БОЛЬШЕВИКИ И ТРАНСФОРМАЦИЯ ГОРОДСКОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ В ГОДЫ ГРАЖДАНСКОЙ ВОЙНЫ
"Городское управление вновь стало бюрократическим, отчужденным от жителей" - интересно, почему тогда демократическое городское управление в 1917 г. все просрало...
А. В. МАМАЕВ
БОЛЬШЕВИКИ И ТРАНСФОРМАЦИЯ ГОРОДСКОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ В ГОДЫ ГРАЖДАНСКОЙ ВОЙНЫ: ОТ САМОУПРАВЛЕНИЯ К КОММУНАЛЬНЫМ ОТДЕЛАМ
Аннотация. В статье исследуется процесс трансформации системы городского управления в Советской России с момента прихода к власти большевиков до окончания крупномасштабной Гражданской войны. Делается вывод, что от избираемых напрямую всеми горожанами органов городского самоуправления в думской форме с широчайшими политическими и хозяйственными полномочиями функции городского управления перешли к коммунальным отделам при исполкомах Советов. Сделано заключение, что институт самоуправления в городах Советской России был практически ликвидирован, хотя Советы формально остались основой строя. После всех трансформаций было воссоздано единое муниципальное (коммунальное) хозяйство, потерявшее часть функций, но приобретшее ряд новых, в первую очередь жилищное дело, городское управление вновь оказалось отчуждено от горожан.
Ключевые слова: Большевики, городское управление, самоуправление, городские Советы, городское хозяйство, коммунальный отдел, Гражданская война. /327/
Приход к власти в России большевиков вызвал процесс радикальной трансформации системы городского управления, продолжавшийся весь период Гражданской войны. Именно в это время, несмотря на всю разруху, архаизацию и падение значимости формальных структур, происходил генезис советских институтов, делались попытки социалистического переустройства, которые нуждаются в дальнейшем изучении. Как правило, исследователи городского самоуправления доводят свое повествование до захвата власти большевиками или роспуска муниципальных органов и передачи их функций Советам. Между тем интересно было бы проследить процессы дальнейшей трансформации городского управления, судьбу системы муниципального хозяйства в Советской России.
К октябрю 1917 г. города управлялись думами и управами, которым при децентрализованном демократическом строе передавалась вся власть на местах от административных структур, они становились не только хозяйственными, но и политическими органами, а губернские комиссары должны были сохранить за собой в основном надзорные полномочия.
Процесс трансформации городского управления после прихода к власти большевиков до завершения полномасштабной Гражданской войны можно разделить на четыре этапа.
1 этап - конец 1917 г. Попытки сосуществования городских дум и Советов, взявших власть.
Захват большевиками власти на местах шел под лозунгом ее передачи Советам. Власть брали местные Советы рабочих и солдатских депутатов, фактически объединявшие делегатов одного города. Они стали называться городскими Советами. В дальнейшем радикальные социалисты из горсоветов играли важную роль в создании общегу-/328/-бернской советской власти. Так как в конце 1917 г. сохранялся автономный институт городского самоуправления, горсоветы становились прежде всего политическими органами. Они руководили укреплением советской власти, выражали позиции по общегосударственным вопросам, вбирали в себя функции, которыми ранее ведали губернские комиссары и правительственные органы на местах, устанавливали контроль над работой муниципалитетов и земств, а также участвовали в решении животрепещущих вопросов правопорядка, продовольствия, топлива.
После захвата власти в Петрограде большевиками большинство городских дум и управ стали в оппозицию радикалам. По вопросу об отношении к советской власти у городских гласных сложилось два подхода. Первый был основан на представлении, что в демократических условиях органы самоуправления становятся государственной властью, а значит, должны защищать демократический строй, гарантом сохранения которого считались Временное правительство и Учредительное собрание. Так считало, например, эсеровское большинство в Москве. Как заявлял в начале 1918 г. свергнутый московский городской голова В. В. Руднев, «самоуправления, после того как пала центральная государственная власть, не могли, не имели права, будучи органами государственной власти на местах, уклониться от обязанности защищать суверенные права народа от покушения насильников» [1]. Второй базировался на взгляде на городские думы как на хозяйственные органы, призванные обеспечивать гражданский мир, управлять хозяйством, которые могли поступиться политическими принципами. Это концепция, которую проводили думы во многих городах провинции, например в Туле, Вятке.
У сторонников установления советской власти к органам городского самоуправления также сформировались два подхода. Первый - политический - был основан на мнении, что раз большинство в городской думе враждебно новой власти, то такие органы нужно без сожаления распускать и формировать лояльные составы при сохранении видимости демократических процедур. Так действовали сторонники ВРК в Москве, Петрограде. Второй подход был ориентирован на достижение /329/
1. Год русской революции (1917-1918 гг.). М., 1918. С. 145.
соглашения и сотрудничества с муниципалитетами, опирался на осознание радикальными социалистами собственной слабости и важности сохранения демократически избранных составов дум, бесперебойного управления городским хозяйством. Этот взгляд до определенного момента разделяло большевистское руководство в Вятке и Туле.
По данным Б. Д. Гальпериной и В. И. Старцева, к 1 (14) января 1918 г. были распущены 15,6% от общего числа городских дум губернских городов, контролировавшихся большевиками [1]. Это явление не следует путать с ликвидацией института самоуправления как такового. Суть борьбы лежала в политической сфере. Ликвидировалось не сама система городского самоуправления в думской форме, а представительные органы самоуправления отдельных городов, по решению местных советских органов, под влиянием острой политической борьбы. Вместо распущенных составов дум должны были быть избраны новые, способные бесконфликтно взаимодействовать с Советами, принявшие рамки новой политической системы. Сохранялись особые органы управления городским хозяйством, отдельные от государственных муниципальные финансы. К тому же большевики как социалисты выступали за развитие самоуправления трудящихся и демократическую организацию власти снизу вверх.
В этот период центральная власть приняла ряд решений в интересах городского самоуправления, расширив их права в продовольственном деле. 30 октября городам были переданы полномочия секвестра пустующих жилых помещений, вселения туда нуждающихся, живущих в перенаселенных помещениях, дано право издавать обязательные постановления об учреждении и круге полномочий домовых комитетов. Декретом ВЦИК от 21 ноября (4 декабря) 1917 г. было установлено право отзыва гласных городских дум избирателями. Для стабилизации финансового положения муниципалитетов 18 (31) декабря 1917 г. СНК предоставил городам возможность получения займов из фонда в 200 млн рублей при получении согласия на это от местных Советов [2]. /330/
1. Гальперина Б. Д., Старцев В. И. К истории ликвидации городских дум в 1918 г. // История СССР. 1966. № 1. С. 129-130.
2. Вестник отдела местного управления КВД. 1917. № 1. 27 декабря. С. 13-14; Гимпельсон Е. Г. Из истории строительства Советов (ноябрь 1917 - июль 1918 г.). М., 1958. С. 91-92.
Согласно постановлению ВЦИК от 16 (29) декабря 1917 г. был создан Наркомат по местному самоуправлению во главе с левым эсером Владимиром Трутовским, создание отдельного министерства активно обсуждалось еще при Временном правительстве. В перспективе он должен был объединить вокруг себя деятельность городских и земских самоуправлений, его ядро должно было составить передававшееся из аппарата МВД Главное управление по делам местного хозяйства, а также касса городского и земского кредита [1].
Рубиконом стал разгон Учредительного собрания, разрешивший для большевиков противоречие между прагматической целью - удержаться у власти - и принципиальным подходом - сохранением демократизма как значимой ценности. Примерно в это время большевики приняли и решение о ликвидации городского самоуправления в думской форме. Причинами можно назвать неудачу в налаживании конструктивной работы, политизацию муниципалитетов, взаимное недоверие, а также общий развал городского хозяйства и глубокий муниципально-финансовый кризис, который нельзя было преодолеть без помощи из центра. Лишенные значительной части полномочий и состоявшие из жестких оппонентов радикальным социалистам, органы городского самоуправления находились в состоянии полураспада и хронического кризиса. Советы же нуждались в средствах, центр предлагал им опираться на местные финансы, а не ждать ассигновок от правительства. Но важнейшей причиной все же, наверное, стоит считать отказ большевиков от всеобщего избирательного права в пользу классового принципа. «Не общенациональные, а только классовые учреждения (каковы Советы) в состоянии победить сопротивление имущих классов и заложить основы социалистического общества», - говорилось в декрете ЦИК 9 (22) января 1918 г. о роспуске Учредительного собрания [2].
