Бюрократия без бюрократии, или новый двигатель мира. Часть 2.
Проектная деятельность
Олег Григорьев детально разобрал проблему паралича бюрократической власти и решил задачу её постепенного реформирования через разделение управленческой деятельности на три вида: рутинную, аврально-опытную и проектную. В рамках рутинной деятельности регулярно возникающие запросы обрабатываются заранее определёнными штатными единицами заранее заданным образом в заранее заданное время. В рамках аврально-опытной деятельности обрабатываются запросы, под которые рутины по каким-то причинам создать проблематично. В рамках проектной деятельности оптимизируются уже существующие рутины и создаются новые в ходе рационализации существующей аврально-опытной деятельности.
Анализ структуры деятельности чиновников показывает, что до конца избавиться от аврально-опытной деятельности экономически невыгодно, да и невозможно, но можно значительно сократить её объём и количество занятых в ней бюрократов, превратив её большую часть в рутины.
Рутина является основной единицей управления в рамках такой модели. Это хорошо прописанная линейно-организованная структура, созданная для обработки потока схожих запросов. При этом заранее чётко и предельно подробно прописано что, как и в какое время делает тот или иной чиновник для обработки этого потока. Рутины независимы друг от друга, но могут пересекаться на заранее известных рабочих местах. Независимость каждой рутины позволяет проводить её изменение в течение нескольких недель. После изменения рутины достаточно вручить конкретным чиновникам новые инструкции, провести экзамен по знанию этих инструкций и начать работу по-новому. В рамках рутин у исполнителей нет начальников.
Рутина создаётся или изменяется в ходе проектной деятельности. При этом специальные люди, проектировщики рутин, изучают законы, подзаконные акты и иные руководящие документы, создают детально прописанный проект новой рутины вместе со всем комплектом документов, включая штатное расписание, инструкции для каждого рабочего места, экзаменационные испытания для проверки уровня освоения инструкций, план и способ внедрения рутины и оценивают расход всех ресурсов, включая рабочее время каждого сотрудника. Рутина может внедряться в организации, как в рамках проектной деятельности, так и в рамках отдельной аврально-опытной деятельности по внедрению рутин.
К сожалению, не вся деятельность может быть превращена в набор рутин. Какая-то деятельность слишком редкая, какая-то требует слишком высокого уровня квалификации, какая-то требует чрезмерных затрат для превращения в рутины, а какая-то не может быть превращена в рутины в силу самой своей сути. Такая деятельность остаётся в рамках аврально-опытного вида деятельности или проектной деятельности.
Например, если обрушилось здание, то вряд ли какая-то заранее прописанная рутина позволит среагировать на катастрофу полностью корректно: здания разные, разрушаются по-разному, количество людей в них тоже сильно варьируется, люди могут пострадать по-разному и размещаются они в завалах в различных условиях. Да, создание ситуационного центра со штабом оперативного реагирования и первые стандартные реакции (выезд пожарных, выезд бригад скорой помощи и т.д.) эффективно проводить в ходе заранее готовых рутин, без траты ценного времени на координацию усилий. Но работа в рамках ситуационного центра, даже регламентированная законами, не поддаётся превращению в рутины и требует принятия сиюминутных решений квалифицированными специалистами согласно их профессиональным знаниям, личному неформализуемому опыту и персональной ответственности. Это сфера аврально-опытной деятельности.
Бюрократ - это наделённый властью столоначальник. У работающего же в рамках рутины чиновника власти нет. У него есть лишь инструкции того, как и что он должен делать. Власти над человеком или документом у него не больше, чем власти над гайкой у работника конвеера, который из минуты в минуту, из часа в час, из года в год закручивает гайку на заранее определённом месте изделия на заранее определённое количество оборотов. Вся власть в рамках такой рутинной «бюрократии» сосредоточена в руках тех, кто проектирует эти рутины, и тех, кто пишет для этого законы - в руках проектных команд и политиков.
Вопрос эффективности создаваемых рутин может быть решён конкуренцией проектных команд за возможность создать новую рутину или оптимизировать старую. При этом существует возможность организовать конкуренцию таким образом, чтобы при имеющихся законах и регламентах новая рутина была максимально эффективна с точки зрения рентабельности. Как это сделать будет показано ниже.
