Жилищный вопрос. Эпизод II.
ЖИЛИЩНЫЙ ВОПРОС И ЛОГИКА ЕГО РЕШЕНИЯ.
ЭПИЗОД II. МЕРЫ, ПРЕДПРИНИМАВШИЕСЯ В УСЛОВИЯХ ОБОСТРЕНИЯ ЖИЛИЩНОГО КРИЗИСА.
Говоренкова Татьяна Михайловна - (директор Центра "Муниципалитет")
Жуков Алексей Иванович - создатель Фонда муниципальных исследований им. Т.М.Говоренковой и А.М.Якшина, член Клуба муниципальных деятелей.
Савин Дмитрий Анатольевич - соучредитель Фонда муниципальных исследований им. Т.М.Говоренковой и А.М.Якшина, Председатель Московской организации общероссийской общественной организации "Российская Христианско-Демократическая перспектива"
Чуев Александр Викторович - заместитель Председатель Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций Государственной Думы РФ, Председатель общероссийской общественной организации «Российская Христианско-Демократическая перспектива».
Часть 1
1. Жилищный вопрос, жилищный кризис и причины его обострения.
Казалось бы, объяснять нашим согражданам, что такое жилищный (он же квартирный) вопрос, нет необходимости: ведь фраза Воланда «квартирный вопрос только испортил их»[1] вошла в золотой фонд русских афоризмов. Тем более нет нужды объяснять, что такое жилищный кризис - «то же, что и вопрос, только пострашнее». Однако не все так просто. К началу перестройки наши сограждане (за исключением лиц очень пожилого возраста) имели опыт жизни только в условиях централизованного хозяйственного порядка, а экономические процессы и тем более, экономические кризисы в рыночных хозяйственных порядках протекают по другим законам[2]. Что считать кризисом, тоже зависит от условий жизни и традиций страны: В одной небольшой европейской стране сочли что разразился жилищный кризис, когда выяснилось: некоторые семьи живут по две в одном доме[3].
Но если не ясно, что такое жилищный кризис, как же можно говорить о его обострении? Тем не менее, встречаются ситуации, когда трудно оценить некоторую величину, но легко заметить ее быстрое изменение[4]. Обострение жилищного кризиса есть резкое ухудшение жилищных условий, привычных для данной страны.
Ухудшение жилищных условий может быть связано или с сокращением числа жилых помещений, или с дороговизной найма или покупки жилья. Сокращение числа жилых помещений может быть связано с прямым уничтожением жилья (полным или неполным, существенно ухудшающим его качество), естественным разрушением в результате отсутствия капитального и текущего ремонта, наконец, с сокращением или прекращением нового строительства. Потребность в жилье следует оценивать исходя из численности населения (точнее, из численности домохозяйств - то есть семей), поэтому быстрое увеличение численности населения вследствие притока беженцев, может стать фактором обострения жилищного кризиса. В свою очередь, дороговизна найма или покупки жилья может быть связана как с удорожанием жилья, так и с падением доходов населения.
Факторы эти в разной степени (за исключением, может быть, прямого разрушения жилья), неоднократно проявлялись в ходе экономических кризисов в течение XIX - начала XX века, связанных с ростом безработицы и ухудшением условий жизни, в том числе и жилищных условий. Однако в ходе таких кризисов проявлялись и сдерживающие тенденции, падение производства и инвестиций в него приводило больший объем инвестиций в жилищное строительство, что в некоторой степени сдерживало нарастание жилищного кризиса[5]. В целом всю вторую половину XIX - начало XX века жилищные условия в Европе улучшались.
Подлинный жилищный кризис в Европе разразился с началом Первой мировой войны. Война продолжалась более 4 лет (с 1 августа 1914 по 11 ноября 1918), в ней участвовало 38 государств, на ее полях сражалось свыше 74 миллионов человек, из которых 10 миллионов было убито и 20 миллионов искалечено. Первая мировая война по своим масштабам, людским потерям и социально-политическим последствиям не имела себе равных во всей предшествующей истории. Она оказала огромное влияние на экономику, политику, идеологию, духовную жизнь, на всю систему международных отношений. Война привела к крушению самых могущественных европейских государств и складыванию новой геополитической ситуации в мире. Многие историки отсчитывают начало XX века именно с 1 августа 1914 года[6].
Именно с началом Первой мировой войны мировая экономическая политика вступила в новую эру, которая привела с собой отказ от политики laissez-faire (политики экономического либерализма, основанного на требовании свободной конкуренции и невмешательства государства в экономику) и переход к экономической политике экспериментов[7]. Предпосылки для этой смены экономической политики накапливались уже давно, но Первая мировая война необычайно ускорила этот процесс. Суть новой политики можно свести к небывалому до того расширению вмешательства государства в экономику.
Начавшаяся война потребовала чрезвычайной мобилизации всех ресурсов. Значительная часть производимой продукции (оружие и боеприпасы) по своей природе предназначалась к уничтожению. Резко выросло налоговое бремя, а с ним и государственные бюджеты, произошло сосредоточение в руках государства громадных средств. Расширение государственного вмешательства и рост бюджетов во время войны было вынужденной мерой, однако окончание Первой мировой войны не привело к возращению к политике laissez-faire. Эпоха экономических экспериментов продолжилась.
Обсуждение политики экономических экспериментов выходит за рамки настоящей работы, и интересующимся этой проблемой авторы могут порекомендовать упомянутую работу В.Ойкена[8]. Коснемся только одного из последствий смены экономической политики, важного для понимания причин обострения жилищного кризиса - кризиса финансовой системы. «В экономическом порядке, присущем централизованно управляемой экономике, деньги играют незначительную роль. То, что домашнее хозяйство в состоянии купить, зависит не столько от его денежных доходов, сколько от количества товаров, выделяемых ему в рамках нормированного распределения»[9]. В рыночных же экономических порядках стабильность стоимости денег играет важнейшую роль, так как именно благодаря такой стабильности вообще возможны рыночные отношения.