2 этап - с января 1918 г. Ликвидация городского самоуправления в думской форме и передача муниципальных полномочий городским Советам. /331/
1. Вестник КВД. 1918. 14 февраля. С. 2; 1918. 1 марта. С. 8; Болтенкова Л. Ф. Роль НКВД РСФСР в победе большевистского влияния в Советах на местах (октябрь 1917 - 1918 гг.) // Великая Октябрьская социалистическая революция и вопросы истории государства и права. М., 1989. С. 49.
2. Декреты Советской власти. Т. 1. М., 1957. С. 335.
Фактически из органов политической мобилизации и классового представительства городские Советы должны были переквалифицироваться в хозяйственников. Как констатировал большевик Б. М. Волин на страницах газеты «Известия» Моссовета в марте 1918 г., «буржуазные ученые только руками разводят при виде небывалых в истории человечества форм, в которые отливается Советская республика <…> Советы, как хозяйственная организация, - это еще невиданное, неслыханное явление, это коренной перелом в истории городов не только России, но и всех других стран…» [1].
Инструкция НКВД от 20 января (2 февраля) 1918 г. отмечала: «Городские советы - это прежние городские думы с той только разницей, что их выбирает только трудящийся народ, и буржуазия от участия в управлении устранена. Поэтому городской Совет исполняет прежнюю работу городских дум, а исполнительный комитет Совета - работу городской управы» [2]. В «Вестнике отдела местного управления НКВД» за 24 января (6 февраля) 1918 г. указывалось: «При существовании Советов земским и городским самоуправлениям не должно быть места <…> Ликвидация самоуправлений должна производиться постепенно, по мере того как Совет овладеет той работой, которая до сих пор лежала на органах самоуправления. При этом весь технический аппарат и касса переходят в руки Советов». Соответственно решался и финансовый вопрос: «Как хозяйственные органы, Советы живут на те поступления, какими пользовались земство и город, и устанавливают новый добавочный прогрессивно-подоходный налог» [3].
Левые эсеры выступили за сохранение организационной и функциональной автономии муниципалитетов как особых отделов Советов. Народный комиссар В. Е. Трутовский писал, что «в нынешнем Советском «фазисе русской революции» единственно прогрессивной является замена широких бесформенных «демократических» организаций классово-социалистическими организациями трудящихся без участия буржуазии в управлении». По мнению наркома по самоуправлению, /332/
1. Известия Московского Совета рабочих и солдатских депутатов. 1918. 26 марта.
2. Триумфальное шествие Советской власти. Ч. 2. М., 1963. С. 385.
3. Вестник отдела местного управления КВД. 1918. 24 января. С. 7; Вестник КВД. 1918. 14 февраля. С. 1.
существо ведения муниципального дела не должно было меняться, менялся только «тот «законодательный» орган, перед которым ответствен орган исполнительный и весь связанный с ним механизм» [1].
Большевики настаивали на полном организационном и функциональном слиянии. В своей инструкции НКВД намечал предполагаемое организационное устройство местных Советов: при них предлагалось организовать 11 отделов «взамен старых отживших правительственных учреждений», используя при этом «аппарат земских и городских самоуправлений с соответствующими изменениями»: отделы управления, финансов, народного хозяйства, земельный, труда, путей сообщения, почты, телеграфа и телефона, народного просвещения, судебный, врачебно-санитарный, общественного недвижимого имущества [2]. Никакого муниципального или городского отдела организовать не предлагалось. Как отмечал заведующий отделом местного хозяйства НКВД Александр Смирнов: «Все хозяйство бывших городских и земских самоуправлений должно быть распределено по соответствующим отделам Совета…» [3]. После разрыва коалиции с левыми эсерами 20 марта 1918 г. Комиссариат по самоуправлению был ликвидирован, бывшее Главное управление по делам местного хозяйства вернулось в состав НКВД в качестве отдела местного хозяйства под руководством А. П. Смирнова, который должен был сосредоточить в своих руках всю работу «по руководству и инструктированию хозяйственной жизни муниципальных отделов местных Советов, разрешение ссуд и займов органам местного самоуправления…» [4].
Ликвидация Комиссариата символизировала окончательную победу в центральном руководстве линии на отказ от института городского самоуправления в думской форме и перенесение управления работой муниципальных исполнительных органов в руки Советов. Эта линия была основана на идее, что Советы олицетворяют более высокий уровень демократии, чем органы, избранные на основе «четырехвостки». Л. М. Каганович в 1923 г. написал известную фразу: «Советский строй, основанный сверху донизу на вовлечении самодеятельности самых /333/
1. Вестник КВД. 1918. 1 марта. С. 7-8.
2. Вестник отдела местного управления КВД. 1918. 24 января. С. 2.
3. Вестник КВД. 1918. 27 мая. С. 1.
4. Вестник КВД. 1918. 8 апреля. С. 2.
широких рабочих и крестьянских масс, разрубил Гордиев узел сложного вопроса о местном управлении и взаимоотношениях с органами государственной власти <…> ибо государственная власть вся в целом стала самоуправлением, а местное самоуправление стало государственной властью…» [1]. Подводя итоги съезда руководителей губернских Советов летом 1918 г., заведующий отделом местного управления НКВД В. А. Тихомирнов заявлял: «…благодаря самому существу советского строя все основные «проклятые» организационные вопросы местного управления, сочетание этого последнего со всем государственным строем <…> разрешены полностью Октябрьской революцией <…> Советский строй дает такие предпосылки для создания крепкого стройного аппарата местного управления, о каких не могло мечтать не только самодержавие, но и любая из самых демократических республик!» [2].
К 1 апреля городское самоуправление в думской форме было ликвидировано в 77,8% губернских городов, в которых к власти пришли большевики [3]. Встала задача встраивания муниципальных функций в горсоветы, что оказалось достаточно сложным процессом.
Первоначально в губернских и уездных городах на базе упраздненных органов городского самоуправления в думской форме были созданы отделы, носившие разное наименование: городского хозяйства, местного хозяйства, коллегия городского самоуправления и т. д., сохранившие в целом организационную структуру, персональный состав и функции, которые имелись у старых муниципальных органов. Там, где городских Советов не было или они не контролировались большевиками, муниципальные отделы передавались в ведение уездных (как в Серпухове, Котельниче) или губернских (как в Туле) исполкомов, осуществлявших функции административного управления в пределах губернии или уезда.
Если новыми органами городского самоуправления стали Советы, то обширное муниципальное хозяйство, функции самоуправления после ликвидации демократических органов в думской форме оказывались в ведении муниципальных отделов Cоветов, финансирование /334/
1. Каганович Л.М. Местное советское самоуправление: строительство советской власти на местах. М., 1923. С. 15.
2. Вестник НКВД. 1918. 25 августа. С. 14-15.
3. Гальперина Б. Д., Старцев В. И. К истории ликвидации городских дум в 1918 г. С. 129-130.
которых велось по особым, муниципальным сметам. Даже при попытках распределить функционал муниципалитетов по разным отделам у бывших учреждений городского самоуправления сохранялась общая финансовая база, они продолжали координировать между собой работу по обслуживанию городского хозяйства. Тем более что многим в Советах не хотелось вместо политической и классовой борьбы заниматься хозяйственной рутиной, у советских деятелей, как правило, не было времени на продолжительную работу, требовавшую затраты всех сил и компетентности при решении вопросов.
3 этап - с июля 1918 г. Курс на создание коммунальных отделов, их централизация и борьба НКВД и ВСНХ за контроль над городским и земским хозяйством.