Достижение экономической эффективности бюрократии
Как было упомянуто выше, до настоящего времени не существует способа оценить экономическую эффективность деятельности бюрократии. Проектный подход позволяет изменить ситуацию радикальным образом. Для этого достаточно создать условия, при которых проектные команды будут вынуждены создавать рутины с минимальным потреблением всевозможных ресурсов, включая человеческие. Этими условиями является жёсткая конкуренция проектных команд и их вознаграждение по результатам работы. Вознаграждение, которое зависит от экономии ресурсов после внедрения новой рутины по сравнению с расходами до её внедрения.
Для полноценной конкуренции за создание рутины должно существовать несколько проектных команд. Рутины бывают разного размера, поэтому для конкуренции за их создание нужны команды разных размеров. Сама деятельность бывает весьма разнообразной. Одно дело оптимизировать работу железной дороги, другое - полиции и третье - системы здравоохранения. Поэтому может потребоваться специализация части команд на каких-то секторах государственного управления.
Вряд ли разумно позволять новым проектным командам реализовывать сложные проекты. Такие команды могут победить в конкурентной борьбе, предложив лучшие условия, а затем провалиться при создании рутины из-за нехватки опыта. И это может стать настоящим бедствием. Поэтому разумно предоставить командам возможность начать с небольших проектов и, в случае успеха, допускать их до создания всё более и более крупных рутин. Для этого целесообразно присвоить каждой команде рейтинг, который зависит исключительно от истории работы команды по созданию рутин, от итоговой экономии ресурсов, и по этому рейтингу допускать команду до участия в соревнованиях за всё более крупные рутины.
Результатом такого подхода будет большое количество команд разного размера и с разными рейтингами, которые смогут конкурировать за те проекты по созданию рутин, которые доступны с учётом их предыдущего опыта. Существенным моментом станет и постоянная борьба команд за увеличение рейтинга для допуска до всё более крупных проектов. Существенным, потому что правильное прописывание системы расчёта рейтинга заставит команды создавать рутины достигающие тех же целей за счёт использования меньшего количества наиболее ценных ресурсов.
Такая структура организации команд необычна прежде всего отсутствием характерной для бюрократии иерархической подчинённости проектных команд. Команды ранжируются исключительно по рейтингу и никому не подчиняются. Они следуют лишь закону и правилам конкурентной борьбы. Руководители проектных команд не являются бюрократами или чиновниками в традиционном понимании. По сути своей деятельности, типу конкуренции и необходимому складу характера они больше напоминают предпринимателей. Это новый вид чиновника: чиновник-предприниматель.
Полный цикл проектной деятельности
Теперь, когда стали ясны основные принципы проектной деятельности и правила работы проектных команд, можно воедино собрать весь механизм по созданию новой рутины от момента принятия закона и до завершения проверки созданной рутины на работоспособность и эффективность по потреблению ресурсов.
Всё начинается с того, что политики принимают новый закон, или должностное лицо отдаёт законное распоряжение на изменение какой-то процедуры. Этот закон или распоряжение (далее для определённости - закон) передаётся делопроизводителю. Этот делопроизводитель по своей инструкции подбирает несколько профильных аналитиков и связывается с ними для постановки задачи.
Каждый задействованный аналитик изучает закон и к назначенному сроку превращает его в набор технических заданий на рутины с оценкой достижимых ключевых параметров по расходованию ресурсов и стоимости решения.
Делопроизводитель выбирает лучший способ реализации закона по ключевым параметрам и стоимости решения. Затем он запускает тендеры на создание проектов рутин по техническим заданиям победившего аналитика. В каждом тендере участвуют проектные команды или отдельные проектировщики - в зависимости от масштаба создаваемой рутины. У каждой из команд есть рейтинг. Этот рейтинг формируется на основе предыдущей истории проектной команды и позволяет допускать до тендера только те команды, которые уже справлялись с проектами такого масштаба или чуть меньшего. Каждая допущенная до тендера проектная команда изучает техническое задание, оценивает свои возможности по созданию проекта рутины и выставляет свою заявку на участие в тендере.
В некоторый момент времени делопроизводитель берёт список заявок и выбирает из него ту, которая поступила от команды с максимальным рейтингом. Рейтинг проектной команды зависит от предыдущей истории проектной команды и выражается, например, в миллионах рублей фактически сэкономленных денежных средств и ресурсов. Сэкономленные средства считаются как фактическая разница между расходами до внедрения разработанной ею рутины и после за некоторый интервал времени. В случае провала, а он потенциально возможен, рейтинг сильно снижается и проектная команда после этого имеет дело с тендерами сильно меньшего размера, что ей не выгодно и может привести к разрушению команды на несколько более мелких команд.
