1962-1964. Н.С.Хрущев. Попытка создания новой Конституции.
Пыжиков, А. В.
Неосуществленный конституционный проект
Борьба за первенство в партии и государстве завершилась к концу 50-х годов установлением в СССР безоговорочного лидерства Н.С. Хрущева. Все члены президиума Центрального Комитета партии (кроме А.И. Микояна) сталинского состава и авторитетные фигуры (Г.К. Жуков) были устранены. Тем самым обстановка на вершине властной иерархии принципиально менялась. Первый секретарь ЦК КПСС, став ещё и Председателем Совета Министров СССР, сосредоточил в своих руках все реальные властные рычаги и, соответственно, получил широкие возможности для осуществления масштабных политических замыслов, основываясь на собственных представлениях и идеях. Вторая половина хрущевского десятилетия характеризуется политическими кампаниями, инициированными лидером партии и правительства. Среди них - разработка новой Конституции СССР, воплотившей в себе неповторимость и своеобразие той эпохи.
Обновление Конституции становилось необходимым по мере демонтажа сталинской системы и утверждения новых жизненных реалий. Поэтому работа над ее проектом, занявшая более двух лети возглавляемая лично Н. С. Хрущевым, имела большое общественное значение. Подготовка материалов для новой Конституции началась в середине января 1962года, когда была сформирована рабочая группа из 22 ведущих ученых страны под руководством секретаря ЦК КПСС Л .Ф.Ильичева[1].
Создание самого текста Конституции происходило в рамках специально образованной постановлением Верховного Совета СССР (25 апреля 1962 г.) конституционной комиссии, состоящей из 97 человек. Структурно она состояла из девяти подкомиссий: 1) по общеполитическим и теоретическим вопросам (председатель Н. С. Хрущев), 2) по вопросам общественного и государственного устройства (председатель Н. В. Подгорный); 3) по вопросам государственного управления, деятельности Советов и общественных организаций (председатель Л. И. Брежнев); 4) по экономическим вопросам и управлению народным хозяйством (председатель Н. А. Косыгин); 5) по вопросам национальной политики и национального государственного строительства (председатель А. И. Микоян); 6) по вопросам науки, культуры, народного образования и здравоохранения (председатель М. А. Суслов); 7) по вопросам народного контроля и социалистического правопорядка(председатель Н. М. Шверник), 8) по вопросам внешней политики и международных отношений (председатель Б. П. Пономарев), 9) редакционная комиссия (председатель Л. Ф. Ильичев)[2].
Комиссия строила свою работу на ином видении роли Основного закона в жизни страны, отличном от сталинских взглядов на место Конституции в системе закрепления власти. В записке ЦК КПСС к разработке проекта формулировалась следующая мысль: в свое время Сталин, обосновывая проект Конституции 1936 года, говорил о коренном различии между Конституцией и Программой партии, что Конституция отражает то, что добыто и завоевано, а Программы провозглашают то, что предстоит сделать. Этот взгляд нельзя признать правильным. Между Конституцией советского государства и Программой КПСС не может и не должно быть такого разрыва. Фиксируя достигнутые народом завоевания, Конституция одновременно должна показывать и перспективу развития социалистического общества и государства к бесклассовому коммунистическому обществу»[3].
Свое понимание новой Конституции страны выразил Н. С.Хрущев. На заседании Конституционной комиссии 15 июня 1962 года он определил пять приоритетных направлений, учет которых, по мнению Первого секретаря ЦК, имел определяющее значение для всей работы: 1) Выделение возрастающей роли общественных организаций; 2) Фиксирование всех прав, которыми пользуются граждане, но которые не прописаны в Конституции 1936 года; 3) Повышение роли системы Советов всех уровней; 4) Введение раздела об экономическом развитии, хозяйственном строительстве, характеристики социалистической собственности, планирования, управления, распределения материальных благ; 5) Расширение прав союзных республик[4].
