Ordnungspolitik, Фрайбургская школа и основы правил (вторая часть)
Перевод с английского Viktor J. Vanberg, "Ordnungspolitik, the Freiburg School and the Reason of Rules"
Первая часть
версия в PDF
Перед более детальным рассмотрением различных причин, обуславливающих правила, которые я хочу прокомментировать, полезно кратко описать основной вопрос нынешней дискуссии о европейском кризисе. В центре полемики вопрос об области, в которой или до пределов которой политика должна быть ограничена правилами, оспариваемый требованием предоставить дискретные полномочия для действий, считающихся целесообразными при данных обстоятельствах.
Дискретные полномочия означают, что правительство может выбрать среди возможных вариантов наиболее приемлемый в данной конкретной ситуации, «лучший» в его представлении, исходя из ожидаемых последствий и учитывая все обстоятельства. В противоположность этому ориентированная на правила политика означает, что правительство подчинено либо предписывающим и положительным правилам, которые требуют применения в конкретных проблемных ситуациях конкретный тип действий, либо запретительным (отрицательным) правилам, которые требуют воздержаться от определенных видов деятельности.
Большинство правил, которые регулируют нашу жизнь, в области политики не меньше, чем в сфере нашего личного поведения, являются, по сути, негативными правилами, которые исключают определенные виды действий как запрещенные, но оставляют простор для дискретного выбора в пределах оставшегося диапазона вариантов. В этом смысле - и только в этом смысле - следование правилам и благоразумный, дискретный выбор не являются взаимоисключающими альтернативами, а могут сосуществовать.
Исходя из того, как я описал выше разницу между выбором в рамках правил и дискретным выбором, возникает очевидный вопрос: зачем кому-нибудь может захотеться быть связанным правилами вместо того, чтобы иметь возможность в любой ситуации делать то, что обещает лучший результат с учетом всех обстоятельств? Принципиальный вопрос, который требует ответа - что может быть «причиной правил», какие аргументы могут быть использованы в пользу основанной на правилах политики в противоположность дискретной политике?
Прежде чем детально рассматривать причину правил в политике, я сначала рассмотрю причину правил в нашем личном поведении.
Вообще возможность существования причины следовать правилам связана с фактом, что есть определенный тип проблем, с которыми мы сталкиваемся ежедневно в течение нашей обычной деятельности. Даже если в постоянно меняющемся мире каждая ситуация выбора, с которой мы сталкиваемся, в каком-то смысле уникальна, с некоторыми видами проблем мы имеем дело неоднократно, такими, например, как организация нашего рабочего дня, взаимоотношения с родственниками, друзьями или деловыми партнерами, управление автомобилем на улице… и множество других проблем, с которыми мы сталкиваемся снова и снова. Для такого вида повторяющихся проблем со временем может быть накоплен опыт их успешного решения в целом, даже если в некоторых аспектах каждая из них будет уникальна.
Наиболее общим аргументом в пользу правил является то, что, опираясь на проверенные временем общие предписания или правила, как вести себя в таких повторяющихся проблемных ситуациях, мы можем достичь большего, чем если бы мы произвольно выбирали лучший вариант, учитывая специфику конкретной ситуации.
Мы можем, кроме того, указать три отдельные причины, почему следование правилам может быть выгоднее произвольного выбора, три причины, которые я рассмотрю по порядку под заголовками «проблема знания», «проблема мотивации» и «проблема репутации».
Большое значение проблеме знания придавал Фридрих Хайек. По сути, она играет ключевую роль в его социальной и экономической философии. В разных версиях и разных местах своих работ он подчеркивал, что «правила являются инструментом, который мы научились использовать из-за неспособности нашего разума учесть все детали сложной реальности». Как подчеркивал Хайек, преимущество следования правилам может показаться парадоксальным, если учесть тот факт, что правила обычно учат нас сосредотачиваться на конкретных аспектах ситуации выбора, с которой мы сталкиваемся, и игнорировать другие аспекты, о которых мы можем знать. Правило выполнять обещанное, например, учит нас, что если мы дали слово, мы должны держать его независимо от других соображений, которые могут побуждать нас нарушить его. Или другой пример - правило останавливаться на красный свет светофора и идти на зеленый советует нам сосредоточиться на цвете светофора и игнорировать другие аспекты конкретной ситуации. Другими словами, правила «избирательны» в том, на что они нас учат обращать внимание, и такая избирательность вызывает очевидный вопрос: как вообще может быть выгодно игнорировать в ситуации конкретного выбора то, что мы можем о ней знать.
