Нужно ли бояться полицейского государства?
Говоренкова Татьяна Михайловна (директор Центра "Муниципалитет")
Жуков Алексей Иванович - соучредитель Фонда муниципальных исследований им. Т.М.Говоренковой и А.М.Якшина, член Клуба муниципальных деятелей.
Савин Дмитрий Анатольевич - соучредитель Фонда муниципальных исследований им. Т.М.Говоренковой и А.М.Якшина, Председатель Московской организации общероссийской общественной организации "Российская Христианско-Демократическая перспектива"
Чуев Александр Викторович - заместитель Председатель Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций Государственной Думы РФ, Председатель общероссийской общественной организации «Российская Христианско-Демократическая перспектива».
Нужно ли бояться полицейского государства?
Глава 1.
Полицейское право: наука о благоустройстве государства и общества.
Первый и второй этапы возникновения полицейского права.
«Государство возникает тогда, когда возникает
осознание идеи общего блага,
пусть даже и в сознании одного человека»
В.О.Ключевский
Часть 1
Как уже писали авторы, принятие новой редакции Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает столь широкие изменения и дополнения в законодательство о местном самоуправлении, что их с полным основанием можно назвать очередной реформой местного самоуправления в России [1]. Часть из этих изменений авторы уже затронули: они коснулись самой концепции разграничения полномочий[2], идейных дискуссий о местном самоуправлении[3], административно-территориального деления[4], муниципальной собственности[5], а очередную работу авторы собирались посвятить муниципальным налогам[6], так как дефицит бюджетов местных самоуправлений в современной России стал хроническим и поставил под сомнение саму возможность осуществления местными самоуправлениями своих полномочий [7].
Однако при попытке написать работу, посвященную муниципальным налогам в современной России, перед авторами встал вполне естественный вопрос: а имеет ли смысл обсуждать проблему муниципальных доходов вне проблемы муниципальных расходов? Не станет ли такая работа еще одной из многочисленных работ, сводящихся к механическому изложению отечественного или зарубежного законодательства, и констатации того, что денег всегда и всем не хватает?
Конечно, денег не хватает всегда и всем (просто у одного щи пустые, а у другого жемчуг мелкий) [8]. Однако местные самоуправления, в отличие от домашних хозяйств[9] и частных предприятий, являются публично-правовыми органами, поэтому не только не могут, но и не должны ставить перед собой задачу простого увеличения своих доходов и принадлежащей им собственности.[10] Публично-правовые органы создаются для определенных целей, и если их доходы превышают расходы, это значит, что они выходят за рамки этих поставленных перед ними целей, изымая у домохозяйств и частных предприятий неоправданно большую часть их доходов. И, наоборот, если расходы публично-правовых органов превышают их доходы, это далеко не всегда означает, что необходимо увеличить доходы. Вполне возможно, что публично-правовые органы просто взяли на себя исполнение таких обязанностей, которые могут быть с большим успехом решены домашними хозяйствами, частными предприятиями или общественными организациями, или взятые публично-правовым органами на себя обязанности не соответствуют возможностям общества[11], и от них следует отказаться. Поэтому вопрос о недостаточности доходов местных самоуправлений неразрывно связан с проблемой обоснованности их расходов, то есть с компетенцией местных самоуправлений [12].
Вопрос же о компетенции местных самоуправлений, то есть их расходах, функциях, организации и вообще местном управлении входит в область полицейского права, то есть науки о благоустройстве государства и общества [13]. Именно целям благоустройства подчинены (по крайней мере, в идеале[14]) и государство, и органы местного самоуправления, и вообще все публично-правовые союзы.
Авторы уже писали о полицейском праве[15], причем отдельная статья была посвящена такой важной сфере полицейской деятельности, как общественное призрение[16], однако как объем, так и систематичность этих публикаций были недостаточны для адекватного понимания вопросов, связанных с наукой о благоустройстве, тем более, что в течение многих десятилетий в СССР полицейское право как наука находилось в полном забвении и только в современной России интерес к полицейскому праву возродился [17]. Поэтому авторы считают, что без систематического изложения основ полицейского права - то есть науки о благоустройстве государства и общества - невозможно ни понимание мер, направленных на достижение этого благоустройства, ни понимание структуры и функций созданных с этой целью публично-правовых органов (государства и местных самоуправлений [18].
1. Существует ли вообще наука «полицейское право»?
Термины «полицейское право» и «полицейская деятельность» возникли в XVII-XVIII веках германском праве, и дожили там до наших дней. В ряде земель ФРГ (Баден-Вюртемберг и др.) сохраняется единая система организации полиции, при которой задачи защиты от опасности должны выполнять все государственные учреждения, и в этом смысле бургомистр рассматривается как главный полицейский города [19]. Швейцарцы не стесняются называть Швейцарию полицейским государством [20], что поразило одного из побывавших там отечественных журналистов.
Однако термин «полицейское право» не был общеупотребительным. Французские правоведы XVIII века часто использовали термин ”droit administrative” (административное право), подразумевая под ним деятельность исключительно органов государственной и муниципальной полиции, и дополняя его терминами “legislation economique” (экономическое право) и “legislation industrielle” (промышленное право). Выдающийся немецкий правовед Лоренц Штайн использует термин “innere Vervaltung” (внутренние дела), подразумевая под «полицейской деятельностью» исключительно деятельность государства. Ряд немецких авторов XVIII века ограничивали «полицейскую деятельность» исключительно заботой о развитии промышленности, отсюда и термины Staatswirtshaftspflege (забота о государственном хозяйстве), Industriepolitik (промышленная политика) и.т.д. Все эти термины отражают те или иные стороны «полицейского права» и «полицейской деятельности», но не исчерпывают суть вопроса.
В русское право термины «полицейское право» и «полицейская деятельность» пришли из германского права, поскольку и русские законы, и русские публично-правовые учреждения после реформ Петра Великого строились в основном по германским образцам [21]. Однако и на русской почве термины «полицейское право» и «полицейское законодательство» приживались не без конфликтов. Даже между отечественными специалистами по полицейскому праву возникали дискуссии: а существует ли сама наука «полицейского права»? Ярким примером такой дискуссии может послужить дискуссия между двумя русскими полицеистами: И.Е.Андреевским [22] и В.Н.Лешковым [23].