Следует заметить, что все эти подходы при подготовке проекта Основного закона были реализованы в полной мере. Проект можно охарактеризовать как прогрессивный сточки зрения развития конституционного строительства и как перегруженный положениями, отражающими волюнтаристские настроения и взгляды, насаждаемые лидером КПСС Хрущевым. В структуре нового проекта произошли серьезные сдвиги. Так, действовавшая Конституция СССР 1936 года посвящала вопросам общественного и государственного устройства две главы и уже к ним примыкали главы, касающиеся государственного управления. Почти все эти главы и их статьи устарели: они подвергались многочисленным поправкам и изменениям. Это объяснялось тем, что в главы был включен перечень административно-территориального деления страны, менявшегося в периоде 1936 года более ста раз, и перечень министерств, ведомств и других органов управления, которые пришлось изменять 61 раз в связи с реформированием структуры или названия[5].
В результате создавалось впечатление нестабильности Конституции. Поэтому в текст нового Основного закона было решено не вводить таких положений, которые могут подвергаться частым изменениям. Одним из важнейших принципов государственного строительства провозглашалась стабильность Конституции СССР.
Признавалось целесообразным вернуться к ленинскому опыту строения Основного закона и первый раздел новой Конституции СССР озаглавить следующим образом: «Общественный и государственный строй СССР». По замыслу авторов, в нем должна отразиться монолитность, неразрывное единство общественного и государственного устройства страны, а также завершение процессов превращения советского государства - государства диктатуры пролетариата в общенародное, а пролетарской демократии во всенародную демократию. Это делало необходимым присутствие специального определения СССР как общенародного государства, сложившегося в период полной и окончательной победы социализма и перехода советского общества к развернутому строительству коммунизма[6].
Прошедшие в обществе изменения поставили вопрос о преобразовании Советов депутатов трудящихся. Конституционная комиссия указывала, что социалистическое государство состоит из дружественных классов - рабочих и крестьян, а также интеллигенции. В Конституции 1936 года об интеллигенции не упоминалось. Между тем ее численность резко возросла: в 1926 году в СССР насчитывалось более 2,5 млн. работников умственного труда, а в 1959 году их количество составляло 20,5 млн. человек, в 1961 - 22 млн[7].
Как признавалось, в этих условиях наиболее правильным было бы изменение названия Советов депутатов трудящихся в Советы народных депутатов, что отражало бы сущность прошедших сдвигов в социальной структуре советского общества. Однако учет этого объективного обстоятельства сопровождался и неоправданными рассуждениями, порожденными представлениями о быстром строительстве коммунизма. Так, Советы народных депутатов рассматривались как органы государственной власти, содержавшие в себе черты общественной организации. Их развитие сводилось все к большему развертыванию общественных начал: бесплатному выполнению депутатами своих обязанностей, растущей активности постоянных комиссий, общественных инструкторов исполкомов. Считалось, что в коммунистическом обществе Советы народных депутатов вместе с другими массовыми организациями преобразуются в общественное коммунистическое самоуправление. Данью текущему моменту стало утверждение о необходимости образования Советов народных депутатов по производственно-территориальному принципу в соответствии с решениями ноябрьского (1962 г.) пленума ЦК КПСС[8].
Важные изменения произошли в вопросе об основных правах и обязанностях граждан. В новом проекте права и обязанности граждан рассматривались в разделе, посвященном общественному и государственному устройству СССР. Здесь конкретно излагалось, что дает социализм каждому члену общества, как обеспечивается все более полное удовлетворение растущих материальных и духовных потребностей и всестороннего развития личности. В проекте нашли отражение права граждан, которые напрямую не были записаны в прежней Конституции: право на участие в управлении делами общества и государства, право на пользование общественными фондами, бесплатное медицинское обслуживание, на обеспечение равных возможностей для всех на свободную творческую самодеятельность, отвечающую интересам общества. В отличие от Основного закона 1936 года, который устанавливал повышенный возрастной ценз для выборов в высшие органы государственной власти, новый проект устанавливал принцип всеобщности избирательного права для всех граждан, достигших 18-летнего возраста.
В новой Конституции закреплялась руководящая и направляющая роль КПСС в советском обществе и государстве[9].
Это было принципиальным моментом, так как в Конституции СССР 1936 года вопрос о месте партии в обществе трактовался лишь в ст. 126 и только в контексте с правом граждан на объединение в общественные организации.