Ответ на этот вопрос можно найти, сравнив избирательность правил с неизбежной избирательностью выбора, который мы делаем, когда пытаемся учесть все обстоятельства. Как утверждает Хайек, перед лицом «неисчерпаемой сложности всего» невозможно учесть «все обстоятельства» и правильно предвидеть все прямые и косвенные последствия наших действий. В нашем дискретном выборе мы неизбежно ответим избирательно на определенные аспекты ситуации, и наша избирательность вполне может заставить нас игнорировать то, что имело бы решающее значение, если бы мы действительно могли учитывать все обстоятельства.
Как уже отмечалось ранее, правила являются избирательными. В отличие от случайной избирательности нашего сознательного выбора правила целенаправленно избирательны. Их преимущество заключается в том, что они не только облегчают наш выбор, позволив нам сосредоточить внимание на конкретных аспектах, но и обеспечивают выбор тех аспектов, которые на самом деле помогают нам сделать лучший выбор из всех возможных.
В целях иллюстрации рассмотрим упомянутый выше простой пример - повторяющаяся проблема пересечения перекрестка:
- Дискретный выбор будет означать, что всегда надо делать то, что является лучшим в данных обстоятельствах.
- Следование правилам будет означать останавливаться на красный и идти на зеленый, другими словами, это означает сосредоточить свое внимание на цвете светофора и относиться к другим аспектам ситуации как не имеющим значения для данного выбора.
Можно быть уверенным, что в случае дискретного выбора, используя всю доступную информацию, теоретически мы могли бы сделать лучший выбор, чем просто полагаясь на цвет светофора. Тем не менее, пытаясь делать то, что нам кажется оптимальным в данных обстоятельствах, мы вполне можем допустить ошибку - не заметив полицейского, быть оштрафованными за пересечение перекрестка на красный свет или, недооценив скорость приближающейся машины, попасть под ее колеса.
С другой стороны, следуя правилам, мы тоже можем совершать «ошибки», такие как бесполезная остановка на красный свет, когда могли бы безопасно пересечь улицу, или, несмотря на соблюдение правил, стать жертвой аварии из-за того, что другой водитель проигнорировал красный свет.
Смысл данного примера состоит в том, что ни дискретный выбор, ни правила, которым мы следуем, не являются идеальными в смысле гарантии нам лучшего варианта с учетом всех обстоятельств в каждом конкретном случае. Для нас как неизбежно несовершенных людей наилучший вариант действий при наличии полной информации не является подходящей нормой суждения. Подходящим является сравнение между общей совокупностью результатов, полученных как итог дискретных выборов, с одной стороны и как итог следования правилам с другой. И хорошие правила, особенно проверенные временем, содержащие опыт, накопленный поколениями, могут предложить намного лучшее решение, чем наш дискретный выбор.
Вторая причина правил, которую я хочу отметить, выступает под заголовком «проблема мотивации». Несмотря на то, что в некоторой степени она связана с проблемой знаний, полезно рассмотреть проблему знаний в дискретном выборе как отдельный вопрос.
Наш жизненный опыт подсказывает, а психологические исследования подтверждают, что в случае выбора мы склонны отдавать предпочтение текущим потребностям и скорейшему эффекту наших действий за счет более поздних отрицательных последствий. Мы едим вкусную, но нездоровую пищу, даже если мы знаем о ее вредности в дальней перспективе. Мы откладываем неприятные, но необходимые задачи, даже если знаем, что позже будем об этом жалеть, и т.д. Обоснованием многих традиционных правил поведения, передаваемых из поколения в поколение, служит исправление этого недостатка в нашей мотивации. Они учат нас обуздывать наши текущие желания в пользу превосходящей выгоды, которую можно получить в долгосрочной перспективе.