Начало Первой мировой войны стало падением золотого стандарта - денежной системы, сложившейся к концу XX века во многих странах, при которой только золото выступало всеобщим эквивалентом и непосредственной основой денежного обращения. Классической формой золотого стандарта был золотомонетный стандарт, характеризующийся неограниченной чеканкой и обращением золотых монет и свободным разменом на них бумажных денег. С началом войны размен бумажных денег на золото был прекращен. Хотя в наши дни принято иронически относиться к системе золотого стандарта, подчеркивая ее «негибкость, неспособность быстро реагировать на потребности экономики», именно в ее «негибкости» заключалось важное достоинство - она осуществляла естественный контроль денежной массы. Недостатком системы была привязка к случайностям производства золота, однако государства, установившие монополию на печатание банкнот, не могли печатать их в неограниченном количестве.
Теперь же печатный станок заработал на полную мощность, и после окончания войны ситуация не слишком изменилась, так как система золотого стандарта не была в полной мере восстановлена. Каждый раз находились лоббистские группы, обосновывающие необходимость «вливания дополнительных денег в экономику с целью ускорения промышленного подъема». Инфляция превратилась в хроническую болезнь современной экономики, накладывая отпечаток на протекание экономических процессов, внося в них искажения, выгодные одним участникам и ложащиеся тяжким бременем на других. Именно уровень инфляции определил характер мер, предпринимавшиеся в разных странах для сдерживания обострения жилищного кризиса.
В настоящей работе рассмотрен опыт нескольких европейских стран, в наибольшей степени затронутых войной. Опыт России, вошедшей в Первую мировую войну с рыночной экономикой, но после октября 1917 года взявшей курс на построение централизованно управляемой экономики, требует отдельного рассмотрения.
Первая мировая война включила все факторы ухудшения жилищных условий от разрушения жилья до падения доходов. Жилищный кризис продлился и послевоенные годы. В целом меры, предпринимавшиеся в этих странах для ослабления жилищного кризиса можно объединить в две большие группы: меры по сохранению наличного жилья, которые в Европе сводятся к ряду временных мер по защите квартиросъемщиков, и меры по поддержке нового жилищного строительства[10].
2. Защита интересов квартиронанимателей.
Первоочередной задачей в период обострения жилищного кризиса являются меры по сохранению наличного жилья, которые в Европе свелись к ряду временных мер по защите квартиросъемщиков:
- регулированию квартплаты;
- продлению договоров и запрещению отказа от помещений и выселения;
- сохранению и распределению жилой площади (только Германия и Австрия).
Меры эти представляли беспрецедентное дотоле вмешательство государства в экономику, нарушение принципа свободы заключения договоров и ущемление одной из сторон (домовладельцев) в пользу нанимателей жилья и общества в целом. До начала войны эти меры не применялись (за исключением территорий природных катастроф). Меры эти были во многом вынужденными: солдаты на фронте не стали бы воевать, если бы в тылу их семьи выбрасывали на улицу. Выплата же семьям фронтовиков повышенных пособий в условиях финансового кризиса привела бы к дополнительному росту инфляции, подрывая и без того ослабленные экономики.
Регулирование квартирной платы было связано с желанием удержать ее на довоенном уровне. Установилась тенденция регулирования квартирной платы с тем, чтобы ее повышение сводилось к надбавкам на увеличение расходов по содержанию домовладения, ремонт, налоговые взносы. Устанавливался и определенный размер надбавки по отношению к довоенному уровню.
Сдерживание квартплаты имело и отрицательные последствия. Частные капиталы в жилищное строительство не шли, поэтому для новых строений этих ограничений на квартплату не устанавливалось. Следовало также озаботиться об изыскании средств для формирования особого фонда нового строительства, потому что в условиях низкой квартплаты даже ремонт, не говоря уже о новом строительстве, оказались проблематичными.
Кроме того, введенные ограничения влияли на зарплату, которая перестала отражать затраты на найм жилья, и соответственно расти. Хотя доходы промышленников из-за роста государственных военных заказов выросли, замораживание квартплаты позволило в значительной мере сдержать рост заработной платы, переложив убытки на домовладельцев.
Продление квартирных договоров и условия отказа от занимаемого помещения. Договора найма жилья, заключенные на определенное время, автоматически продлялись при условии, что квартиронаниматель выполнял его условия и не совершал действий, мешающих проживанию соседей или разрушающих жилье. В ряде случаев за квартирантами сохранялось право отказаться от квартиры по собственному желанию, но домовладелец лишался права отказать от квартиры добросовестному квартиранту. В целом эти меры, особенно в условиях неравноправия на рынке жилья домовладельца и квартиронанимателя, были оправданы и ставили своей целью выровнять несколько одностороннее преимущество, которым домовладелец обладал на рынке жилья.
Право домовладельца на отказ от помещения ограничивалось определенными поводами: неплатежи за квартиру, предосудительное поведение, хищническое отношение к квартире, случай, когда домовладельцу эта квартира нужна для личных нужд. Во многих случаях выселение обуславливалось предоставлением домовладельцем или коммуной другого помещения.
Мероприятия по сохранению жилой площади и, в особенности, ее распределению. К ним относятся запрещение использования жилых помещений для посторонних целей (торговые помещения), сноса, разрушения и перепланировки домов. Распределение жилья в административном порядке практиковалось только в Германии и Австрии.
Рассмотрим примеры сочетания этих мер в практике отдельных государств.
Англия. 23 декабря 1915 года принимается закон “Об ограничении квартирной платы”, причем для социального, дешевого жилья квартирная плата устанавливается на уровне 1914 года. Право домовладельцев отказывать нанимателям от квартир ограничивается изъятием для собственных нужд. Так как эти меры серьезно ударили по домовладельцам, для их защиты запрещается повышать процент по ипотечным кредитам.
