Нужно ли бояться полицейского государства?
Говоренкова Татьяна Михайловна - директор Центра «Муниципалитет»
Жуков Алексей Иванович - соучредитель Фонда муниципальных исследований им. Т.М.Говоренковой и А.М.Якшина, член Клуба муниципальных деятелей.
Савин Дмитрий Анатольевич - соучредитель Фонда муниципальных исследований им. Т.М.Говоренковой и А.М.Якшина, Председатель Московской организации общероссийской общественной организации «Российская Христианско-Демократическая перспектива»
Чуев Александр Викторович - Председатель общероссийской общественной организации «Российская Христианско-Демократическая перспектива»
Нужно ли бояться полицейского государства?
Глава 3.
Эволюция полицейской деятельности местного управления во Франции с конца XVIII века до конца XIX века
ранее: часть 1, часть 2
Часть 3.
5. Переворот 18 брюмера и закон 28-го плювиоза VIII года
18 брюмера VIII года (9 ноября 1799 года) Наполеон Бонапарт сверг термидорианскую директорию и распустил законодательное собрание. Власть перешла к трем консулам, причем Первый консул, которым стал Наполеон Бонапарт, фактически обладал всей полнотой власти.
Главным содержанием административных реформ Наполеона стала доведенная до своего логического завершения централизация государственного управления, призванная предотвратить национальную катастрофу. Армия и финансы, пути сообщения и прочее должно было находиться в полной исправности и не зависеть от доброй воли и исполнительности местных выборных, в известном смысле независимых от правительства администраций. Для того, чтобы не иметь руки связанными, правительство пожелало иметь повсюду своих агентов, оно будет командовать, а подчиненные будут маршировать все как один человек в ногу. За образец организации государства была взята армия.
Учредительное собрание проделало большую работу, в предоставлении выбранным местными обществами администрациям дел не только местного значения, но и общегосударственных под контролем центрального правительства заключался глубокий замысел, но система эта оказалась противоречивой и рухнула. Заложенный в ее основу принцип самоуправления пришел в противоречие с главной задачей любой революции - удержанием захваченной власти, а удержание это было несовместимо с децентрализацией, поэтому разрушение созданной системы началось сразу же после ее создания. К разрушению приложили руку и умеренные, и жирондисты, и якобинцы, и термидорианский режим. Но как королевская власть обессилила себя стеснением общества и местных сил, обессилили себя и революционеры, лишившись иной опоры, нежели созданная ими бюрократическая вертикаль. Власть сама упала в руки Наполеона, которому оставалось только эту вертикаль возглавить.
Основы новой централизованной системы были заложены уже в спешно принятой Конституции 22 фримера VIII года (13 декабря 1799 года), которая сохранила деление на департаменты, создала новую административную единицу округ (arrondisment communaux), а назначение всех членов местной администрации предоставила Первому консулу. [43] Окончательный вид местной администрации Франции придал Закон о территориальном делении и об организации местных властей, принятый 28-го плювиоза VIII года (17 февраля 1800 года).
Организация 28 плювиоза - блестящий образец государственного строительства и рационализма в законодательной сфере, ставящий своей цель создать условия исполнения на местах воли центральной власти. При такой системе нужды фиска[44], армии и полиции получали должное удовлетворение. Как и все замечательные изобретения, система эта кажется чем-то простым: весь текст уместился на двух столбцах Monitor’a. Как составители, так и критики закона совершенно игнорировали самостоятельные интересы местных обществ, никто и не заикнулся, что наравне с потребностями фиска и армии надо считаться и с этими интересами.
8 марта состоялось распоряжение правительства о порядке вступления в должность новых должностных лиц, и префекты, супрефекты, мэры, вся эта армия, действующая по одному импульсу и по одной указке, принялась за работу. За шесть месяцев порядок во Франции был восстановлен, а страна получила административное устройство, в рамках которого развивалась весь XIX век, и основные черты которого сохранились до наших дней.
Закон сохранил департаменты, ставшие уже привычными, создал новую административную единицу округ, и ликвидировал муниципалитеты кантонов, возвратив «малой коммуне» - общине ее значение. В департаменте, округе и коммуне создавались советы, имеющие чисто совещательные значение, исполнительные же функции на каждой административной ступени были возложены в соответствии с французской традицией «управление должно быть делом одного, суждения - нескольких» на единоличный орган: в департаменте на префекта, в округе на супрефекта, в коммуне - на мэра.
Совет департамента состоял из 24, 20 или 16 членов в зависимости от численности населения (три разряда департаментов), и созывался ежегодно правительством в определяемый им срок, причем сессия могла продлиться не более двух недель. Совет выбирал председателя и секретаря. Главная задача совета - распределение между округами департамента прямых налогов. Совет мог также принять в установленных законом пределах добавочные суммы к этим налогам на нужды департамента. Годичный отчет по использованию этих добавочных средств сообщался префектом совету, который и сам имел право выражать свое мнение о состоянии и нуждах департамента, доводя это мнение до сведения министра внутренних дел.
Функции совета округа были примерно те же, он раскладывал налоги по муниципалитетам, выслушивал отчеты супрефекта о дополнительных сантимах на нужды округа, адресовал префекту свое мнение о состоянии и нуждах округа.
Хотя департаментские и окружные советы имели право устанавливать добавочные суммы к налогам на нужды департаментов и округов, в чем заключаются эти нужды и какова их природа, нигде в законе сказано не было.
Сравнительно выгоднее было положение муниципалитетов, за ними был признан известный круг своих частных, «домашних» интересов, правда, наличие этих интересов рассматривалось как нечто дополнительное, маловажное. Прежде всего, нужно было иметь в каждой общине подчиненное правительству и ответственное перед ним должностное лицо - мэра, а рядом с ним по аналогии с организацией округа и департамента фигурировал муниципальный совет. Раз органы общины служили в полной мере нуждам государственным и входили в систему административных учреждений страны, то ничто не мешало предоставить им одновременно и заведование делами общинными в тесном смысле слова. Что такие дела веками существовали, знали все, поэтому статья 15-я закона 28-го плювиоза, перечисляя предметы ведомства муниципальных советников, не так лаконична и не так расплывчата, как статьи 6 и 10, посвященные советам округом и департаментов.
Число членов муниципальных советов равно 10, 20 или 30 в зависимости от численности населения. В противоположность департаментскому и окружному советам, время созыва муниципального совета установлено законом - 15 плювиоза (4 февраля). Закон предвидит и чрезвычайные сессии, созываемые префектом. Совет выслушивает и подвергает обсуждению отчет о доходах и расходах, регулирует вопросы, вытекающие из общинного владения и пользования лесами, выгонами и.т.д., распределяет исполнение работ, нужных для содержания и ремонта недвижимости, заведование которой лежит на обывателях, обсуждает частные и местные нужды общины, займы, установление пошлин (octrois) или добавочных сантимов, необходимых для удовлетворения этих нужд, принимает решение о процессах, которые придется вчинить или поддерживать при осуществлении принадлежащих общине прав.
Назначение префектов, советников префектуры, членов общих советов департамента, секретаря префектуры, супрефектов, членов окружных советов, а в городах с населением свыше 5000 жителей мэров и их помощников принадлежит Первому консулу. Члены муниципальных советов, мэры и их помощники в городах с населением менее 5000 жителей, назначаются префектами. Члены местных советов назначаются на три год и могут быть назначены вновь[45].
Итогом закона 28 плювиоза стала ликвидация во Франции местного самоуправления, и замена его местным государственным управлением. Самостоятельная полицейская деятельность общин прекратилась[46], и государство взяло осуществление всей полицейской деятельности в свои руки. Префекты заняли место, которое когда-то занимали столь ненавидимые народом королевские интенданты, и произошло это без всякого народного возмущения. Более того, власть префектов была даже больше, потому что не ограничивалась личными, сословными и корпоративными привилегиями, существовавшими при старом режиме, и отмененными революцией. На всем пространстве Франции царила теперь единообразная власть, стянутая в единый центр.