Конституционная комиссия давала трактовку и главному направлению развития общенародного государства, которое определялось как всемерное развертывание демократии, вовлечение всех трудящихся в управление государственными и общественными делами, улучшение работы государственного аппарата, усиление народного контроля за его деятельностью, коллективность государственного руководства. Примечательно, что в проекте фиксировалось положение Программы КПСС об обновлении состава Советов при каждых выборах не менее чем на 1/3 и невозможность одному и тому же лицу избираться более трех раз подряд и более чем в два Совета одновременно.
Предлагалось изменить существовавший порядок издания положения о выборах, при котором эти документы утверждались Указами президиума Верховного Совета СССР. Признавалось, что демократическим принципам в большей степени соответствовало создание избирательных законов непосредственно самим Верховным Советом. Правом законодательной инициативы наделялись центральные органы общесоюзных общественных объединений (ВЦСПС, ЦК ВЛКСМ и др.).
Интересно и то, как собирались утверждать новую Конституцию СССР. Проект намеревались вынести на всенародное обсуждение, после чего с учетом замечаний трудящихся рассмотреть и одобрить на заседании Верховного Совета. Но окончательное решение вопроса о принятии нового Основного закона решено было провести на всенародном голосовании (референдуме). Этому придавалось большое политическое значение. ЦК КПСС отмечал в этой связи: «Известно, что в тех случаях, когда буржуазные государства проводят конституционный референдум, народу предоставляется возможность только голосовать «за» или «против» проекта Конституции, выработанного правительством. В СССР народ сам разрабатывает проект Основного закона и сам же его утверждает. Этого в мире еще никогда не было»[10].
Работа Конституционной комиссии в 1962-1964 годах вызвала огромный интерес в различных слоях общества. В ее адрес поступило значительное количество писем, излагавших мнения по тем или иным аспектам готовившегося Основного закона страны. Анализ этой обширной корреспонденции позволяет получить более точное представление об общественных взглядах по важным вопросам государственного строительства, об общественном видении путей развития страны.
Широко обсуждаемой темой стали вопросы выборных механизмов. Многие считали недостаточными предлагаемые меры по сменяемости депутатов Советов различных уровней. Основным недостатком избирательной системы называлась безальтернативность выборов. Так, гр. Сидорова (г. Жданов) отмечала: «Даже у нашего антипода, в США, где 60% избирателей или подкуплены, или отстранены от выборов, никто не знает, кто будет избран, а у нас всякий знает. В ГДР депутат избирается из пяти кандидатов. Наш существующий способ «избрания» - один кандидат на одного депутата - самый скверный из всех способов избрания в 130- 140 государствах Земли»[11].
В проект Конституции многие люди прямо предлагали записать, что в каждом избирательном округе должно регистрироваться и баллотироваться не менее двух кандидатур, где победителем считается набравший более 50% голосов. Были и другие очень интересные предложения. В письмах Н. Б. Габриэля и А. Галадаускаса вносилась идея об учреждении поста Президента СССР, избираемого прямым голосованием всем народом не более чем на два срока[12].
В письме М. Рудакова (г. Новокузнецк) предлагалось избрать «Охранный конституционный комитет» (прообраз Конституционного суда) для охраны и наблюдения за выполнением норм Основного Закона страны[13].
Много предложений касалось вопросов борьбы с бюрократизмом, произволом чиновничества. Эти темы предлагалось оформить законодательно[14].
Значительное количество предложений поступило в Конституционную комиссию от граждан по вопросам национальной политики и национально-государственного строительства. Большинство предложений сводилось к обоснованию необходимости упразднения понятия «национальность» и данной графы из различного рода документов (паспорта, анкет и др.). Это объяснялось естественными процессами консолидации национальностей в единую коммунистическую нацию, о чем, в частности, свидетельствовало приобретение русским языком статуса межнационального и постепенной трансформации его в язык коммунистического общества.
Новая Конституция рассматривалась как ускоритель процессов ассимиляции. Распространению таких представлений способствовало отсутствие национальных экономик, границ, и, как считалось, нужно было только найти оптимальную форму для национальной культуры и просвещения. В этой связи предлагалось сформировать национальные комитеты по вопросам культуры, передав в их ведение театры, школы, издательства. Создание таких комитетов предлагалось там, где была потребность в национальной культуре независимо от территории. К примеру, украинский комитет мог бы иметь отделения в Москве, Казахстане и др.[15].
