагам этого самого СССР - не удастся. Хотя время, возможно, протянуть позволит - для окончательного формирования системы, ставящей крест на самом существовании России. «Гнойник… Прорвавшись внутрь, он не дает понять, откуда смерть…».
К слову, есть ещё более «избранные» территории - так называемые территории опережающего развития (ТОР)….