Доклад М.М.Монастырева. Вопросы применения Закона от 30 ноября 2010 года №327-ФЗ на примере Исаакия
Большой и очень качественный доклад. Один из наиболее существенных и интересных тезисов свидетельствует о том, что никаких упоминаний о совместном использовании религиозных объектов в Законе №327 нет.
Законодатель, пишет Монастырев, как бы забыл о такой форме, забыл о том, что она широко используются в стране и о том, что заключено множество соглашений между музеями и церковью о совместном использовании объектов культурного наследия. Что впервые возможность такой передачи законодательно была установлена ещё 1990-м, а порядок (передачи) появился в 1994 году. Причем уже тогда предусматривалось два вида передачи имущества в пользование - религиозным объединением единолично и религиозным объединением совместно с учреждениями и организациями культуры.
Но почему забыл об этом законодатель - вот вопрос. Тем более, что за пол-года до принятия вышеуказанного закона появилось Открытое письмо работников искусства и науки Святейшему Патриарху Московскому и всея Руси Кириллу, в котором лучшие умы музейного сообщества России отдельно останавливались на позитивной практике совместного (музеями и РПЦ) использования объектов культурного наследия.
Вопросы применения Закона о передаче имущества религиозным организациям (на примере Исаакиевского собора). Доклад.
М.М.Монастырев
заместитель генерального директора по правовым вопросам ООО «РГС Недвижимость»
аспирант Института законодательного и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
В своем докладе я бы хотел по возможности кратко и доступно проанализировать базовые понятия и принципы Федерального закона от 30 ноября 2010 года №327-ФЗ «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной и муниципальной собственности» (далее - Закон № 327). Я постараюсь, чтобы анализ этот был не доктринальным и не отвлеченным от действительности, а связанным с вопросами, которые в настоящее время активно обсуждаются в обществе в связи с возможной передачей Исаакиевского собора Русской православной церкви. При этом я сразу хочу обратить внимание уважаемой аудитории, что мое выступление посвящено исключительно юридической проблематике и не затрагивает исторические, культурные, социальные и иные аспекты передачи.
Начнем с анализа понятий «реституция» и «передача». В средствах массовой информации часто встречается точка зрения, что передача религиозных объектов церкви является возвращением имущества, принадлежащего церкви до революции. Отсюда следует, что если храм был собственностью церкви, он должен быть передан, если нет - он должен остаться у государства. При этом нередко, ссылаясь на тот факт, что православие было в Российской Империи государственной религией (так, согласно ст.62 Свода Основных Государственных Законов «Первенствующая и господствующая в Российской Империи вера есть Христианская Православная Кафолическая Восточного Исповедания») делается вывод, что собственность Православной Русской Церкви была государственной и что самой церкви на праве собственности ничего не принадлежало. Это неверно. Если мы обратимся к дореволюционному законодательству и к трудам виднейших русских юристов - специалистов по церковному праву Н.С. Суворова, М.И. Горчакову, А.С. Павлова, то увидим следующее. Имущество религиозного назначения подразделялось на имущество священное (в частности, здания, предназначенные для богослужений), освященное (в частности, молитвенные дома, часовни) и церковное (в частности, церковные земли). Субъектами права собственности были различные религиозные организации, относимые дореволюционным законодательством к публичным юридическим лицам: приходские церкви, архиерейские дома, монастыри и проч. Субъектом права собственности признавалась также центральная организация православной церкви (Священный Синод). При этом имущество религиозного назначения могло находиться не только в собственности упомянутых организаций, но и в государственной собственности (военные и тюремные церкви), собственности общественных организаций, физических лиц (домовые церкви). Право собственности религиозных организаций православной церкви обладало существенной спецификой; так, например, приобретать в церковную собственность недвижимые имения можно было только с согласия императора; отчуждение церковного недвижимого имущества требовало согласия епархиальных властей, Синода или императора; на церковные земли не распространялась земская давность, то есть они могли быть истребованы у незаконных владельцев в любое время.