Даже русские учебники «полицейского права» серьезно разнятся между собой, что очень показательно: статьи и даже монографии могут быть предметами дискуссии, но учебник должен излагать устоявшиеся, общепринятые точки зрения. Правовед И.Е.Андреевский излагает особый, непривычный для современного читателя взгляд на полицейское право[24]. Учебник Н.Х.Бунге[25], впоследствии Министра Финансов Российской Империи[26], похож на учебник по политэкономии и социальному законодательству. В.Н.Лешкову ближе проблемы исторической и духовной традиции народов, в его работах явно сказывается влияние славянофильства. Только учебник полицейского права В.Ф.Дерюжинского[27] напоминает собой современный учебник.
Да и сами термины «полицейское право» и «полицейская деятельность» в Российской Империи не пользовались популярностью. Термины “полиция” и тем более “полицейское государство” благодаря русской литературе XIX - начала XX века стали в общественном сознании стали синонимами произвола и диктатуры. В.Н.Лешков предпочитал термин «общественное право»[28], а в начале XX века в России среди авторов либерального и левого направлений входит в моду термин «административное право» как более нейтральный, не использующий нежелательный термин «полиция» [29]. Только В.Ф.Дерюжинский упорно продолжает придерживаться старого термина, и последнее издание его учебника «Полицейское право» выходит уже после октября 1917 года [30].
Разумеется, вопрос о существовании науки «полицейского права» и предмете этой науки не связан с используемым термином. К примеру, термин «общественное право», предпочитаемый В.Н.Лешковым, по сути своей является синонимом термина «полицейское право», применяемого И.Е.Андреевским. Ведь термин «полиция» (как и слово «политика») происходит от слова "полис", означавшего в древней Греции город-государство - общину, поэтому различие между терминами «общественное право» и «полицейское право»[31] сводится только к личным пристрастиям авторов.
Куда важнее другой вопрос: а есть у науки свой собственный предмет? Даже германские правоведы XVIII века часто затруднялись дать положительное определение предмета «полицейского права» и «полицейской деятельности», предлагая их отрицательное определение, сначала сводя всю полицейскую деятельность к полицейской деятельности государства[32], а затем исключая те сферы деятельности государства, которые уже изучались отдельными науками. Даже Роберт Моль, книга которого стала одной из первых систематических книг о полицейском праве и полицейской деятельности[33], не избежал этого соблазна.
Однако такой подход вряд ли можно признать удовлетворительным: если в XVIII веке из сферы полицейской деятельности исключались судебная, финансовая, дипломатическая и военная деятельность, то по мере дальнейшей специализации общественных наук от полицейского права должны были отщепляться все новые и новые сферы деятельности, а сфера самого полицейского права сужаться. Что же, «полицейское право» лишается собственного предмета, и перестает быть наукой? Такая точка зрения действительно имела право на жизнь до середины XX века, однако в наше время взгляды на науку изменились.
До середины XX века прогресс науки виделся во все большей специализации наук. Естественные науки[34] сначала разделились на отдельные науки: физику, химию, биологию и.т.д., затем в рамках отдельных наук началась все более углубляющаяся специализация: физика разделилась на механику, молекулярную физику, науку об электричестве и магнетизме, оптику, атомную физику и ядерную физику[35], затем и эти науки начали все больше дифференцироваться между собой. Тот же процесс специализации шел и в общественных науках. Однако во второй половине XX века стало ясно, что отрицательные стороны узкой специализации стали превышать положительные. На заре своего становления естественная наука «за лесом не видела деревьев», то есть не обладала достаточными научными инструментами, чтобы изучать множество частных явлений. Современная же наука «за деревьями не видит леса», погруженная в частности, она утратила понимание целостности мира, его единства. Современная наука часто не видит даже дерева в целом, потому что каждым листиком, каждым корешком и кусочком коры занимается отдельная специализированная наука.
Та же проблема возникла и в инженерных науках: если первоначально инженеры страдали от отсутствия конкретных знаний, то теперь страдают от излишней специализации[36]. Один из отечественных самолетостроителей с грустью писал о том, что среди его учеников есть прекрасные специалисты по самолетным шасси, по аэродинамике самолета, его электрооборудованию и.т.д., однако никто из них не хочет сконструировать свой самолет.
Узкая специализация стала бичом и для общественных наук. Если на заре своего становления общественные науки обладали настолько малым багажом конкретных знаний, что зачастую ограничивались самыми общими рассуждениями, то сейчас ситуация изменилась. Существуют специалисты по самым различным отраслям государства и права, по экономике, социологии, финансам, социальной защите[37] и социальному страхованию, включая отдельно специалистов по медицинскому страхованию, страхованию по безработице, и.т.д. Однако при этом оказалась утрачена целостная картина общества, понимание единства социальных процессов. Стоит ли удивляться, что меры, принимаемые для решения социальных проблем, зачастую прямо противоречат друг другу? Как говорил персонаж Аркадия Райкина, «у них узкая специализация: один петли метает, другой пуговицы пришивает, а за качество никто не отвечает».
Осознание отрицательных последствий узкой специализации привело к тому, что во второй половине XX века все большее внимание стало уделяться наукам, возникшим на стыке нескольких специализированных наук, или наукам, всесторонне исследующим свой предмет. Так, во второй половине XX века в сфере естественных наук большую роль стали играть биофизика (наука о физических основах биологических процессов), химическая физика (наука физических основах химических процессов), или экология как наука о защите окружающей среды и.т.д. Эти же процессы происходили в XX веке и в сфере общественных наук: в конце XX века возросли роль возникших на стыке наук - экономической социологии, экономической географии, и предметных наук - антропологии как науки о человеке, науки о местном самоуправлении и.т.д.
