Как бороться с коррупционными лазейками в законодательстве?
«Симбирский обозреватель» постоянно информирует о том, как прокуратура борется с коррупцией. Однако много вопросов есть к нашему законодательству о противодействии коррупции. Порой работа контролирующих органов напоминает борьбу с ветряными мельницами. Сегодня на эту тему мы разговариваем с исполняющей обязанности начальника отдела по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции прокуратуры Ульяновской области советником юстиции Еленой Владимировной Леохновской.\
- Елена Владимировна, почему законодательство о противодействии коррупции у нас так строго подходит исключительно к госслужащим? А где государственные должности: губернаторы, министры, депутаты, работающие на постоянной основе?
- На них распространяются отдельные ограничения, установленные Федеральным Конституционным Законом «О Правительстве Российской Федерации». В то же время они, вопреки укрепившемуся в общественном сознании понятию, не обязаны, например, предоставлять сведения о своих доходах и имуществе. О проверке достоверности предоставляемых данных и вовсе речи не идёт. В результате, у рядовых граждан возникает вопрос: кому это на руку?
Впрочем, вопросов можно задавать сколько угодно. Суть в одном: наше антикоррупционное законодательство далеко от совершенства. И когда оно будет совершенным - очень большой вопрос. И он, по сути, не в достоверности сведений о доходах, а в том, каковы источники расходов.
Контроль над расходами чиновников - крайне болезненная тема, которая постоянно обсуждается СМИ и общественностью. Но его разрешение на сегодняшний день невозможно: Россия не признала свою юрисдикцию в отношении статьи 20 Международной Конвенции ООН против коррупции, дающую определение незаконного обогащения как разницы между официальными доходами и реальными расходами и устанавливающую ответственность за незаконное обогащение.
Сделали, вроде бы, прорыв: распространили обязанность предоставления сведений о доходах и имуществе не только на служащих, но и членов их семей. Однако год практики показал, что этот шаг привёл, к сожалению, к валу официальных бумаг, отвлечению дополнительных людских и материальных ресурсов на сбор сведений при крайне ограниченном круге полномочий по проверке этой информации. Каких результатов после этого ждать?
Могут спросить: где же выход? Если в федеральном законе содержатся незаконные положения, вопрос решается относительно легко. Генеральный прокурор России не обладает правом законодательной инициативы, но у него есть рычаги воздействия через обращения в те органы, которые таким правом обладают.
Всё гораздо сложнее, если в таком законе содержатся коррупционные лазейки. Внешне его формулировки могут выглядеть безупречно, но составлены таким образом, что их применение может привести к злоупотреблению чиновниками своими полномочиями.
Очевидно, может возникнуть вопрос, не является ли в этой ситуации противодействие коррупции борьбой с ветряными мельницами? Скажу так. Если даже нет такого правового института, как контроль над расходами и не ратифицирована Конвенция, не надо расписываться в собственном бессилии. У нас есть свои рычаги воздействия.
- Понимаю всю остроту и даже болезненность обсуждаемых проблем. Но есть вопросы, от которых попросту не уйти. Поясните, пожалуйста, что такое «конфликт интересов»?
- Это понятие предусмотрено в трёх федеральных законах: «О государственной службе», «О муниципальной службе», «О противодействии коррупции». Сразу же поясню, что конфликт интересов возникает исключительно на уровне государственной и муниципальной службы. Если кто-то полагает, что в этот список входят губернаторы, министры, депутаты, работающие на постоянной основе, тот ошибается: они госслужащими не являются.
Здесь нам тоже многое не нравится. Закон трактует, цитирую: «Конфликт интересов - это ситуация, при которой личная заинтересованность влияет или может повлиять на исполнение должностных обязанностей». Говоря иначе, когда может возникнуть противодействие между личной заинтересованностью и законными интересами граждан, организаций, общества.
Что такое личная заинтересованность? Это возможность получения государственным или муниципальным служащим при исполнении им должностных обязанностей доходов в денежной либо натуральной форме. Сюда же входят доходы в виде материальной выгоды либо непосредственно для себя и членов семьи либо для граждан и организаций, с которыми он связан обязательствами.
