Анализ электорального законотворчества VI Государственной Думы
Октябрь-ноябрь 2012 года
Андрей Бузин, незарегистрированный иностранный шпион (индивидуал)
Продолжаем исследовать деятельность представителей народа в части электорального законотворчества (см. http://www.golos.org/news/6462). Надеюсь, читатель не забыл, что высший законодательный и представительный орган страны - Государственная Дума - денно и нощно печётся (в том числе печёт законы), направленные дальнейшее повышение защищенности конституционных прав своих избирателей, развитие гражданских свобод и повышение благосостояния граждан.
О соревновании крестиков и ноликов
Начнём с графической иллюстрации. Следующая картинка изображает состояние электоральных законопроектов, рассмотренных и рассматриваемых Государственной Думой VI созыва:
По горизонтальной оси отложен номер последнего события (события в Госдуме перенумерованы дробными числами от 1.0 - поступление проекта в Госдуму до 8.2 - первое опубликование закона в официальном СМИ), а по вертикали - число дней, прошедших с момента поступления закона до последнего события.
В общей сложности VI Госдума за период своей работы рассмотрела в разной степени 70 электоральных законопроектов [1], семь из которых были приняты Госдумой, причем 5 из них уже вступили в действие. Следует заметить, что некоторые законопроекты были представлены в Госдуму еще во время предыдущего созыва, однако среди таких законопроектов принятых нет.
На вертикальной пунктирной черте изображены законопроекты, которые были отклонены в первом чтении. Таких законопроектов - 22. Один законопроект отклонен на втором чтении.
Законопроекты на картинке представлены разными маркерами в зависимости от субъекта их внесения. Законопроекты, внесенные партиями и региональными парламентами (последних - только 3, и все они отклонены), представлены кружочками. Законопроекты, внесенные Президентом и Правительством, отображаются ромбиками. Два законопроекта представлены крестиками, но о них скажем позже.
Наглядность представленной картинки заключается в том, что на ней хорошо видно, что через пунктирный барьер Государственной Думы быстро проходят те законы, которые внесены исполнительной властью (про один кружочек и один крестик справа от барьера - смотри ниже). Законопроекты, внесенные «оппозиционными партиями», либо просто застревают перед барьером, либо, полежав достаточно длительное время в профильном комитете или в Совете Думы, просто не проходят его.
Содержательно это означает следующее: избранная нами 2 декабря 2011 года Дума считает, что правильными и полезными законами являются только те, которые инициируются исполнительной властью, именно она знает, что лучше для народа. А инициативы «представителей меньшинства» для народа не полезны. Удивительная судьба некоторых законопроектов еще убедительней подтверждает этот тезис.
Принятое и почти принятое
О кружочке в правом верхнем углу, помеченном как «Закон о «едином дне голосования» мы уже писали в предыдущем анализе. Вообще-то, это не кружочек, а ромбик, притворившийся кружочком, поскольку законопроект, представленный депутатами от ЛДПР Ивановым, Лебедевым и Рохмистровым был «подправлен» настолько, что его бы и родная мать не узнала. Не думали, наверное, авторы законопроекта, что их предложение назначить единый день голосования на четвертое воскресенье марта превратится в закон о постоянно действующих участковых избирательных комиссиях, о постоянной нарезке избирательных округов и участков, а четвертое воскресенье марта превратиться во второе воскресенье сентября. После такой «доработки» законопроект, спокойно пролежавший в Думе полтора года, был немедленно принят.
Группа из четырех ромбиков в правом нижнем углу - это законы о выборах губернаторов, об освобождении всех партий от сбора подписей и еще два более технических закона. Один из технических - усиление уголовной ответственности за воспрепятствование реализации избирательных прав, - несомненно, может сослужить еще службу для «посадки» агрессивных (по меткому выражению зампреда ЦИК РФ Л.Ивлева) наблюдателей. Второй - реализация постановления Конституционного суда о том, что в малых поселениях нельзя избирать по пропорциональной системе (то, чего добивается, например, КПРФ).
Остается загадкой, по какой причине «повис» на стадии 2.2. правительственный проект закона, реализующий другое постановление КС (ромбик, перечеркнутый крестиком в левой части рисунка). (Еще в 2010 году КС постановил по делу Малицкого, что гражданин РФ, имеющий вид на жительство в другой стране, может быть членом территориальной комиссии. Смелый КС дальше не пошел, хотя Малицкий, будучи уволенным членом ТИК, требовал признать не соответствующим Конституции положение закона, касательно всех комиссий, а не только территориальных. Но хорошо уже, что КС вышел за рамки ТИК Преображенского района города Москвы). Такое впечатление, что ГД в данном случае своим поведением меряется с КС своей важностью в деле совершенствования законодательства.
Законопроект о выборах депутатов Госдумы, внесенный в феврале 2012 Президентом (ромбик слева у основания пунктира), так и висит до сих пор перед пунктирной линией. Не тот президент подавал, да и время еще терпит. Вот подработают через годик у нового Президента, и он сразу пролетит до стадии 8.2.
