Конфликт мЭровоззрений
16 февраля в городе Углич Ярославской области прошли слушания Общественной палаты на тему "Практика реформы местного самоуправления: проблемы переходного периода". В этом мероприятии участвовали как эксперты и консультанты из Москвы, так и представители местной власти, малого бизнеса, а также чиновники и предприниматели из других малых городов. Модератором слушаний был председатель комиссии по вопросам регионального развития Вячеслав Леонидович Глазычев, один из главных специалистов по провинциальным городам и вообще один из самых умных людей, пишущих и думающих о российской глубинке. Участники слушаний высказывали свои соображения по поводу принятого в 2003 году 131 закона о местном самоуправлении, который, как оказалось, все понимают совершенно по-разному. Все это дало мне повод задуматься над тем, что такое вообще местное самоуправление и попытаться разобраться, как оно реализуется в одном конкретном маленьком городе. Выяснилось, что 131 закон стал в Угличе не только полем столкновения разных людей и интересов, но и территорией конфликта мировоззрений.
Банкетный зал самого большого ресторана в центре Углича. Сюда постепенно начинают собираться участники заседания, которое только что закончилось в местном ДК. События такого масштаба для Углича крайне редки: в городе заняты все гостиницы, на улицах висят растяжки, анонсирующие визит Общественной палаты, как будто это не сугубо специализированное совещание профессионалов, а как минимум выступление известного певца. Чувствуется, что каким-то образом это событие касается - или должно коснуться - всех жителей Углича.
Рассаживаются, разливают, все как положено. В зал заходит царственная дама, все с ней ведут себя очень почтительно, она, наоборот, старается держаться демократично - но это дружелюбие большого начальника, всегда осознающего свой статус. Произносит в микрофон какой-то гостеприимный тост. "Это наш мэр города," - шепчет мне сосед справа.
Я пытаюсь поддерживать какой-то вялый разговор про налоги и местный бюджет, но у меня не очень-то получается - во-первых, я в этом ничего не понимаю, во-вторых все и так целый день говорили на эту тему и очень устали. Микрофон передают низенькому толстенькому человеку в экстравагантном белом костюме: "Когда я только начал заниматься этим рестораном - говорит он - здесь еще ничего не было. То место, где вы сидите, было на улице. Помещение было в два раза меньше. Я действительно вложился в это здание, полностью перестроил его". "Это наш мэр города, - шепчет мне сосед слева, - между прочим, у него отличный голос, почти как у Баскова".
И действительно, второй мэр включает минусовку и начинает очень громко петь "Колокольчики мои, цветики степные", а потом еще что-то из репертуара Баскова. По-моему, красиво. Самое удивительное - у него повадки настоящего эстрадного певца, он так характерно вытягивает руку, пожимает плечами, с горькой усмешкой сводит брови - чувствуется, что учился в консерватории.
Потом на сцене его сменяют голые девицы с перьями. Потом все идут смотреть фейерверк. В среде отдыхающих управленцев выделяется Глазычев, совсем не похожий ни на московских экспертов, ни тем более на провинциальных чиновников. Удивительный человек, с лицом дореволюционного профессора, в модном костюме, в шейном платке в горошек, не выпускает изо рта трубку, курил ее даже во время официальных слушаний - и при этом чувствует себя здесь абсолютно в своей тарелке. Со всеми обнимается, всех явно любит, произносит тосты ласково и слегка нравоучительно, чуть ли не по слогам, как будто с детьми говорит. Еще успевает в промежутках знакомить меня с какими-то ключевыми фигурами. "Я не люблю слово "народ" - произносит он в микрофон, - давайте выпьем за интересных людей. За-лю-дей!"
В городе борьба за власть - об этом вам расскажет любой угличанин. Как это получилось, никто толком не понимает, знают только, что раньше была одна Шереметьева, а теперь Шереметьева и Орфаницкий. Вкрадце история такая: по 131 закону, вступившему в силу с 1 января 2006 года, все населенные пункты, кроме областных центров, получили статус "поселений". Деревни и поселки - это "сельские поселения", а малые города вроде Углича - "городские поселения". В каждом поселении теперь своя власть исполнительная и законодательная, свои выборы, своя администрация. При этом старый стиль управления, при котором вся власть была сосредоточена в райцентре (то есть в Угличе), частично сохраняется - это называется "двухуровневая система". Предполагается, что администрация района передает свою собственность и полномочия поселениям, а сама занимается только тем, что касается района в целом, будучи при этом в подчинении у губернской (Ярославской) администрации. В итоге в Угличе, который является городским поселением и одновременно райцентром, есть две думы - городская и районная, две администрации и два человека, в общем-то имеющих право называться мэром - формально, правда, этот статус не принадлежит никому: теперь есть только "глава района" и "глава поселения", а "мэр" - только в крупном городе. Поселению полагаются свои деньги, но небольшие: десять процентов от местных налогов. Район имеет право на тридцать процентов. При этом закон не совсем четко определяет, как две власти будут делить сферы деятельности, тем самым, с одной стороны, предоставляя определенную свободу действий, а другой - закладывая почву для возможного конфликта.