Здесь стоит упомянуть, что когда Джеймс Бьюкенен в 1986 году был награжден Нобелевской премией в области экономики, мы решили в Центре изучения общественного выбора, где я работал с 1983 по 1995 год, основать журнал Конституциональной политической экономии. Те из вас, кто видел журнал, знают, что для титульной страницы мы выбрали изображение Одиссея, привязанного к мачте корабля как символ ориентированной на правила конституциональной экономической науки; символ, который должен был показать, что подчинение правилам дает нам возможность извлечь выгоду, которую в противном случае мы не смогли бы получить, также как Одиссей должен был быть привязан к мачте, чтобы наслаждаться пением сирен.
Третья причина правил, которую я озаглавил как «проблема репутации», имеет дело с последствиями нашего выбора, с тем, как он влияет на восприятие нас другими людьми и как это, в свою очередь, определяет перспективы достижения наших целей. Рассмотрим, например, вопрос о том, нужно ли всегда выполнять обещания или принимать решение в каждом конкретном случае в зависимости от конкретных обстоятельств.
Конечно, оппортунист, который в каждом отдельном случае поступает так, как ему выгодней, воспользуется возможностью безнаказанно нарушить данное обещание, тогда как для принципиального человека такой возможности нет. Но верно также и то, что человек с репутацией всегда выполняющего свои обещания будет более привлекательным партнером при заключении сделок, чем оппортунист. И как более привлекательный партнер для сотрудничества, он будет иметь возможность заключать выгодные сделки, доступ к которым у оппортуниста не будет.
В общем, можно сказать, что, следуя правилам, можно заработать репутацию честного и надежного человека; репутацию, являющуюся своего рода социальным капиталом, который может принести большую прибыль в наших сделках с другими.
В заключительной части своего выступления я хочу обсудить, как те же самые три причины правил применяются на уровне политики не реже, чем в частной жизни.
В качестве иллюстрации проблемы знаний в области политики рассмотрим вопрос индустриальной политики, в котором давно существует разделение между французским политическим подходом и немецкой Ordnungspolitik, даже если германское правительство не всегда следует ее рекомендациям.
Если бы правительства были совершенны в определении победителей и адекватной оценке желательных и нежелательных последствий предоставления налоговых льгот или прямых субсидий конкретным фирмам и отраслям, граждане, возможно, предоставили им полномочия проводить такую политику. Но если правительства не являются совершенными предсказателями будущего экономического развития и восприимчивы к лоббированию со стороны заинтересованных групп, граждане имеют право опасаться, что такие дискретные полномочия могут быть неправильно применены. Перед лицом таких рисков интересы граждан будут защищены лучше, если правительству будет отказано в полномочиях на дискретные меры, ограничив его проведением экономической политики с помощью общих правил игры, обеспечивающих надлежащую основу для экономической деятельности.
Говоря о лоббировании групповых интересов, я уже имплицитно провел связь между проблемой знаний и проблемой мотивации, которая является второй причиной правил. Если правительству дано право решать, какие отрасли поддерживать, какие предприятия спасать от банкротства или каким банкам оказывать финансовую помощь, оно сталкивается не только с проблемой знаний, но и проблемой мотивации, порождаемой соблазном поиска ренты для заинтересованных групп. У переизбираемых политиков большой соблазн искать поддержку у групп, которые одобряют их дискретное вмешательство в экономику, особенно если издержки остальных граждан в связи с этим вмешательством не так заметны для неискушенных в экономике. Даже если политики знают об ущербе, к которому приведет их решение в долгосрочной перспективе, конкуренция за голоса может побудить их действовать вопреки своим знаниям.
С учетом данных рисков лучший совет гражданам - предпочесть дискретной политике политику, основанную на правилах, даже если, теоретически, могут быть случаи, в которых вмешательство правительства может принести заметную пользу. Даже если решения будут приняты с учетом всех условий и независимо от лоббируемых групповых интересов, что вряд ли выполнимо в мире реальной политики. Это именно та проблема, к которой - как уже отмечалось ранее - обратились основатели Фрайбургской школы со своей формулой «сильного государства», означающей государство, ограниченное конституционными рамками, не позволяющими уступать требованиям заинтересованных групп в предоставлении привилегий.