В июле 1918 г. заведующим отделом местного хозяйства и членом коллегии НКВД становится Б. М. Эльцин, большевик из Уфы. Он берет курс на сохранение единого муниципального хозяйства как особого отдела в Советах и их подчинение отделу местного хозяйства НКВД. Внутри Советов, по замыслу Б. М. Эльцина, предлагалось воссоздавать муниципальную организацию в виде особого отдела, функционально и организационно обособленную от иных отделов Совета, но связанную на основе принципа демократического централизма с вышестоящими отделами. По итогам семинара по вопросам муниципализации, прошедшего в НКВД с 1 по 9 ноября 1918 г., были приняты положения, разработанные Б. М. Эльциным: «…необходимо <…> выделение коммунально-муниципальных отделов (отделов местного хозяйства) в самостоятельные органы при исполкомах»; «должно быть раз навсегда разъяснено и внедрено на местах, что задачи этих отделов резко отличаются от задач СНХ». На основе коммунальных отделов, в соответствии с рекомендациями Б. М. Эльцина, должны были быть сформированы иерархически построенные коммунальные отделы на уровне уездов, губерний. Вершиной иерархической структуры должен был стать центральный коммунально-муниципальный орган - Отдел местного хозяйства НКВД, при котором регулярно должны были созываться съезды муниципальных работников [1].
1. Власть Советов. 1918. 1 декабря. С. 20.
В то же время местное хозяйство пытались перехватить совнархозы. Так, в декабре 1918 г. на 2м Всероссийском съезде совнархозов было решено слить организационно хозяйственный аппарат бывших городских и земских самоуправлений с аппаратом СНХ, для чего должны были создаваться отделы местного хозяйства при ВСНХ, губернских и уездных совнархозах. Средства отделы местного хозяйства по-прежнему должны были получать «путем обложения местного населения» [1]. В ответ 21 декабря 1918 г. на заседании коллегии НКВД большинством голосов после споров были приняты тезисы «Задачи коммунальных отделов», обрисовавшие картину будущего «социалистического преобразования муниципального строя». После констатации взаимозависимости национализированного и муниципализированного хозяйства указывалось на необходимость разграничения «предметов и способов ведения государственных и местных органов», задачу провести более или менее точно и определенно грань между муниципальными предприятиями и общегосударственными, находившимися в ведении ВСНХ. Б. М. Эльцин обвинил СНХ в том, что он, «не имея общей программы работы, пытается подчинить своему влиянию все» [2].
Внутри НКВД по организации местного хозяйства единства также не было. Пришедший в 1919 г. в НКВД в качестве заместителя народного комиссара М. Ф. Владимирский раскритиковал представление, что существуют специфические нужды городов, наилучшее удовлетворение которых возможно только местными самоуправляющимися единицами. Воплощением этих ошибочных, по мнению М. Ф. Владимирского, взглядов и служили коммунальные отделы, являющиеся, в формулировке заместителя наркома внутренних дел, «остатками от прежних городских управ, причем связь их с прежним строем проявляется иногда даже тем, что во главе этого отдела стоят бывшие члены городской управы». Он предлагал лишить их территориального характера через распространение их полномочий на уезды в целом: «Коммунальный отдел или точнее: Отдел местного хозяйства должен стать отделом уездного исполкома, обслуживать «местные» нужды как города, так и деревни» [3]. /336/
1 Резолюции Второго Всероссийского съезда Советов народного хозяйства. М., 1919. С. 40-43.
2 Власть Советов. 1918. 27 декабря. С. 9-10.
3 Владимирский М. Ф. Организация Советской власти на местах. М., 1919. С. 18-19, 22.
В итоге в организации городского управления возник полный разнобой. По данным ответов из 95 городов на анкету НКВД в конце 1918 г., отделы коммунального хозяйства в составе городских Советов функционировали в 22 городах (23% от общего числа ответивших на этот вопрос отделов), в составе совнархозов находились 32 отдела местного хозяйства (34% от ответивших отделов), в составе губернских или уездных исполкомов действовал 41 коммунальный отдел (43%) [1]. По данным историка Ходякова, к середине 1919 г. 18,3% местных совнархозов имели коммунальные отделы или отделы местных хозяйств [2].
4 этап - с конца 1918 г. Массовая ликвидация горсоветов, вместо которых создаются коммунальные отделы.
Конституция 1918 г. закрепила положение Cоветов как органов государственной власти, однако положение городских Советов было неопределенным. Конституция фактически приравняла городские Советы в городах более чем с 10 тыс. жителей к губисполкомам, подчиняющимся непосредственно ВЦИК и СНК [3]. В то же время их полномочия были неопределенными. Местным Советам было предоставлено право принимать «все меры к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношениях», разрешать «все вопросы, имеющие чисто местное (для данной территории) значение». Разногласия в представлениях о путях движения к социализму и личные конфликты часто вызывали трения и столкновения между городскими Cоветами, пытавшими отстоять свою самостоятельность и ведущую роль в управлении не только городом, но и уездом и губернией, и уездными и губернскими исполкомами, пытавшимися подчинить горсоветы. Самостоятельность городских Советов ограничивал не только партийный контроль, но и усилившийся процесс «вертикальной» централизации советских отделов в городах [4].
Случаи противостояния и соперничества способствовали тому, что центральная власть стала проводить курс на слияние городских испол-/337/
1. Власть Советов. 1919. № 8-9. С. 3-6.
2. Ходяков М. В. Децентрализм в промышленной политике регионов России: 1917-1920 гг. СПб., 2001. С. 85.
3. Михайлов Г. С. Местное советское управление. М., 1927. С. 99.
4. Гимпельсон Е. Г. Советы в годы иностранной интервенции и гражданской войны. М., 1968. С. 125.
комов с уездными, а в уездных городах с незначительным пролетарским населением М. Ф. Владимирский рекомендовал вообще воздержаться от создания городских Советов [1]. Кроме всего прочего, эта рекомендация была вызвана и общей обстановкой Гражданской войны, преобладанием военно-мобилизационных задач над остальными, нехваткой идеологически выдержанных кадров. Наличие в одном городе двух или трех исполкомов в условиях отсутствия четкого разграничения полномочий вело к параллелизму и излишней бюрократизации. Важную роль играли и финансово-экономические условия: горсоветы лишились прежних доходов и стали жить за счет ассигнований из центра.
Как указывало НКВД, к 7 ноября 1918 г. на территории, подконтрольной Советской России, действовал 121 городской Совет [2]. К концу 1919 г., по данным НКВД, существовали только 77 городских Советов, из них 27 в губернских и 50 в уездных городах. Только в 17 губернских городах сохранились отдельные городской и губернский исполком, но были объединены некоторые отделы. Из 268 уездных городов только в 50 имелись горсоветы, причем исполкомы были лишь в 17 городах [3]. Широко распространившаяся ликвидация городских Советов была одним из проявлений ослабления территориальной организации управления, основанной на идее о том, что каждая обособленная административно территория - город, уезд, губерния - должна иметь избираемый местным населением орган, управляющий делами этой территории в интересах этой территории и ее населения. Усиливались сословно-классовый и производственный принципы формирования органов местной власти. Так, выборы в Советы, как отмечал М. Ф. Владимирский, осуществлялись по производственным (по хозяйственным и профессиональным) организациям, а не по «чисто искусственным территориальным участкам» [4]. Несмотря на то что Советы назывались городскими, формировались они не всегда по территориальному принципу.
Меньшевик Л. Мартов на VII Съезде Советов в декабре 1919 г. от имени меньшевистской фракции зачитал резолюцию, в которой конста-/338/
1. Владимирский М. Ф. Организация Советской власти на местах. С. 18-20.
2. Власть Советов. 1918. 7 ноября. С. 7; 1919. Январь. № 1. С. 11.
3. Гимпельсон Е. Г. Советы в годы иностранной интервенции и гражданской войны. С. 70, 131-132.
4. Владимирский М. Ф. Организация Советской власти на местах. С. 32.
тировалось «перерождение органов власти <…> повсюду на местах». Он заявил, что уездные и городские Советы созывались «в самых редких случаях и для решения менее важных дел», а вся полнота власти и все управление на местах сосредоточились «в неконтролируемых представителями рабочих и крестьян исполкомах, редко переизбираемых», все реже и реже переизбирались и сами Советы, было полностью подавлена свобода выбора, а некоммунистические партии насильно устранялись из Советов. В результате, как подчеркнул Л. Мартов, Советы превратились постепенно «в филиальные отделения <…> одной коммунистической партии», это «убивало в корне «всякие признаки самодеятельности и самоуправления широких масс» [1]. Представительница Бунда Фрумкина также отметила, что во многих местах Советы вообще не собираются, «особенно в городах», приведя в пример Гомель. Там же, где они собираются, как констатировала Фрумкина, они превращаются в митинги, «в места, где говорятся речи по текущему моменту» и принимаются политические резолюции, которые «фактически не имеют отношения ни к жизни, ни к творчеству, ни к государственному строительству», Советы не руководили работой исполкомов, а исполкомы не несли ответственности перед Советами [2]. Низкой была явка на заседания горсоветов. Так, по свидетельству Г. Е. Зиновьева, прибывший в качестве гостя из Москвы М. Ф. Владимирский насчитал лишь 25 человек на заседании Тверского горсовета, на котором должно было присутствовать 200 делегатов [3].