Но при таком подходе снова становится востребованным и «полицейское право». Как экология, используя достижения физики, химии, биологии, инженерных и общественных наук, не сводится к ним, потому что имеет свой собственный предмет - защиту окружающей среды от воздействия человека[38], так и полицейской право, используя достижения конкретных наук, имеет свой собственный предмет. Ведь полицейское право и есть целостная наука о полицейской деятельности - то есть о деятельности граждан, их объединений, местных властей и государства, направленной на создание условий благоустройства - то есть условий безопасности и благосостояния [39].
Сразу же подчеркнем, что разделение единой задачи благоустройства на задачи безопасности и благосостояния является во многом условным: создание условий безопасности неразрывно связано с созданием условий благосостояния общества и наоборот, и обеспечить одно, пренебрегая другим, невозможно. Именно из-за непонимания этого обстоятельства в современной России многие меры, направленные на обеспечение условий безопасности, создают возможность неоправданного вмешательства полиции безопасности в хозяйственную деятельность, что только ухудшает условия благосостояния. А там, где нет благосостояния, не может быть и безопасности.
Именно данное И.Е.Андреевским «широкое» - то есть включающее деятельность граждан, их объединений и местных властей - определение полицейской деятельности авторы считают наиболее адекватным и отражающим суть предмета, и именно это определение создает свой предмет для науки о полиции. Категорически неверным будет ограничиваться исключительно полицейской деятельностью государства[40]: наоборот, расширение понятия полицейской деятельности на деятельность местных властей, «гражданского общества» и даже отдельных граждан[41] является наиболее плодотворным в настоящее время, и особенно для современной России, так как позволяет осознать, чего же не хватает в современной России для благоустройства.
Точно также неверно ограничивать сферу благоустройства каким-либо заранее составленным перечнем предметов, пусть даже самым широким. Авторы, говоря о благоустройстве в применении к деятельности городских самоуправлений[42], уже писали о том, что задачи городского благоустройства много шире проблем канализации, водопровода и освещения, к чему благоустройство городов и было сведено в советский период. В благоустройство входит и образование, и здравоохранение, и поддержание порядка и.т.д. Благоустройство в широком смысле затрагивает все стороны жизни, и даже те вопросы, которые полицеисты XVII-XVIII веков исключали из предмета полицейского права - судебная, финансовая, дипломатическая и военная деятельность - не могут быть из него полностью исключены. Так, дипломатическая и военная деятельность создают условия безопасности государства и общества от внешних вторжений. Судебная деятельность вообще неразрывно связана с благоустройством: ведь без нее общество было бы постоянно раздираемо внутренними конфликтами. Наконец, финансовая деятельность призвана дать средства на проведение мер, направленных на благоустройство.
Более того, именно XX век дает нам немало примеров, когда именно в тех сферах деятельности, которые мы привыкли считать исключительной прерогативой государство, участвуют граждане, их объединения и местные власти.
Примечания:
[1] Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев «А и Б сидели на трубе. Размышления по поводу очередной реформы местного самоуправления в России». Муниципальная власть, №1, 2004 год, Москва, стр.81-88
[2] Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев «А и Б сидели на трубе. Размышления по поводу очередной реформы местного самоуправления в России». Муниципальная власть, №1, 2004 год, Москва, стр.81-88
[3] Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев «И возвращается ветер на круги своя… Идейные дискуссии о местном самоуправлении в России и их итоги». Муниципальная власть, №3, 2004 год, Москва, стр.96-103, №4 стр.94-102
[4] Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев «Значение административно-территориальных реформ для реализации задач внутренней политики государства» Муниципальная власть, №1, 2005 год, Москва, стр.90-101
[5] Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев «Не доход, но польза. Судьба муниципальной собственности в России», Муниципальная власть, №2, 2005 год, Москва, стр.86-96
[6] Проблему неналоговых доходов авторы в значительной мере осветили в статье, посвященной муниципальной собственности.
[7] Серьезный дефицит бюджетов местных самоуправлений существует в наши дни и в Европе, и в США, и практически везде, где существует местное самоуправление, однако причины возникновения этого дефицита далеко не совпадают с причинами возникновения дефицита муниципальных бюджетов в современной России.
[8] Конечно, деньги являются дефицитом только в общественно-экономических системах с рыночной экономикой, где они служат средством обмена, мерой стоимости и средством накопления. В общественно-экономических системах с централизованной распределительной экономикой, где деньги являются чисто условной единицей, дефицит выражается не в форме дефицита денег, а в форме дефиците товаров, порождающем такие явления, как лимиты, накладные на получение и.т.д.
[9] Термин «домашнее хозяйство» или «домохозяйство» означает в современной экономической статистике группу лиц, ведущих совместное семейное потребительское хозяйство, отношения внутри которого строятся не на рыночных отношениях, а на отношениях взаимопомощи и солидарности. Даже в нашем индивидуализированном обществе большинство людей живут вместе с членами своей семьи, а одинокого человека можно рассматривать как домашнее хозяйство, состоящее из одного человека. Фактическая семья может не совпадать с семьей юридической. Так, согласно Семейному Кодексу Российской Федерации семью составляют родители и несовершеннолетние дети, однако совместное потребительское хозяйство могут вести родители и совершеннолетние дети и даже внуки, дальние родственники, свойственники и даже лица, не являющиеся формально ни родственниками, ни свойственниками, и просто проживающими совместно. Фактическая «семья» может представлять собой большую общину, состоящую из нескольких сотен человек и нескольких десятков семей, какими являются не только традиционные религиозные общины, но и современные израильские кибуцы. Современное «домашнее хозяйство» может являться хозяйством не только потребительским, но и производительным, примером чего опять же могут служить традиционные религиозные общины и израильские кибуцы. Однако в современном мире соединение в одном лице потребительского и производительного хозяйства встречается не часто, поэтому авторы в дальнейшем постараются разделять производительное и потребительское хозяйство, даже если членами его являются одни и те же люди.
[10] Напомним лозунг русских самоуправлений - не доход, но польза. Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев «Не доход, но польза. Судьба муниципальной собственности в России», Муниципальная власть, №2, 2005 год, Москва, стр.86-96
[11] В более развитых обществах сфера задач, которые могут брать на себя публично-правовые органы, может быть много шире той, которую они могут брать на себя в менее развитых обществах. Впрочем, это далеко не всегда означает, что такие задачи следует на себя брать.