Закон 1919 года расширяет число квартир, защищаемых от повышения квартирной платы. Для того, чтобы стимулировать новое жилищное строительство, ограничения на квартирую плату не распространяются на вновь построенные дома.
В 1920 году разрешены строго определенные надбавки к квартирной плате, большая часть которых направляется на ремонт зданий. В качестве постоянной меры сохраняются ограничения в области отказа от помещений и выселения жильцов.
Франция. 14 августа 1914 года устанавливается трехмесячный мораторий на уплату квартирной платы, который многократно продляется, благодаря чему вопрос о выселении во время войны вообще снят. Мораторий распространяется на мобилизованных (и их семьи), на двадцать охваченных войной департаментов, на съемщиков небольших квартир, то есть вообще на всех, кому может угрожать выселение из-за нехватки средств.
Закон 9 марта 1918 года:
1. Позволяет квартиронанимателям расторгнуть договор найма на льготных условиях. Семьи, в которых кто-либо погиб на фронте, освобождаются от выплаты задолженности по квартирной плате, а для всех остальных третейский суд решает вопрос о размере вознаграждения домовладельцев;
2. Позволяет квартиронанимателям продлить еще на два года договора найма на условиях, действовавших до 1 августа 1914 года;
3. Позволяет квартиронанимателям отсрочить внесение квартплаты в соответствии с решением, принятым третейским судом;
4. Позволяет квартиронанимателям уменьшить квартплату и полностью освободиться от нее в течение войны и шести месяцев после окончания;
5. Государство берет на себя компенсацию домовладельцам за понесенные потери: выплачивает 50% причитающейся квартплаты, сокращает или вообще отменяет налоги, ложащиеся на домовладельцев, разрешает отсрочку уплаты по ипотечным долгам:
6. Для урегулирования возникающих конфликтов в округах создаются третейские комиссии, по два представителя от домохозяев и от квартиронанимателей, и председатель, назначаемый общиной.
31 марта 1922 года устанавливается порядок повышения квартплаты. Антисанитарное жилье освобождается от надбавок (чтобы стимулировать домовладельцев к его приведению в порядок), повышение квартплаты за счет меблировки запрещается.
Все эти ограничения не распространяются на вновь построенное жилье.
Италия вступила в Первую мировую войну на стороне Антанты 23 мая 1915 года и была мало затронута войной. Однако в отличие от других стран-победительниц, она вышла из войны ослабленной как экономически, так и политически, что ввергло страну в политическую нестабильность и привело к власти в ноябре 1922 года Б.Муссолини.
26 декабря 1916 года принимается решение о рассрочке части квартплаты для семей мобилизованных. 8 марта 1917 года создаются третейские комиссии для урегулирования жилищных вопросов в составе представителей домовладельцев, квартиронанимателей и муниципалитетов.
27 марта 1919 года устанавливается сохранение условий квартирного договора, вводятся ограничения на повышение квартплаты в соответствии с расходами домовладения.
На новое жилье эти правила не распространяются.
Впоследствии третейские комиссии упраздняются, а их функции передаются жилищным комиссарам. Жилищные комиссары имеют право устанавливать цены, следить за производством ремонта, решать (в ряде случаев) вопросы об отказе в помещении, следят за тем, чтобы помещения не пустовали, то есть в известном смысле работают как распределительная структура, хотя на практике эти права очень ограничены. С 1 июля 1923 года домовладельцы получают возможность свободно распоряжаться своим имуществом, декретом 7 января 1923 года отменяются и жилищные комиссары (третейские комиссии восстанавливаются).
Германия проходит в регулировании два периода. Меры, проводимые во время первого периода, аналогичны мерам других стран. 15 декабря 1914 года создаются примирительные камеры для улаживания отношений домовладельцев и квартиронанимателей. С 25 июля 1917 года примирительные камеры получают право устанавливать размер квартплаты и решать вопрос о продлении договора. С 23 сентября 1918 года все договоры аренды передаются в городскую управу, а оттуда в примирительные камеры для утверждения и продления. В примирительные камеры входят три члена - от муниципалитета, от домовладельцев и от квартиронанимателей. С 22 июня 1919 сами квартиронаниматели получают право обращаться в примирительные камеры для установления квартирной платы. Земли могут устанавливать свои правила.
Новое жилье свободно от этих ограничений.
24 марта 1922 года начинается второй период, период активного регулирования. Крах финансовой системы Германии не связан непосредственно с поражением в Первой мировой войне. Гиперинфляция начинается в 1919 году после заключения Версальского мирного договора, когда Германии оказывается на грани катастрофы, и правительство начинает неконтролируемую эмиссию денег. В 1923 году падение марки приводит к краху финансовой системы. Рыночные механизмы отказывают почти полностью, и вынужденно заменяются административными, в том числе распределением жилья.
Государство устанавливает жесткую таксировку квартплаты, в соответствие с которой повышение квартирной платы возможно только в той мере, в которой растут расходы на содержание дома, на оплату служащих, ремонт и процент по ипотеке. Суммы надбавки зачисляются в банк, на особый счет дома. Примирительные камеры могут устанавливать дополнительные расходы на ремонт, создаются особые кредитные кассы, выдающие ссуды на крупный ремонт тем домовладельцам, у которых средств недостаточно.
Жильцы привлекаются к контролю за домом: уполномоченные следят за содержанием дома, за проведением ремонта, могут проверять счета домовладельца. Уполномоченный участвует и в примирительных процедурах между хозяином и квартиронанимателем. Расторжение договора без согласия квартиронанимателя осуществляется только по суду. Обязанность предоставлять другое помещение лежит на муниципалитете. Особый режим получает жилище, предоставляемое рабочему от хозяина.