1919 г. среди коммунистов шла дискуссия о том, стоит ли объединять горисполкомы с уездными и губернскими исполкомами. В ноябре 1920 г. Четвертый Всероссийский съезд заведующих губернскими отделами управления констатировал «замирание жизни и деятельности Советов на местах и перенесение центра тяжести работы в Исполкомы /339/
1. Седьмой Всероссийский съезд Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов: стенографический отчет (5-9 декабря 1919 г. в Москве). М., 1920. С. 60-61.
2. Там же. С. 64.
3. Восьмой Всероссийский съезд Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов: стенографический отчет, (22-29 декабря 1920 г.). М., 1921. С. 222.
и даже президиумы», объяснив это напряженной Гражданской войной и призвав в новых условиях «перейти к широкому развертыванию и оживлению работы Советов» [1].
Там, где горсоветы и их исполкомы ликвидировались, коммунальные отделы создавались при уездных или губернских исполкомах. Коллегия НКВД в феврале 1919 г. решила выделить отделы коммунального хозяйства в самостоятельные органы при исполкомах, причем не только городских и сельских, но и губернских, уездных и волостных. Это объяснялось «важностью и особенностями задач коммунальной политики на местах и резким отличием их от задач органов, обслуживающих хозяйственные нужды общегосударственного, а не местного значения» [2]. Нарком внутренних дел Г. И. Петровский отмечал, что создание коммунальных отделов «несколько оформляет разрозненность существовавших мелких местных частей хозяйственного аппарата, которые должны иметь одно место; отделяет работу его от Совнархоза, чем имеет в виду развить местную инициативу в области интенсификации местного хозяйства…» [3].
В принятом на Седьмом Всероссийском съезде Советов 12 декабря 1919 г. постановлении о советском строительстве была расписана структура отделов губернских и уездных исполкомов Советов. В них следовало образовать и коммунальный отдел. Отделы состояли из заведующего и коллегии при нем, которые избирались исполкомами, народный комиссар имел право заявить отвод заведующего. Сметы отделов до направления в центр должны были утверждаться исполкомами. Заведующий имел право единолично принимать решения по вопросам ведения отдела, члены коллегии могли, не приостанавливая исполнения решения, обжаловать его в исполкоме. Фактически фиксировалась двойная подчиненность отделов как соответствующему исполкому, так и вышестоящим исполкомам и народному комиссариату, который имел право напрямую сноситься с отделом и давать ему распоряжения [4].
1. Резолюции IV Всероссийского съезда заведующих отделами управления губернских исполнительных комитетов, Москва (15-19 ноября 1920 г.). М., б/г. С. 3.
2. Работа коллегии НКВД за февраль 1919 г. О коммунальных отделах // Власть Советов. 1919. № 3-4. Март. С. 24.
3. Власть Советов. 1919. № 5. Апрель. С. 17-18.
4. Седьмой Всероссийский съезд Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов: стенографический отчет (5-9 декабря 1919 г. в Москве). М, 1920. С. 203-204.
Наконец в апреле 1920 г. декрет СНК о коммунальных отделах четко фиксирует их место как отделов при исполкомах Советов, сосредотачивающих основные функции прежнего самоуправления, подчиненных коммунальному отделу НКВД. Местные коммунальные отделы должны были управлять бывшим городским и земским хозяйством: заведовать земельными участками; жилищным делом, включая вопросы заведования муниципализированными владениями, распределения помещений и строительно-ремонтных работ; предприятиями общего пользования, имеющими местное значение: водопроводом, освещением всех видов, трамваем, пароходствами, паромами и перевозами, канализацией, полями орошения, мусоросжигательными печами, банями, прачечными и т. д. Предполагалось, что президиум ВСНХ может изъять отдельные предприятия в свое ведение. Постройку и эксплуатацию предприятий санитарного характера следовало проводить под надзором комиссариата здравоохранения. Также в сферу компетенции коммунальных отделов были отнесены внешнее благоустройство (планировка, очистка, поддержание мостовых, набережных, садов, скверов, памятников), похоронное дело и распределение топлива между населением и учреждениями с согласия губернских совнархозов. Декрет определял, что городское управление могли осуществлять только те горсоветы, которые сохранили самостоятельные исполкомы [1]. Там, где таких исполкомов не было, управление бывшим муниципальными и земским хозяйствами переводилось на уездный или губернский уровень, а горсоветы, если они существовали, лишались механизмов прямого руководства коммунальной деятельностью.
Развитие деятельности коммунальных отделов в октябре 1920 г. вновь сделали актуальным вопрос о создании особого, «коммунального» наркомата в центре. Этот вопрос был поставлен на Втором Всероссийском съезде заведующих коммунальными отделами 15-20 октября 1920 г. Однако на этот шаг не пошли, оставив местное хозяйство в ведении НКВД. В феврале 1921 г. президиум ВЦИК направил разъяснение с запретом на слияния коммунальных отделов с совнархозами, но это не прекратило попытки изъятия части коммунальных предприятий из ве-/341/
1. Собрание узаконений и распоряжений правительства за 1920 г. М. 1943. С. 188-189.
дения НКВД [1]. С 1921 г. коммунальный отдел НКВД стал называться, по аналогии с дореволюционным временем, Главным управлением коммунального хозяйства (ГУКХ) НКВД. С 1920 г. регулярно стали проводиться съезды заведующих коммунальными отделами, за 1920-1921 гг. их прошло три.
В период с 1918 по 1920 г. происходят и функциональные изменения. Часть функций самоуправления в это время переходит к местным административным органам центральных наркоматов - образование, социальное обеспечение, медицина, снабжение, санитария, муниципальные производственные предприятия перехватывали совнархозы. Но появляется и новая отрасль - жилищное дело, многие муниципальные функции расширяют свои масштабы. Так, если до революции муниципалитет управлял только своей собственностью, зданиями, то в 1918-1919 гг. стало нужно обслуживать огромное количество муниципализированных домов. Если раньше город ведал только тротуарами у принадлежащих муниципалитету зданий, то после муниципализации - почти всеми тротуарами в городе, коммунальные отделы занимались учетом и распределением мебели, под их контроль передавались частные бани, аптеки, электростанции, далеко не всегда в хорошем состоянии. Из-за нехватки продовольствия развивалась сельскохозяйственная часть, коммунальные отделы не только раздавали городские земли жителям и давали советы по выращиванию урожая, но и сами вели коммунальное огородное хозяйство.
Особенностью организационной трансформации самоуправления стало то, что из демократического, основанного на всеобщем избирательном праве оно было преобразовано в классовое учреждение, выбирать представителей в которое могла только часть, пусть большая, горожан. Если прежние муниципалитеты не имели вертикальной иерархии и были слабо связаны друг с другом и с центром, то городские Советы к середине 1918 г. были построены по принципу «демократического централизма». В дальнейшем хотя Советы, ставшие однопартийными органами, формально остались основой строя, но фактически институт самоуправления в городах Советской России был почти ликвидирован, установлена система жесткой централизации - «главкизма». /342/
1. Лобанов А. В. Переход к НЭП и реорганизация НКВД РСФСР: дисс. ... канд. юрид. наук. М, 1998. С. 107-109, 158.
В условиях Гражданской войны после всех трансформаций в городах воссоздали единое муниципальное коммунальное хозяйство, потерявшее часть функций и приобретшее ряд новых. Управление городским хозяйством вывели из борьбы партий, конкуренции стратегий развития, прямой зависимости от населения. Реорганизация органов управления городским хозяйством на местах происходила без основательной теоретической подготовки, в отсутствие единой концепции преобразований, с отставанием от потребностей. К разрухе вели организационные изменения, социалистические эксперименты, разрушение механизмов управления, ликвидация местного обложения, нехватка денег, рабочих рук, забиравшая все ресурсы война. Городское управление вновь стало бюрократическим, отчужденным от жителей.