Вроде бы, звучит красиво. Но уже неоднократно, как только эта статья появилась в Законе «О противодействии коррупции», задавался вопрос: «Почему всё связано с материальной выгодой?» Действительно, это очень мешает. Есть ведь и выгоды нематериального характера, например, связанные с карьерным ростом, лоббированием чьих-либо интересов. О них Закон не говорит. Единственным для нас выходом видится формулировка «может повлиять». Это, конечно, тоже оценочная категория, тем не менее, пусть и немного, но помогает.
Не могу не сравнивать «старые» и «новые» законы. Предыдущий чётко гласил, что госслужащий не вправе выполнять иную оплачиваемую работу, кроме преподавательской, научной и творческой. Нынешний содержит такую формулировку: «… вправе, с предварительным уведомлением, выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечёт конфликт интересов».
Здесь просматриваются сразу два коррупционных момента. Во-первых, только с уведомлением, не спрашивая разрешения. Во-вторых, если «не повлечёт конфликта интересов». Но это, согласитесь, чисто субъективная оценка: повлечёт, не повлечёт, выясниться только впоследствии. Опять же, «иная оплачиваемая работа» вовсе не означает только преподавательскую, научную или творческую.
Ярким примером конфликта интересов служит история с межхозяйственным объединением ООО «Симбирскгаз». Всё началось с того, что в минувшем году прокуратурой была пресечена попытка незаконной приватизации газового хозяйства региона, имущество которого находилось в упомянутом предприятии, посредством создания третьей организации. Это была чёткая многоходовая схема, в соответствии с которой газовые комплексы должны были уйти в частную собственность.
Мы начинали не на пустом месте - была проведена «разведывательная» работа. Вопрос о незаконности передачи ставился нами ещё в 2009 году, когда заместитель министра строительства области Андрей Пашенцев являлся одновременно председателем Совета директоров «Симбирскгаза», то есть находился в ситуации конфликта интересов.
Нас обеспокоило, почему решением вопроса занимается не министр строительства Сергей Никитин, а его заместитель. Проверка показала, что Пашенцев почему-то подписал график передачи именно в тот день, когда его руководитель был в командировке.
И второй нюанс - почему замминистра, который подпадает под категорию госслужащих, является председателем Совета директоров коммерческой организации, в капитале которой нет доли государства? Потребовались меры прокурорского реагирования. Губернатору области было внесено представление с требованием рассмотреть вопрос на заседании комиссии по урегулированию конфликта интересов при Правительстве региона. Комиссия, однако, пришла к выводу, что конфликта интересов … не было, поскольку закон позволяет госслужащим участвовать в органах управления коммерческих организаций не на платной основе.
Однако, к слову будет сказано, Пашенцеву всё-таки пришлось покинуть пост в «Симбирскгазе».
- Елена Владимировна, положа руку на сердце, из всего, что сегодня было сказано и, возвращаясь к началу нашего разговора, полагаете ли Вы, что борьба с коррупцией стала национальной идеей? Если нет, то станет ли она таковой? Говоря несколько иначе, стало ли противодействие коррупции настоящей борьбой с этим страшным злом или налицо всего лишь гонка за показателями по причине требования «верхов» обеспечить «посадки»?
- Для национальной идеи мало одних лишь планов и стратегии. Идея, выражаясь пафосно, должна проникнуть в сознание и сердца всех без исключения, начиная от руководителей и кончая каждым рядовым гражданином. Не буду говорить о «верхах», но на бытовом уровне в умах наших сограждан как раз ничего не произошло.
Рано, на мой взгляд, говорить и о каких-либо успехах. Кроме того, не согласна, что сегодня акценты антикоррупционной политики переносятся на низовой уровень. Неоднократно приходилось слышать, что, мол, коррупция сосредоточена в основном на муниципальном уровне и уровне субъектов РФ. Считаю, что это заблуждение.
Давайте завершим разговор так. Совсем недавно в одном из своих интервью Президент России Дмитрий Медведев сказал: «Кампания по борьбе с коррупцией не принесла желаемых результатов». А после короткой паузы дополнил: «Это процесс длительный, он рассчитан на долгосрочную перспективу».