11 марта 1921 года в Германии вводится принудительная система жилищного хозяйства:
1. запрещается разрушать жилые дома без согласия муниципалитета;
2. запрещается изменять назначение жилых помещений без согласия муниципалитета;
3. запрещается соединять несколько квартир вместе без согласия муниципалитета;
4. домовладельцы обязаны сообщать в городское управление об освободившихся квартирах;
5. эта информация сообщается городским служащим, и они допускаются к осмотру помещений;
6. осуществляется принудительная сдача помещений лицам, направляемым муниципалитетом;
7. коммунам дается право реквизировать свободные помещения с предоставлением их нуждающимся гражданам (домовладельцы получают вознаграждение, однако размеры этого вознаграждения весьма невелики). Реквизируются квартиры слишком свободные и.т.д.
Для этого создается жилищное бюро. Практикуется обмен помещениями между квартирантами (при согласии домохозяина). При этом в Германии осуществляется строгое преследование лиц, уклоняющихся от выплаты квартплаты, их выселение производится в бараки, подвалы, приюты и.т.д.
Преодоление последствий директивного распределения жилья в Германии потребовало много времени и политических усилий, поскольку левые партии настаивали на сохранении распределительной системы. Тем не менее, после восстановления финансовой системы Германии в целом от такого жесткого регулирования удается отойти.
Законом 14 февраля 1924 года (дополнялся законом от 16 июля 1925 года и 10 августа 1925 года) частично восстанавливает ипотеки, обесценившиеся и погашенные в период финансового краха. Приобретенные до 14 февраля 1924 года ипотеки восстанавливаются в размере 25% их стоимости. Если право на ипотеку было приобретено до 1 января 1918 года, основой служит номинал, если позже - сумма, переведенная в золотые марки в соответствии с поправочным коэффициентом[11].
Австрия. Предельные квартплаты устанавливаются 26 января 1917 года, 12 января 1918 года действие закона распространяется на всю территорию страны. 26 октября 1918 года установленные ограничения становятся еще более жесткими, размеры квартплаты определяются в судебном порядке, при предварительном просмотре ставок квартирным бюро, вводимым этим актом. Запрещается повышение ставок ипотечного кредита без согласия окружной комиссии.
7 декабря 1922 года вводится закон о легальной квартирной плате, которая слагается из следующих частей:
1. Основная плата, которая устанавливается в размере 50% ежегодной квартплаты на 1 августа 1914 года плюс прибыль на капитал, заложенный во владение;
2. Расходы на содержание и управление домом;
3. Расходы на эксплуатацию.
Жители получают право контролировать целевой характер произведенных трат. Споры разрешаются в особых комиссиях, предварительных судах, включающих по одному представителю домовладельцев и квартиронанимателей. Отказ от помещения возможен только при условии предоставления другого и помощи при переезде.
Устанавливается налог на квартплату, который собирается домохозяевами за вознаграждение в 4% его суммы. 10% этой суммы идет на поддержание разрушающихся строений (в той доле, в которой город участвует в восстановлении жилья, он становится сособственником), 30% - на постройку коллективных жилищ, 60% - городу Вене на жилищное строительство.
Так же, как и в Германии, происходит государственное регулирование распределения жилой площади. Однако ситуация в Австрии оказывается еще хуже, так как финансовый крах дополняется крахом государственным: после поражения в Первой мировой войне Австро-Венгерская империя распадается, и территория собственно Австрии, особенно Вена, переполнена беженцами. Железнодорожные пути столицы заняты товарными вагонами, превращенными в жилье. С 28 марта 1918 года вводится запрет нецелевого использование жилья и соединение квартир без согласия властей, с 23 октября 1918 года - обязанность заявлять в бюро о свободной площади.
В 1918 году создаются особые комиссии, чтобы найти хоть какое-нибудь жилье. Вводится реквизиция жилых помещений, при которой коммуна сдает помещение, а собственник получает символическое вознаграждение. В 1919 году создается институт жилищных комиссаров. Практикуются реквизиции, самоуплотнения, система обмена квартирами. Все это сопровождается массовыми обвинениями служащих в коррупции и не правовых действиях. Преодоление Австрией последствий введения распределительной системы происходит тяжелее, чем в Германии, и элементы ее надолго сохраняются в Австрии.
[1] М.А.Булгаков. «Мастер и Маргарита», в сборнике М.А.Булгаков «Романы», Москва 1988, стр.498
[2] «Не было и нет течения конъюнктуры, имеющего неизбежный характер и подчиненного собственным законам. Направление и вид инвестиций зависят прежде всего от хозяйственного порядка» - так отвечает В.Ойкен на попытку построить универсальный цикл конъюнктуры - то есть экономических подъемов и спадов. В.Ойкен, «Основы экономической политики», Москва, 1996 год, стр.118
[3] Некоторые общие критерии жилищного кризиса установить можно, но тема эта требует отдельного обсуждения.
[4] Так, глаз человека плохо оценивает абсолютную освещенность, однако разницу в освещенности двух соседних участков поверхности определяет весьма точно.
[5] Ф.И.Михалевский «Ипотечные банки Германии и финансирование жилищного строительства», Москва, 1926 год.
[6] В качестве работы, интересной для наших сограждан, переживших десятилетия принудительного атеизма, можно порекомендовать работу русского религиозного философа Г.П.Федотова «Carmen saeculare», в книге Г.П.Федотов, Собрание сочинений, том.II, Москва, 1998, стр.70-86.
[7] В.Ойкен «Основные принципы экономической политики», Москва, 1995, стр.111
[8] В.Ойкен «Основные принципы экономической политики», Москва, 1995
[9] В.Ойкен «Основные принципы экономической политики», Москва, 1995, стр.337
[10] Е.В.Виленц-Горовиц «Жилищный вопрос в Европе», Москва, 1926
[11] Ф.И.Михалевский «Ипотечные банки Германии и финансирование жилищного строительства», Москва, 1926 год.