Раздавались мнения и об упразднении республик на основе национального принципа, изжившего себя. Вместо этого предлагалось формировать республики по экономическим районам, разделив СССР на 9 -10 таких районов: Дальневосточный, Западно-Сибирский, Уральский, Среднеазиатский, Закавказский, Приволжский, Прибалтийский, Центральный, Северный[16].
На действительно существовавшие национальные проблемы не обращалось никакого внимания, хотя многие уже давали себя знать. Например, в Конституционную комиссию поступали письма по вопросу Нагорного Карабаха, с требованием передать его в состав Армянской СССР[17].
Анализируя проект Конституции СССР, обнаруживается наличие в нем серьезных изменений по отношению к Основному закону 1936 года, касающихся соотношения различных ветвей власти. Речь идет о желании авторов заметно усилить роль Верховного Совета СССР в структуре политической системы страны. На заседании Конституционной комиссии (16 июля 1964 г.) этого настоятельно требовал Н. С. Хрущев. Он говорил: «Необходимо специально подчеркнуть большую роль Верховного Совета и других Советов в руководстве экономикой»[18].
В этом же направлении шли и разработки ученых. В записке ВНИИ советского законодательства, направленной в Конституционную комиссию, говорилось: «...в новой Конституции СССР целесообразно Верховный Совет определить как орган, осуществляющий не только законодательные функции, но и верховного управления страной. В связи с этим отказаться от принятого в действующей Конституции (1936 года. - АЛ.) определения Совета Министров как «высшего органа государственного управления», сохранив за ним наименование «исполнительный и распорядительный орган»[19].
Усиление влияния и веса Верховного Совета СССР планировалось достичь посредством целого комплекса мер. Среди них- расширение сферы конституционного контроля, ответвляемого через создание постоянного Комитета конституционного надзора, избираемого Верховным Советом; расширения круга органов, ведомств, к которым депутат ВС СССР вправе обращаться с запросом, это распространялось на все без исключения органы власти; увеличение количества постоянных комиссий с большими полномочиями по проведению в жизнь принятых законов и контроля за деятельностью исполнительных органов; более широкое освобождение депутатов от основной работы для участия в деятельности комиссий»[20].
В этом смысле Конституционная комиссия продолжала наработки, сделанные в период принятия третьей Программы КПСС. Уже тогда обозначился курс на усиление роли Советов всех уровней в политической и экономической жизни страны. В ходе обсуждения нового Основного закона эти акценты еще более усилились. Можно определенно сказать, что в случае принятия этого варианта Конституции СССР Верховный Совет заметно увеличил бы свой вес в политической системе страны. Курс на трансформацию статуса Верховного Совета подтверждает и изменение в проекте наименования Правительства СССР. Его предлагалось назвать Правительственным Советом СССР, что, по мнению авторов проекта, наиболее полно учитывало факты упразднения многих министерств, децентрализации производства, предпринятые в конце 50-х - начале 60-х годов[21].
Однако всем этим новшествам не было суждено осуществиться в жизни. После отставки Хрущева в октябре 1964 года работа над проектом Конституции оказалась свернутой и приостановленной на долгие годы. Лишь через тринадцать лет произошло принятие нового Основного закона страны. Его текст во многом использовал существовавшие наработки и вобрал в себя большинство положений, разработанных и подготовленных еще в 1962-1964 годах.
Сразу обращает на себя внимание то, что текст Конституции 1977 года значительно короче проекта 1964 года: из 276 статей, подготовленных при Хрущеве, в новом варианте использовано только 172. Брежневская конституция производит в целом впечатление урезанного документа по отношению к проекту 1964 года. Были убраны и опущены многие положения, составлявшие идеологическую основу последних лет «оттепели». Это касается упоминания об общенародном государстве, о передаче функций государственного управления общественным организациям, о коммунистическом самоуправлении и т. д. Гораздо сдержаннее говорится о строительстве коммунизма: оно представлено как перспективная, более отвлеченная цель. Вместо этого в Основном законе 1977 года вводилось понятие развитого социалистического общества, что отражало теоретические разработки научного коммунизма тех лет.