Итак, Православная Русская Церковь была субъектом права собственности, и ей принадлежало большинство зданий религиозного назначения в империи. При этом Исаакиевский собор имел особый правовой статус. С 1858 по 1864 год здание находилось в ведении Комиссии по его построению, с 1864 по 1878 годы - в ведении Главного управления путей сообщения и публичных зданий, а с января 1878 года по 1917 год - в ведении Министерства внутренних дел. Содержание собора осуществлялось за счет смет этих государственных учреждений, а не за счет сметы Священного Синода (к расходам последнего относилась лишь выплата жалования священникам младшего персонала).
Таким образом, Исаакиевский собор до революции не являлся собственностью церкви. А раз так - реституция к нему не применима.
Но не все так просто. Реституция в праве - это возврат в первоначальное положение, возвращение собственнику утраченного им имущества. Действующее российское законодательство запрещает реституцию ранее национализированного имущества. Приведу несколько примеров. Ст.16.1 Закона РФ от 18.10.1991 г. № 1761-1 "О реабилитации жертв политических репрессий": «имущество (в том числе жилые дома), национализированное (муниципализированное) либо подлежавшее национализации (муниципализации) в соответствии с законодательством, действовавшим на момент конфискации, изъятия, выхода имущества из владения иным путем» возврату реабилитированным лицам не подлежит (норма введена в 1993 году). П.3 ст.25 Земельного кодекса РФ: «Не подлежат возврату земельные участки, не подлежит возмещению или компенсации стоимость земельных участков, которые были национализированы до 1 января 1991 года в соответствии с законодательством, действовавшим на момент национализации земельных участков» (норма введена в 2001 году). В определении от 15.07.2004 г. №282-О Конституционный Суд РФ недвусмысленно выразился: «решение вопроса о возврате бывшим собственникам и их потомкам имущества, национализированного в условиях революционного изменения государственного строя,… является выражением политической воли государства и Конституционному Суду Российской Федерации неподведомственно…».
Закон №327 подчиняется тому же принципу недопущения реституции. В противном случае реституция имущества религиозного назначения поставило бы религиозные организации (как минимум с формальной точки зрения) в привилегированное положение по сравнению с иными лицами, у которых собственность была национализирована после 1917 года.
Получается, что реституции нет, а есть передача. Отличие принципиальное. Закон не связывает решение вопроса о том, передавать имущество церкви или нет, с тем, принадлежало ли это имущество церкви ранее или нет. Критерий, позволяющий осуществить передачу, иной.
Во-первых, имущество должно находиться в государственной или муниципальной собственности. Имущество, находящееся в частной собственности, под действие Закона №327 не подпадает. Напомню, что с 2012 года здание Исаакиевского собора является собственностью города Санкт-Петербург (распоряжение Правительства РФ от 10.09.2012 г. № 1646-р[1]; до этого собор относился к федеральной собственности).
Далее, Закон №327 определяет три группы имущества, которое подлежит передаче религиозным организациям.
Первая группа - это собственно имущество религиозного назначения. Под ним, согласно п.1 ст.2 Закона №327, понимается недвижимое имущество, к которому отнесены помещения, здания, строения, сооружения, включая объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов РФ, монастырские, храмовые и (или) иные культовые комплексы, которое построено для осуществления и (или) обеспечения таких видов деятельности религиозных организаций, как: а) совершение богослужений, других религиозных обрядов и церемоний, б) проведение молитвенных и религиозных собраний, в) обучение религии, г) профессиональное религиозное образование, д) монашеская жизнедеятельность, е) религиозное почитание (паломничество), в том числе здания для временного проживания паломников. Текст длинный и скучный, но обратите внимание на одно ключевое слово: «построено». Важно именно это: для каких целей объект построен. Если имущество построено для религиозных целей, оно подпадает под действие Закона №327. При этом оно могло быть построено государством, могло - церковью, а могло - физическим лицом за собственные деньги - это неважно. А вот если бы действовал принцип реституции, тогда ситуация была обратной: не важна была бы цель постройки объекта, во внимание принималось бы лишь то, кому объект принадлежал. Например, частная часовенка на территории бывшей усадьбы по Закону №327 должна передаваться церкви, а по принципу реституции - нет. Монастырские земли за границами монастырского комплекса по принципу реституции передаются, а по Закону №327 - нет.
