"БЕШЕНЫЙ ПРИНТЕР": Екатерина ШУЛЬМАН и Максим ТРУДОЛЮБОВ о законодательной деятельности Госдумы
Екатерина ШУЛЬМАН - политолог, юрист, специалист по проблемам законотворчества, правовой аналитик. Специализируется на конституционном и муниципальном праве. Директор по исследованию законодательства PBN Company, занимается мониторингом законодательного процесса. Аспирант кафедры политологии РАНХиГС при президенте РФ.
Законотворческий процесс: Наука обсуждать
Как извлечь искру из законотворческого процесса
Ушел в прошлое образ государя-помазанника, вдохновляемого свыше относительно блага вверенных ему подданных
Обыкновенно гражданам, возмущающимся очередной законодательной новацией, любят говорить: а вы закон-то читали? Увы, кто начинает играть в игру «достаточно ли хороший вы специалист, чтобы говорить об этом», всегда окажется проигравшим: если определение степени вашей компетенции в руках вашего оппонента, то вы никогда не будете достаточно компетентны, чтобы вас допустили к дискуссии, которую власть имущий хочет монополизировать или прекратить.
Да, в большинстве случаев имеет смысл прочитать тот или иной обсуждаемый проект или хотя бы пояснительную записку к нему. Но иногда, как в известном романе сказано, не обязательно видеть труп, для того чтобы сказать, что человек убит. Реформа РАН - самый выразительный такой случай.
Мы имеем внесение проекта закона 28 июня и окончательное принятие его Государственной думой 18 сентября, Советом Федерации 25 сентября и подписание президентом 27 сентября - это со всеми задержками, продлениями сроков и волнующими виражами между вторым чтением и третьим. Из форм общественной дискуссии - тайные совещания некоторых академиков с некоторыми депутатами под руководством Николая Булаева (координатора реформы с думской стороны - бывшего скромного ректора рязанского института повышения квалификации учителей, в депутатстве приобретшего себе для неизвестных целей докторскую степень), а также протокольные встречи президента Фортова с президентом Путиным под телекамеру. При таких условиях то, что написано в законе, - совершенно неважно.
Автор этих строк со своей скромной кандидатской степенью не имеет ни малейшей личной заинтересованности в развитии судьбы академии по тому или иному сценарию - будучи примерно так же далек от членства в академии любой формы, как от звания мастера спорта. Но у автора имеется свой скромный маленький фрагмент научного знания, который ему не менее дорог, чем другим графен, берестяные грамоты и непарные хромосомы. Этот научный факт состоит в том, что никакой закон, что бы ни было в нем написано, не может воплотиться в жизнь, не пройдя предварительно через публичное обсуждение.
Обычно это понимают в том смысле, что публичность выявит и позволит исправить допущенные авторами ошибки. Но это даже не самое важное. План по спасению жизни на Земле, будь он написан самими ангелами, не спасет человечество без согласия самого человечества. При этом сам план может не измениться ни в одной букве - процесс обсуждения важнее его документационного результата. Это кажется некоторой мистикой - как процесс хлебопечения тому, кто не понимает действия дрожжей. (Ингредиенты ведь те же самые что на входе, что на выходе! Почему бы не есть просто муку с водой - это же быстрее!) Но это такая же истина, как то, что трение янтарной палочки о шерсть вызывает электрическую искру, а раскладывание узоров из янтарных палочек искры не вызывает. Даже если навезти тонну шерсти и грузовик янтаря. Даже если шерсть самая лучшая, от девственных аргентинских лам, а янтарь напрямую из Калининграда. Даже если расстрелять всех участников раскладывания и набрать новых, прогрессивных. Это не работает.
Реформа такого масштаба, как академическая, должна была обсуждаться год до внесения законопроекта и год после его внесения - с открытыми слушаниями, заседаниями всех возможных комитетов внутри и вне парламента, круглыми столами, телепередачами с дракой в студии, выставлением сорока тысяч одиночных пикетов, статьями в прессе и тематическими сборниками, листовками на стенах и демотиваторами в интернете. Венчать эту картину общественной активности должно было бы, конечно, принятие закона парламентом, избранным хоть кем-нибудь, кроме управления внутренней политики администрации президента, и представляющим хоть какие-то общественные интересы, кроме интересов этого структурного подразделения.
Последний пункт, разумеется, самый сложный. Может ли быть легитимное обсуждение внутри нелегитимной системы? Какой реформатор из того, в чьи добрые намерения никто не верит - даже если предположить, что они у него имеются?
Вебер, как известно, различал три типа легитимации, т. е. процесса наделения власти правом властвовать. Типы эти - традиционный (основанный на предании и авторитете веков), рациональный (основанный на признанной открытой процедуре) и харизматический (основанный на вере в вождя). Осмелимся заметить, что первый и третий типы суть разновидности одного и того же - и оба они суть порождения религиозного сознания. Вера в вождя есть слабая и временная форма перехода от сознания религиозного к рациональному - потому самая яркая манифестация этого типа политической легитимации пришлась на трансформационный ХХ век. Старое доброе религиозное чувство унесло с собой из общественного обихода много полезного: веру в божественное право королей, поклонение героям, шанс на просвещенный авторитаризм и, судя по всему, этот фетиш конца прошлого века - непопулярные реформы. Образ реформатора, который, выйдя рано, до звезды, сеет свои прогрессивные семена в темные бразды, пока мирные народы пасутся вокруг на манер овечек, приходится считать таким же устаревшим, как образ государя-помазанника, вдохновляемого свыше относительно блага вверенных ему подданных. Правда, трудно бывает донести этот свершившийся исторический факт до самого государя (в той специфической информационной капсуле, в которой он предпочитает находиться) раньше, чем сама история это сделает свойственными ей грубыми методами.
«Ведомости» №179 (3441) от 30.09.2013
http://www.vedomosti.ru/opinion/news/16898521/nauka-obsuzhdat
http://www.vedomosti.ru/newspaper/article/539201/nauka-obsuzhdat
Верховенство права: 13 законов парламентаризма
Работа Госдумы иллюстрирует с необычайной яркостью положения общей теории парламентаризма, которые иначе трудно объяснить постороннему человеку
Отслеживая путь деградации парламента, нельзя не заметить, что дело не в смене «хороших» депутатов на «плохих», а в сокращении поля их возможностей
Думская сессия 2013 года, знаменующая 20-летие российского парламентаризма, должна была бы закончиться в пятницу, 20 декабря. Но в связи с обилием законопроектов, которые необходимо принять прямо сейчас, иначе все пропало, пришлось объявлять дополнительное заседание 23 декабря. На нем в третьем чтении будет принят пакет проектов, «защищающий пенсионные накопления граждан» (легализующий изъятие накопительной части пенсий в пользу прохудившегося бюджета), и поправки к закону «Об информации», разрешающие внесудебную блокировку сайтов по письму прокурора или его заместителей (новация известного рыцаря законности депутата Лугового).
Закроет сессию спикер Нарышкин традиционной речью, в которой скажет то, что все спикеры говорят в конце каждой сессии. Что по законопроектному валу мы перекрыли результаты предыдущих созывов, а время от вброса свежей чушки в парламентскую печь до снятия с конвейера готового изделия (совершенно не изменившегося) сократилось по сравнению с прошлым годом. Что растет доля инициатив, внесенных президентом и правительством, и это говорит о возросшем доверии и кооперации меж ветвями власти. Что все дискуссионные вопросы прорабатываются парламентариями в тесном контакте с исполнительной властью в ходе так называемого нулевого чтения. Что растет участие общественных организаций и внепарламентских партий в законотворческом процессе - их даже пускают посидеть на балконе в зале пленарных заседаний.