Часть 2
ЭПИЗОД II. МЕРЫ, ПРЕДПРИНИМАВШИЕСЯ В УСЛОВИЯХ ОБОСТРЕНИЯ ЖИЛИЩНОГО КРИЗИСА.
Говоренкова Татьяна Михайловна - (директор Центра "Муниципалитет")
Жуков Алексей Иванович - создатель Фонда муниципальных исследований им. Т.М.Говоренковой и А.М.Якшина, член Клуба муниципальных деятелей.
Савин Дмитрий Анатольевич - соучредитель Фонда муниципальных исследований им. Т.М.Говоренковой и А.М.Якшина, Председатель Московской организации общероссийской общественной организации "Российская Христианско-Демократическая перспектива"
Чуев Александр Викторович - заместитель Председатель Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций Государственной Думы РФ, Председатель общероссийской общественной организации «Российская Христианско-Демократическая перспектива».
Часть 1
1. Жилищный вопрос, жилищный кризис и причины его обострения.
Казалось бы, объяснять нашим согражданам, что такое жилищный (он же квартирный) вопрос, нет необходимости: ведь фраза Воланда «квартирный вопрос только испортил их»[1] вошла в золотой фонд русских афоризмов. Тем более нет нужды объяснять, что такое жилищный кризис - «то же, что и вопрос, только пострашнее». Однако не все так просто. К началу перестройки наши сограждане (за исключением лиц очень пожилого возраста) имели опыт жизни только в условиях централизованного хозяйственного порядка, а экономические процессы и тем более, экономические кризисы в рыночных хозяйственных порядках протекают по другим законам[2]. Что считать кризисом, тоже зависит от условий жизни и традиций страны: В одной небольшой европейской стране сочли что разразился жилищный кризис, когда выяснилось: некоторые семьи живут по две в одном доме[3].
Но если не ясно, что такое жилищный кризис, как же можно говорить о его обострении? Тем не менее, встречаются ситуации, когда трудно оценить некоторую величину, но легко заметить ее быстрое изменение[4]. Обострение жилищного кризиса есть резкое ухудшение жилищных условий, привычных для данной страны.
Ухудшение жилищных условий может быть связано или с сокращением числа жилых помещений, или с дороговизной найма или покупки жилья. Сокращение числа жилых помещений может быть связано с прямым уничтожением жилья (полным или неполным, существенно ухудшающим его качество), естественным разрушением в результате отсутствия капитального и текущего ремонта, наконец, с сокращением или прекращением нового строительства. Потребность в жилье следует оценивать исходя из численности населения (точнее, из численности домохозяйств - то есть семей), поэтому быстрое увеличение численности населения вследствие притока беженцев, может стать фактором обострения жилищного кризиса. В свою очередь, дороговизна найма или покупки жилья может быть связана как с удорожанием жилья, так и с падением доходов населения.
Факторы эти в разной степени (за исключением, может быть, прямого разрушения жилья), неоднократно проявлялись в ходе экономических кризисов в течение XIX - начала XX века, связанных с ростом безработицы и ухудшением условий жизни, в том числе и жилищных условий. Однако в ходе таких кризисов проявлялись и сдерживающие тенденции, падение производства и инвестиций в него приводило больший объем инвестиций в жилищное строительство, что в некоторой степени сдерживало нарастание жилищного кризиса[5]. В целом всю вторую половину XIX - начало XX века жилищные условия в Европе улучшались.
Подлинный жилищный кризис в Европе разразился с началом Первой мировой войны. Война продолжалась более 4 лет (с 1 августа 1914 по 11 ноября 1918), в ней участвовало 38 государств, на ее полях сражалось свыше 74 миллионов человек, из которых 10 миллионов было убито и 20 миллионов искалечено. Первая мировая война по своим масштабам, людским потерям и социально-политическим последствиям не имела себе равных во всей предшествующей истории. Она оказала огромное влияние на экономику, политику, идеологию, духовную жизнь, на всю систему международных отношений. Война привела к крушению самых могущественных европейских государств и складыванию новой геополитической ситуации в мире. Многие историки отсчитывают начало XX века именно с 1 августа 1914 года[6].
Именно с началом Первой мировой войны мировая экономическая политика вступила в новую эру, которая привела с собой отказ от политики laissez-faire (политики экономического либерализма, основанного на требовании свободной конкуренции и невмешательства государства в экономику) и переход к экономической политике экспериментов[7]. Предпосылки для этой смены экономической политики накапливались уже давно, но Первая мировая война необычайно ускорила этот процесс. Суть новой политики можно свести к небывалому до того расширению вмешательства государства в экономику.
Начавшаяся война потребовала чрезвычайной мобилизации всех ресурсов. Значительная часть производимой продукции (оружие и боеприпасы) по своей природе предназначалась к уничтожению. Резко выросло налоговое бремя, а с ним и государственные бюджеты, произошло сосредоточение в руках государства громадных средств. Расширение государственного вмешательства и рост бюджетов во время войны было вынужденной мерой, однако окончание Первой мировой войны не привело к возращению к политике laissez-faire. Эпоха экономических экспериментов продолжилась.
Обсуждение политики экономических экспериментов выходит за рамки настоящей работы, и интересующимся этой проблемой авторы могут порекомендовать упомянутую работу В.Ойкена[8]. Коснемся только одного из последствий смены экономической политики, важного для понимания причин обострения жилищного кризиса - кризиса финансовой системы. «В экономическом порядке, присущем централизованно управляемой экономике, деньги играют незначительную роль. То, что домашнее хозяйство в состоянии купить, зависит не столько от его денежных доходов, сколько от количества товаров, выделяемых ему в рамках нормированного распределения»[9]. В рыночных же экономических порядках стабильность стоимости денег играет важнейшую роль, так как именно благодаря такой стабильности вообще возможны рыночные отношения.