Еще один президентский законопроект (предлагалось дать партиям возможность отзывать своих членов из избирательных комиссий) повис сразу после первого чтения (ромбик справа у основания пунктира), которое состоялось 23 мая. Во-видимому, сыграла роль та же причина: проект вносился в Думу еще 3 апреля, а потом авторы переехали в Белый дом, и проект существенно замедлился.
Хорошо идет президентский проект про то, что претенденты на должность в Совет Федерации должны идти в связке с кандидатами на должность губернатора. Этот проект был занесен в Думу 27 июня, то есть уже после ремонта на Старой площади.
Кстати, у этого законопроекта тоже интересная судьба. В первоначальном виде он содержал одну единственную, помещающуюся на одной странице поправку. Мол, «решение о прекращении полномочий члена Совета Федерации оформляется постановлением Совета Федерации». Но ровно так же, как это произошло с проектом «о едином дне голосования», президентский проект был решительно дополнен депутатом Плигиным и разросся до десятка страниц. После чего был одобрен комитетом Плигина и быстро принят Госдумой. Обоснованием внесения поправок, существенно изменяющим порядок выборов как губернаторов, так и членов СФ у Плигина значится, как это ни смешно, «устранение правового пробела».
Стоит обратить внимание на удивительный факт: в то время, как «оппозиция» постоянно атакует Госдуму электоральными законопроектами, «Единая Россия» проявила инициативу только один раз (не считая совместного с оппозицией законопроекта, отклоненного во втором чтении - см. ниже). Правда, этот законопроект (отмечен на рисунке колечком), поданный совсем недавно депутатами Плигиным, Вяткиным, Агузаровым, Хайруллиным явно написан в ЦИК РФ, поскольку фактически касается технических вопросов работы избирательных комиссий.
Самый же «скоростной» проект, за 13 дней прошедший от первой стадии до шестой и встретивший одобрение у всех представителей народа (смотри ромбик, прижавшийся к горизонтальной оси), - это правительственный проект о том, чтобы выплатить всем думским партиям по 50 рублей за каждый полученный на президентских выборах голос. Ну, то бишь, народные представители посчитали, что каждый гражданин должен им за свой голос по полсотни. И, главное: в этой области российского законодательства они единодушны. (Итак: «Единой России» - 2,3 миллиарда рублей, КПРФ - 616 миллионов, ЛДПР- 223, СР - 138, а вот Прохоров со своими 286 миллионами пролетел: нечего было партией манкировать!).
Запасные
Законопроект, внесенный депутатом прошлого созыва Москальцом (обозначен крестиком слева от пунктира), предусматривает, что в избирательные комиссии не могут назначаться члены, не проживающие на ближайшей к комиссии территории. Ну внёс и внёс, тем более уже не депутат. Казалось бы, взять, да и отклонить как 23 других, тем более, что проект уж больно ретроградный. Ан нет, пусть висит, может и пригодиться когда-нибудь, как проект Иванова-Лебедева-Рохмистрова.
Второй крестик - это отклоненный после второго чтения законопроект, внесенный представителями всех четырех фракций: авторы О.В.Морозов, Г.А.Зюганов, С.М.Миронов, В.В.Жириновский. Непрестанно думая о народе, все четыре фракции в лице их руководителей внесли законопроект о том, чтобы разрешить руководству партий произвольно, по решению руководства партии заменять досрочно выбывших депутатов. И уж почти приняли этот законопроект, но тут пришли новые кураторы всех четырех фракций и закрыли его. Последующие отдельные попытки (а они были и у СР, и у ЛДПР) уже жестко пресекались плигинским комитетом.
Лузеры
Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству, председателем которого является депутат В.Н.Плигин, является профильным комитетом по электоральному законодательству. Именно на его заключения ориентируется единороссовское большинство депутатов Государственной Думы при голосовании по электоральным законопроектам. Но это - не единственная его роль. Вторая роль заключается в том, чтобы увеличивать время проникновения законопроекта к пунктирной линии. По рисунку легко заметить, что именно стадия 2.2 является одной из преград для законопроектов: в плигинском комитете он может задержаться на несколько месяцев.
Подержав нужное время у себя в комитете «ненужный» законопроект, Плигин за своей подписью, но от имени комитета, выдает иногда очень примечательные заключения. Порой нельзя понять, делает ли он это от юридической безграмотности или от вызывающей циничности. Потому, что в этих заключениях встречаются не только ничем не обоснованные утверждения, но и откровенная ложь.
Вот, например, читаем подписанное Плигиным заключение на законопроект, поданный группой коммунистов и предусматривающий обязательное рассмотрение всех жалоб на заседаниях комиссий (это действительно проблема; часто жалобы рассматриваются руководством комиссии и ее кураторами без участия членов комиссии, что значительно обесценивает права последних). Не стесняясь, Плигин пишет в качестве обоснования: в пункте 4 статьи 20 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предусмотрено единоличное рассмотрение жалоб членами комиссии, а в пункте 13 статьи 28 перечислены вопросы, которая комиссия должна рассматривать коллегиально. Во-первых, это - просто ложь, а во-вторых, есть подозрение, что Плигин плохо учился и путает понятия необходимых и достаточных условий. А может, просто рассчитывает на то, что средний депутат, который, как теперь известно, «умнее среднего гражданина», поверит Плигину на слово и отвергнет не соответствующий воле народа законопроект.