Тем временем на 20-м году работы Думы 43% россиян, по ноябрьскому опросу «Левада-центра», считают, что в ее существовании нет смысла - достаточно было бы указов президента. Чуть меньше - 39% - считают Думу необходимой. Примерно две трети опрошенных относятся отрицательно к работе депутатов за последние два года.
Позволим себе не согласиться с дорогими россиянами в одном пункте. Существование Государственной думы за два последних года - и предстоящая ее работа в течение ближайших двух лет - будет иметь большой исторический смысл. Она иллюстрирует с необычайной яркостью все те положения общей теории парламентаризма, которые иначе было бы трудно объяснить постороннему человеку. Дети, не будьте такими, как Влас! Кто-то должен служить и отрицательным примером, показывая, «как не надо». Дабы труды Власа не пропали даром, перечислим 13 основных уроков законотворчества от завершающегося 2013 года.
1. Представительская функция парламента состоит в том, что он представляет избирателя. Депутатами должны становиться не самые умные, самые честные и самые патриоты - во-первых, в этом нет необходимости, во-вторых, при таком подходе неизбежно возникает инстанция, определяющая степень соответствия, а в ней уже заседает известно кто. Каждый, кто сумел уболтать избирателя в соответствии с принятыми правилами ведения кампании, получает мандат. Присутствие в парламенте националистов, стрекулистов и лиц без высшего образования не является проблемой и национальным позором. Национальным позором является присутствие в парламенте людей, никого не представляющих.
2. Кто говорит о «компетентности» парламентариев, не понимает социально-политической природы закона, который по форме является правовым актом, а по содержанию - актом общественного согласия. Нельзя собрать десять - или сто - лучших юристов в стране и попросить их в закрытой комнате написать самые лучшие законы. Во-первых, ничего толкового они не напишут, а во-вторых, через некоторое время такой деятельности таинственным образом сперва перестанут быть лучшими, а потом и юристами.
3. Как война слишком серьезное дело, чтобы поручать его военным, так и правотворчество слишком серьезное дело, чтобы отдавать его правоведам. Не потому, что это какая-то особо порочная профессиональная корпорация, а потому, что юристы - слуги закона, но не отцы его.
4. Идея «законы-то у нас хорошие, только исполнять их некому» так же нелепа, как старая мысль «если б каждый на своем месте исполнял свои обязанности, наступил бы коммунизм». Законы у нас плохие, и дополнительное горе в том, что они исполняются. Любой закон - это властный ресурс для того, кто этот закон применяет и карает за его неисполнение. Это еще один аргумент для минимизации нормотворчества: прежде чем дарить государственному контролеру новое ружье, подумайте, в кого оно выстрелит?
5. Крайне редко претензии к парламенту выражаются за то, что он не принял, - гораздо чаще за то, что он принял. Потому помни первое правило законотворчества: что можно не регулировать - не регулируй! Как отличить первое от второго? Только через связь с избирателем - запрос на новый закон или изменение старого должен поступать от него, а не от начальства.
6. Плод деятельности парламента - не принятый закон, а поддерживаемый гражданский мир. Легальная публичная дискуссия является ценностью сама по себе, вне зависимости от ее результатов (или отсутствия таковых). Когда депутаты дерутся в зале пленарных заседаний - это не беда. Беда - когда депутаты поют хором, а убивают друг друга избиратели.
7. Избирательное законодательство должно препятствовать установлению в парламенте устойчивого большинства. Если вдруг какая-то одна партия завоюет сердца всех граждан, они за нее проголосуют - но склонять их к этому механическими средствами (заградительными барьерами, недопущением альтернативы) пагубно. Политическая конкуренция запускает сердце законотворческого процесса, монополия его останавливает. По тому же опросу «Левада-центра», больше половины респондентов считают, что для России было бы лучше, если бы ни одна партия не имела большинства в парламенте. Это прекрасный результат.
8. Бесправный депутат - мертвый депутат. Отслеживая путь деградации, пройденный парламентом за последние 10 лет, нельзя не заметить, что дело не в смене «хороших» депутатов на «плохих», а в сокращении поля их возможностей. Как ни соблазнительно думать, что стоит набрать правильных парламентариев, сразу все исправится, надо помнить: тот, кто лишен прав, неизбежно лишается и человеческого достоинства, и профессиональных навыков.
9. Если связь с избирателем не происходит посредством регулярных свободных выборов, она будет осуществляться в извращенной форме. «Новостное законотворчество» - утром в газете, вечером в проекте - это попытка депутата наладить какую-то связь с жизнью, от которой он отгорожен.
10. Ускоренное принятие чего бы то ни было должно быть запрещено. Закон - орудие стратегического действия, а не тактического реагирования. Достаточным инструментарием для ответа на вызовы текущего момента исполнительная власть обладает всегда. Включение режима «хватай мешки - вокзал отходит» говорит о том, что вас хотят обмануть, причем именно тот, кто нагнетает срочность на пустом месте.
11. Закрытое обсуждение - всякого рода нулевые чтения и консультации - будет происходить всегда: члены властвующей элиты, естественно, норовят сговориться друг с другом без посторонних глаз. Но институционализировать его губительно именно по этой причине. Ключевым моментом законотворческого процесса должно быть открытое обсуждение в профильном парламентском комитете и на пленарном заседании. Темнота - друг коррупционера, непубличность - мать узурпатора.
12. Гражданское общество, некоммерческие организации, экспертное сообщество участвуют в законотворчестве не посредством приставных структур типа Общественной палаты или подачи петиций через интернет. Их привлекают к участию сами депутаты, конкурирующие за внимание избирателя. Общественность - это не просители у парадного подъезда, которых надо вежливо принять. Это и есть тот многонациональный народ Российской Федерации, который является источником всякой власти, поскольку является ее избирателем.
13. Говорить, пользуясь результатами опросов вроде выше процитированного, что русский народ по натуре своей не восприимчив к ценностям парламентской демократии, так же справедливо, как упрекать избитого человека в том, что он равнодушен к своей внешности. Напротив, у нас чрезвычайно высок престиж публичного слова и публичного говорения - в англо-американской культуре можно прикинуться косноязычным Форрестом Гампом и при этом вызывать симпатию публики, в России же человека, который не умеет связать двух слов, презирают. Может, у нас культура компромисса и не развита, зато интерес к обсуждению общественных вопросов огромен, и обсуждение это идет везде, где только для него появляются минимальные условия.
«Ведомости» №237 (3499) от 20.12.2013
http://www.vedomosti.ru/opinion/news/20513631/13-zakonov-parlamentarizma
http://www.vedomosti.ru/newspaper/article/596361/13-zakonov-parlamentarizma
Депутаты газет не читают, но вечерние новости смотрят: если Дума вдруг обсуждает нечто странное, то скорее всего это асимметричный ответ телеведущей Екатерине Андреевой
Путеводитель по законодателю
Как правильно читать повестку дня Думы
Несколько простых правил - и вот вы уже понимаете в законотворчестве больше, чем ваши друзья в фейсбуке!