6. Местное управление при Консульстве и Первой империи.
Закон 28 плювиоза не содержал каких-либо указаний насчет компетенции департаментского совета, кроме пунктов 3, 5, 6 и 7 статьи 6. Главной задачей департаментского совета была прямая раскладка налогов по округам. Хотя закон и предоставлял право департаментским советам устанавливать добавочные сантимы[47] на нужды департамента, но закон не говорил о каких-либо вопросах департаментского интереса и возлагал администрацию на одного префекта, а если вспомнить, что и члены совета назначались, то контроль совета за префектом превращался в платонический, а вопрос о дополнительных сантимах - акт довольно пассивный. Ранее на местные власти возложили всю полноту государственных задач, теперь же ударились в другую крайность, и желали от назначенных лиц заботы о местных делах.
Власть советов была ничтожной, но роль их, по крайней мере на первых порах, понималась правительством очень широко, они должны были давать сведения о департаментах и производить улучшения, но совещательная роль не могла дать содержания деятельности советов, и движение неизбежно шло как к замене назначения выборами, так и замене совещательной роли активным заведованием местными делами. Однако тенденции закона 28 плювиоза обнаружили большую живучесть, и причудливо переплетались с новыми идеями.
Хотя совет и мог назначать «дополнительные сантимы», на деле он фактически принимал смету, предложенную префектом, и отказать в сантимах не мог. Очевидно, что при таком положении самоуправление во Франции не могло иметь будущего. Как оно могло существовать без права совета облагать дополнительным налогом на департаментские нужды, действуя в рамках закона? В первые же годы XIX столетия наметилась двоякая тенденция.
Во-первых, ограничить число расходов, которые будучи по сути общегосударственными, формально признавались за расходы департамента. Уже в 1801 году содержание префектов, секретарей, советников префектуры, супрефектов, учителей различных школ и состава судов разных инстанций было отнесено к государственному бюджету. Напротив, расходы по содержанию детских приютов, тюрем, депо нищих, по меблировке и ремонту тюремных зданий и.т.д. должны были вместе с другими переменными расходами (depenses variable) производиться префектами и отчет по ним предоставляться департаментским советам.
Во-вторых, одновременно с постепенным сужением понятия департаментского расхода в таком формальном смысле видно появление зачатков обложения на департаментские нужды по усмотрению совета. Закон о финансах 1805 года предоставляет департаментским советам право предлагать обложение дополнительными сантимами[48] «на ремонт, содержание зданий и прибавки к издержкам культа, или же на каналы, дороги и общественные установления». Конечно, постановления советов должны были восходить через Государственный Совет на утверждение Императора, да и закон этот был не органический, а разовый, бюджетный на 1805 год, но с течением времени эти так называемые факультативные сантимы заняли прочное место во французской финансовой системе наряду с добавочными сантимами на покрытие расходов переменных и расходов постоянных (depenses fixes).
В законе 1805 года проводится отчетливая грань между расходами постоянными и переменными. И те, и другие одинаково общегосударственного характера, и те и другие одинаково покрываются дополнительными сантимами, но сантимы, взимаемые на постоянные расходы, направляются вместе с основной массой прямых налогов в государственное казначейство и поступают в распоряжение центральной власти, а сантимы, приуроченные к доходам переменным, устанавливаются департаментскими советами (в пределах, установленных законом) и питают департаментский бюджет.
На первых порах переменные расходы и относящиеся к ним добавочные сантимы образуют наиболее важную часть департаментского бюджета, расходы факультативные робко льнут к ним как непрошеный гость на чужом пиру, и, тем не менее, им принадлежит будущее, благодаря их росту бюджет из формально- департаментского сделается департаментским по содержанию, по характеру и по назначению. Так из самообложения местных коллективов на местные нужды начинает восстанавливаться самоуправление, а государство, нуждаясь в помощи общества, вынуждено создать предпосылки для такого восстановления.
Спустя 6 лет происходит новое событие, столь же важное и богатое последствиями. Императорским декретом 9 апреля 1811 года государство уступило департаментам, округам и общинам безвозмездно и в полную собственность национальные здания, которые были в этот момент заняты администрацией, судами и ведомствами народного просвещения.
Департаменты стали собственниками зданий, содержание которых и ранее было на них возложено (так называемые переменные расходы): отели префектуры, трибуналы, жандармские казармы, тюрьмы и дома заключения и т.д. Декрет не предоставлял департаментам свободного распоряжения этими зданиями, наоборот, содержание и ремонт этих зданий являлись повинностью, и государство просто стремилось сократить свои расходы, переложив их на департаменты. Однако хотя новая собственность и составляла скорее бремя, сам факт того, то департамент стал собственником, был решительным шагом на пути признания его юридическим лицом. Декрет 1811 года департамент юридическим лицом еще не признает, но создает предпосылки для такого признания. Еще более значительным расширением компетенции департамента стал перевод по другому декрету 1811 года ряд шоссейных дорог из императорских в департаментские.
Так наравне с жесткой территориальной администрацией намечаются слабые зачатки местных союзов. В таком виде местное управление было завещано Реставрации.
7. Местное управление в эпоху Реставрации. Борьба за выборное начало.
Вернувшиеся на трон Франции после отречения Наполеона Бурбоны оказались в непростом положении. С одной стороны, необходимо было представить свое возвращение как акт национального примирения, с другой стороны, удовлетворить требования вернувшихся во Францию сторонников династии, наконец, существовали и практические потребности управления страной. И решать эти задачи предстояло в условиях, когда во Франции была разрешена открытая политическая деятельность: ведь «Конституционная хартия» 4 июня 1814 года, которая стала условием возвращения Бурбонов на трон, превратила Францию в конституционную монархию. Хотя избирательным правом пользовалось меньшинство французов, пассивным избирательным правом[49] обладали те, кто уплачивал 1000 франков прямых налогов в год, а активным[50] - 300 франков, что составляло всего около 90000 человек, но легальная политическая трибуна во Франции была восстановлена.
Административный механизм Франции, налаженный Консульством и Империей, пришелся по вкусу Людовику XVIII. За все время Реставрации (1814 -1830) не только не было сделано преобразований в местном управлении, но не были даже сглажены разногласия и противоречия в уже принятых законах. Инструкции префектам с самого начала воспроизводят линию циркуляров Наполеона, да и многие префекты, назначенные Наполеоном, сохранили свои посты. Во времена Реставрации сохранилось назначения властью местной администрации и членов советов, в департаментском бюджете главное место по-прежнему занимали расходы переменные, то есть государственные, но покрывающиеся дополнительными сантимами, хотя теперь рядом с жандармскими казармами, тюрьмами и.т.д. появляются расходы и на департаментские дороги, а это уже развитие департаментского хозяйства. Сохраняется право советов устанавливать факультативные сантимы, хотя пока это не сколько земские расходы, сколько вспомогательный фонд, призванный покрывать прежде всего расходы переменные, и лишь оставшееся после этого идет на собственно департаментские нужды. И все же видны зародыши, способные к дальнейшему развитию, в числе «переменных» расходов мы видим теперь не только департаментские шоссе и другие местные дороги, но и детские приюты, поощрения и вспомоществования обществам земледелия, садоводам, ветеринарам, департаментские долги, приобретения и другие сделки, и общую рубрику непредвиденных расходов. Передача собственности принесла плоды, департаменты вынуждены участвовать в гражданском обороте в качестве юридических лиц, хотя Государственный Совет и не признает пока за ними этот характер. И в то же время департаментский совет остается вспомогательным элементом администрации префекта, совещательным органом при нем.