Третий и последний - репутационный эффект следования правилам в политике. Этому эффекту уделено особое внимание в контексте фискальной и монетарной политики. Под названием «Правила вместо дискретности» Кидланд и Прескотт опубликовали в 1977 году хорошо известную статью, в которой они утверждали, что дискретная политика, стремящаяся выбрать «наилучший вариант действий с учетом текущей ситуации», не сможет достичь своих целей, потому что в динамичной экономической системе игроки будут корректировать свои ожидания. Благодаря этому влиянию на ожидания, утверждают Кидланд и Прескотт, политика совокупного управления спроса, например, может привести «к повышенному уровню инфляции» без снижения безработицы. Общий вывод, к которому они пришли в результате своего анализа, заключается в том, что «политики должны поступать в соответствии с правилами, а не по своему усмотрению… (и) что экономическая теория должна использоваться не для (изучения последствий конкретных политических мер, а) для оценки альтернативных политических правил и лучшие из них должны быть использованы. Это полностью соответствует главной идеи немецкой традиции Ordnungspolitik.
Кидланд и Прескотт добавляют важный аргумент, когда заявляют: «В демократическом обществе считается предпочтительным, чтобы выбранные правила были просты и понятны, поэтому легко понять, когда политик отклоняется от политики».
Стоит отметить, что американский экономист Генри Саймонс уже в 1930-е годы выступал за подход к экономической политике, который близок немецкой концепции Ordnungspolitik, но, к сожалению, без какого-либо заметного влияния на экономическую профессию. В своей статье «Правила против властей в денежно-кредитной политике», первоначально опубликованной в 1936 году, Саймонс говорил об «опасности подмены правил властями, которая заслуживает особого внимания среди студентов-финансистов», и открыто заявлял: «Система предприятий не может эффективно функционировать в условиях крайней неопределенности действий представителей монетарной власти… Мы должны избегать ситуацию, когда каждое деловое решение становится в значительной степени спекуляцией о будущем денежно-кредитной политики». Без господства принципов над целесообразностью, пришел к выводу Саймонс, «политический контроль может деградировать по бесконечных уступок организованным меньшинствам с постепенным подрывом “конституционного строя”, в соответствии с которым экономика свободных предприятий и представительное правительство может функционировать».
Лоуренс Уайт в недавней статье, где критикуется спасение банков за счет денег налогоплательщиков, пишет: «Если все знают, что будет соблюдаться верховенство права и никто не получит финансовой поддержки, стимулы для безрассудных действий исчезают…, (по крайне мере) не будет негативных стимулов в масштабах всей системы, вызывающих эпидемию безрассудства».
В заключение хочу сделать пару кратких замечаний по поводу аргумента, который является стандартным ответом во время кризисов и который также популярен при нынешнем кризисе, выраженного в немецкой поговорке “Not kennt kein Gebot”, означающей, что никто не связан правилами в чрезвычайной ситуации. Для этого аргумента будут уместны два комментария.
Во-первых, благоразумие действительно требует от нас признать, что могут быть чрезвычайные ситуации, в которых мы должны временно отказаться от правил, считающиеся в обычной жизни обязательными. Но если мы не хотим чтобы сиюминутная целесообразность проникла через заднюю дверь, мы должны принять правила, определяющие когда, кем и в соответствии с какими процедурами может быть объявлено чрезвычайное положение; а также правила, описывающие полномочия властей в данных чрезвычайных ситуациях.
Во-вторых, более важным является то, что кризисы вроде тех, с которым мы сейчас имеем дело в Европе, не возникают как стихийное бедствие. Как правило, они являются совокупным результатом постоянного нарушения правил, которые в случае их соблюдения не позволили бы кризису произойти. Я думаю, мне не надо перечислять правила, такие как потолок дефицита бюджета и запрет на финансовую помощь в рамках Маастрихского соглашения, которые игнорировались неоднократно и систематически, что привело к сегодняшнему кризису суверенных долгов.
Надо признать, что именно германское правительство под руководством Шредера в 2004 году создало прецедент в поиске исключений для Маастрихского критерия бюджетного дефицита. Тем не менее, обнадеживает нынешнее требование Германии следовать правилам, которое может служить напоминанием, что только соблюдение разумных правил - единственный способ защиты от сползания в кризисы вроде того, что мы сейчас пытаемся преодолеть.