Итак, победитель в тендере выявлен. Теперь проектная команда приступает к разработке проекта рутины, моделированию, проверке на эффективность и прописыванию всей документации, включая написание должностных инструкций и требований на каждое рабочее место. Также проектная команда создаёт документацию на переходный период от текущего состояния к новому - подробную инструкцию для команды внедрения. Итогом работы является пакет документов, которые полностью описывают новую рутину и способ её внедрения.
Этот пакет документов попадает к делопроизводителю, делопроизводитель по своей инструкции в рамках аврально-опытной деятельности подбирает команду внедрения и передаёт ей пакет. Команда внедрения это небольшая группа людей, которая нанимает подрядчиков на реализацию тех или иных процессов по созданию рутины. В сложных случаях команда внедрения может затребовать для участия во внедрении представителя проектной команды. Если команды внедрения мотивированно отказываются от внедрения рутины, то проект отправляется к одной из конкурировавших в рамках тендера команд для выявления недостатков и доработки или создания проекта рутины с нуля. При этом первоначальная проектная команда получает в свой рейтинг жирный минус.
После внедрения рутины делопроизводитель или представитель внешнего контроллёра по своей инструкции подбирает команду аудита результатов внедрения. Команда аудита изучает внедрённую рутину и фиксирует итоговые результаты: соответствие получившейся рутины имеющейся документации, изменение контрольных параметров и фактический эффект от внедрения.
По результатам этого аудита проектная команда, аналитик и политик получают свои добавки в рейтинги. Если результат аудита говорит о провале создания рутины, то рутина проектируется заново одним из участников тендера, а проектная команда получает весомый минус в рейтинг.
Выше было показано, как процесс изменения инициирует законодатель или должностное лицо. Но его могут инициировать и аналитик или проектная команда. Аналитик может найти способ оптимизации какого-то участка системы управления. В свою очередь, проектная команда может создать готовый проект более эффективной рутины, чем уже существующая. Каждый из них может предложить своё решение политику, который выделит деньги на реализацию изменений. Более того, для процесса пересмотра рутин можно выделить целевой бюджет и выработать специальную рутину, по которой рутины с наибольшим расходом наиболее дефицитных на данный момент ресурсов будут регулярно анализироваться разными проектными командами или аналитиками на предмет возможности их оптимизации в части более эффективного использования дефицитного ресурса.
Институализация проектной деятельности
В своей статье Проектная деятельность Олег Григорьев и Анна Кузьмина показывают механизм организации проектной деятельности по созданию рутин в рамках частной компании. Для этого достаточно организовать отдел из нескольких проектировщиков, дать им возможность изучать внутреннюю деятельность компании, позволить предлагать проекты новых рутин и доказывать в конкурентной борьбе с другими проектировщиками, что внедрение рутины по их проекту сэкономит больше денег, чем по проектам проектировщиков-конкурентов. Затем проектировщик-победитель внедряет свою рутину, а один из конкурентов проверяет её итоговую эффективность и составляет акт о соответствии внедрённой рутины ранее заявленным параметрам. При этом проектный отдел подчиняется исполнительному директору фирмы или финансовому директору - они оба заинтересованы в снижении расходов на функционирование фирмы.
В государственной организации нет человека или группы людей, которые материально заинтересованы в оптимизации деятельности сотрудников этой организации. При этом государственные организации устроены гораздо сложнее частных предприятий и для создания качественных рутин требуется работа достаточно больших проектных команд. Выше было показано, что в этом случае простая конкуренция проектировщиков в частной компании в рамках государственных структур должна быть заменена на весьма сложный и громоздкий механизм. Соответственно, способ институализации проектной деятельности по оптимизации работы государственной организации должен быть немного иной, чем на частном предприятии.
Во-первых, единственным источником легитимности такой деятельности может быть парламент. Он издаёт законы и именно он в системе государственной власти наиболее заинтересован в том, чтобы исполнительная власть исполняла эти законы максимально точно. Также именно представители народа заинтересованы в максимально эффективном использовании бюджета исполнительной властью.