Солнце на лето, зима на мороз, Дума на весеннюю сессию, гласит народная примета. От чего защитит нас она? Что запретит, с чем велит бороться, а что укреплять? Как вовремя заметить угрозу и отфильтровать законодательный шлак, годный только на пугающие заголовки («Дума запретит россиянам смотреть в окно»)? Несколько простых правил - и вот вы уже понимаете в законотворчестве больше, чем ваши друзья в фейсбуке!
1. Помните: никакого внятного законотворческого планирования не существует ни с думской стороны, ни с правительственной и президентской. Связано это, во-первых, с повальной страстью к конспирации, во-вторых - с таким состоянием системы политического управления, которое не позволяет ей сколько-нибудь ясно глядеть в будущее на срок дольше недели. Поэтому на плановые документы не рассчитывайте: список важнейших инициатив сессии никогда не совпадает с тем, что написано в приоритетной части Примерной программы законопроектной работы Думы. Самые важные проекты принято вносить внезапно, когда никто не ожидал - причем не ожидал не только наблюдатель, но и сам инициатор.
2. Увидев новый проект, смотрите на авторов. Большого ума не надо, чтобы понять: инициатива правительства имеет больше шансов стать законом, чем инициатива депутата Х. Исполнительная власть является основным законотворцем последние 10 лет, и тенденция эта меняться не собирается. В 2012 г. из 334 новых федеральных законов, подписанных президентом, внесено правительством было 184, президентом - 45. В 2013 г. президент подписал 448 законов, из них правительственных инициатив 251, президентских - 29.
3. Если что-то вносит президент, то это чрезвычайная ситуация и политический приоритет. Президентские инициативы принимаются в том виде, в каком были внесены, редактировать их запрещено (если что-то и поменяется на пути от первого чтения к подписанию, то это не депутатского ума дело). Во время новой сессии стоит следить за судьбой президентского проекта об электоральной реформе, принятого в первом чтении, и ждать новых инициатив, обеспечивающих одобренное в прошлом году поглощение системы арбитражных судов. «Бастрыкинский проект» о возбуждении налоговых уголовных дел без участия налоговых органов пойдет на второе чтение в конце января и, судя по всему, будет принят (правительство так и не набралось мужества прислать отрицательное заключение).
4. То, что внесено правительством, обязательно будет принято - вопрос только в сроках и содержании финальной версии. Поэтому годовой план законопроектной работы правительства имеет смысл смотреть более внимательно, чем думскую программу. Правительственные законопроекты могут быть объектом борьбы заинтересованных сторон, поскольку никакого единого правительства как политического субъекта не существует, а существуют ведомства и связанные с ними промышленные и финансовые группы. Они сражаются на этапе написания и внесения проекта, они же встречают друг друга в Думе под различными депутатскими псевдонимами. Если стороны не сойдутся во мнениях, правительственный проект может и зависнуть, а потом будет отозван инициатором или отклонен в первом чтении - такие случаи были. Из правительственных новаций текущей сессии обратите внимание на судьбу пенсионной реформы (первое чтение прошло в ноябре) и ждите новаций по выполнению положений декабрьского президентского послания.
5. Наименьшие шансы быть принятыми у инициатив региональных парламентов. Хотя и тут есть исключения - знаменитый закон о гей-пропаганде был первоначально внесен законодательным собранием Новосибирской области, - но в целом голосами с мест можно пренебречь. Сенаторы - редкие законотворцы, предпочитают группироваться с авторитетными депутатами, и их инициативы чаще других застревают в думском болоте между первым и вторым чтениями. В новом сезоне следите за судьбой проекта о графе «против всех», внесенного в октябре Валентиной Матвиенко со товарищи: он принят в первом чтении, и не до конца ясно, будет ли графа возвращена на всех выборах, или только на региональных и муниципальных, или только на парламентских (но не президентских).
6. Не стоит обращать внимание на что-то внесенное членами фракции ЛДПР. Помнит ли дорогой читатель законопроект о запрете оборота доллара? О введении обязательной школьной формы? Об идентификации пользователей социальных сетей? Это все инициативы депутата Дегтярева. В 2013 г. они вызвали большой медийный шум, а потом были отозваны инициатором или отклонены палатой. В 2012 г. Дегтярев был среди инициаторов 13 проектов, из них законом стал один («закон Димы Яковлева», в авторы которого записали всех депутатов). В 2013 г. везло еще меньше: на 33 внесенные инициативы ни одной одобренной. В старые времена среди наблюдателей бытовала пословица «Что у Кремля на уме, у Жириновского на языке», но она устарела. Сейчас у Кремля столько припадочных на жалованье для озвучивания самых диких фантазий, что ЛДПР приходится напрягать воображение самостоятельно.
7. Но депутат депутату рознь. Есть отраслевые лоббисты, через которых ведомства вносят свои проекты напрямую, минуя ристалище правительственной комиссии по законопроектной деятельности. Если проект внесен группой депутатов, среди которых вице-спикер, председатель комитета или тем более глава фракции ЕР, такая инициатива приравнивается к правительственной. Если проект внесен любым одиноким депутатом, на него можно не смотреть. Статусные депутаты одни не ходят, а нестатусные провести закон не могут. Особый случай - депутат Ирина Яровая, боевая колесница спецслужб. В 2012 г. она внесла (совместно с коллегами) 35 проектов, из них законами стали 14, в 2013 г. - 27, подписаны президентом 17. Для депутатского творчества это невиданный процент эффективности. Постволгоградский пакет «антитеррористических» законопроектов, ограничивающих сетевые денежные переводы, ее инициатива (плохая новость для сторонников версии «это они просто на бирже против Qiwi играют»).
8. Не можете разобраться в проекте - читайте правительственный отзыв на него (они все вывешиваются в думской базе АСОЗД). Правительство не поддерживает - проект не примут, поддерживает - не отклонят (но не обязательно примут, это разные вещи). Если правительственного отзыва нет - смотрите отзыв профильного комитета. Если внесли совсем уж какую-то внесистемную ахинею, проект будет отвергнут на уровне думского правового управления («в документе не обнаружены признаки связного текста, что противоречит требованиям регламента»).
9. Смотрите на название. Средний законопроект обычно дополняет или меняет какой-нибудь уже существующий закон. Если в названии никакой действующий закон не упомянут, а предлагается принять нечто совершенно новое, то это скорее всего «политический» законопроект. Он с равным успехом может быть принят и принести много горя («О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан РФ») или забыт, когда информационный повод остынет. Опасайтесь проектов с солидным инициатором и скучным названием типа «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РФ». Под таким именем в свое время был принят закон о монетизации льгот. Если в названии упомянуты «некоторые законодательные акты» или «ряд законодательных актов», это плохой знак, как и выражение «в целях защиты прав граждан». Также насторожитесь, если нечто называют «техническими поправками». Под этим термином любят прятать разные красочные подарки россиянам вроде изъятия накопительной части пенсий.
10. Смотрите телевизор. Депутаты газет не читают, а читают дайджесты прессы с поиском по своей фамилии, но вечерние новости смотрят. Так что если Дума вдруг обсуждает нечто странное (проект о проверке всех авиапассажиров на алкотестере перед посадкой), скорее всего это очередной асимметричный ответ Екатерине Андреевой. Новостное законотворчество системы «вечером в телевизоре - утром в повестке» будет отличаться завлекательным названием, большим количеством инициаторов (всем хочется поучаствовать) и налетом общей бредовости. Часто такие инициативы вносят от имени целой фракции. Безвредный способ и причаститься актуальному, и ничего не поломать - принять постановление. Думские постановления и заявления (особенно по внешнеполитической тематике) не значат вообще ничего, на них обращать внимания не надо.