Первая часть
версия в PDF
Перед более детальным рассмотрением различных причин, обуславливающих правила, которые я хочу прокомментировать, полезно кратко описать основной вопрос нынешней дискуссии о европейском кризисе. В центре полемики вопрос об области, в которой или до пределов которой политика должна быть ограничена правилами, оспариваемый требованием предоставить дискретные полномочия для действий, считающихся целесообразными при данных обстоятельствах.
Дискретные полномочия означают, что правительство может выбрать среди возможных вариантов наиболее приемлемый в данной конкретной ситуации, «лучший» в его представлении, исходя из ожидаемых последствий и учитывая все обстоятельства. В противоположность этому ориентированная на правила политика означает, что правительство подчинено либо предписывающим и положительным правилам, которые требуют применения в конкретных проблемных ситуациях конкретный тип действий, либо запретительным (отрицательным) правилам, которые требуют воздержаться от определенных видов деятельности.
Большинство правил, которые регулируют нашу жизнь, в области политики не меньше, чем в сфере нашего личного поведения, являются, по сути, негативными правилами, которые исключают определенные виды действий как запрещенные, но оставляют простор для дискретного выбора в пределах оставшегося диапазона вариантов. В этом смысле - и только в этом смысле - следование правилам и благоразумный, дискретный выбор не являются взаимоисключающими альтернативами, а могут сосуществовать.
Исходя из того, как я описал выше разницу между выбором в рамках правил и дискретным выбором, возникает очевидный вопрос: зачем кому-нибудь может захотеться быть связанным правилами вместо того, чтобы иметь возможность в любой ситуации делать то, что обещает лучший результат с учетом всех обстоятельств? Принципиальный вопрос, который требует ответа - что может быть «причиной правил», какие аргументы могут быть использованы в пользу основанной на правилах политики в противоположность дискретной политике?
Прежде чем детально рассматривать причину правил в политике, я сначала рассмотрю причину правил в нашем личном поведении.
Вообще возможность существования причины следовать правилам связана с фактом, что есть определенный тип проблем, с которыми мы сталкиваемся ежедневно в течение нашей обычной деятельности. Даже если в постоянно меняющемся мире каждая ситуация выбора, с которой мы сталкиваемся, в каком-то смысле уникальна, с некоторыми видами проблем мы имеем дело неоднократно, такими, например, как организация нашего рабочего дня, взаимоотношения с родственниками, друзьями или деловыми партнерами, управление автомобилем на улице… и множество других проблем, с которыми мы сталкиваемся снова и снова. Для такого вида повторяющихся проблем со временем может быть накоплен опыт их успешного решения в целом, даже если в некоторых аспектах каждая из них будет уникальна.
Наиболее общим аргументом в пользу правил является то, что, опираясь на проверенные временем общие предписания или правила, как вести себя в таких повторяющихся проблемных ситуациях, мы можем достичь большего, чем если бы мы произвольно выбирали лучший вариант, учитывая специфику конкретной ситуации.
Мы можем, кроме того, указать три отдельные причины, почему следование правилам может быть выгоднее произвольного выбора, три причины, которые я рассмотрю по порядку под заголовками «проблема знания», «проблема мотивации» и «проблема репутации».
Большое значение проблеме знания придавал Фридрих Хайек. По сути, она играет ключевую роль в его социальной и экономической философии. В разных версиях и разных местах своих работ он подчеркивал, что «правила являются инструментом, который мы научились использовать из-за неспособности нашего разума учесть все детали сложной реальности». Как подчеркивал Хайек, преимущество следования правилам может показаться парадоксальным, если учесть тот факт, что правила обычно учат нас сосредотачиваться на конкретных аспектах ситуации выбора, с которой мы сталкиваемся, и игнорировать другие аспекты, о которых мы можем знать. Правило выполнять обещанное, например, учит нас, что если мы дали слово, мы должны держать его независимо от других соображений, которые могут побуждать нас нарушить его. Или другой пример - правило останавливаться на красный свет светофора и идти на зеленый советует нам сосредоточиться на цвете светофора и игнорировать другие аспекты конкретной ситуации. Другими словами, правила «избирательны» в том, на что они нас учат обращать внимание, и такая избирательность вызывает очевидный вопрос: как вообще может быть выгодно игнорировать в ситуации конкретного выбора то, что мы можем о ней знать.