Во-вторых, помещение проектных команд под управление правительством создаст конфликт интересов. Чиновники являются наименее заинтересованными людьми в реформировании своей же деятельности и превращении её в управляемые и легко контролируемые рутины. Проектная деятельность забирает реальную власть у бюрократов и отдаёт её политикам, превращая армию бюрократов в армию работающих по инструкциям безвластных чиновников. Это в малой степени касается самих министров (они лишь увеличат свою реальную власть), но корпоративные интересы остальных работников министерств будут вынуждать министров либо пойти против интересов чиновников своих министерств, либо встать на сторону бюрократической корпорации и защищать подчинённых от любых реформ.
В-третьих, лучшим аудитором деятельности по преобразованию государственной бюрократии является счётная палата. Она является независимым от исполнительной власти органом, который может заниматься определением эффективности работы государственных учреждений и эффективности расходования ими денежных средств и иных ресурсов. Отчитывается она перед парламентом - законодателем для создания рутин.
В-четвёртых, выше было показано, что в государстве будет существовать достаточно большое количество независимых команд разного размера, которые конкурируют друг с другом, подчиняются только закону и ведут себя весьма нетрадиционным для бюрократии образом. В случае с бюрократическим аппаратом размером в полтора миллиона чиновников речь идёт о нескольких сотнях проектных команд и нескольких тысячах их участников.
Складывая эти четыре пункта видно, что имеет смысл выделить проектные команды и всю проектную деятельность в виде отдельного независимого и подотчётного парламенту органа по типу счётной палаты - проектной палаты. При этом парламент будет принимать законы, проектная палата реализовывать эти законы в виде изменения или создания организационных структур внутри исполнительной власти, а счётная палата проверять эффективность работы новых рутин и докладывать парламенту.
Выделение проектных команд в виде независимой проектной палаты позволит не только правильно подчинить проектные команды, но и организовать их деятельность и разделение труда в рамках самих команд ровно так, как требуется для такой деятельности. При этом глава проектной палаты может назначаться верхней палатой парламента по представлению президента и следить за правильным функционированием механизма конкуренции и соблюдением законов самими командами.
Новая надежда
Уровень бюрократизации будет продолжать увеличиваться. Это естественный исторический процесс. Его естественность и необратимость признают и социалисты, и либералы, и либертарианцы. У любой страны есть лишь два варианта ответа на этот вызов Истории: сдаться и дождаться краха управляемости государством или научиться управлять бюрократией.
В статье было показано, что существует не только опасность разрушения страны в ходе разрастания бюрократии, но и надежда, связанная с появлением новой профессии и нового вида деятельности - проектирования рутин. В применении к государству это даёт нам новый тип чиновника. Такой чиновник наделён не столько обязанностью соблюдать инструкции и подчиняться чиновнику более высокого ранга, сколько свободой действия, необходимостью конкурировать и вознаграждением по результатам труда. Этим он похож на предпринимателя и, по сути, является чиновником-предпринимателем.
Чиновник-предприниматель берёт законы и создаёт для их исполнения организационные структуры, в рамках которых исполнители лишены реальной власти: каждый чиновник лишь следует своей чёткой инструкции. Это приводит к перераспределению реальной власти из рук миллионов бюрократов в руки законодателей, руководства министерствами и специализированных ситуационных центров. То есть в руки тех, у кого она и должна сейчас находиться по конституции нашей страны - в руки избранных представителей народа и назначенных ими высших должностных лиц государства.
Новая надежда связана не только с возвратом реальной власти представителям народа, но и с созданием постоянно существующего социального лифта для молодых и амбициозных людей. Процесс оптимизации структуры исполнительной власти и решения появляющихся проблем не имеет конца, а значит каждый получает возможность заняться улучшением работы государства и продвинуться согласно своим заслугам в условиях честной конкуренции - в рамках борьбы проектных команд за улучшение государственного аппарата. Этот способ обновления кадров на основе объективных заслуг перед государством вечен и не даст застояться государственному организму. Это ровно то, чего не хватало СССР для защиты от периода застоя и последовавших за ним неизбежных реформ, приведших к крупнейшей геополитической катастрофе XX века.
Капитализм заканчивается. Поле деятельности для предпринимателей капиталистического уклада экономики уменьшается. Двигатель старого мира практически остановился. Мир стоит на пороге полутора-двухкратного снижения доходов населения. Редкое государство переживёт связанное с этим недовольство своего народа. Но мы видим возможность запуска нового мощного двигателя - конкуренции проектных команд. Запустившее этот двигатель государство сможет не только нарастить свою экономику и выжить в ходе общемирового снижения экономической активности, но и получит шанс стать лидером нового мира. Оно сможет построить организационные структуры, способные эффективно управлять всем человечеством на фоне разрушения экономических и управленческих механизмов умирающего капиталистического мира. И в этом есть новая надежда для России на глобальное лидерство в ХХI веке - запустить новый двигатель мира первой.