«Ведомости» №8 (3512) от 22.01.2014
http://www.vedomosti.ru/opinion/news/21647181/putevoditel-po-zakonodatelyu
http://www.vedomosti.ru/newspaper/article/607651/putevoditel-po-zakonodatelyu
Законотворческий конкурс
От редакции: Активные и пассивные депутаты Госдумы
Законодательная деятельность нынешней Государственной думы отчасти напоминает эпоху промышленного переворота
Народных избранников можно разделить на «законописателей» и «законочитателей»
Законодательная деятельность нынешней Государственной думы отчасти напоминает эпоху промышленного переворота. Законотворчество перестает быть сферой ручного труда профессионалов и все больше похоже на конвейерное производство, где каждый выполняет только предписанные ему манипуляции с поступившим законопроектом. Впрочем, участие в законодательной деятельности сохраняет и индивидуальные черты, а среди депутатов можно разглядеть четкое разделение на «законописателей» и «законочитателей», стахановцев и отстающих.
Депутаты нынешнего созыва, по данным автоматизированной системы обеспечения законодательной деятельности, внесли за два с небольшим года 1353 законопроекта - это примерно половина от 2850 новелл, которые рассматривала нижняя палата парламента. Для сравнения: избранные на полгода позже, в июле 2012 г., 577 депутатов французской Национальной ассамблеи внесли 717 законов и поправок к ним.
Возможно, причина высокой творческой статистики россиян в более эффективной коллективной работе, когда авторами новеллы значатся несколько десятков или даже сотен народных избранников. В предыдущем созыве больше всего авторов (56) писали закон «Об охоте». В нынешнем созыве сразу 395 депутатов стали авторами закона, запретившего усыновление российских сирот гражданами США.
Вклад в законотворчество отдельных парламентариев неравнозначен, среди них есть явные лидеры и аутсайдеры. Шестеро депутатов (Сергей Иванов, Игорь Лебедев, Сергей Миронов, Олег Михеев, Ярослав Нилов, Айрат Хайруллин) имеют на своем счету более 100 законопроектов (в разных созывах), которые они написали сами и в соавторстве с коллегами.
Бесспорный лидер - Олег Михеев, на счету которого 221 новелла, из них 137 - в последние два года.
Еще 11 депутатов участвовали в подготовке от 70 до 99 законопроектов, трое из них могут пересечь рубеж в 100 законов уже в ближайшие недели.
Госдуме, вероятно, пора подумать о создании клуба передовиков законотворчества по аналогии с неофициальным «клубом Григория Федотова», в который, напомним, включали футболистов, забивших 100 и более мячей в официальных матчах. Можно также ввести специальные значки, например: «100», «75» и «50», чтобы выделить отличившихся депутатов.
С другой стороны, 15 депутатов нынешнего созыва не разработали ни одного законопроекта, еще 193 участвовали в разработке от 1 до 10 законов. Видимо, эти парламентарии были больше заняты иными вопросами: голосованием, лоббизмом или профессиональной деятельностью по прежнему месту работы (спортом, например). Впрочем, низкая законотворческая активность значительной части депутатов в нынешней ситуации представляется скорее благом, чем изъяном.
Во французской Национальной ассамблее явных лидеров и аутсайдеров в законотворчестве нет. Но что с них взять: у них ключевой показатель активности - не число законов, а количество вопросов, заданных представителям исполнительной власти на заседаниях парламента.
«Ведомости» №21 (3525) от 10.02.2014
http://www.vedomosti.ru/opinion/news/22525211/zakonotvorcheskij-konkurs
http://www.vedomosti.ru/newspaper/article/620781/zakonotvorcheskij-konkurs
Максим ТРУДОЛЮБОВ: Мое слово - закон (июнь 2013)
Почему депутаты понимают, что результаты их творчества - это не законы
Самые громкие политические действия последнего года - новые законы, постановления, обвинения. Вот закон про демонстрантов, вот еще про одних врагов (НКО), и еще про врагов (хулителей Бога и кощунников), и еще (про мигрантов). Каждое действие, по официальной версии, есть заполнение какой-нибудь лакуны, закрытие лазейки для зла или, что особенно часто используется, приведение наших законов в соответствие с мировой практикой.
Многие говорят: не ищи смысла, не ищи единой программы. Это просто действия отдельных игроков, каждый из которых решает какие-то особые задачи, суетится, зарабатывает очки. Но тогда наша Дума - уже не Дума, а настоящий парламент, в котором у депутатов действительно есть свои партийные повестки дня. Однако наша Дума - все-таки наша, а депутаты все-таки исполнители. Иначе зачем столько копий было сломано, столько выборов сфальсифицировано и мест куплено. Есть поручения, значит есть и автор поручений.
То, что публичные объяснения законодательных новаций фальшивые, кажется, очевидно и самим говорящим. Они понимают, что "иностранные агенты" имеют другое значение в американском законодательстве, что семья не всегда создается для рождения "трех и более детей"; понимают, что невозможно сухим языком законодателя описать все оттенки человеческой сексуальности, но их это не смущает. За выступлениями депутатов Сергея Железняка, Ирины Яровой, Елены Мизулиной, Ольги Баталиной и их коллег как будто стоит другая правда, о которой они до поры до времени не могут говорить вслух. Поэтому им приходится заговаривать зубы и даже выставлять себя на посмешище, объясняя, что на Библию закон о защите детей не распространяется. Приходится говорить, что отношения, не ведущие к приросту населения, неполноценны.
Более того, думаю, что депутаты понимают даже и то, что результаты их творчества - это НЕ законы. Они, наверное, никогда этого не скажут вслух, но не могут не чувствовать. Каждому из них - а они образованные люди, повидавшие мир и даже связывающие с миром будущее своих детей, - известно, что закон работает по-разному в обществе, признающем верховенство права, и в обществе неправовом. В последнем случае закон есть не норма и не правило - хотя бы потому, что он применяется произвольно по политическим или экономическим мотивам. Закон в обществе, где нет верховенства права, есть политическая декларация. Это мнение того, кто над законом. Это речь, состоящая из фраз-законов: "Считаю, что НКО - это агенты иностранных держав, от которых они получают по миллиарду в четыре месяца". И вот исполнители кидаются оформлять это в закон, и получается неизбежно криво.
"Законы" последнего года - это ругань, разнос, проповедь, самооправдание. Это способ перекричать оппонентов, залп в войне, которую правящая группа ведет за умы граждан. Представьте, что разозленный человек ругается законами (именно поэтому следующим правительствам и законодателям придется все это отменять). Владимир Путин и его коллеги настолько искривили публичное поле в свою сторону, что им самим высказываться в таком поле - бессмысленно. В статьях и других выступлениях их слова звучат гораздо мягче, чем придуманные ими же законы. Почему так? Публичная дискуссия, даже несвободная, - это всего лишь одно слово против другого слова. Тут можно оказаться проигравшим в чьих-то глазах. А как с гарантией сделать так, чтобы твое слово всегда брало верх? Конечно, сделать его законом, вот и все. Мое слово - закон. Вот на твое слово - мой закон. "Дискуссия" получается беспроигрышная, правда, с побочными эффектами, ведь слово становится делом. Иногда и буквально - административным или уголовным.