Во Франции первой трети XVIII века не было элементов населения, которые могли бы и желали произвести давление в духе земской реформы. Французы были поглощены личными делами, Гильом Барант, бывший в 1821 году членом палаты пэров, писал: «Раз всякий может располагать свободно своей личностью, имуществом, трудом, то ему не приходится особенно терпеть от более или менее благоразумного заведования местными интересами» [51]. Только соображения партийной политики могли выдвинуть реформу местного управления в первые ряды политической повестки дня, преувеличив ее значение.
Для вернувшихся во Францию эмигрантов административный строй новой Франции, наравне с другими порождениями Республики и Империи, были предметом критики. Роялисты враждебно относились не только к равенству, это опасному предрассудку вольнодумцев, но и к единообразию, ради которого провинции были принесены в жертву бездушным департаментам. С возвращением Бурбонов не должна ли была воскреснуть и Франция провинциальная? Именно ультра роялисты впервые высказали в защиту децентрализации аргументы, которые станут общепринятыми: централизация ослабляет гражданские добродетели и благоприятна революциям, чтобы быть прочной, власть должна опираться на корпорации и местные союзы, в во Франции же любой узурпатор, захвативший власть в Париже, становится и хозяином всей страны.
Проповедь децентрализации ультра роялистами встретила отпор среди легитимистов, либеральных сторонников Бурбонов. В будущем децентрализация станет одним из лозунгов легитимистов, но пока легитимисты вступили в борьбу со сторонниками децентрализации. Симпатии ультра роялистов к местным вольностям доказывали, что децентрализация - идея реакционная, а централизацию надо защищать от ее врагов. Спор стал беспредметным и превратился в политическую распрю, похоронившую робкие попытки в 1821 и 1829 годах внести элементы выборности в формирование советов.
Отказ легитимистов пойти навстречу ультра роялистам породил разочарование, разочарование - озлобление, а озлобление - политическую кампанию, что привело к расколу правящей элиты и июльской революции 1830 года. Карл X, последний легитимный король Франции, попытался нарушить шаткое политическое равновесие, на котором держался режим Реставрации, и вернуться ко временам абсолютной монархии. Попытка эта провалилась, Карл X вынужден был отречься от престола, и власть перешла к Луи Филиппу, герцогу Орлеанскому, получившему прозвище «король-гражданин».
8. Местное управление при июльской монархии.
«Королем-гражданином» Луи Филипп стал не только благодаря своим либеральным убеждениям[52], но и в силу необходимости. Карл X, получивший трон по закону о престолонаследии, мог считать себя королем «милостью Божией», не обязанным отчетом никому, кроме Бога. Луи Филипп был вознесен на трон июльской революцией, получив корону из рук соединенного заседания палат. Луи Филипп скрыл завещание Карла X, а затем объявил незаконнорожденным внука Карла X, стоявшего впереди Луи Филиппа в очередности престолонаследия. Таким образом, Луи Филипп был избранным королем, потому и принял титул «король французов». Однако избирателями короля были не все французы, а только те, кто обладал высоким имущественным цензом. И хотя по закону 1831 года пассивный избирательный ценз уменьшался с 1000 до 500 франков ежегодно уплачиваемого налога, а активный - с 300 до 200 франков, круг избирателей сравнительно с Реставрацией расширился всего с 94000 до 188000 избирателей, которые и должны были представлять всю Францию. Конечно и король, и эти 188000 представителей народа несли ответственность за судьбу страны и остального народа, но ответственность эта была не политическая, а моральная. «Господь Бог заботится только о судьбе принцев, предоставляя о судьбе народов заботиться принцам»[53], в интересах 188000 «маленьких принцев» и осуществлялось правление короля-гражданина.
Попытка прихода к власти ультра роялистов была сорвана, и партия движения (la partie du mouvement), которая возглавила июльский переворот, уступила место партии сопротивления (la partie de la resistence) целью которой было удержание режима июльской монархии и недопущения его замены более радикальным. В палате депутатов господствовали умеренные, что неудивительно при цензовой системе, и вообще умеренность была главным принципом правления Луи Филиппа: решение текущих задач, недопущение ни быстрого движения вперед, ни возвращения назад.
Эта умеренность проявлялась в сфере местного управления. Суть требований требований времен Реставрации в сфере реформ местного управления заключалась в согласовании их с представительным началом, допущенным в организации законодательной власти. Июльская монархия была призвана сделать то, чего тщетно ждали от Реставрации, но не больше, реформы тридцатых годов, давшие первую из трех серий законов, видоизменивших систему 28 плювиоза, вращаются в рамках неудавшихся начинаний двадцатых годов. Главный достигнутый результат заключался в том, что выбор членов общинных и местных советов был предоставлен элементам общественным. В компетенции местных органов не произошло значительных изменений, скорее проводилась систематизация и сводка, чем действительное расширение. Меры эти были реализованы по отношению коммуны законами 1831 года и 1837 года, а в отношении департамента - законами 1833 года и 1838 года[54].
23 марта 1831 года был принять закон о муниципальной организации, ставший первая попыткой осуществить обещанную конституцией реформу местных учреждений. Отныне муниципальные советники в каждой общине должны были избираться собранием, в которое входили крупнейшие плательщики податей и некоторые разряды так называемых capcites[55].
Мэр назначался в зависимости от численности общины королем или префектом, но из числа избранных муниципальных советников. Кроме мэра, община имела муниципальный совет, в состав которого входили мэр и его помощник. Избирались советы особым составом общинных избирателей, в собрание призываются собственники, а также capcites, и собираются избиратели по призыву префекта. Число членов совета определяется численностью общины, от 10 до 36 человек. Муниципальный совет собирается четыре раза в год, а также в экстренных случаях префектом или 1/3 состава совета. Совет может быть распущен королем по его усмотрению, новые выборы проводятся не позднее трех месяцев. Париж управляется по особому закону.
В сходном направлении предлагалось реформировать и администрацию департаментов. Палата сосредоточилась на обсуждения ценза избирателей и избираемых, стараясь не слишком его расширить. Предложение республиканца Гарнье-Пажеса ввести общее избирательное право в 1833 году была только политическим заявлением, но уже в 1848 году всеобщее избирательное право стало свершившимся фактом. Альтернативные предложения поступали и по организации работы департамента. Депутат Мерлен справедливо указал, что советы, хотя бы и выборные, не составляют еще местных учреждений, основанных на избирательной системе, и предложил поставить во главе каждого департамента коллегиальное учреждение, члены которого бы избирались по округам, и во главе которого стоял префект. Эта идея была отвергнута, но в будущем она также получит свое развитие.
Закон 1833 года постановил, что совет департамента становится выборным[56], и сам избирает председателя и секретаря, но по-прежнему созывается префектом на основании королевского ордонанса, а заседания совета являются закрытыми. Запрещаются всякие сношения с другими советами, а также опубликование прокламаций или адресов. Эта организация департаментских советов сохранилась до 1848 года, когда всеобщее избирательное право заступило место ценза, но в организации как таковой существенных изменений не произошло до 1871 года.
Поскольку закон о муниципальной организации 1831 года ничего не говорил о предметах ведения коммун, в 1837 году был принят закон об муниципальной администрации, определяющий функции мэров и муниципальных советов. Мэр являлся с одной стороны правительственным агентом, а с другой - агентом муниципального органа. Мэр был органом управляющим, совет - обсуждающим, регламентирующим общинную администрацию. Все подлежащие его рассмотрению предметы распадались по характеру отношений к ним префекта на две категории. К делам первой категории относились решения, относящиеся к заведованию общинной собственностью. Принятые постановления отсылались супрефекту и могли быть исполнены, если в течение 30 дней со стороны префекта не поступило распоряжение об уничтожении такого решения, причем за префектом сохранялось право уничтожить в течение еще тридцати дней уже вступившее в силу решение. К делам второй категории относились вопросы бюджета, приобретения и отчуждения общинной собственности и т.п. Постановления совета по этим вопросам приводились в исполнение лишь при одобрении префектом за исключением случаев, когда требовалось одобрение кого-либо из министров или даже королевской власти. Кроме того, совет по многим вопросам мог подавать мнение и выражать желание. Заседания совета были закрытыми, прения публиковались только с согласия префекта.