Слова благодарности
В содержание этой статьи внесли существенный вклад сразу несколько человек.
Во-первых, я хочу поблагодарить Анну Кузьмину, чья непримиримая критика изначальной схемы работы проектных команд привела к её упрощению без потери качества конечного продукта - внедрённой рутины и документации на неё. Она же повлияла на неоднократное изменение структуры самой статьи, что вылилось в этот сильно улучшенный текст.
Во-вторых, мне хочется отметить Олега Григорьева. Именно его выступление на одном из семинаров НИЦ "Неокономика" по государственному управлению послужило отправной точкой для поиска и описания способа практической реализации предложенного им принципа "политик - конкуренция рейтингов проектировщиков - новая рутина - рейтинг на основе сэкономленных ресурсов". И именно его критика первоначального варианта схемы проектной деятельности привела к более глубокому пониманию самой проектной деятельности и более грамотному способу разделения этого вида труда.
В-третьих, значительный вклад внесла Елена Ижицкая, которая активно прошлась ручкой по итоговому варианту статьи, указала на проблемные места и своими ссылками вписала её в общую картину неокономического знания. Так же именно она обратила внимание автора на слова Константина Прядко о том, что в корпоративном секторе бюрократия разрастается во многом из-за переориентации на фондовый рынок.
Олег Григорьев детально разобрал проблему паралича бюрократической власти и решил задачу её постепенного реформирования через разделение управленческой деятельности на три вида: рутинную, аврально-опытную и проектную. В рамках рутинной деятельности регулярно возникающие запросы обрабатываются заранее определёнными штатными единицами заранее заданным образом в заранее заданное время. В рамках аврально-опытной деятельности обрабатываются запросы, под которые рутины по каким-то причинам создать проблематично. В рамках проектной деятельности оптимизируются уже существующие рутины и создаются новые в ходе рационализации существующей аврально-опытной деятельности.
Анализ структуры деятельности чиновников показывает, что до конца избавиться от аврально-опытной деятельности экономически невыгодно, да и невозможно, но можно значительно сократить её объём и количество занятых в ней бюрократов, превратив её большую часть в рутины.
Рутина является основной единицей управления в рамках такой модели. Это хорошо прописанная линейно-организованная структура, созданная для обработки потока схожих запросов. При этом заранее чётко и предельно подробно прописано что, как и в какое время делает тот или иной чиновник для обработки этого потока. Рутины независимы друг от друга, но могут пересекаться на заранее известных рабочих местах. Независимость каждой рутины позволяет проводить её изменение в течение нескольких недель. После изменения рутины достаточно вручить конкретным чиновникам новые инструкции, провести экзамен по знанию этих инструкций и начать работу по-новому. В рамках рутин у исполнителей нет начальников.
Рутина создаётся или изменяется в ходе проектной деятельности. При этом специальные люди, проектировщики рутин, изучают законы, подзаконные акты и иные руководящие документы, создают детально прописанный проект новой рутины вместе со всем комплектом документов, включая штатное расписание, инструкции для каждого рабочего места, экзаменационные испытания для проверки уровня освоения инструкций, план и способ внедрения рутины и оценивают расход всех ресурсов, включая рабочее время каждого сотрудника. Рутина может внедряться в организации, как в рамках проектной деятельности, так и в рамках отдельной аврально-опытной деятельности по внедрению рутин.
К сожалению, не вся деятельность может быть превращена в набор рутин. Какая-то деятельность слишком редкая, какая-то требует слишком высокого уровня квалификации, какая-то требует чрезмерных затрат для превращения в рутины, а какая-то не может быть превращена в рутины в силу самой своей сути. Такая деятельность остаётся в рамках аврально-опытного вида деятельности или проектной деятельности.