[12] Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев «А и Б сидели на трубе. Размышления по поводу очередной реформы местного самоуправления в России». Муниципальная власть, №1, 2004 год, Москва, стр.81-88
[13] Твердохлебов В. «Местные финансы», Одесса, 1919, стр.13
[14] Смотри эпиграф В.О.Ключевского к настоящей статье
[15] Одной из первых публикаций в современной отечественной литературе на тему полицейского права стала статья Т.М.Говоренковой “Не пора ли реабилитировать НКВД?” в журнале “Столица”, № 3, 1994 год. Темы, связанные с полицейским правом, обсуждалась и в статьях Д.А.Савин, А.В.Чуев «Большие надежды. Роль местного самоуправления в обустройстве России». Муниципальная власть, №4, 2001 год, Москва, стр.4-8, Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев «А и Б сидели на трубе. Размышления по поводу очередной реформы местного самоуправления в России». Муниципальная власть, №1, 2004 год, Москва, стр.81-88 и многих других
[16] Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев «Социальная политика современной России: от «социальной защиты» к общественному призрению», Муниципальная власть, №4, 2006 год, Москва, стр.90-105
[17] Бельский К.С. «Полицейское право Лекционный курс» Издательство Дело и Сервис 2004 год
[18] Тем читателям, которые серьезно интересуются полицейским правом и полицейской деятельностью, авторы в первую очередь рекомендуют классическую книгу: И.Е.Андреевский, Полицейское право, т.1-2 СПб, 1874-1876, содержащую ссылки как на зарубежные, так и на отечественные работы по полицейскому праву. Ссылки на ряд книг по полицейскому праву будут приведены авторами в дальнейшем. Обширная библиография по полицейскому праву до конца XIX века включительно приведена в статье «Полицейское право» в энциклопедии Брокгауза и Эфрона (доступной теперь в Интернете), первым редактором которой был именно И.Е.Андреевский.
[19] Жалинский А., Рерихт А. Введение в немецкое право, Москва, 2001, стр.257
[20] Швейцария стала ареной борьбы между французским правом, опирающимся на Кодекс Наполеона, и германским правом, однако германское право в конкурентной борьбе доказало свою жизнеспособность и потеснило французское во многих сферах, например, в сфере регулирования сделок с недвижимостью, ипотеки и.т.д.
[21] Конечно, германское право и публично-правовые учреждения в течение многих лет претерпевали изменения в соответствии с потребностями русского народа и русского государства. Кроме того, Петр Великий часто пытался утвердить на русской почве не собственно немецкие, а голландские и шведские учреждения. Однако при наследниках Петра Великого основным образцом для русского права стало уже не германское право в широком смысле слова, а именно немецкое право.
[22] Андреевский И.Е. Полицейское право, т.1-2 СПб, 1874-1876. Позиция И.Е.Андреевского в дискуссии с В.Н.Лешковым изложена в предисловии к этому изданию.
[23] Лешков В.Н. "Полицейское право, ч.1 Благоустройство. I. Исторический обзор экономических учений. II. Обозрение различных отраслей хозяйственной деятельности", М., 1869
[24] Андреевский И.Е. Полицейское право, т.1-2 СПб, 1874-1876
[25] Бунге Н.Х. "Полицейское право", Киев, 1869
[26] Именно Николай Христианович Бунге на посту Министра Финансов Российской Империи начал работу по переходу Российской Империи на золотой стандарт. Работу эту продолжил следующий Министр Финансов Российской Империи Иван Алексеевич Вышнеградский, и только после прихода на пост Министра Финансов Российской Империи Сергея Юльевича Витте был введен золотой стандарт рубля. Не отрицая заслуг С.Ю.Витте, не следует забывать и о его предшественниках, без которых переход на золотой стандарт был бы невозможен.
[27] Дерюжинский В.Ф. "Полицейское право", Спб, 1903 Книга В.Ф.Дерюжинского доступна в электронном виде в Интернете по адресу http://www.allpravo.ru/library/doc76p/instrum3732/
[28] Именно поэтому недавно переизданная книга В.Н.Лешкова не содержит в названии термин «полиция», а называется «Русский народ и государство», Спб, 2004 год
[29] Елистратов А.И. Учебник русского административного права. Выпуск 1, 2. М., 1910 - 1911; Елистратов А.И. «Административное право», М., 1911; Ивановский В. В. «Учебник административного права». М., 1911; Тарасов И.Т. «Лекции по полицейскому (административному) праву: В. 2-х т.», М., 1909 - 1910; Белявский Н.Н., «Полицейское право (Административное право), Конспект лекций (вместо литографированных записок)», 3-е изд., Пг, 1915
[30] Дерюжинский В.Ф. "Полицейское право", Пг, 1918
[31] Конечно, если не сужать термин полицейский до термина государственный, чего И.Е.Андреевский никогда не делает
[32] В XVIII веке полицейская деятельность в странах континентальной Европы сводилась в основном к деятельности государства, однако это вовсе не означает, что это бывает всегда и везде.
[33] Robert von Moh1: «Die Polizeiwissenschaft von den Grundsätzen des Rechrstaates», 1832
[34] То есть науки о созданном Богом Мире
[35] Перечень физических дисциплин, который сдавал каждый студент технического ВУЗа.
[36] Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев «Жилищный вопрос и логика его решения. Эпизод XI. Инженерный подход к решению городских проблем», Муниципальная власть, №1, 2008 год, Москва, стр.84-101
[37] Хотя авторы предпочитают термин «социальное призрение». Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев «Социальная политика современной России: от «социальной защиты» к общественному призрению», Муниципальная власть, №4, 2006 год, Москва, стр.90-105
[38] Раньше главной задачей была защита человека от воздействия окружающей среды
[39] Андреевский И.Е. Полицейское право, т.1-2 СПб, 1874-1876
[40] Хотя это и стало модно в последние годы
[41] Как бы ни пугало это отдельных современных специалистов
[42] Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев «А и Б сидели на трубе. Размышления по поводу очередной реформы местного самоуправления в России». Муниципальная власть, №1, 2004 год, Москва, стр.81-88
часть 2
часть 3
часть 4
часть 5
Жуков Алексей Иванович - соучредитель Фонда муниципальных исследований им. Т.М.Говоренковой и А.М.Якшина, член Клуба муниципальных деятелей.