Гражданская война в России (1918-1922 гг.) / отв. ред. Л. С. Белоусов, С. В. Девятов. - СПб.: Алетейя, 2020. С. 327-343.
А. В. МАМАЕВ
БОЛЬШЕВИКИ И ТРАНСФОРМАЦИЯ ГОРОДСКОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ В ГОДЫ ГРАЖДАНСКОЙ ВОЙНЫ: ОТ САМОУПРАВЛЕНИЯ К КОММУНАЛЬНЫМ ОТДЕЛАМ
Аннотация. В статье исследуется процесс трансформации системы городского управления в Советской России с момента прихода к власти большевиков до окончания крупномасштабной Гражданской войны. Делается вывод, что от избираемых напрямую всеми горожанами органов городского самоуправления в думской форме с широчайшими политическими и хозяйственными полномочиями функции городского управления перешли к коммунальным отделам при исполкомах Советов. Сделано заключение, что институт самоуправления в городах Советской России был практически ликвидирован, хотя Советы формально остались основой строя. После всех трансформаций было воссоздано единое муниципальное (коммунальное) хозяйство, потерявшее часть функций, но приобретшее ряд новых, в первую очередь жилищное дело, городское управление вновь оказалось отчуждено от горожан.
Ключевые слова: Большевики, городское управление, самоуправление, городские Советы, городское хозяйство, коммунальный отдел, Гражданская война. /327/
Приход к власти в России большевиков вызвал процесс радикальной трансформации системы городского управления, продолжавшийся весь период Гражданской войны. Именно в это время, несмотря на всю разруху, архаизацию и падение значимости формальных структур, происходил генезис советских институтов, делались попытки социалистического переустройства, которые нуждаются в дальнейшем изучении. Как правило, исследователи городского самоуправления доводят свое повествование до захвата власти большевиками или роспуска муниципальных органов и передачи их функций Советам. Между тем интересно было бы проследить процессы дальнейшей трансформации городского управления, судьбу системы муниципального хозяйства в Советской России.
К октябрю 1917 г. города управлялись думами и управами, которым при децентрализованном демократическом строе передавалась вся власть на местах от административных структур, они становились не только хозяйственными, но и политическими органами, а губернские комиссары должны были сохранить за собой в основном надзорные полномочия.
Процесс трансформации городского управления после прихода к власти большевиков до завершения полномасштабной Гражданской войны можно разделить на четыре этапа.
1 этап - конец 1917 г. Попытки сосуществования городских дум и Советов, взявших власть.
Захват большевиками власти на местах шел под лозунгом ее передачи Советам. Власть брали местные Советы рабочих и солдатских депутатов, фактически объединявшие делегатов одного города. Они стали называться городскими Советами. В дальнейшем радикальные социалисты из горсоветов играли важную роль в создании общегу-/328/-бернской советской власти. Так как в конце 1917 г. сохранялся автономный институт городского самоуправления, горсоветы становились прежде всего политическими органами. Они руководили укреплением советской власти, выражали позиции по общегосударственным вопросам, вбирали в себя функции, которыми ранее ведали губернские комиссары и правительственные органы на местах, устанавливали контроль над работой муниципалитетов и земств, а также участвовали в решении животрепещущих вопросов правопорядка, продовольствия, топлива.
После захвата власти в Петрограде большевиками большинство городских дум и управ стали в оппозицию радикалам. По вопросу об отношении к советской власти у городских гласных сложилось два подхода. Первый был основан на представлении, что в демократических условиях органы самоуправления становятся государственной властью, а значит, должны защищать демократический строй, гарантом сохранения которого считались Временное правительство и Учредительное собрание. Так считало, например, эсеровское большинство в Москве. Как заявлял в начале 1918 г. свергнутый московский городской голова В. В. Руднев, «самоуправления, после того как пала центральная государственная власть, не могли, не имели права, будучи органами государственной власти на местах, уклониться от обязанности защищать суверенные права народа от покушения насильников» [1]. Второй базировался на взгляде на городские думы как на хозяйственные органы, призванные обеспечивать гражданский мир, управлять хозяйством, которые могли поступиться политическими принципами. Это концепция, которую проводили думы во многих городах провинции, например в Туле, Вятке.
У сторонников установления советской власти к органам городского самоуправления также сформировались два подхода. Первый - политический - был основан на мнении, что раз большинство в городской думе враждебно новой власти, то такие органы нужно без сожаления распускать и формировать лояльные составы при сохранении видимости демократических процедур. Так действовали сторонники ВРК в Москве, Петрограде. Второй подход был ориентирован на достижение /329/
1. Год русской революции (1917-1918 гг.). М., 1918. С. 145.
соглашения и сотрудничества с муниципалитетами, опирался на осознание радикальными социалистами собственной слабости и важности сохранения демократически избранных составов дум, бесперебойного управления городским хозяйством. Этот взгляд до определенного момента разделяло большевистское руководство в Вятке и Туле.
По данным Б. Д. Гальпериной и В. И. Старцева, к 1 (14) января 1918 г. были распущены 15,6% от общего числа городских дум губернских городов, контролировавшихся большевиками [1]. Это явление не следует путать с ликвидацией института самоуправления как такового. Суть борьбы лежала в политической сфере. Ликвидировалось не сама система городского самоуправления в думской форме, а представительные органы самоуправления отдельных городов, по решению местных советских органов, под влиянием острой политической борьбы. Вместо распущенных составов дум должны были быть избраны новые, способные бесконфликтно взаимодействовать с Советами, принявшие рамки новой политической системы. Сохранялись особые органы управления городским хозяйством, отдельные от государственных муниципальные финансы. К тому же большевики как социалисты выступали за развитие самоуправления трудящихся и демократическую организацию власти снизу вверх.
В этот период центральная власть приняла ряд решений в интересах городского самоуправления, расширив их права в продовольственном деле. 30 октября городам были переданы полномочия секвестра пустующих жилых помещений, вселения туда нуждающихся, живущих в перенаселенных помещениях, дано право издавать обязательные постановления об учреждении и круге полномочий домовых комитетов. Декретом ВЦИК от 21 ноября (4 декабря) 1917 г. было установлено право отзыва гласных городских дум избирателями. Для стабилизации финансового положения муниципалитетов 18 (31) декабря 1917 г. СНК предоставил городам возможность получения займов из фонда в 200 млн рублей при получении согласия на это от местных Советов [2]. /330/
1. Гальперина Б. Д., Старцев В. И. К истории ликвидации городских дум в 1918 г. // История СССР. 1966. № 1. С. 129-130.
2. Вестник отдела местного управления КВД. 1917. № 1. 27 декабря. С. 13-14; Гимпельсон Е. Г. Из истории строительства Советов (ноябрь 1917 - июль 1918 г.). М., 1958. С. 91-92.
Согласно постановлению ВЦИК от 16 (29) декабря 1917 г. был создан Наркомат по местному самоуправлению во главе с левым эсером Владимиром Трутовским, создание отдельного министерства активно обсуждалось еще при Временном правительстве. В перспективе он должен был объединить вокруг себя деятельность городских и земских самоуправлений, его ядро должно было составить передававшееся из аппарата МВД Главное управление по делам местного хозяйства, а также касса городского и земского кредита [1].
Рубиконом стал разгон Учредительного собрания, разрешивший для большевиков противоречие между прагматической целью - удержаться у власти - и принципиальным подходом - сохранением демократизма как значимой ценности. Примерно в это время большевики приняли и решение о ликвидации городского самоуправления в думской форме. Причинами можно назвать неудачу в налаживании конструктивной работы, политизацию муниципалитетов, взаимное недоверие, а также общий развал городского хозяйства и глубокий муниципально-финансовый кризис, который нельзя было преодолеть без помощи из центра. Лишенные значительной части полномочий и состоявшие из жестких оппонентов радикальным социалистам, органы городского самоуправления находились в состоянии полураспада и хронического кризиса. Советы же нуждались в средствах, центр предлагал им опираться на местные финансы, а не ждать ассигновок от правительства. Но важнейшей причиной все же, наверное, стоит считать отказ большевиков от всеобщего избирательного права в пользу классового принципа. «Не общенациональные, а только классовые учреждения (каковы Советы) в состоянии победить сопротивление имущих классов и заложить основы социалистического общества», - говорилось в декрете ЦИК 9 (22) января 1918 г. о роспуске Учредительного собрания [2].