Большие изменения в текстах касались механизмов избирательной системы. В проекте 1964 года говорилось о невозможности избрания в органы государственной власти более трех раз и о запрещении входить более чем в два Совета одновременно, предусматривалась постоянная ротация Советов при каждых выборах на одну треть. В редакции 1977 года все эти идеи уже отсутствовали, а вариант аналогичной статьи был лаконичен: «Гражданин СССР не может быть, как правило, избранным более чем в два Совета народных депутатов».
Устраненными оказались и такие важные моменты проекта 1964 года, как участие в организации выборов широких трудящихся масс и общественных объединений. В1977 году данное положение было заменено сухой формулировкой о ходе проведения выборов в соответствии с законодательством. Организация деятельности Советов прописывалась очень кратко, были опущены целые главы проекта 1964 года «Основные принципы организации и деятельности Народных Советов», «Прямое, непосредственное народное правление».
Самым принципиальным изменениям подвергся раздел о высших органах власти. Проект 1964 года определял Верховный Народный Совет следующим образом: «высший законодательный, распорядительный и контролирующей орган СССР». Регламентация его деятельности заняла 42 статьи. В Основном законе 1977 года это отсутствовало, характеристика Верховного Совета СССР уместилась всего в 19 статьях, причем основное внимание сосредотачивалось на его президиуме, тогда как ранее обстоятельно говорилось о компетенции самого Верховного Совета, его комиссий, председателя.
Эти изменения отражали различное понимание роли Верховного Совета в политической системе страны. Его значение в «брежневскую эпоху» оставалось исключительно декоративным, и никаких корректив в отличие от первой половины 60-х годов сюда вносить не предполагалось. Неизменной выглядела редакция статьи о руководящей, и направляющей силе советского общества - Коммунистической партии. Интересно заметить, что широко известная Ст. 6 из Конституции 1977 года в случае принятия Основного законав 1964 году вошла бы в историю как Ст.4.
Многими важными и интересными событиями характеризуется история сравнительно недолгой «хрущевской оттепели». Работа над неосуществленным проектом Конституции СССР - пример яркий и любопытный для всех, кто хотел бы понять истоки нынешних политических и экономических перемен в нашем обществе, в его государственном устройстве.
Примечания:
[1] ХСД.Ф.5.0п.3О.Д.384.Л.1-2.
[2] Правда.1962.26апреля.
[3] ЦХСД.Ф.5.0п.3О.Д.441.Л.18.
[4] ЦХСД.Ф.5.0п.3О.Д.466.Л.80-85.
[5] ЦХСД.Ф.5.0п.3О.Д.466.Л.108
[6] ЦХСД.Ф.5.0п.3О.Д.445.Л.5.
[7] ЦХСД.Ф.5.0п.3О.Д.441.Л/24
[8] ХСД.Ф.5.0п.3О.Д.443.Л.7.
[9] Предложение внесено Л.И.Брежневым. См.: Стенограмма заседания конституционной комиссии 16.07.1964 г. и ЦХСД.Ф.5.Оп.30.Д.466.Л.102.
[10] ЦХСД.Ф.5.0п.3О.Д.441.Л.49-50.
[11] ЦХСД.Ф.5.0п.3О.Д.444.Л.14.
[12] ЦХСД.Ф.5.0п.3О.Д.473.Л.18,58.
[13] ЦХСД.Ф.5.Оп.30.Д.472.Л.134-135.
[14] Там же.Л.23-24.
[15] ЦХСД.Ф.5.Оп.30.Д.444.Л.23-24.
[16] ХСД.Ф.5.0п.ЗО.Д.385.Л.11-12.
[17] Там же.Л.137.
[18] ЦХСД.Ф.5.Оп.30.Д.466.Л.84.
[19] ЦХСД.Ф.5.Оп.30.Д.444.Л.43.
[20] ЦХСД.Ф.5.0п.ЗОД444.Л.44-45.
[21] ЦХСД.Ф.5.Оп.30.Д.443.Л.6.
Опубликовано : Чиновник. - 1999. - № 3 (6).