Начало Первой мировой войны стало падением золотого стандарта - денежной системы, сложившейся к концу XX века во многих странах, при которой только золото выступало всеобщим эквивалентом и непосредственной основой денежного обращения. Классической формой золотого стандарта был золотомонетный стандарт, характеризующийся неограниченной чеканкой и обращением золотых монет и свободным разменом на них бумажных денег. С началом войны размен бумажных денег на золото был прекращен. Хотя в наши дни принято иронически относиться к системе золотого стандарта, подчеркивая ее «негибкость, неспособность быстро реагировать на потребности экономики», именно в ее «негибкости» заключалось важное достоинство - она осуществляла естественный контроль денежной массы. Недостатком системы была привязка к случайностям производства золота, однако государства, установившие монополию на печатание банкнот, не могли печатать их в неограниченном количестве.
Теперь же печатный станок заработал на полную мощность, и после окончания войны ситуация не слишком изменилась, так как система золотого стандарта не была в полной мере восстановлена. Каждый раз находились лоббистские группы, обосновывающие необходимость «вливания дополнительных денег в экономику с целью ускорения промышленного подъема». Инфляция превратилась в хроническую болезнь современной экономики, накладывая отпечаток на протекание экономических процессов, внося в них искажения, выгодные одним участникам и ложащиеся тяжким бременем на других. Именно уровень инфляции определил характер мер, предпринимавшиеся в разных странах для сдерживания обострения жилищного кризиса.
В настоящей работе рассмотрен опыт нескольких европейских стран, в наибольшей степени затронутых войной. Опыт России, вошедшей в Первую мировую войну с рыночной экономикой, но после октября 1917 года взявшей курс на построение централизованно управляемой экономики, требует отдельного рассмотрения.
Первая мировая война включила все факторы ухудшения жилищных условий от разрушения жилья до падения доходов. Жилищный кризис продлился и послевоенные годы. В целом меры, предпринимавшиеся в этих странах для ослабления жилищного кризиса можно объединить в две большие группы: меры по сохранению наличного жилья, которые в Европе сводятся к ряду временных мер по защите квартиросъемщиков, и меры по поддержке нового жилищного строительства[10].
2. Защита интересов квартиронанимателей.
Первоочередной задачей в период обострения жилищного кризиса являются меры по сохранению наличного жилья, которые в Европе свелись к ряду временных мер по защите квартиросъемщиков:
- регулированию квартплаты;
- продлению договоров и запрещению отказа от помещений и выселения;
- сохранению и распределению жилой площади (только Германия и Австрия).
Меры эти представляли беспрецедентное дотоле вмешательство государства в экономику, нарушение принципа свободы заключения договоров и ущемление одной из сторон (домовладельцев) в пользу нанимателей жилья и общества в целом. До начала войны эти меры не применялись (за исключением территорий природных катастроф). Меры эти были во многом вынужденными: солдаты на фронте не стали бы воевать, если бы в тылу их семьи выбрасывали на улицу. Выплата же семьям фронтовиков повышенных пособий в условиях финансового кризиса привела бы к дополнительному росту инфляции, подрывая и без того ослабленные экономики.
Регулирование квартирной платы было связано с желанием удержать ее на довоенном уровне. Установилась тенденция регулирования квартирной платы с тем, чтобы ее повышение сводилось к надбавкам на увеличение расходов по содержанию домовладения, ремонт, налоговые взносы. Устанавливался и определенный размер надбавки по отношению к довоенному уровню.
Сдерживание квартплаты имело и отрицательные последствия. Частные капиталы в жилищное строительство не шли, поэтому для новых строений этих ограничений на квартплату не устанавливалось. Следовало также озаботиться об изыскании средств для формирования особого фонда нового строительства, потому что в условиях низкой квартплаты даже ремонт, не говоря уже о новом строительстве, оказались проблематичными.
Кроме того, введенные ограничения влияли на зарплату, которая перестала отражать затраты на найм жилья, и соответственно расти. Хотя доходы промышленников из-за роста государственных военных заказов выросли, замораживание квартплаты позволило в значительной мере сдержать рост заработной платы, переложив убытки на домовладельцев.
Продление квартирных договоров и условия отказа от занимаемого помещения. Договора найма жилья, заключенные на определенное время, автоматически продлялись при условии, что квартиронаниматель выполнял его условия и не совершал действий, мешающих проживанию соседей или разрушающих жилье. В ряде случаев за квартирантами сохранялось право отказаться от квартиры по собственному желанию, но домовладелец лишался права отказать от квартиры добросовестному квартиранту. В целом эти меры, особенно в условиях неравноправия на рынке жилья домовладельца и квартиронанимателя, были оправданы и ставили своей целью выровнять несколько одностороннее преимущество, которым домовладелец обладал на рынке жилья.
Право домовладельца на отказ от помещения ограничивалось определенными поводами: неплатежи за квартиру, предосудительное поведение, хищническое отношение к квартире, случай, когда домовладельцу эта квартира нужна для личных нужд. Во многих случаях выселение обуславливалось предоставлением домовладельцем или коммуной другого помещения.
Мероприятия по сохранению жилой площади и, в особенности, ее распределению. К ним относятся запрещение использования жилых помещений для посторонних целей (торговые помещения), сноса, разрушения и перепланировки домов. Распределение жилья в административном порядке практиковалось только в Германии и Австрии.
Рассмотрим примеры сочетания этих мер в практике отдельных государств.
Англия. 23 декабря 1915 года принимается закон “Об ограничении квартирной платы”, причем для социального, дешевого жилья квартирная плата устанавливается на уровне 1914 года. Право домовладельцев отказывать нанимателям от квартир ограничивается изъятием для собственных нужд. Так как эти меры серьезно ударили по домовладельцам, для их защиты запрещается повышать процент по ипотечным кредитам.