2 этап - с января 1918 г. Ликвидация городского самоуправления в думской форме и передача муниципальных полномочий городским Советам. /331/
1. Вестник КВД. 1918. 14 февраля. С. 2; 1918. 1 марта. С. 8; Болтенкова Л. Ф. Роль НКВД РСФСР в победе большевистского влияния в Советах на местах (октябрь 1917 - 1918 гг.) // Великая Октябрьская социалистическая революция и вопросы истории государства и права. М., 1989. С. 49.
2. Декреты Советской власти. Т. 1. М., 1957. С. 335.
Фактически из органов политической мобилизации и классового представительства городские Советы должны были переквалифицироваться в хозяйственников. Как констатировал большевик Б. М. Волин на страницах газеты «Известия» Моссовета в марте 1918 г., «буржуазные ученые только руками разводят при виде небывалых в истории человечества форм, в которые отливается Советская республика <…> Советы, как хозяйственная организация, - это еще невиданное, неслыханное явление, это коренной перелом в истории городов не только России, но и всех других стран…» [1].
Инструкция НКВД от 20 января (2 февраля) 1918 г. отмечала: «Городские советы - это прежние городские думы с той только разницей, что их выбирает только трудящийся народ, и буржуазия от участия в управлении устранена. Поэтому городской Совет исполняет прежнюю работу городских дум, а исполнительный комитет Совета - работу городской управы» [2]. В «Вестнике отдела местного управления НКВД» за 24 января (6 февраля) 1918 г. указывалось: «При существовании Советов земским и городским самоуправлениям не должно быть места <…> Ликвидация самоуправлений должна производиться постепенно, по мере того как Совет овладеет той работой, которая до сих пор лежала на органах самоуправления. При этом весь технический аппарат и касса переходят в руки Советов». Соответственно решался и финансовый вопрос: «Как хозяйственные органы, Советы живут на те поступления, какими пользовались земство и город, и устанавливают новый добавочный прогрессивно-подоходный налог» [3].
Левые эсеры выступили за сохранение организационной и функциональной автономии муниципалитетов как особых отделов Советов. Народный комиссар В. Е. Трутовский писал, что «в нынешнем Советском «фазисе русской революции» единственно прогрессивной является замена широких бесформенных «демократических» организаций классово-социалистическими организациями трудящихся без участия буржуазии в управлении». По мнению наркома по самоуправлению, /332/
1. Известия Московского Совета рабочих и солдатских депутатов. 1918. 26 марта.
2. Триумфальное шествие Советской власти. Ч. 2. М., 1963. С. 385.
3. Вестник отдела местного управления КВД. 1918. 24 января. С. 7; Вестник КВД. 1918. 14 февраля. С. 1.
существо ведения муниципального дела не должно было меняться, менялся только «тот «законодательный» орган, перед которым ответствен орган исполнительный и весь связанный с ним механизм» [1].
Большевики настаивали на полном организационном и функциональном слиянии. В своей инструкции НКВД намечал предполагаемое организационное устройство местных Советов: при них предлагалось организовать 11 отделов «взамен старых отживших правительственных учреждений», используя при этом «аппарат земских и городских самоуправлений с соответствующими изменениями»: отделы управления, финансов, народного хозяйства, земельный, труда, путей сообщения, почты, телеграфа и телефона, народного просвещения, судебный, врачебно-санитарный, общественного недвижимого имущества [2]. Никакого муниципального или городского отдела организовать не предлагалось. Как отмечал заведующий отделом местного хозяйства НКВД Александр Смирнов: «Все хозяйство бывших городских и земских самоуправлений должно быть распределено по соответствующим отделам Совета…» [3]. После разрыва коалиции с левыми эсерами 20 марта 1918 г. Комиссариат по самоуправлению был ликвидирован, бывшее Главное управление по делам местного хозяйства вернулось в состав НКВД в качестве отдела местного хозяйства под руководством А. П. Смирнова, который должен был сосредоточить в своих руках всю работу «по руководству и инструктированию хозяйственной жизни муниципальных отделов местных Советов, разрешение ссуд и займов органам местного самоуправления…» [4].
Ликвидация Комиссариата символизировала окончательную победу в центральном руководстве линии на отказ от института городского самоуправления в думской форме и перенесение управления работой муниципальных исполнительных органов в руки Советов. Эта линия была основана на идее, что Советы олицетворяют более высокий уровень демократии, чем органы, избранные на основе «четырехвостки». Л. М. Каганович в 1923 г. написал известную фразу: «Советский строй, основанный сверху донизу на вовлечении самодеятельности самых /333/
1. Вестник КВД. 1918. 1 марта. С. 7-8.
2. Вестник отдела местного управления КВД. 1918. 24 января. С. 2.
3. Вестник КВД. 1918. 27 мая. С. 1.
4. Вестник КВД. 1918. 8 апреля. С. 2.
широких рабочих и крестьянских масс, разрубил Гордиев узел сложного вопроса о местном управлении и взаимоотношениях с органами государственной власти <…> ибо государственная власть вся в целом стала самоуправлением, а местное самоуправление стало государственной властью…» [1]. Подводя итоги съезда руководителей губернских Советов летом 1918 г., заведующий отделом местного управления НКВД В. А. Тихомирнов заявлял: «…благодаря самому существу советского строя все основные «проклятые» организационные вопросы местного управления, сочетание этого последнего со всем государственным строем <…> разрешены полностью Октябрьской революцией <…> Советский строй дает такие предпосылки для создания крепкого стройного аппарата местного управления, о каких не могло мечтать не только самодержавие, но и любая из самых демократических республик!» [2].
К 1 апреля городское самоуправление в думской форме было ликвидировано в 77,8% губернских городов, в которых к власти пришли большевики [3]. Встала задача встраивания муниципальных функций в горсоветы, что оказалось достаточно сложным процессом.
Первоначально в губернских и уездных городах на базе упраздненных органов городского самоуправления в думской форме были созданы отделы, носившие разное наименование: городского хозяйства, местного хозяйства, коллегия городского самоуправления и т. д., сохранившие в целом организационную структуру, персональный состав и функции, которые имелись у старых муниципальных органов. Там, где городских Советов не было или они не контролировались большевиками, муниципальные отделы передавались в ведение уездных (как в Серпухове, Котельниче) или губернских (как в Туле) исполкомов, осуществлявших функции административного управления в пределах губернии или уезда.
Если новыми органами городского самоуправления стали Советы, то обширное муниципальное хозяйство, функции самоуправления после ликвидации демократических органов в думской форме оказывались в ведении муниципальных отделов Cоветов, финансирование /334/
1. Каганович Л.М. Местное советское самоуправление: строительство советской власти на местах. М., 1923. С. 15.
2. Вестник НКВД. 1918. 25 августа. С. 14-15.
3. Гальперина Б. Д., Старцев В. И. К истории ликвидации городских дум в 1918 г. С. 129-130.
которых велось по особым, муниципальным сметам. Даже при попытках распределить функционал муниципалитетов по разным отделам у бывших учреждений городского самоуправления сохранялась общая финансовая база, они продолжали координировать между собой работу по обслуживанию городского хозяйства. Тем более что многим в Советах не хотелось вместо политической и классовой борьбы заниматься хозяйственной рутиной, у советских деятелей, как правило, не было времени на продолжительную работу, требовавшую затраты всех сил и компетентности при решении вопросов.
3 этап - с июля 1918 г. Курс на создание коммунальных отделов, их централизация и борьба НКВД и ВСНХ за контроль над городским и земским хозяйством.
В июле 1918 г. заведующим отделом местного хозяйства и членом коллегии НКВД становится Б. М. Эльцин, большевик из Уфы. Он берет курс на сохранение единого муниципального хозяйства как особого отдела в Советах и их подчинение отделу местного хозяйства НКВД. Внутри Советов, по замыслу Б. М. Эльцина, предлагалось воссоздавать муниципальную организацию в виде особого отдела, функционально и организационно обособленную от иных отделов Совета, но связанную на основе принципа демократического централизма с вышестоящими отделами. По итогам семинара по вопросам муниципализации, прошедшего в НКВД с 1 по 9 ноября 1918 г., были приняты положения, разработанные Б. М. Эльциным: «…необходимо <…> выделение коммунально-муниципальных отделов (отделов местного хозяйства) в самостоятельные органы при исполкомах»; «должно быть раз навсегда разъяснено и внедрено на местах, что задачи этих отделов резко отличаются от задач СНХ». На основе коммунальных отделов, в соответствии с рекомендациями Б. М. Эльцина, должны были быть сформированы иерархически построенные коммунальные отделы на уровне уездов, губерний. Вершиной иерархической структуры должен был стать центральный коммунально-муниципальный орган - Отдел местного хозяйства НКВД, при котором регулярно должны были созываться съезды муниципальных работников [1].
