Реформа местного самоуправления: перезагрузка ОНФ
У тихо погибающей под гнетом недофинансированных обязательств системы местного самоуправления России появилась надежда. 5 октября Общероссийский народный фронт выступил с инициативой выведения городов-миллионников из системы МСУ, что свидетельствует о проведенном анализе ситуации и появлении качественно иного осмысления вопроса о роли и месте местного самоуправления.
В частности, как пишет "Коммерсант", "... Фактически они (группа экспертов ОНФ - АК) предлагают вернуться к дискуссии времен принятия федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в РФ". Тогда звучали предложения сохранить на уровне крупных городов государственную власть, а МСУ оставить мелкие вопросы по тому же принципу, как в городах федерального значения (Москва и Санкт-Петербург). Новый механизм, который готовится для представления президенту, предполагает более жесткий контроль губернаторов за мэрами в части выполнения госполномочий, под которые гарантированно будут выделяться средства (сейчас полномочия на практике могут передаваться без финансирования или с частичным финансированием)".
Известный всем, кто когда-либо сталкивался с вопросами местного самоуправления, 131-ый Закон, а именно Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вступил в силу 1 января 2006 года. 10 лет, прошедшие с момента написания этого закона, и ход реформы местного самоуправления показали, что собственно с основной своей функцией закон не справился в полном объеме.
Напомню, что принятие 131-го закона шло в рамках Административной реформы, и основой идеологии реформирования в рамках соотношения органов государственной власти и местного самоуправления была фраза о необходимости выстраивания "вертикали государственной власти, покоящейся на горизонтали местного самоуправления".
7 лет с момента вступления в силу закона - вполне релевантный срок для определения, насколько закон адекватно оформляет вызовы реальной жизни, стало ли легче и лучше работать муниципальным органам и жить населению. Были сформированы субъекты МСУ на основе закона, все прошли через муниципальные выборы. Закон получился многострадальный, помню по работе в Комитете по вопросам местного самоуправления Совета Федерации огромное количество поправок, вносимых органами государственной власти ad hoc, применительно к регулированию конкретных ситуаций. Но это бывает, жизнь вносит свои корректировки; а вот существенные вещи - активизация граждан в решении вопросов местного значения, формирование институтов гражданского общества на "местной повестке" - так и не случились.
Актуальные вопросы к ФЗ-131:
1. В рамках исполнения 131-го ФЗ с 2006 по 2008 год количество муниципальных образований возросло более чем в 2 раза и составило 24,5 тысячи, при этом были разделены уровни местного самоуправления. Помогло ли это в вопросе улучшения жизни людей на территории муниципального образования? Нет, поскольку вновь образованные субъекты МСУ не были ни финансово, ни кадрово обеспечены для исполнения ряда своих функций, соответственно, передавали полномочия на следующий уровень местного самоуправления.
2. Закон допускал несколько сценариев избрания глав органов МСУ - в том числе оставить прямое избрание населением; избирать Главу для осуществления представительских (публичных) функций с одновременным формированием Администрации, которой руководит так называемый "сити-менеджер"; избрание Главы МСУ из числа депутатов представительного органа МСУ. Новые форматы были использованы очень широко, и на сегодняшний день многим экспертам очевидно, что сити-менеджеры - не панацея, а избрание главы МСУ из числа депутатов снижает уровень легитимности главы МСУ, может привести к криминализации власти на территории.
3. Жесткое отделение органов МСУ от органов государственной власти. В 90-х года в ряде регионов присутствовала практика, когда мэр столичного города являлся вице-губернатором, то есть входил в вышестоящую номенклатуру; истоки этой практики - в организации системы власти в СССР, когда, например, руководитель нижестоящей парторганизации входил в номенклатуру вышестоящей. Таким образом обеспечивалась координация исполнения властных полномочий, принимались кадровые решения. Во многом искусственное для исторически сформировавшейся в нашей стране системы управления отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти удовлетворяет требованиям Европейской хартии местного самоуправления, но на практике дает возможность органам государственной власти субъектов РФ "оставить за бортом" потребности того или иного субъекта МСУ, при этом возложив всю ответственность за исполнение функционала на органы местного самоуправления.
Таким образом, прошедшая реформа местного самоуправления искусственно усложнила систему, породила глобальное недофинансирование муниципальных функций, формально сняла ответственность за их исполнение с государства, породила дублирование и смешение компетенций субъектов МСУ различного уровня и органов государственной власти субъектов федерации. Время для коррекции законодательства пришло.
"Независимая газета" цитирует Степана Киричука, Председателя Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера и президента Общероссийского конгресса муниципальных образований: "...местное самоуправление выступает «пограничным» звеном между государством и обществом, поэтому можно говорить о некой его двойственности. «С одной стороны, местное самоуправление носит общественный характер, является институтом гражданского общества, способом самоорганизации населения. С другой стороны, оно признается низовым уровнем публичной власти». Думается, он выражает аккумулированные на площадках Совета Федерации и КМО взгляды руководителей субъектов местного самоуправления на происходящие процессы; во всяком случае, мой опыт общения с представителями муниципальных органов власти говорит о том, что инициативы ОНФ будут активно поддержаны на местах. Со сдержанным оптимизмом ждем вынесения на широкое обсуждение детализированных предложений Общероссийского народного фронта.