Максим ТРУДОЛЮБОВ - обозреватель газеты "Ведомости", редактор отдела "Комментарии"
"Ведомости. Пятница" 21.06.2013
http://www.vedomosti.ru/lifestyle/news/13359141/maksim_trudolyubov_moe_slovo_zakon
Примечание: все выделения в текстах - мои.
Законотворческий процесс: Наука обсуждать
Как извлечь искру из законотворческого процесса
Ушел в прошлое образ государя-помазанника, вдохновляемого свыше относительно блага вверенных ему подданных
Обыкновенно гражданам, возмущающимся очередной законодательной новацией, любят говорить: а вы закон-то читали? Увы, кто начинает играть в игру «достаточно ли хороший вы специалист, чтобы говорить об этом», всегда окажется проигравшим: если определение степени вашей компетенции в руках вашего оппонента, то вы никогда не будете достаточно компетентны, чтобы вас допустили к дискуссии, которую власть имущий хочет монополизировать или прекратить.
Да, в большинстве случаев имеет смысл прочитать тот или иной обсуждаемый проект или хотя бы пояснительную записку к нему. Но иногда, как в известном романе сказано, не обязательно видеть труп, для того чтобы сказать, что человек убит. Реформа РАН - самый выразительный такой случай.
Мы имеем внесение проекта закона 28 июня и окончательное принятие его Государственной думой 18 сентября, Советом Федерации 25 сентября и подписание президентом 27 сентября - это со всеми задержками, продлениями сроков и волнующими виражами между вторым чтением и третьим. Из форм общественной дискуссии - тайные совещания некоторых академиков с некоторыми депутатами под руководством Николая Булаева (координатора реформы с думской стороны - бывшего скромного ректора рязанского института повышения квалификации учителей, в депутатстве приобретшего себе для неизвестных целей докторскую степень), а также протокольные встречи президента Фортова с президентом Путиным под телекамеру. При таких условиях то, что написано в законе, - совершенно неважно.
Автор этих строк со своей скромной кандидатской степенью не имеет ни малейшей личной заинтересованности в развитии судьбы академии по тому или иному сценарию - будучи примерно так же далек от членства в академии любой формы, как от звания мастера спорта. Но у автора имеется свой скромный маленький фрагмент научного знания, который ему не менее дорог, чем другим графен, берестяные грамоты и непарные хромосомы. Этот научный факт состоит в том, что никакой закон, что бы ни было в нем написано, не может воплотиться в жизнь, не пройдя предварительно через публичное обсуждение.
Обычно это понимают в том смысле, что публичность выявит и позволит исправить допущенные авторами ошибки. Но это даже не самое важное. План по спасению жизни на Земле, будь он написан самими ангелами, не спасет человечество без согласия самого человечества. При этом сам план может не измениться ни в одной букве - процесс обсуждения важнее его документационного результата. Это кажется некоторой мистикой - как процесс хлебопечения тому, кто не понимает действия дрожжей. (Ингредиенты ведь те же самые что на входе, что на выходе! Почему бы не есть просто муку с водой - это же быстрее!) Но это такая же истина, как то, что трение янтарной палочки о шерсть вызывает электрическую искру, а раскладывание узоров из янтарных палочек искры не вызывает. Даже если навезти тонну шерсти и грузовик янтаря. Даже если шерсть самая лучшая, от девственных аргентинских лам, а янтарь напрямую из Калининграда. Даже если расстрелять всех участников раскладывания и набрать новых, прогрессивных. Это не работает.
Реформа такого масштаба, как академическая, должна была обсуждаться год до внесения законопроекта и год после его внесения - с открытыми слушаниями, заседаниями всех возможных комитетов внутри и вне парламента, круглыми столами, телепередачами с дракой в студии, выставлением сорока тысяч одиночных пикетов, статьями в прессе и тематическими сборниками, листовками на стенах и демотиваторами в интернете. Венчать эту картину общественной активности должно было бы, конечно, принятие закона парламентом, избранным хоть кем-нибудь, кроме управления внутренней политики администрации президента, и представляющим хоть какие-то общественные интересы, кроме интересов этого структурного подразделения.
Последний пункт, разумеется, самый сложный. Может ли быть легитимное обсуждение внутри нелегитимной системы? Какой реформатор из того, в чьи добрые намерения никто не верит - даже если предположить, что они у него имеются?
Вебер, как известно, различал три типа легитимации, т. е. процесса наделения власти правом властвовать. Типы эти - традиционный (основанный на предании и авторитете веков), рациональный (основанный на признанной открытой процедуре) и харизматический (основанный на вере в вождя). Осмелимся заметить, что первый и третий типы суть разновидности одного и того же - и оба они суть порождения религиозного сознания. Вера в вождя есть слабая и временная форма перехода от сознания религиозного к рациональному - потому самая яркая манифестация этого типа политической легитимации пришлась на трансформационный ХХ век. Старое доброе религиозное чувство унесло с собой из общественного обихода много полезного: веру в божественное право королей, поклонение героям, шанс на просвещенный авторитаризм и, судя по всему, этот фетиш конца прошлого века - непопулярные реформы. Образ реформатора, который, выйдя рано, до звезды, сеет свои прогрессивные семена в темные бразды, пока мирные народы пасутся вокруг на манер овечек, приходится считать таким же устаревшим, как образ государя-помазанника, вдохновляемого свыше относительно блага вверенных ему подданных. Правда, трудно бывает донести этот свершившийся исторический факт до самого государя (в той специфической информационной капсуле, в которой он предпочитает находиться) раньше, чем сама история это сделает свойственными ей грубыми методами.
«Ведомости» №179 (3441) от 30.09.2013
http://www.vedomosti.ru/opinion/news/16898521/nauka-obsuzhdat
http://www.vedomosti.ru/newspaper/article/539201/nauka-obsuzhdat
Верховенство права: 13 законов парламентаризма
Работа Госдумы иллюстрирует с необычайной яркостью положения общей теории парламентаризма, которые иначе трудно объяснить постороннему человеку
Отслеживая путь деградации парламента, нельзя не заметить, что дело не в смене «хороших» депутатов на «плохих», а в сокращении поля их возможностей
Думская сессия 2013 года, знаменующая 20-летие российского парламентаризма, должна была бы закончиться в пятницу, 20 декабря. Но в связи с обилием законопроектов, которые необходимо принять прямо сейчас, иначе все пропало, пришлось объявлять дополнительное заседание 23 декабря. На нем в третьем чтении будет принят пакет проектов, «защищающий пенсионные накопления граждан» (легализующий изъятие накопительной части пенсий в пользу прохудившегося бюджета), и поправки к закону «Об информации», разрешающие внесудебную блокировку сайтов по письму прокурора или его заместителей (новация известного рыцаря законности депутата Лугового).
Закроет сессию спикер Нарышкин традиционной речью, в которой скажет то, что все спикеры говорят в конце каждой сессии. Что по законопроектному валу мы перекрыли результаты предыдущих созывов, а время от вброса свежей чушки в парламентскую печь до снятия с конвейера готового изделия (совершенно не изменившегося) сократилось по сравнению с прошлым годом. Что растет доля инициатив, внесенных президентом и правительством, и это говорит о возросшем доверии и кооперации меж ветвями власти. Что все дискуссионные вопросы прорабатываются парламентариями в тесном контакте с исполнительной властью в ходе так называемого нулевого чтения. Что растет участие общественных организаций и внепарламентских партий в законотворческом процессе - их даже пускают посидеть на балконе в зале пленарных заседаний.