1. Власть Советов. 1918. 1 декабря. С. 20.
В то же время местное хозяйство пытались перехватить совнархозы. Так, в декабре 1918 г. на 2м Всероссийском съезде совнархозов было решено слить организационно хозяйственный аппарат бывших городских и земских самоуправлений с аппаратом СНХ, для чего должны были создаваться отделы местного хозяйства при ВСНХ, губернских и уездных совнархозах. Средства отделы местного хозяйства по-прежнему должны были получать «путем обложения местного населения» [1]. В ответ 21 декабря 1918 г. на заседании коллегии НКВД большинством голосов после споров были приняты тезисы «Задачи коммунальных отделов», обрисовавшие картину будущего «социалистического преобразования муниципального строя». После констатации взаимозависимости национализированного и муниципализированного хозяйства указывалось на необходимость разграничения «предметов и способов ведения государственных и местных органов», задачу провести более или менее точно и определенно грань между муниципальными предприятиями и общегосударственными, находившимися в ведении ВСНХ. Б. М. Эльцин обвинил СНХ в том, что он, «не имея общей программы работы, пытается подчинить своему влиянию все» [2].
Внутри НКВД по организации местного хозяйства единства также не было. Пришедший в 1919 г. в НКВД в качестве заместителя народного комиссара М. Ф. Владимирский раскритиковал представление, что существуют специфические нужды городов, наилучшее удовлетворение которых возможно только местными самоуправляющимися единицами. Воплощением этих ошибочных, по мнению М. Ф. Владимирского, взглядов и служили коммунальные отделы, являющиеся, в формулировке заместителя наркома внутренних дел, «остатками от прежних городских управ, причем связь их с прежним строем проявляется иногда даже тем, что во главе этого отдела стоят бывшие члены городской управы». Он предлагал лишить их территориального характера через распространение их полномочий на уезды в целом: «Коммунальный отдел или точнее: Отдел местного хозяйства должен стать отделом уездного исполкома, обслуживать «местные» нужды как города, так и деревни» [3]. /336/
1 Резолюции Второго Всероссийского съезда Советов народного хозяйства. М., 1919. С. 40-43.
2 Власть Советов. 1918. 27 декабря. С. 9-10.
3 Владимирский М. Ф. Организация Советской власти на местах. М., 1919. С. 18-19, 22.
В итоге в организации городского управления возник полный разнобой. По данным ответов из 95 городов на анкету НКВД в конце 1918 г., отделы коммунального хозяйства в составе городских Советов функционировали в 22 городах (23% от общего числа ответивших на этот вопрос отделов), в составе совнархозов находились 32 отдела местного хозяйства (34% от ответивших отделов), в составе губернских или уездных исполкомов действовал 41 коммунальный отдел (43%) [1]. По данным историка Ходякова, к середине 1919 г. 18,3% местных совнархозов имели коммунальные отделы или отделы местных хозяйств [2].
4 этап - с конца 1918 г. Массовая ликвидация горсоветов, вместо которых создаются коммунальные отделы.
Конституция 1918 г. закрепила положение Cоветов как органов государственной власти, однако положение городских Советов было неопределенным. Конституция фактически приравняла городские Советы в городах более чем с 10 тыс. жителей к губисполкомам, подчиняющимся непосредственно ВЦИК и СНК [3]. В то же время их полномочия были неопределенными. Местным Советам было предоставлено право принимать «все меры к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношениях», разрешать «все вопросы, имеющие чисто местное (для данной территории) значение». Разногласия в представлениях о путях движения к социализму и личные конфликты часто вызывали трения и столкновения между городскими Cоветами, пытавшими отстоять свою самостоятельность и ведущую роль в управлении не только городом, но и уездом и губернией, и уездными и губернскими исполкомами, пытавшимися подчинить горсоветы. Самостоятельность городских Советов ограничивал не только партийный контроль, но и усилившийся процесс «вертикальной» централизации советских отделов в городах [4].
Случаи противостояния и соперничества способствовали тому, что центральная власть стала проводить курс на слияние городских испол-/337/
1. Власть Советов. 1919. № 8-9. С. 3-6.
2. Ходяков М. В. Децентрализм в промышленной политике регионов России: 1917-1920 гг. СПб., 2001. С. 85.
3. Михайлов Г. С. Местное советское управление. М., 1927. С. 99.
4. Гимпельсон Е. Г. Советы в годы иностранной интервенции и гражданской войны. М., 1968. С. 125.
комов с уездными, а в уездных городах с незначительным пролетарским населением М. Ф. Владимирский рекомендовал вообще воздержаться от создания городских Советов [1]. Кроме всего прочего, эта рекомендация была вызвана и общей обстановкой Гражданской войны, преобладанием военно-мобилизационных задач над остальными, нехваткой идеологически выдержанных кадров. Наличие в одном городе двух или трех исполкомов в условиях отсутствия четкого разграничения полномочий вело к параллелизму и излишней бюрократизации. Важную роль играли и финансово-экономические условия: горсоветы лишились прежних доходов и стали жить за счет ассигнований из центра.
Как указывало НКВД, к 7 ноября 1918 г. на территории, подконтрольной Советской России, действовал 121 городской Совет [2]. К концу 1919 г., по данным НКВД, существовали только 77 городских Советов, из них 27 в губернских и 50 в уездных городах. Только в 17 губернских городах сохранились отдельные городской и губернский исполком, но были объединены некоторые отделы. Из 268 уездных городов только в 50 имелись горсоветы, причем исполкомы были лишь в 17 городах [3]. Широко распространившаяся ликвидация городских Советов была одним из проявлений ослабления территориальной организации управления, основанной на идее о том, что каждая обособленная административно территория - город, уезд, губерния - должна иметь избираемый местным населением орган, управляющий делами этой территории в интересах этой территории и ее населения. Усиливались сословно-классовый и производственный принципы формирования органов местной власти. Так, выборы в Советы, как отмечал М. Ф. Владимирский, осуществлялись по производственным (по хозяйственным и профессиональным) организациям, а не по «чисто искусственным территориальным участкам» [4]. Несмотря на то что Советы назывались городскими, формировались они не всегда по территориальному принципу.
Меньшевик Л. Мартов на VII Съезде Советов в декабре 1919 г. от имени меньшевистской фракции зачитал резолюцию, в которой конста-/338/
1. Владимирский М. Ф. Организация Советской власти на местах. С. 18-20.
2. Власть Советов. 1918. 7 ноября. С. 7; 1919. Январь. № 1. С. 11.
3. Гимпельсон Е. Г. Советы в годы иностранной интервенции и гражданской войны. С. 70, 131-132.
4. Владимирский М. Ф. Организация Советской власти на местах. С. 32.
тировалось «перерождение органов власти <…> повсюду на местах». Он заявил, что уездные и городские Советы созывались «в самых редких случаях и для решения менее важных дел», а вся полнота власти и все управление на местах сосредоточились «в неконтролируемых представителями рабочих и крестьян исполкомах, редко переизбираемых», все реже и реже переизбирались и сами Советы, было полностью подавлена свобода выбора, а некоммунистические партии насильно устранялись из Советов. В результате, как подчеркнул Л. Мартов, Советы превратились постепенно «в филиальные отделения <…> одной коммунистической партии», это «убивало в корне «всякие признаки самодеятельности и самоуправления широких масс» [1]. Представительница Бунда Фрумкина также отметила, что во многих местах Советы вообще не собираются, «особенно в городах», приведя в пример Гомель. Там же, где они собираются, как констатировала Фрумкина, они превращаются в митинги, «в места, где говорятся речи по текущему моменту» и принимаются политические резолюции, которые «фактически не имеют отношения ни к жизни, ни к творчеству, ни к государственному строительству», Советы не руководили работой исполкомов, а исполкомы не несли ответственности перед Советами [2]. Низкой была явка на заседания горсоветов. Так, по свидетельству Г. Е. Зиновьева, прибывший в качестве гостя из Москвы М. Ф. Владимирский насчитал лишь 25 человек на заседании Тверского горсовета, на котором должно было присутствовать 200 делегатов [3].