Ответ на этот вопрос можно найти, сравнив избирательность правил с неизбежной избирательностью выбора, который мы делаем, когда пытаемся учесть все обстоятельства. Как утверждает Хайек, перед лицом «неисчерпаемой сложности всего» невозможно учесть «все обстоятельства» и правильно предвидеть все прямые и косвенные последствия наших действий. В нашем дискретном выборе мы неизбежно ответим избирательно на определенные аспекты ситуации, и наша избирательность вполне может заставить нас игнорировать то, что имело бы решающее значение, если бы мы действительно могли учитывать все обстоятельства.
Как уже отмечалось ранее, правила являются избирательными. В отличие от случайной избирательности нашего сознательного выбора правила целенаправленно избирательны. Их преимущество заключается в том, что они не только облегчают наш выбор, позволив нам сосредоточить внимание на конкретных аспектах, но и обеспечивают выбор тех аспектов, которые на самом деле помогают нам сделать лучший выбор из всех возможных.
В целях иллюстрации рассмотрим упомянутый выше простой пример - повторяющаяся проблема пересечения перекрестка:
- Дискретный выбор будет означать, что всегда надо делать то, что является лучшим в данных обстоятельствах.
- Следование правилам будет означать останавливаться на красный и идти на зеленый, другими словами, это означает сосредоточить свое внимание на цвете светофора и относиться к другим аспектам ситуации как не имеющим значения для данного выбора.
Можно быть уверенным, что в случае дискретного выбора, используя всю доступную информацию, теоретически мы могли бы сделать лучший выбор, чем просто полагаясь на цвет светофора. Тем не менее, пытаясь делать то, что нам кажется оптимальным в данных обстоятельствах, мы вполне можем допустить ошибку - не заметив полицейского, быть оштрафованными за пересечение перекрестка на красный свет или, недооценив скорость приближающейся машины, попасть под ее колеса.
С другой стороны, следуя правилам, мы тоже можем совершать «ошибки», такие как бесполезная остановка на красный свет, когда могли бы безопасно пересечь улицу, или, несмотря на соблюдение правил, стать жертвой аварии из-за того, что другой водитель проигнорировал красный свет.
Смысл данного примера состоит в том, что ни дискретный выбор, ни правила, которым мы следуем, не являются идеальными в смысле гарантии нам лучшего варианта с учетом всех обстоятельств в каждом конкретном случае. Для нас как неизбежно несовершенных людей наилучший вариант действий при наличии полной информации не является подходящей нормой суждения. Подходящим является сравнение между общей совокупностью результатов, полученных как итог дискретных выборов, с одной стороны и как итог следования правилам с другой. И хорошие правила, особенно проверенные временем, содержащие опыт, накопленный поколениями, могут предложить намного лучшее решение, чем наш дискретный выбор.
Вторая причина правил, которую я хочу отметить, выступает под заголовком «проблема мотивации». Несмотря на то, что в некоторой степени она связана с проблемой знаний, полезно рассмотреть проблему знаний в дискретном выборе как отдельный вопрос.
Наш жизненный опыт подсказывает, а психологические исследования подтверждают, что в случае выбора мы склонны отдавать предпочтение текущим потребностям и скорейшему эффекту наших действий за счет более поздних отрицательных последствий. Мы едим вкусную, но нездоровую пищу, даже если мы знаем о ее вредности в дальней перспективе. Мы откладываем неприятные, но необходимые задачи, даже если знаем, что позже будем об этом жалеть, и т.д. Обоснованием многих традиционных правил поведения, передаваемых из поколения в поколение, служит исправление этого недостатка в нашей мотивации. Они учат нас обуздывать наши текущие желания в пользу превосходящей выгоды, которую можно получить в долгосрочной перспективе.