Вторая группа - это имущество, которое не имеет религиозного назначения, но при этом предназначено для обслуживания имущества религиозного назначения и (или) образует с ним монастырский, храмовый или иной культовый комплекс (ч.3 ст.5 Закона №327). Здесь снова критерий - не принадлежность имущества, а его цель: обслуживание иного имущества или вхождение в состав культового комплекса.
И, наконец, третья группа - имущество, которое в момент своего создания не было предназначено для осуществления религиозной деятельности, но до 14 декабря 2010 года (день вступления в силу Закона №327) было перепрофилировано или реконструировано для осуществления религиозной деятельности и передано религиозным организациям в безвозмездное пользование (ч.1 ст.12 Закона №327). В связи с тем, что ранее действовавшее законодательство в качестве общего правила предусматривало передачу имущества РО в безвозмездное пользование, а не в собственность, выделение данной группы позволяет РО приобрести в собственность ранее полученное ими в пользование имущество без доказывания того факта, что оно изначально было создано для осуществления религиозной деятельности.
Тот факт, что передача имущества по Закону N327 не является реституцией, важен еще в связи со следующим. С юридической точки зрения право религиозных организаций на передачу им объектов не висит в воздухе, оно определенным образом встроено в правовую систему нашего государства. Оно производно от прав более высокого уровня, которые закреплены нашей Конституцией. И если бы закон предусматривал реституцию, то это было развитием защиты права собственности (ст.35 Конституции РФ), то есть закон защищал бы имущественные права церкви, акцент был бы на имущественных правах. Но реституции нет, здания передаются потому, что они изначально были созданы для религиозных нужд. Отсюда следует, что не имущественные права церкви имеют значение, а защита иных конституционных прав - прав на свободу совести и свободу вероисповедания, установленных ст.28 Конституции РФ. Я вернусь к этой проблеме в дальнейшем, когда буду говорить о конкуренции права на свободу совести и права на доступ к культурным ценностям.
Есть одно свежее судебное решение по спору о передаче имущества церкви (дело А53-34447/2015), посвящено оно притязаниям Ростовской Епархии РПЦ и Свято-Донского Старочеркасского мужского монастыря на имущество усадьбы атаманов Ефремовых, которая (усадьба) в настоящее время является музеем. На мой субъективный взгляд, это лучшее на настоящий момент судебное решение по закону №327 - не потому, что суд встал на сторону музея, а потому, что суд при исследовании материалов дела добросовестно разобрался в проблеме и, сделав множество ценных юридических выводов, принял аргументированное, правосудное и справедливое решение. Так вот, в нем суд пришел к таким же выводам, которые пытаюсь обосновать и я: «…установленное законом № 327-ФЗ правовое регулирование безвозмездной передачи государством религиозным организациям имущества не основано на принципах реституции. Закон № 327-ФЗ не связывает передачу религиозной организации имущества с фактом принадлежности ей (или иной религиозной организации) до национализации. В силу ст.ст. 2, 3, 5 закона № 327-ФЗ, критерием относимости имущества к предмету регулирования данным законом является лишь относимость его к отправлению религиозного культа - прямое (собственно религиозное назначение имущества) либо косвенное (нахождение в культовом комплексе, обслуживающее назначение)… Принадлежность монастырю до национализации того или иного имущества сама по себе не отнесена законом к основаниям передачи имущества религиозной организации, закон реституции не предусматривает».