1919 г. среди коммунистов шла дискуссия о том, стоит ли объединять горисполкомы с уездными и губернскими исполкомами. В ноябре 1920 г. Четвертый Всероссийский съезд заведующих губернскими отделами управления констатировал «замирание жизни и деятельности Советов на местах и перенесение центра тяжести работы в Исполкомы /339/
1. Седьмой Всероссийский съезд Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов: стенографический отчет (5-9 декабря 1919 г. в Москве). М., 1920. С. 60-61.
2. Там же. С. 64.
3. Восьмой Всероссийский съезд Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов: стенографический отчет, (22-29 декабря 1920 г.). М., 1921. С. 222.
и даже президиумы», объяснив это напряженной Гражданской войной и призвав в новых условиях «перейти к широкому развертыванию и оживлению работы Советов» [1].
Там, где горсоветы и их исполкомы ликвидировались, коммунальные отделы создавались при уездных или губернских исполкомах. Коллегия НКВД в феврале 1919 г. решила выделить отделы коммунального хозяйства в самостоятельные органы при исполкомах, причем не только городских и сельских, но и губернских, уездных и волостных. Это объяснялось «важностью и особенностями задач коммунальной политики на местах и резким отличием их от задач органов, обслуживающих хозяйственные нужды общегосударственного, а не местного значения» [2]. Нарком внутренних дел Г. И. Петровский отмечал, что создание коммунальных отделов «несколько оформляет разрозненность существовавших мелких местных частей хозяйственного аппарата, которые должны иметь одно место; отделяет работу его от Совнархоза, чем имеет в виду развить местную инициативу в области интенсификации местного хозяйства…» [3].
В принятом на Седьмом Всероссийском съезде Советов 12 декабря 1919 г. постановлении о советском строительстве была расписана структура отделов губернских и уездных исполкомов Советов. В них следовало образовать и коммунальный отдел. Отделы состояли из заведующего и коллегии при нем, которые избирались исполкомами, народный комиссар имел право заявить отвод заведующего. Сметы отделов до направления в центр должны были утверждаться исполкомами. Заведующий имел право единолично принимать решения по вопросам ведения отдела, члены коллегии могли, не приостанавливая исполнения решения, обжаловать его в исполкоме. Фактически фиксировалась двойная подчиненность отделов как соответствующему исполкому, так и вышестоящим исполкомам и народному комиссариату, который имел право напрямую сноситься с отделом и давать ему распоряжения [4].
1. Резолюции IV Всероссийского съезда заведующих отделами управления губернских исполнительных комитетов, Москва (15-19 ноября 1920 г.). М., б/г. С. 3.
2. Работа коллегии НКВД за февраль 1919 г. О коммунальных отделах // Власть Советов. 1919. № 3-4. Март. С. 24.
3. Власть Советов. 1919. № 5. Апрель. С. 17-18.
4. Седьмой Всероссийский съезд Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов: стенографический отчет (5-9 декабря 1919 г. в Москве). М, 1920. С. 203-204.
Наконец в апреле 1920 г. декрет СНК о коммунальных отделах четко фиксирует их место как отделов при исполкомах Советов, сосредотачивающих основные функции прежнего самоуправления, подчиненных коммунальному отделу НКВД. Местные коммунальные отделы должны были управлять бывшим городским и земским хозяйством: заведовать земельными участками; жилищным делом, включая вопросы заведования муниципализированными владениями, распределения помещений и строительно-ремонтных работ; предприятиями общего пользования, имеющими местное значение: водопроводом, освещением всех видов, трамваем, пароходствами, паромами и перевозами, канализацией, полями орошения, мусоросжигательными печами, банями, прачечными и т. д. Предполагалось, что президиум ВСНХ может изъять отдельные предприятия в свое ведение. Постройку и эксплуатацию предприятий санитарного характера следовало проводить под надзором комиссариата здравоохранения. Также в сферу компетенции коммунальных отделов были отнесены внешнее благоустройство (планировка, очистка, поддержание мостовых, набережных, садов, скверов, памятников), похоронное дело и распределение топлива между населением и учреждениями с согласия губернских совнархозов. Декрет определял, что городское управление могли осуществлять только те горсоветы, которые сохранили самостоятельные исполкомы [1]. Там, где таких исполкомов не было, управление бывшим муниципальными и земским хозяйствами переводилось на уездный или губернский уровень, а горсоветы, если они существовали, лишались механизмов прямого руководства коммунальной деятельностью.
Развитие деятельности коммунальных отделов в октябре 1920 г. вновь сделали актуальным вопрос о создании особого, «коммунального» наркомата в центре. Этот вопрос был поставлен на Втором Всероссийском съезде заведующих коммунальными отделами 15-20 октября 1920 г. Однако на этот шаг не пошли, оставив местное хозяйство в ведении НКВД. В феврале 1921 г. президиум ВЦИК направил разъяснение с запретом на слияния коммунальных отделов с совнархозами, но это не прекратило попытки изъятия части коммунальных предприятий из ве-/341/
1. Собрание узаконений и распоряжений правительства за 1920 г. М. 1943. С. 188-189.
дения НКВД [1]. С 1921 г. коммунальный отдел НКВД стал называться, по аналогии с дореволюционным временем, Главным управлением коммунального хозяйства (ГУКХ) НКВД. С 1920 г. регулярно стали проводиться съезды заведующих коммунальными отделами, за 1920-1921 гг. их прошло три.
В период с 1918 по 1920 г. происходят и функциональные изменения. Часть функций самоуправления в это время переходит к местным административным органам центральных наркоматов - образование, социальное обеспечение, медицина, снабжение, санитария, муниципальные производственные предприятия перехватывали совнархозы. Но появляется и новая отрасль - жилищное дело, многие муниципальные функции расширяют свои масштабы. Так, если до революции муниципалитет управлял только своей собственностью, зданиями, то в 1918-1919 гг. стало нужно обслуживать огромное количество муниципализированных домов. Если раньше город ведал только тротуарами у принадлежащих муниципалитету зданий, то после муниципализации - почти всеми тротуарами в городе, коммунальные отделы занимались учетом и распределением мебели, под их контроль передавались частные бани, аптеки, электростанции, далеко не всегда в хорошем состоянии. Из-за нехватки продовольствия развивалась сельскохозяйственная часть, коммунальные отделы не только раздавали городские земли жителям и давали советы по выращиванию урожая, но и сами вели коммунальное огородное хозяйство.
Особенностью организационной трансформации самоуправления стало то, что из демократического, основанного на всеобщем избирательном праве оно было преобразовано в классовое учреждение, выбирать представителей в которое могла только часть, пусть большая, горожан. Если прежние муниципалитеты не имели вертикальной иерархии и были слабо связаны друг с другом и с центром, то городские Советы к середине 1918 г. были построены по принципу «демократического централизма». В дальнейшем хотя Советы, ставшие однопартийными органами, формально остались основой строя, но фактически институт самоуправления в городах Советской России был почти ликвидирован, установлена система жесткой централизации - «главкизма». /342/
1. Лобанов А. В. Переход к НЭП и реорганизация НКВД РСФСР: дисс. ... канд. юрид. наук. М, 1998. С. 107-109, 158.
В условиях Гражданской войны после всех трансформаций в городах воссоздали единое муниципальное коммунальное хозяйство, потерявшее часть функций и приобретшее ряд новых. Управление городским хозяйством вывели из борьбы партий, конкуренции стратегий развития, прямой зависимости от населения. Реорганизация органов управления городским хозяйством на местах происходила без основательной теоретической подготовки, в отсутствие единой концепции преобразований, с отставанием от потребностей. К разрухе вели организационные изменения, социалистические эксперименты, разрушение механизмов управления, ликвидация местного обложения, нехватка денег, рабочих рук, забиравшая все ресурсы война. Городское управление вновь стало бюрократическим, отчужденным от жителей.
Гражданская война в России (1918-1922 гг.) / отв. ред. Л. С. Белоусов, С. В. Девятов. - СПб.: Алетейя, 2020. С. 327-343.