Тем временем на 20-м году работы Думы 43% россиян, по ноябрьскому опросу «Левада-центра», считают, что в ее существовании нет смысла - достаточно было бы указов президента. Чуть меньше - 39% - считают Думу необходимой. Примерно две трети опрошенных относятся отрицательно к работе депутатов за последние два года.
Позволим себе не согласиться с дорогими россиянами в одном пункте. Существование Государственной думы за два последних года - и предстоящая ее работа в течение ближайших двух лет - будет иметь большой исторический смысл. Она иллюстрирует с необычайной яркостью все те положения общей теории парламентаризма, которые иначе было бы трудно объяснить постороннему человеку. Дети, не будьте такими, как Влас! Кто-то должен служить и отрицательным примером, показывая, «как не надо». Дабы труды Власа не пропали даром, перечислим 13 основных уроков законотворчества от завершающегося 2013 года.
1. Представительская функция парламента состоит в том, что он представляет избирателя. Депутатами должны становиться не самые умные, самые честные и самые патриоты - во-первых, в этом нет необходимости, во-вторых, при таком подходе неизбежно возникает инстанция, определяющая степень соответствия, а в ней уже заседает известно кто. Каждый, кто сумел уболтать избирателя в соответствии с принятыми правилами ведения кампании, получает мандат. Присутствие в парламенте националистов, стрекулистов и лиц без высшего образования не является проблемой и национальным позором. Национальным позором является присутствие в парламенте людей, никого не представляющих.
2. Кто говорит о «компетентности» парламентариев, не понимает социально-политической природы закона, который по форме является правовым актом, а по содержанию - актом общественного согласия. Нельзя собрать десять - или сто - лучших юристов в стране и попросить их в закрытой комнате написать самые лучшие законы. Во-первых, ничего толкового они не напишут, а во-вторых, через некоторое время такой деятельности таинственным образом сперва перестанут быть лучшими, а потом и юристами.
3. Как война слишком серьезное дело, чтобы поручать его военным, так и правотворчество слишком серьезное дело, чтобы отдавать его правоведам. Не потому, что это какая-то особо порочная профессиональная корпорация, а потому, что юристы - слуги закона, но не отцы его.
4. Идея «законы-то у нас хорошие, только исполнять их некому» так же нелепа, как старая мысль «если б каждый на своем месте исполнял свои обязанности, наступил бы коммунизм». Законы у нас плохие, и дополнительное горе в том, что они исполняются. Любой закон - это властный ресурс для того, кто этот закон применяет и карает за его неисполнение. Это еще один аргумент для минимизации нормотворчества: прежде чем дарить государственному контролеру новое ружье, подумайте, в кого оно выстрелит?
5. Крайне редко претензии к парламенту выражаются за то, что он не принял, - гораздо чаще за то, что он принял. Потому помни первое правило законотворчества: что можно не регулировать - не регулируй! Как отличить первое от второго? Только через связь с избирателем - запрос на новый закон или изменение старого должен поступать от него, а не от начальства.
6. Плод деятельности парламента - не принятый закон, а поддерживаемый гражданский мир. Легальная публичная дискуссия является ценностью сама по себе, вне зависимости от ее результатов (или отсутствия таковых). Когда депутаты дерутся в зале пленарных заседаний - это не беда. Беда - когда депутаты поют хором, а убивают друг друга избиратели.
7. Избирательное законодательство должно препятствовать установлению в парламенте устойчивого большинства. Если вдруг какая-то одна партия завоюет сердца всех граждан, они за нее проголосуют - но склонять их к этому механическими средствами (заградительными барьерами, недопущением альтернативы) пагубно. Политическая конкуренция запускает сердце законотворческого процесса, монополия его останавливает. По тому же опросу «Левада-центра», больше половины респондентов считают, что для России было бы лучше, если бы ни одна партия не имела большинства в парламенте. Это прекрасный результат.
8. Бесправный депутат - мертвый депутат. Отслеживая путь деградации, пройденный парламентом за последние 10 лет, нельзя не заметить, что дело не в смене «хороших» депутатов на «плохих», а в сокращении поля их возможностей. Как ни соблазнительно думать, что стоит набрать правильных парламентариев, сразу все исправится, надо помнить: тот, кто лишен прав, неизбежно лишается и человеческого достоинства, и профессиональных навыков.
9. Если связь с избирателем не происходит посредством регулярных свободных выборов, она будет осуществляться в извращенной форме. «Новостное законотворчество» - утром в газете, вечером в проекте - это попытка депутата наладить какую-то связь с жизнью, от которой он отгорожен.
10. Ускоренное принятие чего бы то ни было должно быть запрещено. Закон - орудие стратегического действия, а не тактического реагирования. Достаточным инструментарием для ответа на вызовы текущего момента исполнительная власть обладает всегда. Включение режима «хватай мешки - вокзал отходит» говорит о том, что вас хотят обмануть, причем именно тот, кто нагнетает срочность на пустом месте.
11. Закрытое обсуждение - всякого рода нулевые чтения и консультации - будет происходить всегда: члены властвующей элиты, естественно, норовят сговориться друг с другом без посторонних глаз. Но институционализировать его губительно именно по этой причине. Ключевым моментом законотворческого процесса должно быть открытое обсуждение в профильном парламентском комитете и на пленарном заседании. Темнота - друг коррупционера, непубличность - мать узурпатора.
12. Гражданское общество, некоммерческие организации, экспертное сообщество участвуют в законотворчестве не посредством приставных структур типа Общественной палаты или подачи петиций через интернет. Их привлекают к участию сами депутаты, конкурирующие за внимание избирателя. Общественность - это не просители у парадного подъезда, которых надо вежливо принять. Это и есть тот многонациональный народ Российской Федерации, который является источником всякой власти, поскольку является ее избирателем.
13. Говорить, пользуясь результатами опросов вроде выше процитированного, что русский народ по натуре своей не восприимчив к ценностям парламентской демократии, так же справедливо, как упрекать избитого человека в том, что он равнодушен к своей внешности. Напротив, у нас чрезвычайно высок престиж публичного слова и публичного говорения - в англо-американской культуре можно прикинуться косноязычным Форрестом Гампом и при этом вызывать симпатию публики, в России же человека, который не умеет связать двух слов, презирают. Может, у нас культура компромисса и не развита, зато интерес к обсуждению общественных вопросов огромен, и обсуждение это идет везде, где только для него появляются минимальные условия.
«Ведомости» №237 (3499) от 20.12.2013
http://www.vedomosti.ru/opinion/news/20513631/13-zakonov-parlamentarizma
http://www.vedomosti.ru/newspaper/article/596361/13-zakonov-parlamentarizma
Депутаты газет не читают, но вечерние новости смотрят: если Дума вдруг обсуждает нечто странное, то скорее всего это асимметричный ответ телеведущей Екатерине Андреевой
Путеводитель по законодателю
Как правильно читать повестку дня Думы
Несколько простых правил - и вот вы уже понимаете в законотворчестве больше, чем ваши друзья в фейсбуке!
Солнце на лето, зима на мороз, Дума на весеннюю сессию, гласит народная примета. От чего защитит нас она? Что запретит, с чем велит бороться, а что укреплять? Как вовремя заметить угрозу и отфильтровать законодательный шлак, годный только на пугающие заголовки («Дума запретит россиянам смотреть в окно»)? Несколько простых правил - и вот вы уже понимаете в законотворчестве больше, чем ваши друзья в фейсбуке!