Савин Дмитрий Анатольевич - соучредитель Фонда муниципальных исследований им. Т.М.Говоренковой и А.М.Якшина, Председатель Московской организации общероссийской общественной организации "Российская Христианско-Демократическая перспектива"
Чуев Александр Викторович - заместитель Председатель Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций Государственной Думы РФ, Председатель общероссийской общественной организации «Российская Христианско-Демократическая перспектива».
Нужно ли бояться полицейского государства?
Глава 1.
Полицейское право: наука о благоустройстве государства и общества.
Первый и второй этапы возникновения полицейского права.
«Государство возникает тогда, когда возникает
осознание идеи общего блага,
пусть даже и в сознании одного человека»
В.О.Ключевский
Часть 1
Как уже писали авторы, принятие новой редакции Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает столь широкие изменения и дополнения в законодательство о местном самоуправлении, что их с полным основанием можно назвать очередной реформой местного самоуправления в России [1]. Часть из этих изменений авторы уже затронули: они коснулись самой концепции разграничения полномочий[2], идейных дискуссий о местном самоуправлении[3], административно-территориального деления[4], муниципальной собственности[5], а очередную работу авторы собирались посвятить муниципальным налогам[6], так как дефицит бюджетов местных самоуправлений в современной России стал хроническим и поставил под сомнение саму возможность осуществления местными самоуправлениями своих полномочий [7].
Однако при попытке написать работу, посвященную муниципальным налогам в современной России, перед авторами встал вполне естественный вопрос: а имеет ли смысл обсуждать проблему муниципальных доходов вне проблемы муниципальных расходов? Не станет ли такая работа еще одной из многочисленных работ, сводящихся к механическому изложению отечественного или зарубежного законодательства, и констатации того, что денег всегда и всем не хватает?
Конечно, денег не хватает всегда и всем (просто у одного щи пустые, а у другого жемчуг мелкий) [8]. Однако местные самоуправления, в отличие от домашних хозяйств[9] и частных предприятий, являются публично-правовыми органами, поэтому не только не могут, но и не должны ставить перед собой задачу простого увеличения своих доходов и принадлежащей им собственности.[10] Публично-правовые органы создаются для определенных целей, и если их доходы превышают расходы, это значит, что они выходят за рамки этих поставленных перед ними целей, изымая у домохозяйств и частных предприятий неоправданно большую часть их доходов. И, наоборот, если расходы публично-правовых органов превышают их доходы, это далеко не всегда означает, что необходимо увеличить доходы. Вполне возможно, что публично-правовые органы просто взяли на себя исполнение таких обязанностей, которые могут быть с большим успехом решены домашними хозяйствами, частными предприятиями или общественными организациями, или взятые публично-правовым органами на себя обязанности не соответствуют возможностям общества[11], и от них следует отказаться. Поэтому вопрос о недостаточности доходов местных самоуправлений неразрывно связан с проблемой обоснованности их расходов, то есть с компетенцией местных самоуправлений [12].
Вопрос же о компетенции местных самоуправлений, то есть их расходах, функциях, организации и вообще местном управлении входит в область полицейского права, то есть науки о благоустройстве государства и общества [13]. Именно целям благоустройства подчинены (по крайней мере, в идеале[14]) и государство, и органы местного самоуправления, и вообще все публично-правовые союзы.
Авторы уже писали о полицейском праве[15], причем отдельная статья была посвящена такой важной сфере полицейской деятельности, как общественное призрение[16], однако как объем, так и систематичность этих публикаций были недостаточны для адекватного понимания вопросов, связанных с наукой о благоустройстве, тем более, что в течение многих десятилетий в СССР полицейское право как наука находилось в полном забвении и только в современной России интерес к полицейскому праву возродился [17]. Поэтому авторы считают, что без систематического изложения основ полицейского права - то есть науки о благоустройстве государства и общества - невозможно ни понимание мер, направленных на достижение этого благоустройства, ни понимание структуры и функций созданных с этой целью публично-правовых органов (государства и местных самоуправлений [18].
1. Существует ли вообще наука «полицейское право»?
Термины «полицейское право» и «полицейская деятельность» возникли в XVII-XVIII веках германском праве, и дожили там до наших дней. В ряде земель ФРГ (Баден-Вюртемберг и др.) сохраняется единая система организации полиции, при которой задачи защиты от опасности должны выполнять все государственные учреждения, и в этом смысле бургомистр рассматривается как главный полицейский города [19]. Швейцарцы не стесняются называть Швейцарию полицейским государством [20], что поразило одного из побывавших там отечественных журналистов.
Однако термин «полицейское право» не был общеупотребительным. Французские правоведы XVIII века часто использовали термин ”droit administrative” (административное право), подразумевая под ним деятельность исключительно органов государственной и муниципальной полиции, и дополняя его терминами “legislation economique” (экономическое право) и “legislation industrielle” (промышленное право). Выдающийся немецкий правовед Лоренц Штайн использует термин “innere Vervaltung” (внутренние дела), подразумевая под «полицейской деятельностью» исключительно деятельность государства. Ряд немецких авторов XVIII века ограничивали «полицейскую деятельность» исключительно заботой о развитии промышленности, отсюда и термины Staatswirtshaftspflege (забота о государственном хозяйстве), Industriepolitik (промышленная политика) и.т.д. Все эти термины отражают те или иные стороны «полицейского права» и «полицейской деятельности», но не исчерпывают суть вопроса.
В русское право термины «полицейское право» и «полицейская деятельность» пришли из германского права, поскольку и русские законы, и русские публично-правовые учреждения после реформ Петра Великого строились в основном по германским образцам [21]. Однако и на русской почве термины «полицейское право» и «полицейское законодательство» приживались не без конфликтов. Даже между отечественными специалистами по полицейскому праву возникали дискуссии: а существует ли сама наука «полицейского права»? Ярким примером такой дискуссии может послужить дискуссия между двумя русскими полицеистами: И.Е.Андреевским [22] и В.Н.Лешковым [23].