В частности, как пишет "Коммерсант", "... Фактически они (группа экспертов ОНФ - АК) предлагают вернуться к дискуссии времен принятия федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в РФ". Тогда звучали предложения сохранить на уровне крупных городов государственную власть, а МСУ оставить мелкие вопросы по тому же принципу, как в городах федерального значения (Москва и Санкт-Петербург). Новый механизм, который готовится для представления президенту, предполагает более жесткий контроль губернаторов за мэрами в части выполнения госполномочий, под которые гарантированно будут выделяться средства (сейчас полномочия на практике могут передаваться без финансирования или с частичным финансированием)".
Известный всем, кто когда-либо сталкивался с вопросами местного самоуправления, 131-ый Закон, а именно Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вступил в силу 1 января 2006 года. 10 лет, прошедшие с момента написания этого закона, и ход реформы местного самоуправления показали, что собственно с основной своей функцией закон не справился в полном объеме.
Напомню, что принятие 131-го закона шло в рамках Административной реформы, и основой идеологии реформирования в рамках соотношения органов государственной власти и местного самоуправления была фраза о необходимости выстраивания "вертикали государственной власти, покоящейся на горизонтали местного самоуправления".
7 лет с момента вступления в силу закона - вполне релевантный срок для определения, насколько закон адекватно оформляет вызовы реальной жизни, стало ли легче и лучше работать муниципальным органам и жить населению. Были сформированы субъекты МСУ на основе закона, все прошли через муниципальные выборы. Закон получился многострадальный, помню по работе в Комитете по вопросам местного самоуправления Совета Федерации огромное количество поправок, вносимых органами государственной власти ad hoc, применительно к регулированию конкретных ситуаций. Но это бывает, жизнь вносит свои корректировки; а вот существенные вещи - активизация граждан в решении вопросов местного значения, формирование институтов гражданского общества на "местной повестке" - так и не случились.
Актуальные вопросы к ФЗ-131:
1. В рамках исполнения 131-го ФЗ с 2006 по 2008 год количество муниципальных образований возросло более чем в 2 раза и составило 24,5 тысячи, при этом были разделены уровни местного самоуправления. Помогло ли это в вопросе улучшения жизни людей на территории муниципального образования? Нет, поскольку вновь образованные субъекты МСУ не были ни финансово, ни кадрово обеспечены для исполнения ряда своих функций, соответственно, передавали полномочия на следующий уровень местного самоуправления.
2. Закон допускал несколько сценариев избрания глав органов МСУ - в том числе оставить прямое избрание населением; избирать Главу для осуществления представительских (публичных) функций с одновременным формированием Администрации, которой руководит так называемый "сити-менеджер"; избрание Главы МСУ из числа депутатов представительного органа МСУ. Новые форматы были использованы очень широко, и на сегодняшний день многим экспертам очевидно, что сити-менеджеры - не панацея, а избрание главы МСУ из числа депутатов снижает уровень легитимности главы МСУ, может привести к криминализации власти на территории.
3. Жесткое отделение органов МСУ от органов государственной власти. В 90-х года в ряде регионов присутствовала практика, когда мэр столичного города являлся вице-губернатором, то есть входил в вышестоящую номенклатуру; истоки этой практики - в организации системы власти в СССР, когда, например, руководитель нижестоящей парторганизации входил в номенклатуру вышестоящей. Таким образом обеспечивалась координация исполнения властных полномочий, принимались кадровые решения. Во многом искусственное для исторически сформировавшейся в нашей стране системы управления отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти удовлетворяет требованиям Европейской хартии местного самоуправления, но на практике дает возможность органам государственной власти субъектов РФ "оставить за бортом" потребности того или иного субъекта МСУ, при этом возложив всю ответственность за исполнение функционала на органы местного самоуправления.
Таким образом, прошедшая реформа местного самоуправления искусственно усложнила систему, породила глобальное недофинансирование муниципальных функций, формально сняла ответственность за их исполнение с государства, породила дублирование и смешение компетенций субъектов МСУ различного уровня и органов государственной власти субъектов федерации. Время для коррекции законодательства пришло.
"Независимая газета" цитирует Степана Киричука, Председателя Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера и президента Общероссийского конгресса муниципальных образований: "...местное самоуправление выступает «пограничным» звеном между государством и обществом, поэтому можно говорить о некой его двойственности. «С одной стороны, местное самоуправление носит общественный характер, является институтом гражданского общества, способом самоорганизации населения. С другой стороны, оно признается низовым уровнем публичной власти». Думается, он выражает аккумулированные на площадках Совета Федерации и КМО взгляды руководителей субъектов местного самоуправления на происходящие процессы; во всяком случае, мой опыт общения с представителями муниципальных органов власти говорит о том, что инициативы ОНФ будут активно поддержаны на местах. Со сдержанным оптимизмом ждем вынесения на широкое обсуждение детализированных предложений Общероссийского народного фронта.