1. Помните: никакого внятного законотворческого планирования не существует ни с думской стороны, ни с правительственной и президентской. Связано это, во-первых, с повальной страстью к конспирации, во-вторых - с таким состоянием системы политического управления, которое не позволяет ей сколько-нибудь ясно глядеть в будущее на срок дольше недели. Поэтому на плановые документы не рассчитывайте: список важнейших инициатив сессии никогда не совпадает с тем, что написано в приоритетной части Примерной программы законопроектной работы Думы. Самые важные проекты принято вносить внезапно, когда никто не ожидал - причем не ожидал не только наблюдатель, но и сам инициатор.
2. Увидев новый проект, смотрите на авторов. Большого ума не надо, чтобы понять: инициатива правительства имеет больше шансов стать законом, чем инициатива депутата Х. Исполнительная власть является основным законотворцем последние 10 лет, и тенденция эта меняться не собирается. В 2012 г. из 334 новых федеральных законов, подписанных президентом, внесено правительством было 184, президентом - 45. В 2013 г. президент подписал 448 законов, из них правительственных инициатив 251, президентских - 29.
3. Если что-то вносит президент, то это чрезвычайная ситуация и политический приоритет. Президентские инициативы принимаются в том виде, в каком были внесены, редактировать их запрещено (если что-то и поменяется на пути от первого чтения к подписанию, то это не депутатского ума дело). Во время новой сессии стоит следить за судьбой президентского проекта об электоральной реформе, принятого в первом чтении, и ждать новых инициатив, обеспечивающих одобренное в прошлом году поглощение системы арбитражных судов. «Бастрыкинский проект» о возбуждении налоговых уголовных дел без участия налоговых органов пойдет на второе чтение в конце января и, судя по всему, будет принят (правительство так и не набралось мужества прислать отрицательное заключение).
4. То, что внесено правительством, обязательно будет принято - вопрос только в сроках и содержании финальной версии. Поэтому годовой план законопроектной работы правительства имеет смысл смотреть более внимательно, чем думскую программу. Правительственные законопроекты могут быть объектом борьбы заинтересованных сторон, поскольку никакого единого правительства как политического субъекта не существует, а существуют ведомства и связанные с ними промышленные и финансовые группы. Они сражаются на этапе написания и внесения проекта, они же встречают друг друга в Думе под различными депутатскими псевдонимами. Если стороны не сойдутся во мнениях, правительственный проект может и зависнуть, а потом будет отозван инициатором или отклонен в первом чтении - такие случаи были. Из правительственных новаций текущей сессии обратите внимание на судьбу пенсионной реформы (первое чтение прошло в ноябре) и ждите новаций по выполнению положений декабрьского президентского послания.
5. Наименьшие шансы быть принятыми у инициатив региональных парламентов. Хотя и тут есть исключения - знаменитый закон о гей-пропаганде был первоначально внесен законодательным собранием Новосибирской области, - но в целом голосами с мест можно пренебречь. Сенаторы - редкие законотворцы, предпочитают группироваться с авторитетными депутатами, и их инициативы чаще других застревают в думском болоте между первым и вторым чтениями. В новом сезоне следите за судьбой проекта о графе «против всех», внесенного в октябре Валентиной Матвиенко со товарищи: он принят в первом чтении, и не до конца ясно, будет ли графа возвращена на всех выборах, или только на региональных и муниципальных, или только на парламентских (но не президентских).
6. Не стоит обращать внимание на что-то внесенное членами фракции ЛДПР. Помнит ли дорогой читатель законопроект о запрете оборота доллара? О введении обязательной школьной формы? Об идентификации пользователей социальных сетей? Это все инициативы депутата Дегтярева. В 2013 г. они вызвали большой медийный шум, а потом были отозваны инициатором или отклонены палатой. В 2012 г. Дегтярев был среди инициаторов 13 проектов, из них законом стал один («закон Димы Яковлева», в авторы которого записали всех депутатов). В 2013 г. везло еще меньше: на 33 внесенные инициативы ни одной одобренной. В старые времена среди наблюдателей бытовала пословица «Что у Кремля на уме, у Жириновского на языке», но она устарела. Сейчас у Кремля столько припадочных на жалованье для озвучивания самых диких фантазий, что ЛДПР приходится напрягать воображение самостоятельно.
7. Но депутат депутату рознь. Есть отраслевые лоббисты, через которых ведомства вносят свои проекты напрямую, минуя ристалище правительственной комиссии по законопроектной деятельности. Если проект внесен группой депутатов, среди которых вице-спикер, председатель комитета или тем более глава фракции ЕР, такая инициатива приравнивается к правительственной. Если проект внесен любым одиноким депутатом, на него можно не смотреть. Статусные депутаты одни не ходят, а нестатусные провести закон не могут. Особый случай - депутат Ирина Яровая, боевая колесница спецслужб. В 2012 г. она внесла (совместно с коллегами) 35 проектов, из них законами стали 14, в 2013 г. - 27, подписаны президентом 17. Для депутатского творчества это невиданный процент эффективности. Постволгоградский пакет «антитеррористических» законопроектов, ограничивающих сетевые денежные переводы, ее инициатива (плохая новость для сторонников версии «это они просто на бирже против Qiwi играют»).
8. Не можете разобраться в проекте - читайте правительственный отзыв на него (они все вывешиваются в думской базе АСОЗД). Правительство не поддерживает - проект не примут, поддерживает - не отклонят (но не обязательно примут, это разные вещи). Если правительственного отзыва нет - смотрите отзыв профильного комитета. Если внесли совсем уж какую-то внесистемную ахинею, проект будет отвергнут на уровне думского правового управления («в документе не обнаружены признаки связного текста, что противоречит требованиям регламента»).
9. Смотрите на название. Средний законопроект обычно дополняет или меняет какой-нибудь уже существующий закон. Если в названии никакой действующий закон не упомянут, а предлагается принять нечто совершенно новое, то это скорее всего «политический» законопроект. Он с равным успехом может быть принят и принести много горя («О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан РФ») или забыт, когда информационный повод остынет. Опасайтесь проектов с солидным инициатором и скучным названием типа «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РФ». Под таким именем в свое время был принят закон о монетизации льгот. Если в названии упомянуты «некоторые законодательные акты» или «ряд законодательных актов», это плохой знак, как и выражение «в целях защиты прав граждан». Также насторожитесь, если нечто называют «техническими поправками». Под этим термином любят прятать разные красочные подарки россиянам вроде изъятия накопительной части пенсий.
10. Смотрите телевизор. Депутаты газет не читают, а читают дайджесты прессы с поиском по своей фамилии, но вечерние новости смотрят. Так что если Дума вдруг обсуждает нечто странное (проект о проверке всех авиапассажиров на алкотестере перед посадкой), скорее всего это очередной асимметричный ответ Екатерине Андреевой. Новостное законотворчество системы «вечером в телевизоре - утром в повестке» будет отличаться завлекательным названием, большим количеством инициаторов (всем хочется поучаствовать) и налетом общей бредовости. Часто такие инициативы вносят от имени целой фракции. Безвредный способ и причаститься актуальному, и ничего не поломать - принять постановление. Думские постановления и заявления (особенно по внешнеполитической тематике) не значат вообще ничего, на них обращать внимания не надо.