Закон 1919 года расширяет число квартир, защищаемых от повышения квартирной платы. Для того, чтобы стимулировать новое жилищное строительство, ограничения на квартирую плату не распространяются на вновь построенные дома.
В 1920 году разрешены строго определенные надбавки к квартирной плате, большая часть которых направляется на ремонт зданий. В качестве постоянной меры сохраняются ограничения в области отказа от помещений и выселения жильцов.
Франция. 14 августа 1914 года устанавливается трехмесячный мораторий на уплату квартирной платы, который многократно продляется, благодаря чему вопрос о выселении во время войны вообще снят. Мораторий распространяется на мобилизованных (и их семьи), на двадцать охваченных войной департаментов, на съемщиков небольших квартир, то есть вообще на всех, кому может угрожать выселение из-за нехватки средств.
Закон 9 марта 1918 года:
1. Позволяет квартиронанимателям расторгнуть договор найма на льготных условиях. Семьи, в которых кто-либо погиб на фронте, освобождаются от выплаты задолженности по квартирной плате, а для всех остальных третейский суд решает вопрос о размере вознаграждения домовладельцев;
2. Позволяет квартиронанимателям продлить еще на два года договора найма на условиях, действовавших до 1 августа 1914 года;
3. Позволяет квартиронанимателям отсрочить внесение квартплаты в соответствии с решением, принятым третейским судом;
4. Позволяет квартиронанимателям уменьшить квартплату и полностью освободиться от нее в течение войны и шести месяцев после окончания;
5. Государство берет на себя компенсацию домовладельцам за понесенные потери: выплачивает 50% причитающейся квартплаты, сокращает или вообще отменяет налоги, ложащиеся на домовладельцев, разрешает отсрочку уплаты по ипотечным долгам:
6. Для урегулирования возникающих конфликтов в округах создаются третейские комиссии, по два представителя от домохозяев и от квартиронанимателей, и председатель, назначаемый общиной.
31 марта 1922 года устанавливается порядок повышения квартплаты. Антисанитарное жилье освобождается от надбавок (чтобы стимулировать домовладельцев к его приведению в порядок), повышение квартплаты за счет меблировки запрещается.
Все эти ограничения не распространяются на вновь построенное жилье.
Италия вступила в Первую мировую войну на стороне Антанты 23 мая 1915 года и была мало затронута войной. Однако в отличие от других стран-победительниц, она вышла из войны ослабленной как экономически, так и политически, что ввергло страну в политическую нестабильность и привело к власти в ноябре 1922 года Б.Муссолини.
26 декабря 1916 года принимается решение о рассрочке части квартплаты для семей мобилизованных. 8 марта 1917 года создаются третейские комиссии для урегулирования жилищных вопросов в составе представителей домовладельцев, квартиронанимателей и муниципалитетов.
27 марта 1919 года устанавливается сохранение условий квартирного договора, вводятся ограничения на повышение квартплаты в соответствии с расходами домовладения.
На новое жилье эти правила не распространяются.
Впоследствии третейские комиссии упраздняются, а их функции передаются жилищным комиссарам. Жилищные комиссары имеют право устанавливать цены, следить за производством ремонта, решать (в ряде случаев) вопросы об отказе в помещении, следят за тем, чтобы помещения не пустовали, то есть в известном смысле работают как распределительная структура, хотя на практике эти права очень ограничены. С 1 июля 1923 года домовладельцы получают возможность свободно распоряжаться своим имуществом, декретом 7 января 1923 года отменяются и жилищные комиссары (третейские комиссии восстанавливаются).
Германия проходит в регулировании два периода. Меры, проводимые во время первого периода, аналогичны мерам других стран. 15 декабря 1914 года создаются примирительные камеры для улаживания отношений домовладельцев и квартиронанимателей. С 25 июля 1917 года примирительные камеры получают право устанавливать размер квартплаты и решать вопрос о продлении договора. С 23 сентября 1918 года все договоры аренды передаются в городскую управу, а оттуда в примирительные камеры для утверждения и продления. В примирительные камеры входят три члена - от муниципалитета, от домовладельцев и от квартиронанимателей. С 22 июня 1919 сами квартиронаниматели получают право обращаться в примирительные камеры для установления квартирной платы. Земли могут устанавливать свои правила.
Новое жилье свободно от этих ограничений.
24 марта 1922 года начинается второй период, период активного регулирования. Крах финансовой системы Германии не связан непосредственно с поражением в Первой мировой войне. Гиперинфляция начинается в 1919 году после заключения Версальского мирного договора, когда Германии оказывается на грани катастрофы, и правительство начинает неконтролируемую эмиссию денег. В 1923 году падение марки приводит к краху финансовой системы. Рыночные механизмы отказывают почти полностью, и вынужденно заменяются административными, в том числе распределением жилья.
Государство устанавливает жесткую таксировку квартплаты, в соответствие с которой повышение квартирной платы возможно только в той мере, в которой растут расходы на содержание дома, на оплату служащих, ремонт и процент по ипотеке. Суммы надбавки зачисляются в банк, на особый счет дома. Примирительные камеры могут устанавливать дополнительные расходы на ремонт, создаются особые кредитные кассы, выдающие ссуды на крупный ремонт тем домовладельцам, у которых средств недостаточно.
Жильцы привлекаются к контролю за домом: уполномоченные следят за содержанием дома, за проведением ремонта, могут проверять счета домовладельца. Уполномоченный участвует и в примирительных процедурах между хозяином и квартиронанимателем. Расторжение договора без согласия квартиронанимателя осуществляется только по суду. Обязанность предоставлять другое помещение лежит на муниципалитете. Особый режим получает жилище, предоставляемое рабочему от хозяина.