"Районная дума сформировалась на два года раньше нашей. - рассказывает депутат городской думы Николай Еремеев, - она, в основном, состоит из бюджетных служащих: медиков, муниципальных работников. Все они связаны с районной администрацией и управляемы ею. Городская дума - это, в основном, выходцы из бизнеса. Я, например, владелец автосервиса, еще занимаюсь торговлей продуктами".
По словам Еремеева, старая районная власть передала городской то, что называется "полномочия" - это, например, право заниматься уборкой мусора, освещением улиц, содержанием дорог, обеспечением малоимущих и тому подобной приятной и неприятной работой - но пока что медлит отдавать муниципальное имущество. "Переданы полномочия по осуществлению захоронений - жалуется депутат, - а кладбища и морги, земельное имущество и недвижимость - до сих пор не передали".
Так или иначе, в Угличе все упирается в конфликт личностей: умная и аристократичная Элеонора Шереметьева, медик по образованию, в прошлом главврач городской ЦРБ и более десяти лет мэр Углича, совсем не горит желанием что-либо передавать предпринимателю Владимиру Орфаницкому, явно считая его недостойным преемником. Сама она ведет себя сдержанно, но девушки из ее администрации открыто называют соперника "бандитом", презрительно отзываются о нем как о хозяине автозаправочной станции. В Угличе рассказывают зловещие истории о том, как Орфаницкий в сне целится в Элеонору из ружья - этот городской миф вроде бы берет начало на какой-то административной планерке, где Орфаницкий делился с сотрудниками своими сновидениями. Сам Орфаницкий, в свою очередь, похоже, действительно искренне ненавидит районную власть в лице Шереметьевой, называя ее "узурпатором": "Это советская номенклатура восьмидесятых годов, - говорит он - им осталось год-два - и их время закончится окончательно. Но они пытаются все-таки еще держаться и сосать кровь, паразитировать на нашем здоровом организме. Не факт, что уйдут отношения, которые они насаждали все эти годы, они хотят быть серыми кардиналами даже на пенсии".
Орфаницкий опасается, что через два года от муниципальной собственности ничего не останется: "Что такое собственность стоимостью сто миллионов? Это магазины, бытовое обслуживание, общепит - все, что свое время это все было советское, государственное. Вроде как собственность непрофильная, она им не нужна для выполнения полномочий, они хотят ее продать. Уже продали за минувший год на 52 миллиона рублей. Любой может купить, в том числе и из Москвы. Аукцион открытый, помещается заметка о проведении аукциона в центральную прессу и пожалуйста - приезжайте. Поэтому бизнес страдает, не может заплатить за те помещения, которые у него выкупают. Вложил жизнь и энергию, десять лет он это помещение поднимал; мы считаем, что надо дать малому малому бизнес приоритет в покупке помещений, а не просто выставлять их на открытый аукцион. Возьмите вон то здание, желто-розовое. Оно наполовину муниципальное. Там находится магазин и художественный салон, народные промыслы, торгуют предметами, которые в результате промыслов появились. Для муниципалитета это здание непрофильное, его надо продать. А я считаю, что бизнес, который оплачивает аренду муниципалитету за это здание, он совершенно нормально вписывается в туристический маршрут, а значит, приносит пользу городу".
Сама Шереметьева объясняет свою медлительность совсем другими обстоятельствами: "Собственность передавать надо очень тщательно. Возьмем, например, котельные. Многие районы передали их в безвозмездное пользование, то есть как бы в аренду, только бесплатно. Это безграмотно с правовой точки зрения, потому что если будет какая-то непредвиденная ситуация, кто будет виноват? Хозяин. И тот, кому это передали, скажет: "А мне вот такое дали, я не заметил, что там была трещина". А тот, кому это имущество принадлежит, скажет: "Я вам передал по акту, вы же видели, все было нормально". Нам нужно сначала инвентаризировать собственность, потом сделать паспортизацию, потом ее нужно зарегистрировать - и потом только передать. На это требуется время. И если год-два на это хватит, это хорошо. К 2009 году надо это все оформить и передать. В противном случае у нас будет хаос и неразбериха, это нельзя делать абы как и спеша. Мы обязаны отдать имущество в варианте, полностью отвечающем закону. Если мы этого не сделаем, то мы, передав его, все равно несем за него ответственность".