Я, с Вашего позволения, буду периодически обращаться к этому судебному акту (хотя, оговорюсь, далеко не все обстоятельства данного дела могут быть по аналогии распространены на ситуацию с Исаакиевским собором).
Итак, мы определили имущество, которое может быть передано религиозным организациям по Закону №327. На каком праве религиозные организации его приобретают?
Ст.4 Закона №327 предусматривает два вида права, на которых имущество подлежит передаче религиозным организациям - право собственности и право безвозмездного срочного пользования.
Право собственности является наиболее полным и может быть ограничено только законом. Например, согласно п.4 ст.213 ГК РФ и ч.1 ст.10 Закона №327 религиозные организации могут использовать принадлежащее им на праве собственности имущество, в том числе переданное им в соответствии с Законом №327, лишь для достижения целей, предусмотренных их учредительными документами (уставом). Право безвозмездного срочного пользования есть право из договора, и его содержание (то есть правомочия пользователя) определяются не только законодательством (в частности, Гражданским кодексом РФ), но и условиями соответствующего договора.
Закон №327 устанавливает виды имущества, которые не могут быть переданы религиозной организации в собственность. В частности, это объекты, которые в принципе не могут быть отчуждены из государственной собственности. Согласно ст.50 Федерального закона от 25 июня 2002 года №73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) Российской Федерации» не подлежат отчуждению из государственной собственности памятники и ансамбли, включенные в Список всемирного наследия. Исаакиевский собор, как составная часть исторического центра Санкт-Петербурга (№540 в Списке всемирного наследия), относится к таким объектам.
Таким образом, речь о передачи Исаакивеского собора в собственность РПЦ не идет. Обсуждается вопрос о передаче памятника в безвозмездное срочное пользование сроком на 49 лет.
Основания для отказа в передаче объектов религиозной организации в безвозмездное срочное пользование поименованы в ст.8 Закона №327. Их всего пять:
1) имущество не является имуществом религиозного назначения или иным имуществом, которое подлежит передаче в соответствии с законом;
2) заявленная религиозной организацией цель использования данного имущества не соответствует целям деятельности, предусмотренным уставом религиозной организации или федеральным законом;
3) заявление о передаче данного имущества подано иностранной религиозной организацией или ее представительством;
4) решение суда, вступившее в законную силу, предусматривает иной порядок распоряжения данным имуществом;
5) данное имущество находится в безвозмездном пользовании другой религиозной организации.
Также возможен отказ в рассмотрении заявления религиозной организации о передаче имущества (ч.2 ст.7 Закона №327). Это происходит в ситуации, когда был предоставлен недостаточный комплект документов. Такой отказ не является решением по существу вопроса. Религиозная организация вправе обратиться с заявлением повторно, устранив выявленные в комплекте документов недостатки.
Теперь я хотел бы подробно остановиться на вопросе о том, что такое это право безвозмездного срочного пользования и чем оно отличается от того права, которое церковь в настоящее время имеет на собор. Дело в том, что предусмотренные Законом №327 два вида права были не всегда. Точнее, не всегда были только два вида права. Ведь объекты стали передаваться церкви не в конце 2010 года, когда вступил в силу обсуждаемый нами закон. Впервые возможность такой передачи был установлена Законом РСФСР от 25 октября 1990 года «О свободе вероисповеданий». Порядок передачи появился в 1994 году (постановление Правительства РФ от 06 мая 1994 года № 466), и он предусматривал два вида передачи имущества в пользование - религиозным объединением единолично и религиозным объединением совместно с учреждениями и организациями культуры РФ. Новые порядки, утвержденные в 1995 году (постановление Правительства РФ от 14 марта 1995 г. №248) и в 2001 году (постановление Правительства РФ от 30 июня 2001 г. № 490) также предусматривали эти два вида (дополнительно к передаче в собственность). При этом в 2001 году было установлено следующее правило: «недвижимое и относящееся к нему движимое имущество религиозного назначения, закрепленное в установленном порядке за организациями культуры, может использоваться ими совместно с религиозными организациями на условиях, определяемых по согласованию с централизованными религиозными организациями и утверждаемых Министерством культуры РФ» (абз.3 п.2 Положения о передаче религиозным организациям находящегося в федеральной собственности имущества религиозного назначения).