Здесь стоит упомянуть, что когда Джеймс Бьюкенен в 1986 году был награжден Нобелевской премией в области экономики, мы решили в Центре изучения общественного выбора, где я работал с 1983 по 1995 год, основать журнал Конституциональной политической экономии. Те из вас, кто видел журнал, знают, что для титульной страницы мы выбрали изображение Одиссея, привязанного к мачте корабля как символ ориентированной на правила конституциональной экономической науки; символ, который должен был показать, что подчинение правилам дает нам возможность извлечь выгоду, которую в противном случае мы не смогли бы получить, также как Одиссей должен был быть привязан к мачте, чтобы наслаждаться пением сирен.
Третья причина правил, которую я озаглавил как «проблема репутации», имеет дело с последствиями нашего выбора, с тем, как он влияет на восприятие нас другими людьми и как это, в свою очередь, определяет перспективы достижения наших целей. Рассмотрим, например, вопрос о том, нужно ли всегда выполнять обещания или принимать решение в каждом конкретном случае в зависимости от конкретных обстоятельств.
Конечно, оппортунист, который в каждом отдельном случае поступает так, как ему выгодней, воспользуется возможностью безнаказанно нарушить данное обещание, тогда как для принципиального человека такой возможности нет. Но верно также и то, что человек с репутацией всегда выполняющего свои обещания будет более привлекательным партнером при заключении сделок, чем оппортунист. И как более привлекательный партнер для сотрудничества, он будет иметь возможность заключать выгодные сделки, доступ к которым у оппортуниста не будет.
В общем, можно сказать, что, следуя правилам, можно заработать репутацию честного и надежного человека; репутацию, являющуюся своего рода социальным капиталом, который может принести большую прибыль в наших сделках с другими.
В заключительной части своего выступления я хочу обсудить, как те же самые три причины правил применяются на уровне политики не реже, чем в частной жизни.
В качестве иллюстрации проблемы знаний в области политики рассмотрим вопрос индустриальной политики, в котором давно существует разделение между французским политическим подходом и немецкой Ordnungspolitik, даже если германское правительство не всегда следует ее рекомендациям.
Если бы правительства были совершенны в определении победителей и адекватной оценке желательных и нежелательных последствий предоставления налоговых льгот или прямых субсидий конкретным фирмам и отраслям, граждане, возможно, предоставили им полномочия проводить такую политику. Но если правительства не являются совершенными предсказателями будущего экономического развития и восприимчивы к лоббированию со стороны заинтересованных групп, граждане имеют право опасаться, что такие дискретные полномочия могут быть неправильно применены. Перед лицом таких рисков интересы граждан будут защищены лучше, если правительству будет отказано в полномочиях на дискретные меры, ограничив его проведением экономической политики с помощью общих правил игры, обеспечивающих надлежащую основу для экономической деятельности.
Говоря о лоббировании групповых интересов, я уже имплицитно провел связь между проблемой знаний и проблемой мотивации, которая является второй причиной правил. Если правительству дано право решать, какие отрасли поддерживать, какие предприятия спасать от банкротства или каким банкам оказывать финансовую помощь, оно сталкивается не только с проблемой знаний, но и проблемой мотивации, порождаемой соблазном поиска ренты для заинтересованных групп. У переизбираемых политиков большой соблазн искать поддержку у групп, которые одобряют их дискретное вмешательство в экономику, особенно если издержки остальных граждан в связи с этим вмешательством не так заметны для неискушенных в экономике. Даже если политики знают об ущербе, к которому приведет их решение в долгосрочной перспективе, конкуренция за голоса может побудить их действовать вопреки своим знаниям.
С учетом данных рисков лучший совет гражданам - предпочесть дискретной политике политику, основанную на правилах, даже если, теоретически, могут быть случаи, в которых вмешательство правительства может принести заметную пользу. Даже если решения будут приняты с учетом всех условий и независимо от лоббируемых групповых интересов, что вряд ли выполнимо в мире реальной политики. Это именно та проблема, к которой - как уже отмечалось ранее - обратились основатели Фрайбургской школы со своей формулой «сильного государства», означающей государство, ограниченное конституционными рамками, не позволяющими уступать требованиям заинтересованных групп в предоставлении привилегий.