Перечислим напоследок несколько законопроектов, которые действительно могли бы - возможно, при некоторой доработке - благоприятно отразиться на наших выборах, но были отклонены в первом чтении. Все эти законопроекты, естественно, получили столь же убедительное, сколь и процитированное выше, отрицательное заключение плигинского комитета. И предлагаем читателям самим оценить убедительность плигинских аргументов.
Депутаты Михеев и Тумусов потребовали, чтобы избиратель лично вносил в список избирателей свою фамилию, имя и отчество. Плигинский комитет возражает: «действующим законодательством в пункте 4 статьи 64 Федерального закона закреплено, что каждый избиратель, участник референдума голосует лично, голосование за других избирателей, участников референдума не допускается, что позволяет полностью исключить возможность голосования за другое лицо и манипуляции в списке избирателей»!
Коммунисты предлагали установить точное определение времени, в которое телепередачи собирают наибольшую аудиторию. Комитет возражает: «Авторы законопроекта, устанавливая временные ограничения, тем самым обязывают большинство телезрителей и радиослушателей получать только ту информацию, которая будет предоставляться в так называемый «прайм-тайм», что не согласуется с названными конституционными принципами. Кроме того, период, именуемый авторами законопроекта «прайм-тайм», понятие которого в действующем законодательстве не определено, на телевидении не только не совпадает, но и может сильно варьироваться по сравнению с таким же периодом на радио, а также кардинально меняться в выходные и праздничные дни в зависимости от специфики региональных средств массовой информации и целевой аудитории передач».
Понятно, что законопроекты про обязательное участие в дебатах и про обязательный уход в отпуск лиц, замещающих государственные должности, коммунисты подавали, ясно предвидя результат, поскольку тема уже не раз обсуждалась. Еще одно предложение коммунистов, о том, чтобы разрешить внесение в список лиц, не имеющих места жительства, не позже, чем за три дня до дня голосования (проблема заключается в том, что по действующему закону «бомж» фактически может проголосовать на стольких участках, на сколько его успеют привезти) легко парируется Плигиным с помощью парадоксального аргумента: за три дня вносят в список лиц с временной регистрацией, потому, что известно, из списка какого избирательного участка их надо исключать. А про бомжей никуда сообщать не надо, поэтому и вносить в список их можно в любое время!
Депутат Михеев предлагал распространить на внешние рекламные конструкции те же требования, что и на СМИ. (То есть, обязательное предоставление рекламных конструкций всем кандидатам. Эта проблема на выборах стоит достаточно остро: компании, занимающиеся внешней рекламой, крепко связаны с местной администрацией). Основной аргумент Плигина: «Установление обязанности для негосударственных и немуниципальных организаций предоставлять такую услугу за фиксированную плату будет являться нарушением ч. 1 ст. 35 Конституции Российской Федерации, гарантирующей охрану частной собственности». Как звучит-то из уст законодателя, призванного регулировать в том числе и коммерческую деятельность!
Депутат Зелинский предлагал сократить долю госслужащих в избирательных комиссиях до 1/5. Тут Плигин пишет без затей: «следует отметить, что в действующем законодательстве процедура назначения членов избирательных комиссий достаточно полно урегулирована Федеральным законом». И еще добавляет: «предложение по снижению представительства государственных и муниципальных служащих в составе избирательных комиссий будет затруднительно реализовать в небольших и отдаленных муниципальных образованиях». Убедительно, не правда ли?
Итого
Государственная Дума VI созыва ещё не достигла тех высот, которых достигала Дума IV созыва, изуродовавшая российское избирательное законодательство до неузнаваемости, но уже опередила Думу V созыва, проявлявшую некую строптивость по отношению к действовавшей в ее время президентской администрации и принимавшую пачками косметические законы после каждого президентского послания. Анализ ее деятельности рождает сильные подозрения в том, что она представляет интересы народа и страны. Такой анализ хорошо выявляет настоящего субъекта законодательной деятельности, по крайней мере, в части избирательного законодательства. И этот субъект будет устраивать выборы так, чтобы не обидеть того, кто устраивает выборы, чтобы и в дальнейшем устраивать выборы.
Да! Есть еще одна точка на картинке. Она лежит прямо рядом с началом координат. Это - проект Избирательного кодекса, разработанный иностранным агентом ГОЛОСом. Положение этой точки свидетельствует о том, что этот проект лежит за гранью понимания нынешней Госдумы.
[1] Число 70 - приблизительное: некоторые законопроекты косвенно влияют на выборы, но непосредственно не касаются изменений избирательного законодательства.