Компетенции департаментов посвящен закон 1838 года, который скорее систематизирует уже внесенные положения, чем вносит новые. Уже в эпоху Империи департамент получил и право взимать дополнительные сантимы, в том числе факультативные, и имущество в собственность, что положило начало формированию департамента как юридического лица. Отдельные акты предусматривали возможность самообложения, в первую очередь на нужды начального образования и сельских дорог большого сообщения. Участие департаментских советов в департаментском управлении постепенно увеличивалось, и необходимость более могущественная, чем воля людей, вынудили прибегнуть к их помощи для разрешения многочисленных вопросов. Закон 1838 года был призван систематизировать и собрать воедино положения, разбросанные в отдельных актах, иногда (как акты бюджетные) носивших разовый характер, что и было сделано. Однако для департамента не наступил еще день совершеннолетия, и подобно несовершеннолетнему, он был оставлен под надзором, контролем и опекою правительства.
За исключением раскладки налогов, ни одно постановление совета департамента не имело силы, пока не получило утверждения короля, министра или префекта. Бюджет департамента представлялся советом префекту и по обсуждении окончательно фиксировался королевским ордонансом. Постановления совета относительно отчуждения, приобретения и обмена департаментской собственности, а также относительно использования департаментских зданий утверждались королевским ордонансом, причем требовалось мнение Государственного Совета. То же относилось и к решениям о принятии или отказе от дарений, разрешение короля требуется на вчинение префектом по поручению совета иска от лица департамента и.т.д.
Факультативное самообложение оставалось на втором плане. По-прежнему в компетенции департаментских советов первое место занимали предметы или прямо относящиеся к общегосударственной администрации и являвшиеся для департамента чистой повинностью, или интересовавшие одновременно государство и местность, и настолько важные, что государство оставляло за собой последнее слово.
Длинный перечень предметов, к которым приурочены обыкновенные расходы, содержит рядом с жандармскими казармами департаментские дороги, рядом с освещением и отоплением караульных помещений - детские приюты и дома умалишенных, рядом с тюрьмами - расходы на борьбу с эпизоотиями. Правительство не только утверждает все постановления советов по этим предметам, но может увеличивать размеры ассигнований в пределах средств, имеющихся для покрытия этой важнейшей части бюджета. Если сессия совета почему-то не состоялась, то смета составляется префектом и окончательное утверждение бюджета производится королевским ордонансом. Расходы факультативные хотя и требуют утверждения правительства, но в этой секции бюджета правительство не вправе ничего менять.
Сам бюджет довольно сложен и делится на части или секции, каждая из которых имеет как определенные расходы, так и определенные ресурсы для их покрытия. Первая часть, основные, обязательные или обыкновенные расходы, наиболее богата ресурсами. Она покрывается, во-первых, добавочными сантимами, ежегодно устанавливаемыми для этого финансовым законом (это ресурс обычный), во-вторых, поступлениями побочного характера, в-третьих, в случае недостатка местных средств, из общего фонда государства. Вторая часть бюджета - расходы факультативные, главный ее ресурс - факультативные сантимы, вотированные советом в пределах установленного законом максимума. К этой секции отнесены доходы с департаментских имуществ, не имеющих целевого назначения в департаментском управлении[57] и, наконец, возможное пособие из части общего фонда государства, специально предназначенной для этой цели. Помимо этих двух, предусмотрены еще особые части бюджета, расходы (ст.19), покрываемые специально созданными для них законом средствами, так называемыми специальными сантимами, и расходы, покрываемые путем чрезвычайного, разрешенного департаменту самообложения[58].
Основной чертой департаментского бюджета на основании закона 1838 года является специальность средств каждой его части. Исключение подтверждает первенствующее значение обязательных расходов: расходы первой части могут быть отнесены ко второй, обязательные расходы могут покрываться факультативными доходами, хотя и государство выделяет на них часть общего фонда. Такая жесткая опека не преследовала политической цели, местные советы и их состав был лоялен правительству июльской монархии. Просто для местных властей не находилось пока достаточного дела на местах, с уничтожением провинций и вообще старых форм солидарности и единения во Франции в качестве основной связи между гражданами остались только община и государство. Как граждане были атомами, частичками анонимной массы, суверенного народа, так и департаменты были равнозначащими, равноправными и равновеликими частями этой массы. Департамент как общность был еще впереди, его история только начиналась.
Департамент имел свои интересы и участвовал в заведовании местными отраслями управления; но активную администрацию, исполнение, непосредственное осуществление государство оставляет за собой, за своим агентом префектом и его подчиненными. Государственный интерес есть правило, департаментский исключение. Не удивительно, что для этих исключений государство одалживает департаменту свой персонал вместо того, чтобы создавать другой, параллельный. Частичка префекта принадлежит департаменту, он является исполнителем постановлений совета, представителем департамента во всех актах его жизни, администратором его интересов, и в этой части подотчетен совету.
Префект и совет - вот основные элементы департамента, и их взаимоотношения в каждую эпоху являются решающими для всей картины. В начала XIX века префект играет доминирующую роль, в конце века департамент в лиц совета становится хозяином своих дел, а префект превращается в исполнителя его постановлений, оставаясь при этом, хотя и не в прежней мере, источником правительственного лучеиспускания. Между этими двумя фазами занимает место переходная форма, нашедшая выражение в законе 1838 года, когда департаменты и их интересы уже есть нечто, но они еще всецело пребывают под всесторонней опекой центральной власти и ее агента - префекта.
Примечания:
[42] Андреевский И.Е. Полицейское право, т.1-2 СПб, 1874-1876.
[43] Обязательным условием для несения функций местного управления ставилось занесение гражданина в списки доверенных лиц (list de confience), но и сам Наполеон, и общество смотрели на эти списки как на ненужную затею, и списки быстро сошли на нет.
[44] Государственной казны
[45] Париж управлялся по особому положению
[46] Возможно, за исключением коммун, где она в очень ограниченных рамках была еще возможна
[47] Сантим составлял 1/100 франка, то есть один дополнительный сантим означал один процент.
[48] Не более четырех
[49] Правом быть избранным
[50] Правом избирать
[51] З.Авалов «Децентрализация и самоуправление во Франции. Департаментские собрания от реформы Бонапарта до наших ней». СПб, 1905 год. Стр.91
[52] Вполне искренним
[53] Венедикт Ерофеев, «Москва - Петушки»
[54] Felix Ponteil, «Les instutitions de la France de 1814 a 1870», Paris, 1966, p.156-171
[55] Судьи, члены административных советов и комиссий, офицеры армии и флота, получающие пенсию, адвокаты, нотариусы, члены и корреспонденты Института, ученых обществ, образованных с соглашения или разрешения закона, доктора прав, медицины, наук и т.д. участники выборов депутатов и членов департаментских советов).
[56] С учетом имущественного ценза в 200 франков ежегодно уплачиваемого прямого налога.
[57] Суммы эти ничтожны, так как таких имуществ мало
[58] На основании этой 19-ой статьи практика немедленно создала дальнейшие секции департаментского бюджета: часть III - расходы чрезвычайные, часть IV - бюджет сельских дорог, часть V - бюджет начального образования; часть VI расходы кадастра.