«Ведомости» №8 (3512) от 22.01.2014
http://www.vedomosti.ru/opinion/news/21647181/putevoditel-po-zakonodatelyu
http://www.vedomosti.ru/newspaper/article/607651/putevoditel-po-zakonodatelyu
Законотворческий конкурс
От редакции: Активные и пассивные депутаты Госдумы
Законодательная деятельность нынешней Государственной думы отчасти напоминает эпоху промышленного переворота
Народных избранников можно разделить на «законописателей» и «законочитателей»
Законодательная деятельность нынешней Государственной думы отчасти напоминает эпоху промышленного переворота. Законотворчество перестает быть сферой ручного труда профессионалов и все больше похоже на конвейерное производство, где каждый выполняет только предписанные ему манипуляции с поступившим законопроектом. Впрочем, участие в законодательной деятельности сохраняет и индивидуальные черты, а среди депутатов можно разглядеть четкое разделение на «законописателей» и «законочитателей», стахановцев и отстающих.
Депутаты нынешнего созыва, по данным автоматизированной системы обеспечения законодательной деятельности, внесли за два с небольшим года 1353 законопроекта - это примерно половина от 2850 новелл, которые рассматривала нижняя палата парламента. Для сравнения: избранные на полгода позже, в июле 2012 г., 577 депутатов французской Национальной ассамблеи внесли 717 законов и поправок к ним.
Возможно, причина высокой творческой статистики россиян в более эффективной коллективной работе, когда авторами новеллы значатся несколько десятков или даже сотен народных избранников. В предыдущем созыве больше всего авторов (56) писали закон «Об охоте». В нынешнем созыве сразу 395 депутатов стали авторами закона, запретившего усыновление российских сирот гражданами США.
Вклад в законотворчество отдельных парламентариев неравнозначен, среди них есть явные лидеры и аутсайдеры. Шестеро депутатов (Сергей Иванов, Игорь Лебедев, Сергей Миронов, Олег Михеев, Ярослав Нилов, Айрат Хайруллин) имеют на своем счету более 100 законопроектов (в разных созывах), которые они написали сами и в соавторстве с коллегами.
Бесспорный лидер - Олег Михеев, на счету которого 221 новелла, из них 137 - в последние два года.
Еще 11 депутатов участвовали в подготовке от 70 до 99 законопроектов, трое из них могут пересечь рубеж в 100 законов уже в ближайшие недели.
Госдуме, вероятно, пора подумать о создании клуба передовиков законотворчества по аналогии с неофициальным «клубом Григория Федотова», в который, напомним, включали футболистов, забивших 100 и более мячей в официальных матчах. Можно также ввести специальные значки, например: «100», «75» и «50», чтобы выделить отличившихся депутатов.
С другой стороны, 15 депутатов нынешнего созыва не разработали ни одного законопроекта, еще 193 участвовали в разработке от 1 до 10 законов. Видимо, эти парламентарии были больше заняты иными вопросами: голосованием, лоббизмом или профессиональной деятельностью по прежнему месту работы (спортом, например). Впрочем, низкая законотворческая активность значительной части депутатов в нынешней ситуации представляется скорее благом, чем изъяном.
Во французской Национальной ассамблее явных лидеров и аутсайдеров в законотворчестве нет. Но что с них взять: у них ключевой показатель активности - не число законов, а количество вопросов, заданных представителям исполнительной власти на заседаниях парламента.
«Ведомости» №21 (3525) от 10.02.2014
http://www.vedomosti.ru/opinion/news/22525211/zakonotvorcheskij-konkurs
http://www.vedomosti.ru/newspaper/article/620781/zakonotvorcheskij-konkurs
Максим ТРУДОЛЮБОВ: Мое слово - закон (июнь 2013)
Почему депутаты понимают, что результаты их творчества - это не законы
Самые громкие политические действия последнего года - новые законы, постановления, обвинения. Вот закон про демонстрантов, вот еще про одних врагов (НКО), и еще про врагов (хулителей Бога и кощунников), и еще (про мигрантов). Каждое действие, по официальной версии, есть заполнение какой-нибудь лакуны, закрытие лазейки для зла или, что особенно часто используется, приведение наших законов в соответствие с мировой практикой.
Многие говорят: не ищи смысла, не ищи единой программы. Это просто действия отдельных игроков, каждый из которых решает какие-то особые задачи, суетится, зарабатывает очки. Но тогда наша Дума - уже не Дума, а настоящий парламент, в котором у депутатов действительно есть свои партийные повестки дня. Однако наша Дума - все-таки наша, а депутаты все-таки исполнители. Иначе зачем столько копий было сломано, столько выборов сфальсифицировано и мест куплено. Есть поручения, значит есть и автор поручений.
То, что публичные объяснения законодательных новаций фальшивые, кажется, очевидно и самим говорящим. Они понимают, что "иностранные агенты" имеют другое значение в американском законодательстве, что семья не всегда создается для рождения "трех и более детей"; понимают, что невозможно сухим языком законодателя описать все оттенки человеческой сексуальности, но их это не смущает. За выступлениями депутатов Сергея Железняка, Ирины Яровой, Елены Мизулиной, Ольги Баталиной и их коллег как будто стоит другая правда, о которой они до поры до времени не могут говорить вслух. Поэтому им приходится заговаривать зубы и даже выставлять себя на посмешище, объясняя, что на Библию закон о защите детей не распространяется. Приходится говорить, что отношения, не ведущие к приросту населения, неполноценны.
Более того, думаю, что депутаты понимают даже и то, что результаты их творчества - это НЕ законы. Они, наверное, никогда этого не скажут вслух, но не могут не чувствовать. Каждому из них - а они образованные люди, повидавшие мир и даже связывающие с миром будущее своих детей, - известно, что закон работает по-разному в обществе, признающем верховенство права, и в обществе неправовом. В последнем случае закон есть не норма и не правило - хотя бы потому, что он применяется произвольно по политическим или экономическим мотивам. Закон в обществе, где нет верховенства права, есть политическая декларация. Это мнение того, кто над законом. Это речь, состоящая из фраз-законов: "Считаю, что НКО - это агенты иностранных держав, от которых они получают по миллиарду в четыре месяца". И вот исполнители кидаются оформлять это в закон, и получается неизбежно криво.
"Законы" последнего года - это ругань, разнос, проповедь, самооправдание. Это способ перекричать оппонентов, залп в войне, которую правящая группа ведет за умы граждан. Представьте, что разозленный человек ругается законами (именно поэтому следующим правительствам и законодателям придется все это отменять). Владимир Путин и его коллеги настолько искривили публичное поле в свою сторону, что им самим высказываться в таком поле - бессмысленно. В статьях и других выступлениях их слова звучат гораздо мягче, чем придуманные ими же законы. Почему так? Публичная дискуссия, даже несвободная, - это всего лишь одно слово против другого слова. Тут можно оказаться проигравшим в чьих-то глазах. А как с гарантией сделать так, чтобы твое слово всегда брало верх? Конечно, сделать его законом, вот и все. Мое слово - закон. Вот на твое слово - мой закон. "Дискуссия" получается беспроигрышная, правда, с побочными эффектами, ведь слово становится делом. Иногда и буквально - административным или уголовным.
Максим ТРУДОЛЮБОВ - обозреватель газеты "Ведомости", редактор отдела "Комментарии"
"Ведомости. Пятница" 21.06.2013
http://www.vedomosti.ru/lifestyle/news/13359141/maksim_trudolyubov_moe_slovo_zakon
Примечание: все выделения в текстах - мои.