Даже русские учебники «полицейского права» серьезно разнятся между собой, что очень показательно: статьи и даже монографии могут быть предметами дискуссии, но учебник должен излагать устоявшиеся, общепринятые точки зрения. Правовед И.Е.Андреевский излагает особый, непривычный для современного читателя взгляд на полицейское право[24]. Учебник Н.Х.Бунге[25], впоследствии Министра Финансов Российской Империи[26], похож на учебник по политэкономии и социальному законодательству. В.Н.Лешкову ближе проблемы исторической и духовной традиции народов, в его работах явно сказывается влияние славянофильства. Только учебник полицейского права В.Ф.Дерюжинского[27] напоминает собой современный учебник.
Да и сами термины «полицейское право» и «полицейская деятельность» в Российской Империи не пользовались популярностью. Термины “полиция” и тем более “полицейское государство” благодаря русской литературе XIX - начала XX века стали в общественном сознании стали синонимами произвола и диктатуры. В.Н.Лешков предпочитал термин «общественное право»[28], а в начале XX века в России среди авторов либерального и левого направлений входит в моду термин «административное право» как более нейтральный, не использующий нежелательный термин «полиция» [29]. Только В.Ф.Дерюжинский упорно продолжает придерживаться старого термина, и последнее издание его учебника «Полицейское право» выходит уже после октября 1917 года [30].
Разумеется, вопрос о существовании науки «полицейского права» и предмете этой науки не связан с используемым термином. К примеру, термин «общественное право», предпочитаемый В.Н.Лешковым, по сути своей является синонимом термина «полицейское право», применяемого И.Е.Андреевским. Ведь термин «полиция» (как и слово «политика») происходит от слова "полис", означавшего в древней Греции город-государство - общину, поэтому различие между терминами «общественное право» и «полицейское право»[31] сводится только к личным пристрастиям авторов.
Куда важнее другой вопрос: а есть у науки свой собственный предмет? Даже германские правоведы XVIII века часто затруднялись дать положительное определение предмета «полицейского права» и «полицейской деятельности», предлагая их отрицательное определение, сначала сводя всю полицейскую деятельность к полицейской деятельности государства[32], а затем исключая те сферы деятельности государства, которые уже изучались отдельными науками. Даже Роберт Моль, книга которого стала одной из первых систематических книг о полицейском праве и полицейской деятельности[33], не избежал этого соблазна.
Однако такой подход вряд ли можно признать удовлетворительным: если в XVIII веке из сферы полицейской деятельности исключались судебная, финансовая, дипломатическая и военная деятельность, то по мере дальнейшей специализации общественных наук от полицейского права должны были отщепляться все новые и новые сферы деятельности, а сфера самого полицейского права сужаться. Что же, «полицейское право» лишается собственного предмета, и перестает быть наукой? Такая точка зрения действительно имела право на жизнь до середины XX века, однако в наше время взгляды на науку изменились.
До середины XX века прогресс науки виделся во все большей специализации наук. Естественные науки[34] сначала разделились на отдельные науки: физику, химию, биологию и.т.д., затем в рамках отдельных наук началась все более углубляющаяся специализация: физика разделилась на механику, молекулярную физику, науку об электричестве и магнетизме, оптику, атомную физику и ядерную физику[35], затем и эти науки начали все больше дифференцироваться между собой. Тот же процесс специализации шел и в общественных науках. Однако во второй половине XX века стало ясно, что отрицательные стороны узкой специализации стали превышать положительные. На заре своего становления естественная наука «за лесом не видела деревьев», то есть не обладала достаточными научными инструментами, чтобы изучать множество частных явлений. Современная же наука «за деревьями не видит леса», погруженная в частности, она утратила понимание целостности мира, его единства. Современная наука часто не видит даже дерева в целом, потому что каждым листиком, каждым корешком и кусочком коры занимается отдельная специализированная наука.
Та же проблема возникла и в инженерных науках: если первоначально инженеры страдали от отсутствия конкретных знаний, то теперь страдают от излишней специализации[36]. Один из отечественных самолетостроителей с грустью писал о том, что среди его учеников есть прекрасные специалисты по самолетным шасси, по аэродинамике самолета, его электрооборудованию и.т.д., однако никто из них не хочет сконструировать свой самолет.
Узкая специализация стала бичом и для общественных наук. Если на заре своего становления общественные науки обладали настолько малым багажом конкретных знаний, что зачастую ограничивались самыми общими рассуждениями, то сейчас ситуация изменилась. Существуют специалисты по самым различным отраслям государства и права, по экономике, социологии, финансам, социальной защите[37] и социальному страхованию, включая отдельно специалистов по медицинскому страхованию, страхованию по безработице, и.т.д. Однако при этом оказалась утрачена целостная картина общества, понимание единства социальных процессов. Стоит ли удивляться, что меры, принимаемые для решения социальных проблем, зачастую прямо противоречат друг другу? Как говорил персонаж Аркадия Райкина, «у них узкая специализация: один петли метает, другой пуговицы пришивает, а за качество никто не отвечает».
Осознание отрицательных последствий узкой специализации привело к тому, что во второй половине XX века все большее внимание стало уделяться наукам, возникшим на стыке нескольких специализированных наук, или наукам, всесторонне исследующим свой предмет. Так, во второй половине XX века в сфере естественных наук большую роль стали играть биофизика (наука о физических основах биологических процессов), химическая физика (наука физических основах химических процессов), или экология как наука о защите окружающей среды и.т.д. Эти же процессы происходили в XX веке и в сфере общественных наук: в конце XX века возросли роль возникших на стыке наук - экономической социологии, экономической географии, и предметных наук - антропологии как науки о человеке, науки о местном самоуправлении и.т.д.
Но при таком подходе снова становится востребованным и «полицейское право». Как экология, используя достижения физики, химии, биологии, инженерных и общественных наук, не сводится к ним, потому что имеет свой собственный предмет - защиту окружающей среды от воздействия человека[38], так и полицейской право, используя достижения конкретных наук, имеет свой собственный предмет. Ведь полицейское право и есть целостная наука о полицейской деятельности - то есть о деятельности граждан, их объединений, местных властей и государства, направленной на создание условий благоустройства - то есть условий безопасности и благосостояния [39].