Далее:
часть 4
часть 5
часть 6
Жуков Алексей Иванович - соучредитель Фонда муниципальных исследований им. Т.М.Говоренковой и А.М.Якшина, член Клуба муниципальных деятелей.
Савин Дмитрий Анатольевич - соучредитель Фонда муниципальных исследований им. Т.М.Говоренковой и А.М.Якшина, Председатель Московской организации общероссийской общественной организации «Российская Христианско-Демократическая перспектива»
Чуев Александр Викторович - Председатель общероссийской общественной организации «Российская Христианско-Демократическая перспектива»
Нужно ли бояться полицейского государства?
Глава 3.
Эволюция полицейской деятельности местного управления во Франции с конца XVIII века до конца XIX века
ранее: часть 1, часть 2
Часть 3.
5. Переворот 18 брюмера и закон 28-го плювиоза VIII года
18 брюмера VIII года (9 ноября 1799 года) Наполеон Бонапарт сверг термидорианскую директорию и распустил законодательное собрание. Власть перешла к трем консулам, причем Первый консул, которым стал Наполеон Бонапарт, фактически обладал всей полнотой власти.
Главным содержанием административных реформ Наполеона стала доведенная до своего логического завершения централизация государственного управления, призванная предотвратить национальную катастрофу. Армия и финансы, пути сообщения и прочее должно было находиться в полной исправности и не зависеть от доброй воли и исполнительности местных выборных, в известном смысле независимых от правительства администраций. Для того, чтобы не иметь руки связанными, правительство пожелало иметь повсюду своих агентов, оно будет командовать, а подчиненные будут маршировать все как один человек в ногу. За образец организации государства была взята армия.
Учредительное собрание проделало большую работу, в предоставлении выбранным местными обществами администрациям дел не только местного значения, но и общегосударственных под контролем центрального правительства заключался глубокий замысел, но система эта оказалась противоречивой и рухнула. Заложенный в ее основу принцип самоуправления пришел в противоречие с главной задачей любой революции - удержанием захваченной власти, а удержание это было несовместимо с децентрализацией, поэтому разрушение созданной системы началось сразу же после ее создания. К разрушению приложили руку и умеренные, и жирондисты, и якобинцы, и термидорианский режим. Но как королевская власть обессилила себя стеснением общества и местных сил, обессилили себя и революционеры, лишившись иной опоры, нежели созданная ими бюрократическая вертикаль. Власть сама упала в руки Наполеона, которому оставалось только эту вертикаль возглавить.
Основы новой централизованной системы были заложены уже в спешно принятой Конституции 22 фримера VIII года (13 декабря 1799 года), которая сохранила деление на департаменты, создала новую административную единицу округ (arrondisment communaux), а назначение всех членов местной администрации предоставила Первому консулу. [43] Окончательный вид местной администрации Франции придал Закон о территориальном делении и об организации местных властей, принятый 28-го плювиоза VIII года (17 февраля 1800 года).
Организация 28 плювиоза - блестящий образец государственного строительства и рационализма в законодательной сфере, ставящий своей цель создать условия исполнения на местах воли центральной власти. При такой системе нужды фиска[44], армии и полиции получали должное удовлетворение. Как и все замечательные изобретения, система эта кажется чем-то простым: весь текст уместился на двух столбцах Monitor’a. Как составители, так и критики закона совершенно игнорировали самостоятельные интересы местных обществ, никто и не заикнулся, что наравне с потребностями фиска и армии надо считаться и с этими интересами.
8 марта состоялось распоряжение правительства о порядке вступления в должность новых должностных лиц, и префекты, супрефекты, мэры, вся эта армия, действующая по одному импульсу и по одной указке, принялась за работу. За шесть месяцев порядок во Франции был восстановлен, а страна получила административное устройство, в рамках которого развивалась весь XIX век, и основные черты которого сохранились до наших дней.
Закон сохранил департаменты, ставшие уже привычными, создал новую административную единицу округ, и ликвидировал муниципалитеты кантонов, возвратив «малой коммуне» - общине ее значение. В департаменте, округе и коммуне создавались советы, имеющие чисто совещательные значение, исполнительные же функции на каждой административной ступени были возложены в соответствии с французской традицией «управление должно быть делом одного, суждения - нескольких» на единоличный орган: в департаменте на префекта, в округе на супрефекта, в коммуне - на мэра.
Совет департамента состоял из 24, 20 или 16 членов в зависимости от численности населения (три разряда департаментов), и созывался ежегодно правительством в определяемый им срок, причем сессия могла продлиться не более двух недель. Совет выбирал председателя и секретаря. Главная задача совета - распределение между округами департамента прямых налогов. Совет мог также принять в установленных законом пределах добавочные суммы к этим налогам на нужды департамента. Годичный отчет по использованию этих добавочных средств сообщался префектом совету, который и сам имел право выражать свое мнение о состоянии и нуждах департамента, доводя это мнение до сведения министра внутренних дел.
Функции совета округа были примерно те же, он раскладывал налоги по муниципалитетам, выслушивал отчеты супрефекта о дополнительных сантимах на нужды округа, адресовал префекту свое мнение о состоянии и нуждах округа.
Хотя департаментские и окружные советы имели право устанавливать добавочные суммы к налогам на нужды департаментов и округов, в чем заключаются эти нужды и какова их природа, нигде в законе сказано не было.
Сравнительно выгоднее было положение муниципалитетов, за ними был признан известный круг своих частных, «домашних» интересов, правда, наличие этих интересов рассматривалось как нечто дополнительное, маловажное. Прежде всего, нужно было иметь в каждой общине подчиненное правительству и ответственное перед ним должностное лицо - мэра, а рядом с ним по аналогии с организацией округа и департамента фигурировал муниципальный совет. Раз органы общины служили в полной мере нуждам государственным и входили в систему административных учреждений страны, то ничто не мешало предоставить им одновременно и заведование делами общинными в тесном смысле слова. Что такие дела веками существовали, знали все, поэтому статья 15-я закона 28-го плювиоза, перечисляя предметы ведомства муниципальных советников, не так лаконична и не так расплывчата, как статьи 6 и 10, посвященные советам округом и департаментов.
Число членов муниципальных советов равно 10, 20 или 30 в зависимости от численности населения. В противоположность департаментскому и окружному советам, время созыва муниципального совета установлено законом - 15 плювиоза (4 февраля). Закон предвидит и чрезвычайные сессии, созываемые префектом. Совет выслушивает и подвергает обсуждению отчет о доходах и расходах, регулирует вопросы, вытекающие из общинного владения и пользования лесами, выгонами и.т.д., распределяет исполнение работ, нужных для содержания и ремонта недвижимости, заведование которой лежит на обывателях, обсуждает частные и местные нужды общины, займы, установление пошлин (octrois) или добавочных сантимов, необходимых для удовлетворения этих нужд, принимает решение о процессах, которые придется вчинить или поддерживать при осуществлении принадлежащих общине прав.
Назначение префектов, советников префектуры, членов общих советов департамента, секретаря префектуры, супрефектов, членов окружных советов, а в городах с населением свыше 5000 жителей мэров и их помощников принадлежит Первому консулу. Члены муниципальных советов, мэры и их помощники в городах с населением менее 5000 жителей, назначаются префектами. Члены местных советов назначаются на три год и могут быть назначены вновь[45].
Итогом закона 28 плювиоза стала ликвидация во Франции местного самоуправления, и замена его местным государственным управлением. Самостоятельная полицейская деятельность общин прекратилась[46], и государство взяло осуществление всей полицейской деятельности в свои руки. Префекты заняли место, которое когда-то занимали столь ненавидимые народом королевские интенданты, и произошло это без всякого народного возмущения. Более того, власть префектов была даже больше, потому что не ограничивалась личными, сословными и корпоративными привилегиями, существовавшими при старом режиме, и отмененными революцией. На всем пространстве Франции царила теперь единообразная власть, стянутая в единый центр.