После сказанного руководителем страны хочется надеяться и верить, что эта борьба будет представлять собой настойчивую и планомерную работу, рассчитанную на получение реальных результатов.
Беседовал Виктор Никитин
- Елена Владимировна, почему законодательство о противодействии коррупции у нас так строго подходит исключительно к госслужащим? А где государственные должности: губернаторы, министры, депутаты, работающие на постоянной основе?
- На них распространяются отдельные ограничения, установленные Федеральным Конституционным Законом «О Правительстве Российской Федерации». В то же время они, вопреки укрепившемуся в общественном сознании понятию, не обязаны, например, предоставлять сведения о своих доходах и имуществе. О проверке достоверности предоставляемых данных и вовсе речи не идёт. В результате, у рядовых граждан возникает вопрос: кому это на руку?
Впрочем, вопросов можно задавать сколько угодно. Суть в одном: наше антикоррупционное законодательство далеко от совершенства. И когда оно будет совершенным - очень большой вопрос. И он, по сути, не в достоверности сведений о доходах, а в том, каковы источники расходов.
Контроль над расходами чиновников - крайне болезненная тема, которая постоянно обсуждается СМИ и общественностью. Но его разрешение на сегодняшний день невозможно: Россия не признала свою юрисдикцию в отношении статьи 20 Международной Конвенции ООН против коррупции, дающую определение незаконного обогащения как разницы между официальными доходами и реальными расходами и устанавливающую ответственность за незаконное обогащение.
Сделали, вроде бы, прорыв: распространили обязанность предоставления сведений о доходах и имуществе не только на служащих, но и членов их семей. Однако год практики показал, что этот шаг привёл, к сожалению, к валу официальных бумаг, отвлечению дополнительных людских и материальных ресурсов на сбор сведений при крайне ограниченном круге полномочий по проверке этой информации. Каких результатов после этого ждать?
Могут спросить: где же выход? Если в федеральном законе содержатся незаконные положения, вопрос решается относительно легко. Генеральный прокурор России не обладает правом законодательной инициативы, но у него есть рычаги воздействия через обращения в те органы, которые таким правом обладают.
Всё гораздо сложнее, если в таком законе содержатся коррупционные лазейки. Внешне его формулировки могут выглядеть безупречно, но составлены таким образом, что их применение может привести к злоупотреблению чиновниками своими полномочиями.
Очевидно, может возникнуть вопрос, не является ли в этой ситуации противодействие коррупции борьбой с ветряными мельницами? Скажу так. Если даже нет такого правового института, как контроль над расходами и не ратифицирована Конвенция, не надо расписываться в собственном бессилии. У нас есть свои рычаги воздействия.
- Понимаю всю остроту и даже болезненность обсуждаемых проблем. Но есть вопросы, от которых попросту не уйти. Поясните, пожалуйста, что такое «конфликт интересов»?
- Это понятие предусмотрено в трёх федеральных законах: «О государственной службе», «О муниципальной службе», «О противодействии коррупции». Сразу же поясню, что конфликт интересов возникает исключительно на уровне государственной и муниципальной службы. Если кто-то полагает, что в этот список входят губернаторы, министры, депутаты, работающие на постоянной основе, тот ошибается: они госслужащими не являются.
Здесь нам тоже многое не нравится. Закон трактует, цитирую: «Конфликт интересов - это ситуация, при которой личная заинтересованность влияет или может повлиять на исполнение должностных обязанностей». Говоря иначе, когда может возникнуть противодействие между личной заинтересованностью и законными интересами граждан, организаций, общества.
Что такое личная заинтересованность? Это возможность получения государственным или муниципальным служащим при исполнении им должностных обязанностей доходов в денежной либо натуральной форме. Сюда же входят доходы в виде материальной выгоды либо непосредственно для себя и членов семьи либо для граждан и организаций, с которыми он связан обязательствами.