Сразу же подчеркнем, что разделение единой задачи благоустройства на задачи безопасности и благосостояния является во многом условным: создание условий безопасности неразрывно связано с созданием условий благосостояния общества и наоборот, и обеспечить одно, пренебрегая другим, невозможно. Именно из-за непонимания этого обстоятельства в современной России многие меры, направленные на обеспечение условий безопасности, создают возможность неоправданного вмешательства полиции безопасности в хозяйственную деятельность, что только ухудшает условия благосостояния. А там, где нет благосостояния, не может быть и безопасности.
Именно данное И.Е.Андреевским «широкое» - то есть включающее деятельность граждан, их объединений и местных властей - определение полицейской деятельности авторы считают наиболее адекватным и отражающим суть предмета, и именно это определение создает свой предмет для науки о полиции. Категорически неверным будет ограничиваться исключительно полицейской деятельностью государства[40]: наоборот, расширение понятия полицейской деятельности на деятельность местных властей, «гражданского общества» и даже отдельных граждан[41] является наиболее плодотворным в настоящее время, и особенно для современной России, так как позволяет осознать, чего же не хватает в современной России для благоустройства.
Точно также неверно ограничивать сферу благоустройства каким-либо заранее составленным перечнем предметов, пусть даже самым широким. Авторы, говоря о благоустройстве в применении к деятельности городских самоуправлений[42], уже писали о том, что задачи городского благоустройства много шире проблем канализации, водопровода и освещения, к чему благоустройство городов и было сведено в советский период. В благоустройство входит и образование, и здравоохранение, и поддержание порядка и.т.д. Благоустройство в широком смысле затрагивает все стороны жизни, и даже те вопросы, которые полицеисты XVII-XVIII веков исключали из предмета полицейского права - судебная, финансовая, дипломатическая и военная деятельность - не могут быть из него полностью исключены. Так, дипломатическая и военная деятельность создают условия безопасности государства и общества от внешних вторжений. Судебная деятельность вообще неразрывно связана с благоустройством: ведь без нее общество было бы постоянно раздираемо внутренними конфликтами. Наконец, финансовая деятельность призвана дать средства на проведение мер, направленных на благоустройство.
Более того, именно XX век дает нам немало примеров, когда именно в тех сферах деятельности, которые мы привыкли считать исключительной прерогативой государство, участвуют граждане, их объединения и местные власти.
Примечания:
[1] Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев «А и Б сидели на трубе. Размышления по поводу очередной реформы местного самоуправления в России». Муниципальная власть, №1, 2004 год, Москва, стр.81-88
[2] Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев «А и Б сидели на трубе. Размышления по поводу очередной реформы местного самоуправления в России». Муниципальная власть, №1, 2004 год, Москва, стр.81-88
[3] Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев «И возвращается ветер на круги своя… Идейные дискуссии о местном самоуправлении в России и их итоги». Муниципальная власть, №3, 2004 год, Москва, стр.96-103, №4 стр.94-102
[4] Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев «Значение административно-территориальных реформ для реализации задач внутренней политики государства» Муниципальная власть, №1, 2005 год, Москва, стр.90-101
[5] Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев «Не доход, но польза. Судьба муниципальной собственности в России», Муниципальная власть, №2, 2005 год, Москва, стр.86-96
[6] Проблему неналоговых доходов авторы в значительной мере осветили в статье, посвященной муниципальной собственности.
[7] Серьезный дефицит бюджетов местных самоуправлений существует в наши дни и в Европе, и в США, и практически везде, где существует местное самоуправление, однако причины возникновения этого дефицита далеко не совпадают с причинами возникновения дефицита муниципальных бюджетов в современной России.
[8] Конечно, деньги являются дефицитом только в общественно-экономических системах с рыночной экономикой, где они служат средством обмена, мерой стоимости и средством накопления. В общественно-экономических системах с централизованной распределительной экономикой, где деньги являются чисто условной единицей, дефицит выражается не в форме дефицита денег, а в форме дефиците товаров, порождающем такие явления, как лимиты, накладные на получение и.т.д.
[9] Термин «домашнее хозяйство» или «домохозяйство» означает в современной экономической статистике группу лиц, ведущих совместное семейное потребительское хозяйство, отношения внутри которого строятся не на рыночных отношениях, а на отношениях взаимопомощи и солидарности. Даже в нашем индивидуализированном обществе большинство людей живут вместе с членами своей семьи, а одинокого человека можно рассматривать как домашнее хозяйство, состоящее из одного человека. Фактическая семья может не совпадать с семьей юридической. Так, согласно Семейному Кодексу Российской Федерации семью составляют родители и несовершеннолетние дети, однако совместное потребительское хозяйство могут вести родители и совершеннолетние дети и даже внуки, дальние родственники, свойственники и даже лица, не являющиеся формально ни родственниками, ни свойственниками, и просто проживающими совместно. Фактическая «семья» может представлять собой большую общину, состоящую из нескольких сотен человек и нескольких десятков семей, какими являются не только традиционные религиозные общины, но и современные израильские кибуцы. Современное «домашнее хозяйство» может являться хозяйством не только потребительским, но и производительным, примером чего опять же могут служить традиционные религиозные общины и израильские кибуцы. Однако в современном мире соединение в одном лице потребительского и производительного хозяйства встречается не часто, поэтому авторы в дальнейшем постараются разделять производительное и потребительское хозяйство, даже если членами его являются одни и те же люди.
[10] Напомним лозунг русских самоуправлений - не доход, но польза. Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев «Не доход, но польза. Судьба муниципальной собственности в России», Муниципальная власть, №2, 2005 год, Москва, стр.86-96
[11] В более развитых обществах сфера задач, которые могут брать на себя публично-правовые органы, может быть много шире той, которую они могут брать на себя в менее развитых обществах. Впрочем, это далеко не всегда означает, что такие задачи следует на себя брать.