Элеонора Шереметьева - заслуженный мастер местного управления, обладатель множества наград в этой области - в частности, "Лучший мэр-95". Столичные чиновники нередко консультируются с ней по вопросам законодательства, при мне звонил кто-то из Совета Федерации. Все, что она говорит, звучит здраво, хотя она в первую очередь сконцентрирована на формальной, внешней стороне дела: "Я все передала - все как положено, по закону. Ирочка, принесите приказ. Вот видите, здесь все перечислено: освещение, расчистка дорог, уборка мусора, торговля, бытовка. Пожарные дела, градостроительная политика, вопросы разрешения на строительство. Легче сказать, что пока не передано - это функции ЖКХ и функции МЧС, по областному закону, он пока запрещает. Вот переданы полномочия по уборке города - уже на городское поселение. И я должна ехать и закрыть глаза на то, что такие сугробы. Никогда в жизни в городе такого не было. Жалуются туристы, все жалуются. И никому в голову не приходит, что надо жаловаться на городское поселение. Вплоть до того, что мне звонят и говорят - что такое, Элеонора Михайловна, никогда такого не бывало. Я говорю: мы передали городскому поселению эти функции. Мне отвечают: вы хоть тогда большой плакат повесьте, что за это отвечает Орфаницкий. И вот сейчас сидели, разбирались, как же быть, как городу объяснить, за что отвечает Орфаницкий, а за что Шереметьева. Вот и получается, что мы каждый раз будем выяснять, кто главнее, кто обязан, а кто тут просто помогает. Если подросток не справляется со своей комнатой в квартире, если там беспорядок, приходится его заменять". - Учитывая, что подросток находится на учете в отделении милиции... - хихикает пресс-секретарь Ирина.
Шереметьева считает, что в регулировать такие конфликты должно федеральное законодательство: "Это у соседей могут сложиться или не сложиться отношения. А здесь нужно действовать по закону". Лучше всего, по ее мнению, ввести соподчинение. В то же время чувствуется, что так или иначе она просто органически неспособна сотрудничать с Орфаницким, он для нее слишком чужой человек, у них совершенно разные представления о том, каким должен быть город. Орфаницкий для Шереметьевой фигура неприемлемая в первую очередь идеологически: "Психология чиновника и предпринимателя - это совсем разные вещи. Чиновник по природе экстраверт, а предприниматель - интроверт. Честный чиновник делает все возможное для того, чтобы на его территории день ото дня жизнь становилась лучше, он этим живет, он делает все для людей. А предприниматель - он сформировался и достиг успеха потому, что он может работать на себя, он считает главным делом свое благополучие. И только добившись для себя благополучия, он может работать для других. Деньги, которые он выделяет, он выделяет с трудом".
Как мудрая и дальновидная женщина Шереметьева не препятствовала приходу Орфаницкого к власти, не мешает ему сейчас - если бы хотела, она давно могла бы его "посадить", как ей нередко советуют. Но и помогать своему сопернику она явно не собирается; как ни странно, слушания общественной палаты были чуть ли не первым случаем, когда два мэра сидели за одним столом. Как правило, их общение ограничивается обменом официальными бумагами. "Это, наверное, с моей стороны недостаток, - говорит Шереметьева - я мало уделяю внимания прямому общению. У меня такое чувство собственного достоинства, я не могу".
При этом представители других городов, присутствовавшие на слушаниях, уверены, что выходцы из бизнеса способны прекрасно справляться с задачами управления. Например, депутат уссурийской думы Игорь Савинов, в прошлом крупный предприниматель, утверждает, что финансово независимые люди способны принести большую пользу обществу: "До революции человек, не обладающий достаточным капиталом, не имел право претендовать на место в городской думе. Мне кажется, это правильно. Когда мы имеем учителей, врачей на службе района - он их работодатель. Должен быть какой-то противовес власти, иначе возникает монополизм. Если человек не обладает материальной независимостью, он завязан на систему. Например, 131 закон, помимо всего прочего, постановил, что налоги остаются на территории, в бюджете муниципального образования. А это те налоги, которые приходят из малого и среднего бизнеса. Поэтому у главы муниципального образования должен быть кровный интерес в том, чтобы бизнес процветал. Но во многих районах главы не хотят этого делать - они судорожно пытаются за время своего правления выжать из бизнеса все что можно, устанавливая огромный коэфиициент К-2 - это одна из составляющих единого налога на вмененный доход. Так они фактически душат малый бизнес, по принципу "после меня хоть трава не расти". Хотя они, наоборот, должны создавать условия для развития. Он думает, мне два года осталось, я буду хороший глава, я буду пополнять казну. А то, что преемник получит пустые рынки, разрушенную предпринимательскую среду - это уже не мои проблемы. У нас, в Уссурийске этот коэффициент для определенного рода деятельности увеличен в два с половиной раза. Это неподъемно. И, если подоходный налог можно обойти, то здесь - очень сложно - это не процент, а фиксированная цифра".
Уже в поезде на обратом пути я вдруг чувствую, что совершила маленькое путешествие во времени: чиновники в ресторане, девицы с перьями, поющий мэр - это какое-то дежавю из девяностых годов. Все это как будто уже было и, кажется, закончилось. На федеральном уровне и в крупных городах власть за эти десять лет прекрасно научилась договариваться с бизнесом - как правило в обход законодательства, просто потому, что это выгодно обеим сторонам. Малым городам, похоже, предстоит куда более сложная задача - сделать это не только по уму, но и по закону.
Интервью с Глазычевым