11 марта 1921 года в Германии вводится принудительная система жилищного хозяйства:
1. запрещается разрушать жилые дома без согласия муниципалитета;
2. запрещается изменять назначение жилых помещений без согласия муниципалитета;
3. запрещается соединять несколько квартир вместе без согласия муниципалитета;
4. домовладельцы обязаны сообщать в городское управление об освободившихся квартирах;
5. эта информация сообщается городским служащим, и они допускаются к осмотру помещений;
6. осуществляется принудительная сдача помещений лицам, направляемым муниципалитетом;
7. коммунам дается право реквизировать свободные помещения с предоставлением их нуждающимся гражданам (домовладельцы получают вознаграждение, однако размеры этого вознаграждения весьма невелики). Реквизируются квартиры слишком свободные и.т.д.
Для этого создается жилищное бюро. Практикуется обмен помещениями между квартирантами (при согласии домохозяина). При этом в Германии осуществляется строгое преследование лиц, уклоняющихся от выплаты квартплаты, их выселение производится в бараки, подвалы, приюты и.т.д.
Преодоление последствий директивного распределения жилья в Германии потребовало много времени и политических усилий, поскольку левые партии настаивали на сохранении распределительной системы. Тем не менее, после восстановления финансовой системы Германии в целом от такого жесткого регулирования удается отойти.
Законом 14 февраля 1924 года (дополнялся законом от 16 июля 1925 года и 10 августа 1925 года) частично восстанавливает ипотеки, обесценившиеся и погашенные в период финансового краха. Приобретенные до 14 февраля 1924 года ипотеки восстанавливаются в размере 25% их стоимости. Если право на ипотеку было приобретено до 1 января 1918 года, основой служит номинал, если позже - сумма, переведенная в золотые марки в соответствии с поправочным коэффициентом[11].
Австрия. Предельные квартплаты устанавливаются 26 января 1917 года, 12 января 1918 года действие закона распространяется на всю территорию страны. 26 октября 1918 года установленные ограничения становятся еще более жесткими, размеры квартплаты определяются в судебном порядке, при предварительном просмотре ставок квартирным бюро, вводимым этим актом. Запрещается повышение ставок ипотечного кредита без согласия окружной комиссии.
7 декабря 1922 года вводится закон о легальной квартирной плате, которая слагается из следующих частей:
1. Основная плата, которая устанавливается в размере 50% ежегодной квартплаты на 1 августа 1914 года плюс прибыль на капитал, заложенный во владение;
2. Расходы на содержание и управление домом;
3. Расходы на эксплуатацию.
Жители получают право контролировать целевой характер произведенных трат. Споры разрешаются в особых комиссиях, предварительных судах, включающих по одному представителю домовладельцев и квартиронанимателей. Отказ от помещения возможен только при условии предоставления другого и помощи при переезде.
Устанавливается налог на квартплату, который собирается домохозяевами за вознаграждение в 4% его суммы. 10% этой суммы идет на поддержание разрушающихся строений (в той доле, в которой город участвует в восстановлении жилья, он становится сособственником), 30% - на постройку коллективных жилищ, 60% - городу Вене на жилищное строительство.
Так же, как и в Германии, происходит государственное регулирование распределения жилой площади. Однако ситуация в Австрии оказывается еще хуже, так как финансовый крах дополняется крахом государственным: после поражения в Первой мировой войне Австро-Венгерская империя распадается, и территория собственно Австрии, особенно Вена, переполнена беженцами. Железнодорожные пути столицы заняты товарными вагонами, превращенными в жилье. С 28 марта 1918 года вводится запрет нецелевого использование жилья и соединение квартир без согласия властей, с 23 октября 1918 года - обязанность заявлять в бюро о свободной площади.
В 1918 году создаются особые комиссии, чтобы найти хоть какое-нибудь жилье. Вводится реквизиция жилых помещений, при которой коммуна сдает помещение, а собственник получает символическое вознаграждение. В 1919 году создается институт жилищных комиссаров. Практикуются реквизиции, самоуплотнения, система обмена квартирами. Все это сопровождается массовыми обвинениями служащих в коррупции и не правовых действиях. Преодоление Австрией последствий введения распределительной системы происходит тяжелее, чем в Германии, и элементы ее надолго сохраняются в Австрии.
[1] М.А.Булгаков. «Мастер и Маргарита», в сборнике М.А.Булгаков «Романы», Москва 1988, стр.498
[2] «Не было и нет течения конъюнктуры, имеющего неизбежный характер и подчиненного собственным законам. Направление и вид инвестиций зависят прежде всего от хозяйственного порядка» - так отвечает В.Ойкен на попытку построить универсальный цикл конъюнктуры - то есть экономических подъемов и спадов. В.Ойкен, «Основы экономической политики», Москва, 1996 год, стр.118
[3] Некоторые общие критерии жилищного кризиса установить можно, но тема эта требует отдельного обсуждения.
[4] Так, глаз человека плохо оценивает абсолютную освещенность, однако разницу в освещенности двух соседних участков поверхности определяет весьма точно.
[5] Ф.И.Михалевский «Ипотечные банки Германии и финансирование жилищного строительства», Москва, 1926 год.
[6] В качестве работы, интересной для наших сограждан, переживших десятилетия принудительного атеизма, можно порекомендовать работу русского религиозного философа Г.П.Федотова «Carmen saeculare», в книге Г.П.Федотов, Собрание сочинений, том.II, Москва, 1998, стр.70-86.
[7] В.Ойкен «Основные принципы экономической политики», Москва, 1995, стр.111
[8] В.Ойкен «Основные принципы экономической политики», Москва, 1995
[9] В.Ойкен «Основные принципы экономической политики», Москва, 1995, стр.337
[10] Е.В.Виленц-Горовиц «Жилищный вопрос в Европе», Москва, 1926
[11] Ф.И.Михалевский «Ипотечные банки Германии и финансирование жилищного строительства», Москва, 1926 год.
Часть 2