6. Местное управление при Консульстве и Первой империи.
Закон 28 плювиоза не содержал каких-либо указаний насчет компетенции департаментского совета, кроме пунктов 3, 5, 6 и 7 статьи 6. Главной задачей департаментского совета была прямая раскладка налогов по округам. Хотя закон и предоставлял право департаментским советам устанавливать добавочные сантимы[47] на нужды департамента, но закон не говорил о каких-либо вопросах департаментского интереса и возлагал администрацию на одного префекта, а если вспомнить, что и члены совета назначались, то контроль совета за префектом превращался в платонический, а вопрос о дополнительных сантимах - акт довольно пассивный. Ранее на местные власти возложили всю полноту государственных задач, теперь же ударились в другую крайность, и желали от назначенных лиц заботы о местных делах.
Власть советов была ничтожной, но роль их, по крайней мере на первых порах, понималась правительством очень широко, они должны были давать сведения о департаментах и производить улучшения, но совещательная роль не могла дать содержания деятельности советов, и движение неизбежно шло как к замене назначения выборами, так и замене совещательной роли активным заведованием местными делами. Однако тенденции закона 28 плювиоза обнаружили большую живучесть, и причудливо переплетались с новыми идеями.
Хотя совет и мог назначать «дополнительные сантимы», на деле он фактически принимал смету, предложенную префектом, и отказать в сантимах не мог. Очевидно, что при таком положении самоуправление во Франции не могло иметь будущего. Как оно могло существовать без права совета облагать дополнительным налогом на департаментские нужды, действуя в рамках закона? В первые же годы XIX столетия наметилась двоякая тенденция.
Во-первых, ограничить число расходов, которые будучи по сути общегосударственными, формально признавались за расходы департамента. Уже в 1801 году содержание префектов, секретарей, советников префектуры, супрефектов, учителей различных школ и состава судов разных инстанций было отнесено к государственному бюджету. Напротив, расходы по содержанию детских приютов, тюрем, депо нищих, по меблировке и ремонту тюремных зданий и.т.д. должны были вместе с другими переменными расходами (depenses variable) производиться префектами и отчет по ним предоставляться департаментским советам.
Во-вторых, одновременно с постепенным сужением понятия департаментского расхода в таком формальном смысле видно появление зачатков обложения на департаментские нужды по усмотрению совета. Закон о финансах 1805 года предоставляет департаментским советам право предлагать обложение дополнительными сантимами[48] «на ремонт, содержание зданий и прибавки к издержкам культа, или же на каналы, дороги и общественные установления». Конечно, постановления советов должны были восходить через Государственный Совет на утверждение Императора, да и закон этот был не органический, а разовый, бюджетный на 1805 год, но с течением времени эти так называемые факультативные сантимы заняли прочное место во французской финансовой системе наряду с добавочными сантимами на покрытие расходов переменных и расходов постоянных (depenses fixes).
В законе 1805 года проводится отчетливая грань между расходами постоянными и переменными. И те, и другие одинаково общегосударственного характера, и те и другие одинаково покрываются дополнительными сантимами, но сантимы, взимаемые на постоянные расходы, направляются вместе с основной массой прямых налогов в государственное казначейство и поступают в распоряжение центральной власти, а сантимы, приуроченные к доходам переменным, устанавливаются департаментскими советами (в пределах, установленных законом) и питают департаментский бюджет.
На первых порах переменные расходы и относящиеся к ним добавочные сантимы образуют наиболее важную часть департаментского бюджета, расходы факультативные робко льнут к ним как непрошеный гость на чужом пиру, и, тем не менее, им принадлежит будущее, благодаря их росту бюджет из формально- департаментского сделается департаментским по содержанию, по характеру и по назначению. Так из самообложения местных коллективов на местные нужды начинает восстанавливаться самоуправление, а государство, нуждаясь в помощи общества, вынуждено создать предпосылки для такого восстановления.
Спустя 6 лет происходит новое событие, столь же важное и богатое последствиями. Императорским декретом 9 апреля 1811 года государство уступило департаментам, округам и общинам безвозмездно и в полную собственность национальные здания, которые были в этот момент заняты администрацией, судами и ведомствами народного просвещения.
Департаменты стали собственниками зданий, содержание которых и ранее было на них возложено (так называемые переменные расходы): отели префектуры, трибуналы, жандармские казармы, тюрьмы и дома заключения и т.д. Декрет не предоставлял департаментам свободного распоряжения этими зданиями, наоборот, содержание и ремонт этих зданий являлись повинностью, и государство просто стремилось сократить свои расходы, переложив их на департаменты. Однако хотя новая собственность и составляла скорее бремя, сам факт того, то департамент стал собственником, был решительным шагом на пути признания его юридическим лицом. Декрет 1811 года департамент юридическим лицом еще не признает, но создает предпосылки для такого признания. Еще более значительным расширением компетенции департамента стал перевод по другому декрету 1811 года ряд шоссейных дорог из императорских в департаментские.
Так наравне с жесткой территориальной администрацией намечаются слабые зачатки местных союзов. В таком виде местное управление было завещано Реставрации.
7. Местное управление в эпоху Реставрации. Борьба за выборное начало.
Вернувшиеся на трон Франции после отречения Наполеона Бурбоны оказались в непростом положении. С одной стороны, необходимо было представить свое возвращение как акт национального примирения, с другой стороны, удовлетворить требования вернувшихся во Францию сторонников династии, наконец, существовали и практические потребности управления страной. И решать эти задачи предстояло в условиях, когда во Франции была разрешена открытая политическая деятельность: ведь «Конституционная хартия» 4 июня 1814 года, которая стала условием возвращения Бурбонов на трон, превратила Францию в конституционную монархию. Хотя избирательным правом пользовалось меньшинство французов, пассивным избирательным правом[49] обладали те, кто уплачивал 1000 франков прямых налогов в год, а активным[50] - 300 франков, что составляло всего около 90000 человек, но легальная политическая трибуна во Франции была восстановлена.
Административный механизм Франции, налаженный Консульством и Империей, пришелся по вкусу Людовику XVIII. За все время Реставрации (1814 -1830) не только не было сделано преобразований в местном управлении, но не были даже сглажены разногласия и противоречия в уже принятых законах. Инструкции префектам с самого начала воспроизводят линию циркуляров Наполеона, да и многие префекты, назначенные Наполеоном, сохранили свои посты. Во времена Реставрации сохранилось назначения властью местной администрации и членов советов, в департаментском бюджете главное место по-прежнему занимали расходы переменные, то есть государственные, но покрывающиеся дополнительными сантимами, хотя теперь рядом с жандармскими казармами, тюрьмами и.т.д. появляются расходы и на департаментские дороги, а это уже развитие департаментского хозяйства. Сохраняется право советов устанавливать факультативные сантимы, хотя пока это не сколько земские расходы, сколько вспомогательный фонд, призванный покрывать прежде всего расходы переменные, и лишь оставшееся после этого идет на собственно департаментские нужды. И все же видны зародыши, способные к дальнейшему развитию, в числе «переменных» расходов мы видим теперь не только департаментские шоссе и другие местные дороги, но и детские приюты, поощрения и вспомоществования обществам земледелия, садоводам, ветеринарам, департаментские долги, приобретения и другие сделки, и общую рубрику непредвиденных расходов. Передача собственности принесла плоды, департаменты вынуждены участвовать в гражданском обороте в качестве юридических лиц, хотя Государственный Совет и не признает пока за ними этот характер. И в то же время департаментский совет остается вспомогательным элементом администрации префекта, совещательным органом при нем.