[12] Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев «А и Б сидели на трубе. Размышления по поводу очередной реформы местного самоуправления в России». Муниципальная власть, №1, 2004 год, Москва, стр.81-88
[13] Твердохлебов В. «Местные финансы», Одесса, 1919, стр.13
[14] Смотри эпиграф В.О.Ключевского к настоящей статье
[15] Одной из первых публикаций в современной отечественной литературе на тему полицейского права стала статья Т.М.Говоренковой “Не пора ли реабилитировать НКВД?” в журнале “Столица”, № 3, 1994 год. Темы, связанные с полицейским правом, обсуждалась и в статьях Д.А.Савин, А.В.Чуев «Большие надежды. Роль местного самоуправления в обустройстве России». Муниципальная власть, №4, 2001 год, Москва, стр.4-8, Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев «А и Б сидели на трубе. Размышления по поводу очередной реформы местного самоуправления в России». Муниципальная власть, №1, 2004 год, Москва, стр.81-88 и многих других
[16] Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев «Социальная политика современной России: от «социальной защиты» к общественному призрению», Муниципальная власть, №4, 2006 год, Москва, стр.90-105
[17] Бельский К.С. «Полицейское право Лекционный курс» Издательство Дело и Сервис 2004 год
[18] Тем читателям, которые серьезно интересуются полицейским правом и полицейской деятельностью, авторы в первую очередь рекомендуют классическую книгу: И.Е.Андреевский, Полицейское право, т.1-2 СПб, 1874-1876, содержащую ссылки как на зарубежные, так и на отечественные работы по полицейскому праву. Ссылки на ряд книг по полицейскому праву будут приведены авторами в дальнейшем. Обширная библиография по полицейскому праву до конца XIX века включительно приведена в статье «Полицейское право» в энциклопедии Брокгауза и Эфрона (доступной теперь в Интернете), первым редактором которой был именно И.Е.Андреевский.
[19] Жалинский А., Рерихт А. Введение в немецкое право, Москва, 2001, стр.257
[20] Швейцария стала ареной борьбы между французским правом, опирающимся на Кодекс Наполеона, и германским правом, однако германское право в конкурентной борьбе доказало свою жизнеспособность и потеснило французское во многих сферах, например, в сфере регулирования сделок с недвижимостью, ипотеки и.т.д.
[21] Конечно, германское право и публично-правовые учреждения в течение многих лет претерпевали изменения в соответствии с потребностями русского народа и русского государства. Кроме того, Петр Великий часто пытался утвердить на русской почве не собственно немецкие, а голландские и шведские учреждения. Однако при наследниках Петра Великого основным образцом для русского права стало уже не германское право в широком смысле слова, а именно немецкое право.
[22] Андреевский И.Е. Полицейское право, т.1-2 СПб, 1874-1876. Позиция И.Е.Андреевского в дискуссии с В.Н.Лешковым изложена в предисловии к этому изданию.
[23] Лешков В.Н. "Полицейское право, ч.1 Благоустройство. I. Исторический обзор экономических учений. II. Обозрение различных отраслей хозяйственной деятельности", М., 1869
[24] Андреевский И.Е. Полицейское право, т.1-2 СПб, 1874-1876
[25] Бунге Н.Х. "Полицейское право", Киев, 1869
[26] Именно Николай Христианович Бунге на посту Министра Финансов Российской Империи начал работу по переходу Российской Империи на золотой стандарт. Работу эту продолжил следующий Министр Финансов Российской Империи Иван Алексеевич Вышнеградский, и только после прихода на пост Министра Финансов Российской Империи Сергея Юльевича Витте был введен золотой стандарт рубля. Не отрицая заслуг С.Ю.Витте, не следует забывать и о его предшественниках, без которых переход на золотой стандарт был бы невозможен.
[27] Дерюжинский В.Ф. "Полицейское право", Спб, 1903 Книга В.Ф.Дерюжинского доступна в электронном виде в Интернете по адресу http://www.allpravo.ru/library/doc76p/instrum3732/
[28] Именно поэтому недавно переизданная книга В.Н.Лешкова не содержит в названии термин «полиция», а называется «Русский народ и государство», Спб, 2004 год
[29] Елистратов А.И. Учебник русского административного права. Выпуск 1, 2. М., 1910 - 1911; Елистратов А.И. «Административное право», М., 1911; Ивановский В. В. «Учебник административного права». М., 1911; Тарасов И.Т. «Лекции по полицейскому (административному) праву: В. 2-х т.», М., 1909 - 1910; Белявский Н.Н., «Полицейское право (Административное право), Конспект лекций (вместо литографированных записок)», 3-е изд., Пг, 1915
[30] Дерюжинский В.Ф. "Полицейское право", Пг, 1918
[31] Конечно, если не сужать термин полицейский до термина государственный, чего И.Е.Андреевский никогда не делает
[32] В XVIII веке полицейская деятельность в странах континентальной Европы сводилась в основном к деятельности государства, однако это вовсе не означает, что это бывает всегда и везде.
[33] Robert von Moh1: «Die Polizeiwissenschaft von den Grundsätzen des Rechrstaates», 1832
[34] То есть науки о созданном Богом Мире
[35] Перечень физических дисциплин, который сдавал каждый студент технического ВУЗа.
[36] Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев «Жилищный вопрос и логика его решения. Эпизод XI. Инженерный подход к решению городских проблем», Муниципальная власть, №1, 2008 год, Москва, стр.84-101
[37] Хотя авторы предпочитают термин «социальное призрение». Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев «Социальная политика современной России: от «социальной защиты» к общественному призрению», Муниципальная власть, №4, 2006 год, Москва, стр.90-105
[38] Раньше главной задачей была защита человека от воздействия окружающей среды
[39] Андреевский И.Е. Полицейское право, т.1-2 СПб, 1874-1876
[40] Хотя это и стало модно в последние годы
[41] Как бы ни пугало это отдельных современных специалистов
[42] Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев «А и Б сидели на трубе. Размышления по поводу очередной реформы местного самоуправления в России». Муниципальная власть, №1, 2004 год, Москва, стр.81-88
часть 2
часть 3
часть 4
часть 5