Третий и последний - репутационный эффект следования правилам в политике. Этому эффекту уделено особое внимание в контексте фискальной и монетарной политики. Под названием «Правила вместо дискретности» Кидланд и Прескотт опубликовали в 1977 году хорошо известную статью, в которой они утверждали, что дискретная политика, стремящаяся выбрать «наилучший вариант действий с учетом текущей ситуации», не сможет достичь своих целей, потому что в динамичной экономической системе игроки будут корректировать свои ожидания. Благодаря этому влиянию на ожидания, утверждают Кидланд и Прескотт, политика совокупного управления спроса, например, может привести «к повышенному уровню инфляции» без снижения безработицы. Общий вывод, к которому они пришли в результате своего анализа, заключается в том, что «политики должны поступать в соответствии с правилами, а не по своему усмотрению… (и) что экономическая теория должна использоваться не для (изучения последствий конкретных политических мер, а) для оценки альтернативных политических правил и лучшие из них должны быть использованы. Это полностью соответствует главной идеи немецкой традиции Ordnungspolitik.
Кидланд и Прескотт добавляют важный аргумент, когда заявляют: «В демократическом обществе считается предпочтительным, чтобы выбранные правила были просты и понятны, поэтому легко понять, когда политик отклоняется от политики».
Стоит отметить, что американский экономист Генри Саймонс уже в 1930-е годы выступал за подход к экономической политике, который близок немецкой концепции Ordnungspolitik, но, к сожалению, без какого-либо заметного влияния на экономическую профессию. В своей статье «Правила против властей в денежно-кредитной политике», первоначально опубликованной в 1936 году, Саймонс говорил об «опасности подмены правил властями, которая заслуживает особого внимания среди студентов-финансистов», и открыто заявлял: «Система предприятий не может эффективно функционировать в условиях крайней неопределенности действий представителей монетарной власти… Мы должны избегать ситуацию, когда каждое деловое решение становится в значительной степени спекуляцией о будущем денежно-кредитной политики». Без господства принципов над целесообразностью, пришел к выводу Саймонс, «политический контроль может деградировать по бесконечных уступок организованным меньшинствам с постепенным подрывом “конституционного строя”, в соответствии с которым экономика свободных предприятий и представительное правительство может функционировать».
Лоуренс Уайт в недавней статье, где критикуется спасение банков за счет денег налогоплательщиков, пишет: «Если все знают, что будет соблюдаться верховенство права и никто не получит финансовой поддержки, стимулы для безрассудных действий исчезают…, (по крайне мере) не будет негативных стимулов в масштабах всей системы, вызывающих эпидемию безрассудства».
В заключение хочу сделать пару кратких замечаний по поводу аргумента, который является стандартным ответом во время кризисов и который также популярен при нынешнем кризисе, выраженного в немецкой поговорке “Not kennt kein Gebot”, означающей, что никто не связан правилами в чрезвычайной ситуации. Для этого аргумента будут уместны два комментария.
Во-первых, благоразумие действительно требует от нас признать, что могут быть чрезвычайные ситуации, в которых мы должны временно отказаться от правил, считающиеся в обычной жизни обязательными. Но если мы не хотим чтобы сиюминутная целесообразность проникла через заднюю дверь, мы должны принять правила, определяющие когда, кем и в соответствии с какими процедурами может быть объявлено чрезвычайное положение; а также правила, описывающие полномочия властей в данных чрезвычайных ситуациях.
Во-вторых, более важным является то, что кризисы вроде тех, с которым мы сейчас имеем дело в Европе, не возникают как стихийное бедствие. Как правило, они являются совокупным результатом постоянного нарушения правил, которые в случае их соблюдения не позволили бы кризису произойти. Я думаю, мне не надо перечислять правила, такие как потолок дефицита бюджета и запрет на финансовую помощь в рамках Маастрихского соглашения, которые игнорировались неоднократно и систематически, что привело к сегодняшнему кризису суверенных долгов.
Надо признать, что именно германское правительство под руководством Шредера в 2004 году создало прецедент в поиске исключений для Маастрихского критерия бюджетного дефицита. Тем не менее, обнадеживает нынешнее требование Германии следовать правилам, которое может служить напоминанием, что только соблюдение разумных правил - единственный способ защиты от сползания в кризисы вроде того, что мы сейчас пытаемся преодолеть.