Во Франции первой трети XVIII века не было элементов населения, которые могли бы и желали произвести давление в духе земской реформы. Французы были поглощены личными делами, Гильом Барант, бывший в 1821 году членом палаты пэров, писал: «Раз всякий может располагать свободно своей личностью, имуществом, трудом, то ему не приходится особенно терпеть от более или менее благоразумного заведования местными интересами» [51]. Только соображения партийной политики могли выдвинуть реформу местного управления в первые ряды политической повестки дня, преувеличив ее значение.
Для вернувшихся во Францию эмигрантов административный строй новой Франции, наравне с другими порождениями Республики и Империи, были предметом критики. Роялисты враждебно относились не только к равенству, это опасному предрассудку вольнодумцев, но и к единообразию, ради которого провинции были принесены в жертву бездушным департаментам. С возвращением Бурбонов не должна ли была воскреснуть и Франция провинциальная? Именно ультра роялисты впервые высказали в защиту децентрализации аргументы, которые станут общепринятыми: централизация ослабляет гражданские добродетели и благоприятна революциям, чтобы быть прочной, власть должна опираться на корпорации и местные союзы, в во Франции же любой узурпатор, захвативший власть в Париже, становится и хозяином всей страны.
Проповедь децентрализации ультра роялистами встретила отпор среди легитимистов, либеральных сторонников Бурбонов. В будущем децентрализация станет одним из лозунгов легитимистов, но пока легитимисты вступили в борьбу со сторонниками децентрализации. Симпатии ультра роялистов к местным вольностям доказывали, что децентрализация - идея реакционная, а централизацию надо защищать от ее врагов. Спор стал беспредметным и превратился в политическую распрю, похоронившую робкие попытки в 1821 и 1829 годах внести элементы выборности в формирование советов.
Отказ легитимистов пойти навстречу ультра роялистам породил разочарование, разочарование - озлобление, а озлобление - политическую кампанию, что привело к расколу правящей элиты и июльской революции 1830 года. Карл X, последний легитимный король Франции, попытался нарушить шаткое политическое равновесие, на котором держался режим Реставрации, и вернуться ко временам абсолютной монархии. Попытка эта провалилась, Карл X вынужден был отречься от престола, и власть перешла к Луи Филиппу, герцогу Орлеанскому, получившему прозвище «король-гражданин».
8. Местное управление при июльской монархии.
«Королем-гражданином» Луи Филипп стал не только благодаря своим либеральным убеждениям[52], но и в силу необходимости. Карл X, получивший трон по закону о престолонаследии, мог считать себя королем «милостью Божией», не обязанным отчетом никому, кроме Бога. Луи Филипп был вознесен на трон июльской революцией, получив корону из рук соединенного заседания палат. Луи Филипп скрыл завещание Карла X, а затем объявил незаконнорожденным внука Карла X, стоявшего впереди Луи Филиппа в очередности престолонаследия. Таким образом, Луи Филипп был избранным королем, потому и принял титул «король французов». Однако избирателями короля были не все французы, а только те, кто обладал высоким имущественным цензом. И хотя по закону 1831 года пассивный избирательный ценз уменьшался с 1000 до 500 франков ежегодно уплачиваемого налога, а активный - с 300 до 200 франков, круг избирателей сравнительно с Реставрацией расширился всего с 94000 до 188000 избирателей, которые и должны были представлять всю Францию. Конечно и король, и эти 188000 представителей народа несли ответственность за судьбу страны и остального народа, но ответственность эта была не политическая, а моральная. «Господь Бог заботится только о судьбе принцев, предоставляя о судьбе народов заботиться принцам»[53], в интересах 188000 «маленьких принцев» и осуществлялось правление короля-гражданина.
Попытка прихода к власти ультра роялистов была сорвана, и партия движения (la partie du mouvement), которая возглавила июльский переворот, уступила место партии сопротивления (la partie de la resistence) целью которой было удержание режима июльской монархии и недопущения его замены более радикальным. В палате депутатов господствовали умеренные, что неудивительно при цензовой системе, и вообще умеренность была главным принципом правления Луи Филиппа: решение текущих задач, недопущение ни быстрого движения вперед, ни возвращения назад.
Эта умеренность проявлялась в сфере местного управления. Суть требований требований времен Реставрации в сфере реформ местного управления заключалась в согласовании их с представительным началом, допущенным в организации законодательной власти. Июльская монархия была призвана сделать то, чего тщетно ждали от Реставрации, но не больше, реформы тридцатых годов, давшие первую из трех серий законов, видоизменивших систему 28 плювиоза, вращаются в рамках неудавшихся начинаний двадцатых годов. Главный достигнутый результат заключался в том, что выбор членов общинных и местных советов был предоставлен элементам общественным. В компетенции местных органов не произошло значительных изменений, скорее проводилась систематизация и сводка, чем действительное расширение. Меры эти были реализованы по отношению коммуны законами 1831 года и 1837 года, а в отношении департамента - законами 1833 года и 1838 года[54].
23 марта 1831 года был принять закон о муниципальной организации, ставший первая попыткой осуществить обещанную конституцией реформу местных учреждений. Отныне муниципальные советники в каждой общине должны были избираться собранием, в которое входили крупнейшие плательщики податей и некоторые разряды так называемых capcites[55].
Мэр назначался в зависимости от численности общины королем или префектом, но из числа избранных муниципальных советников. Кроме мэра, община имела муниципальный совет, в состав которого входили мэр и его помощник. Избирались советы особым составом общинных избирателей, в собрание призываются собственники, а также capcites, и собираются избиратели по призыву префекта. Число членов совета определяется численностью общины, от 10 до 36 человек. Муниципальный совет собирается четыре раза в год, а также в экстренных случаях префектом или 1/3 состава совета. Совет может быть распущен королем по его усмотрению, новые выборы проводятся не позднее трех месяцев. Париж управляется по особому закону.
В сходном направлении предлагалось реформировать и администрацию департаментов. Палата сосредоточилась на обсуждения ценза избирателей и избираемых, стараясь не слишком его расширить. Предложение республиканца Гарнье-Пажеса ввести общее избирательное право в 1833 году была только политическим заявлением, но уже в 1848 году всеобщее избирательное право стало свершившимся фактом. Альтернативные предложения поступали и по организации работы департамента. Депутат Мерлен справедливо указал, что советы, хотя бы и выборные, не составляют еще местных учреждений, основанных на избирательной системе, и предложил поставить во главе каждого департамента коллегиальное учреждение, члены которого бы избирались по округам, и во главе которого стоял префект. Эта идея была отвергнута, но в будущем она также получит свое развитие.
Закон 1833 года постановил, что совет департамента становится выборным[56], и сам избирает председателя и секретаря, но по-прежнему созывается префектом на основании королевского ордонанса, а заседания совета являются закрытыми. Запрещаются всякие сношения с другими советами, а также опубликование прокламаций или адресов. Эта организация департаментских советов сохранилась до 1848 года, когда всеобщее избирательное право заступило место ценза, но в организации как таковой существенных изменений не произошло до 1871 года.
Поскольку закон о муниципальной организации 1831 года ничего не говорил о предметах ведения коммун, в 1837 году был принят закон об муниципальной администрации, определяющий функции мэров и муниципальных советов. Мэр являлся с одной стороны правительственным агентом, а с другой - агентом муниципального органа. Мэр был органом управляющим, совет - обсуждающим, регламентирующим общинную администрацию. Все подлежащие его рассмотрению предметы распадались по характеру отношений к ним префекта на две категории. К делам первой категории относились решения, относящиеся к заведованию общинной собственностью. Принятые постановления отсылались супрефекту и могли быть исполнены, если в течение 30 дней со стороны префекта не поступило распоряжение об уничтожении такого решения, причем за префектом сохранялось право уничтожить в течение еще тридцати дней уже вступившее в силу решение. К делам второй категории относились вопросы бюджета, приобретения и отчуждения общинной собственности и т.п. Постановления совета по этим вопросам приводились в исполнение лишь при одобрении префектом за исключением случаев, когда требовалось одобрение кого-либо из министров или даже королевской власти. Кроме того, совет по многим вопросам мог подавать мнение и выражать желание. Заседания совета были закрытыми, прения публиковались только с согласия префекта.