Вроде бы, звучит красиво. Но уже неоднократно, как только эта статья появилась в Законе «О противодействии коррупции», задавался вопрос: «Почему всё связано с материальной выгодой?» Действительно, это очень мешает. Есть ведь и выгоды нематериального характера, например, связанные с карьерным ростом, лоббированием чьих-либо интересов. О них Закон не говорит. Единственным для нас выходом видится формулировка «может повлиять». Это, конечно, тоже оценочная категория, тем не менее, пусть и немного, но помогает.
Не могу не сравнивать «старые» и «новые» законы. Предыдущий чётко гласил, что госслужащий не вправе выполнять иную оплачиваемую работу, кроме преподавательской, научной и творческой. Нынешний содержит такую формулировку: «… вправе, с предварительным уведомлением, выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечёт конфликт интересов».
Здесь просматриваются сразу два коррупционных момента. Во-первых, только с уведомлением, не спрашивая разрешения. Во-вторых, если «не повлечёт конфликта интересов». Но это, согласитесь, чисто субъективная оценка: повлечёт, не повлечёт, выясниться только впоследствии. Опять же, «иная оплачиваемая работа» вовсе не означает только преподавательскую, научную или творческую.
Ярким примером конфликта интересов служит история с межхозяйственным объединением ООО «Симбирскгаз». Всё началось с того, что в минувшем году прокуратурой была пресечена попытка незаконной приватизации газового хозяйства региона, имущество которого находилось в упомянутом предприятии, посредством создания третьей организации. Это была чёткая многоходовая схема, в соответствии с которой газовые комплексы должны были уйти в частную собственность.
Мы начинали не на пустом месте - была проведена «разведывательная» работа. Вопрос о незаконности передачи ставился нами ещё в 2009 году, когда заместитель министра строительства области Андрей Пашенцев являлся одновременно председателем Совета директоров «Симбирскгаза», то есть находился в ситуации конфликта интересов.
Нас обеспокоило, почему решением вопроса занимается не министр строительства Сергей Никитин, а его заместитель. Проверка показала, что Пашенцев почему-то подписал график передачи именно в тот день, когда его руководитель был в командировке.
И второй нюанс - почему замминистра, который подпадает под категорию госслужащих, является председателем Совета директоров коммерческой организации, в капитале которой нет доли государства? Потребовались меры прокурорского реагирования. Губернатору области было внесено представление с требованием рассмотреть вопрос на заседании комиссии по урегулированию конфликта интересов при Правительстве региона. Комиссия, однако, пришла к выводу, что конфликта интересов … не было, поскольку закон позволяет госслужащим участвовать в органах управления коммерческих организаций не на платной основе.
Однако, к слову будет сказано, Пашенцеву всё-таки пришлось покинуть пост в «Симбирскгазе».
- Елена Владимировна, положа руку на сердце, из всего, что сегодня было сказано и, возвращаясь к началу нашего разговора, полагаете ли Вы, что борьба с коррупцией стала национальной идеей? Если нет, то станет ли она таковой? Говоря несколько иначе, стало ли противодействие коррупции настоящей борьбой с этим страшным злом или налицо всего лишь гонка за показателями по причине требования «верхов» обеспечить «посадки»?
- Для национальной идеи мало одних лишь планов и стратегии. Идея, выражаясь пафосно, должна проникнуть в сознание и сердца всех без исключения, начиная от руководителей и кончая каждым рядовым гражданином. Не буду говорить о «верхах», но на бытовом уровне в умах наших сограждан как раз ничего не произошло.
Рано, на мой взгляд, говорить и о каких-либо успехах. Кроме того, не согласна, что сегодня акценты антикоррупционной политики переносятся на низовой уровень. Неоднократно приходилось слышать, что, мол, коррупция сосредоточена в основном на муниципальном уровне и уровне субъектов РФ. Считаю, что это заблуждение.
Давайте завершим разговор так. Совсем недавно в одном из своих интервью Президент России Дмитрий Медведев сказал: «Кампания по борьбе с коррупцией не принесла желаемых результатов». А после короткой паузы дополнил: «Это процесс длительный, он рассчитан на долгосрочную перспективу».
После сказанного руководителем страны хочется надеяться и верить, что эта борьба будет представлять собой настойчивую и планомерную работу, рассчитанную на получение реальных результатов.
Беседовал Виктор Никитин