Различия между передачей в безвозмездное срочное пользование и в совместное пользование состоят в следующем. В первом случае владельцем имущества и лицом, ответственным за его содержание и сохранность, является религиозная организация как пользователь (ссудополучатель). Если имущество является объектом культурного наследия, то с нею, помимо договора о безвозмездном срочном пользовании, должно быть заключено соответствующее охранное обязательство. При совместном использовании имущества его владельцем, как правило, остается учреждение культуры (имеющее на него право оперативного управления), а религиозная организация, на условиях, предусмотренных договором, приобретает право пользования объектом (например, право проведения богослужений, право реализации предметов религиозного назначения и т.д.). Если имущество является объектом культурного наследия, то охранное обязательство заключается с учреждением культуры и религиозная организация ответственность за сохранность памятника не несет.
Форма совместного использования государством и религиозной организацией памятников истории и культуры широко распространена в мире. Например, она используется во взаимоотношениях между Италией и Святым Престолом. Эта форма положительно оценивалась видными деятелями российской культуры (например, М.Б. Пиотровским), представителями юридического сообщества. Напомню, что в России она была введена в 1994 году. Применительно к Исаакиевскому собору соглашения о социальном партнерстве между музеем и Санкт-Петербургской Епархией РПЦ заключались дважды, в 2005 и в 2010 году. В 2013 году, то есть уже в период действия Закона №327, в соглашение вносились изменения и дополнения, и, насколько мне известно, оно является действующим в настоящее время. Подписывая его, стороны исходили «из общих интересов использования памятников истории и культуры в деле духовно-нравственного возрождения России».
Так вот, никаких упоминаний о совместном использовании религиозных объектов в Законе №327 нет. Законодатель как бы забыл о такой форме, забыл о том, что она широко используются в стране и о том, что заключено множество соглашений между музеями и церковью о совместном использовании объектов культурного наследия. Но возникает масса вопросов. Какова судьба этих соглашений? Продолжают ли они связывать стороны, или любая из сторон вправе, ссылаясь на изменение законодательства, в одностороннем порядке отказаться от него? Закон не содержит прямых ответов, необходимо толкование, и вряд ли результаты такого толкования будут однозначными. Ведь если соглашение уже было заключено до 2010 года, то объект, по смыслу ранее действовавшего законодательства, уже предоставлен религиозной организации на праве пользования.
Иными словами, применительно к Исаакию - строго говоря, речь не идет о передаче собора церкви, речь идет об изменении содержания права, на основании которого церковь пользуется собором.
Если объект не может быть передан религиозной организации на праве собственности (а в случае Исаакиевского собора это именно так), то какой политико-правовой смысл в изменении существующего порядка пользования? Сейчас он видится только в одном - в лишении объема прав музея на собор или в значительном сокращении этого объема.