Компетенции департаментов посвящен закон 1838 года, который скорее систематизирует уже внесенные положения, чем вносит новые. Уже в эпоху Империи департамент получил и право взимать дополнительные сантимы, в том числе факультативные, и имущество в собственность, что положило начало формированию департамента как юридического лица. Отдельные акты предусматривали возможность самообложения, в первую очередь на нужды начального образования и сельских дорог большого сообщения. Участие департаментских советов в департаментском управлении постепенно увеличивалось, и необходимость более могущественная, чем воля людей, вынудили прибегнуть к их помощи для разрешения многочисленных вопросов. Закон 1838 года был призван систематизировать и собрать воедино положения, разбросанные в отдельных актах, иногда (как акты бюджетные) носивших разовый характер, что и было сделано. Однако для департамента не наступил еще день совершеннолетия, и подобно несовершеннолетнему, он был оставлен под надзором, контролем и опекою правительства.
За исключением раскладки налогов, ни одно постановление совета департамента не имело силы, пока не получило утверждения короля, министра или префекта. Бюджет департамента представлялся советом префекту и по обсуждении окончательно фиксировался королевским ордонансом. Постановления совета относительно отчуждения, приобретения и обмена департаментской собственности, а также относительно использования департаментских зданий утверждались королевским ордонансом, причем требовалось мнение Государственного Совета. То же относилось и к решениям о принятии или отказе от дарений, разрешение короля требуется на вчинение префектом по поручению совета иска от лица департамента и.т.д.
Факультативное самообложение оставалось на втором плане. По-прежнему в компетенции департаментских советов первое место занимали предметы или прямо относящиеся к общегосударственной администрации и являвшиеся для департамента чистой повинностью, или интересовавшие одновременно государство и местность, и настолько важные, что государство оставляло за собой последнее слово.
Длинный перечень предметов, к которым приурочены обыкновенные расходы, содержит рядом с жандармскими казармами департаментские дороги, рядом с освещением и отоплением караульных помещений - детские приюты и дома умалишенных, рядом с тюрьмами - расходы на борьбу с эпизоотиями. Правительство не только утверждает все постановления советов по этим предметам, но может увеличивать размеры ассигнований в пределах средств, имеющихся для покрытия этой важнейшей части бюджета. Если сессия совета почему-то не состоялась, то смета составляется префектом и окончательное утверждение бюджета производится королевским ордонансом. Расходы факультативные хотя и требуют утверждения правительства, но в этой секции бюджета правительство не вправе ничего менять.
Сам бюджет довольно сложен и делится на части или секции, каждая из которых имеет как определенные расходы, так и определенные ресурсы для их покрытия. Первая часть, основные, обязательные или обыкновенные расходы, наиболее богата ресурсами. Она покрывается, во-первых, добавочными сантимами, ежегодно устанавливаемыми для этого финансовым законом (это ресурс обычный), во-вторых, поступлениями побочного характера, в-третьих, в случае недостатка местных средств, из общего фонда государства. Вторая часть бюджета - расходы факультативные, главный ее ресурс - факультативные сантимы, вотированные советом в пределах установленного законом максимума. К этой секции отнесены доходы с департаментских имуществ, не имеющих целевого назначения в департаментском управлении[57] и, наконец, возможное пособие из части общего фонда государства, специально предназначенной для этой цели. Помимо этих двух, предусмотрены еще особые части бюджета, расходы (ст.19), покрываемые специально созданными для них законом средствами, так называемыми специальными сантимами, и расходы, покрываемые путем чрезвычайного, разрешенного департаменту самообложения[58].
Основной чертой департаментского бюджета на основании закона 1838 года является специальность средств каждой его части. Исключение подтверждает первенствующее значение обязательных расходов: расходы первой части могут быть отнесены ко второй, обязательные расходы могут покрываться факультативными доходами, хотя и государство выделяет на них часть общего фонда. Такая жесткая опека не преследовала политической цели, местные советы и их состав был лоялен правительству июльской монархии. Просто для местных властей не находилось пока достаточного дела на местах, с уничтожением провинций и вообще старых форм солидарности и единения во Франции в качестве основной связи между гражданами остались только община и государство. Как граждане были атомами, частичками анонимной массы, суверенного народа, так и департаменты были равнозначащими, равноправными и равновеликими частями этой массы. Департамент как общность был еще впереди, его история только начиналась.
Департамент имел свои интересы и участвовал в заведовании местными отраслями управления; но активную администрацию, исполнение, непосредственное осуществление государство оставляет за собой, за своим агентом префектом и его подчиненными. Государственный интерес есть правило, департаментский исключение. Не удивительно, что для этих исключений государство одалживает департаменту свой персонал вместо того, чтобы создавать другой, параллельный. Частичка префекта принадлежит департаменту, он является исполнителем постановлений совета, представителем департамента во всех актах его жизни, администратором его интересов, и в этой части подотчетен совету.
Префект и совет - вот основные элементы департамента, и их взаимоотношения в каждую эпоху являются решающими для всей картины. В начала XIX века префект играет доминирующую роль, в конце века департамент в лиц совета становится хозяином своих дел, а префект превращается в исполнителя его постановлений, оставаясь при этом, хотя и не в прежней мере, источником правительственного лучеиспускания. Между этими двумя фазами занимает место переходная форма, нашедшая выражение в законе 1838 года, когда департаменты и их интересы уже есть нечто, но они еще всецело пребывают под всесторонней опекой центральной власти и ее агента - префекта.
Примечания:
[42] Андреевский И.Е. Полицейское право, т.1-2 СПб, 1874-1876.
[43] Обязательным условием для несения функций местного управления ставилось занесение гражданина в списки доверенных лиц (list de confience), но и сам Наполеон, и общество смотрели на эти списки как на ненужную затею, и списки быстро сошли на нет.
[44] Государственной казны
[45] Париж управлялся по особому положению
[46] Возможно, за исключением коммун, где она в очень ограниченных рамках была еще возможна
[47] Сантим составлял 1/100 франка, то есть один дополнительный сантим означал один процент.
[48] Не более четырех
[49] Правом быть избранным
[50] Правом избирать
[51] З.Авалов «Децентрализация и самоуправление во Франции. Департаментские собрания от реформы Бонапарта до наших ней». СПб, 1905 год. Стр.91
[52] Вполне искренним
[53] Венедикт Ерофеев, «Москва - Петушки»
[54] Felix Ponteil, «Les instutitions de la France de 1814 a 1870», Paris, 1966, p.156-171
[55] Судьи, члены административных советов и комиссий, офицеры армии и флота, получающие пенсию, адвокаты, нотариусы, члены и корреспонденты Института, ученых обществ, образованных с соглашения или разрешения закона, доктора прав, медицины, наук и т.д. участники выборов депутатов и членов департаментских советов).
[56] С учетом имущественного ценза в 200 франков ежегодно уплачиваемого прямого налога.
[57] Суммы эти ничтожны, так как таких имуществ мало
[58] На основании этой 19-ой статьи практика немедленно создала дальнейшие секции департаментского бюджета: часть III - расходы чрезвычайные, часть IV - бюджет сельских дорог, часть V - бюджет начального образования; часть VI расходы кадастра.
Далее:
часть 4
часть 5
часть 6