Снова обратимся к Закону №327. В ч.1 ст.3 сказано о том, что «государственное или муниципальное имущество религиозного назначения передается религиозной организации безвозмездно для использования в соответствии с целями деятельности религиозной организации, определенными ее уставом». Если заявленная религиозной организацией цель использования имущества не соответствует целям деятельности, предусмотренным уставом религиозной организации или федеральным законом, в передаче должно быть отказано (п.2 ч.1 ст.8). Каковы цели деятельности религиозной организации? Согласно п.1 ст.6 Федерального закона «О свободе совести и свободе вероисповедания» и ст. 123.26 ГК РФ это - «совместное исповедание и распространение веры»; признаки религиозной организации - «вероисповедание; совершение богослужений, других религиозных обрядов и церемоний; обучение религии и религиозное воспитание своих последователей» (там же). Что такое музей? Это - «некоммерческое учреждение культуры, созданное собственником для хранения, изучения и публичного представления музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав Музейного фонда Российской Федерации, а также для достижения иных целей, определенных Законом о Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» (абз.6 ст.3 Федерального закона от 26.05.1996 г. № 54-ФЗ). Является ли музейная деятельность целью деятельностью религиозной организации и есть ли противоречия в целях деятельности религиозной организации и музея? Судебная практика свидетельствует, что такие противоречия есть. Обратимся снова к решению суда по делу об усадьбе атаманов Ефремовых: «…монастырь в суде подтвердил свое намерение сохранить музейные экспозиции, заключив с музеем соглашение о совместном использовании спорных строений как религиозной и общекультурной ценности. Епархия в суде первой инстанции подтвердила, что использование спорных строений для музейных экспозиций не противоречит уставной деятельности Епархии, потому что уставная деятельность Епархии и монастыря не ограничивается богослужебной деятельностью, а включает, в частности организацию паломничества, реализацию культурно-просветительских программ, миссионерскую деятельность. Поэтому музейно-экспозиционная, научно-исследовательская, консультативно-методическая деятельность не противоречат уставной деятельности Епархии. Суд, оценив приведённые позиции Епархии относительно намерения по использовании спорных объектов после их изъятия у музея правомерно заключил, что указываемые Епархией цели использования спорных объектов - сохранение в зданиях музея, а не использование в собственно монастырской жизни - прямо подпадают под приведённые выше диспозиции ст.ст. 8, 10 закона № 327-ФЗ и также влекут вывод о необходимости отклонения заявления религиозной организации на основании ст. 8 закона № 327-ФЗ». Получается, что по действующему закону церковь - это церковь, а музей - это музей. Как музей не может совершать богослужения, так и церковь не может организовывать музейные выставки.
Но именно в силу существования такого противоречия и была избрана, и была широко распространена в правоприменительной практике форма совместного использования тех памятников, которые объективно представляют собой не только конфессиональную, но и универсальную, общекультурную ценность. Для них совместное использование является наилучшей формой.
Как я говорил ранее, право на передачу имущества церкви производно от права на свободу совести и свободу вероисповедания. Но Конституция РФ закрепляет и иное право - право каждого на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям (ч.2 ст.44). Конституционные права и свободы человека и гражданина объективно могут вступать в противоречие друг с другом, и одной из задач государства является недопущение такого конфликта либо, если он возник, максимально эффективное его разрешение. Совместное использование учреждениями культуры и религиозными организациями некоторых, особенно значимых для страны, памятников, к которым, безусловно, относится и Исаакиевский собор, как раз и является таким эффективным механизмом разрешения конфликта. На протяжении более 10 лет совместное использование собора позволяло реализовывать как свои права на свободу вероисповедания (путем участия в проводимых в соборе богослужениях), так права на пользование учреждениями культуры и на доступ к культурным ценностям. Снова обращусь к решению по делу об усадьбе атаманов Ефремовых, «… каждая из этих сторон /т.е. и музей, и церковь/ обеспечивает реализацию фундаментальных прав граждан в сфере культуры (в общем ее понимании и духовной культуры - в том числе), опосредует причастность к духовному и культурному потенциалу и наследию народа».
Возможно, внезапно случилось нечто, настолько затруднившее реализацию права на свободу вероисповедания, что потребовалось изменение существующей формы использования памятника. Но если ничего такого не случилось, если право на свободу совести не нарушено, то сохранение существующего порядка использования Исаакиевского собора наиболее эффективно послужит реализации различных прав граждан, будет содействовать укреплению взаимного уважения в обществе, диалогу между людьми различных убеждений, каждый из которых является гражданином нашей великой страны.
1] Собрание законодательства Российской Федерации от 2012 г., № 38, ст. 5159