Например, если обрушилось здание, то вряд ли какая-то заранее прописанная рутина позволит среагировать на катастрофу полностью корректно: здания разные, разрушаются по-разному, количество людей в них тоже сильно варьируется, люди могут пострадать по-разному и размещаются они в завалах в различных условиях. Да, создание ситуационного центра со штабом оперативного реагирования и первые стандартные реакции (выезд пожарных, выезд бригад скорой помощи и т.д.) эффективно проводить в ходе заранее готовых рутин, без траты ценного времени на координацию усилий. Но работа в рамках ситуационного центра, даже регламентированная законами, не поддаётся превращению в рутины и требует принятия сиюминутных решений квалифицированными специалистами согласно их профессиональным знаниям, личному неформализуемому опыту и персональной ответственности. Это сфера аврально-опытной деятельности.
Бюрократ - это наделённый властью столоначальник. У работающего же в рамках рутины чиновника власти нет. У него есть лишь инструкции того, как и что он должен делать. Власти над человеком или документом у него не больше, чем власти над гайкой у работника конвеера, который из минуты в минуту, из часа в час, из года в год закручивает гайку на заранее определённом месте изделия на заранее определённое количество оборотов. Вся власть в рамках такой рутинной «бюрократии» сосредоточена в руках тех, кто проектирует эти рутины, и тех, кто пишет для этого законы - в руках проектных команд и политиков.
Вопрос эффективности создаваемых рутин может быть решён конкуренцией проектных команд за возможность создать новую рутину или оптимизировать старую. При этом существует возможность организовать конкуренцию таким образом, чтобы при имеющихся законах и регламентах новая рутина была максимально эффективна с точки зрения рентабельности. Как это сделать будет показано ниже.
Достижение экономической эффективности бюрократии
Как было упомянуто выше, до настоящего времени не существует способа оценить экономическую эффективность деятельности бюрократии. Проектный подход позволяет изменить ситуацию радикальным образом. Для этого достаточно создать условия, при которых проектные команды будут вынуждены создавать рутины с минимальным потреблением всевозможных ресурсов, включая человеческие. Этими условиями является жёсткая конкуренция проектных команд и их вознаграждение по результатам работы. Вознаграждение, которое зависит от экономии ресурсов после внедрения новой рутины по сравнению с расходами до её внедрения.
Для полноценной конкуренции за создание рутины должно существовать несколько проектных команд. Рутины бывают разного размера, поэтому для конкуренции за их создание нужны команды разных размеров. Сама деятельность бывает весьма разнообразной. Одно дело оптимизировать работу железной дороги, другое - полиции и третье - системы здравоохранения. Поэтому может потребоваться специализация части команд на каких-то секторах государственного управления.
Вряд ли разумно позволять новым проектным командам реализовывать сложные проекты. Такие команды могут победить в конкурентной борьбе, предложив лучшие условия, а затем провалиться при создании рутины из-за нехватки опыта. И это может стать настоящим бедствием. Поэтому разумно предоставить командам возможность начать с небольших проектов и, в случае успеха, допускать их до создания всё более и более крупных рутин. Для этого целесообразно присвоить каждой команде рейтинг, который зависит исключительно от истории работы команды по созданию рутин, от итоговой экономии ресурсов, и по этому рейтингу допускать команду до участия в соревнованиях за всё более крупные рутины.
Результатом такого подхода будет большое количество команд разного размера и с разными рейтингами, которые смогут конкурировать за те проекты по созданию рутин, которые доступны с учётом их предыдущего опыта. Существенным моментом станет и постоянная борьба команд за увеличение рейтинга для допуска до всё более крупных проектов. Существенным, потому что правильное прописывание системы расчёта рейтинга заставит команды создавать рутины достигающие тех же целей за счёт использования меньшего количества наиболее ценных ресурсов.
Такая структура организации команд необычна прежде всего отсутствием характерной для бюрократии иерархической подчинённости проектных команд. Команды ранжируются исключительно по рейтингу и никому не подчиняются. Они следуют лишь закону и правилам конкурентной борьбы. Руководители проектных команд не являются бюрократами или чиновниками в традиционном понимании. По сути своей деятельности, типу конкуренции и необходимому складу характера они больше напоминают предпринимателей. Это новый вид чиновника: чиновник-предприниматель.
Полный цикл проектной деятельности
Теперь, когда стали ясны основные принципы проектной деятельности и правила работы проектных команд, можно воедино собрать весь механизм по созданию новой рутины от момента принятия закона и до завершения проверки созданной рутины на работоспособность и эффективность по потреблению ресурсов.
Всё начинается с того, что политики принимают новый закон, или должностное лицо отдаёт законное распоряжение на изменение какой-то процедуры. Этот закон или распоряжение (далее для определённости - закон) передаётся делопроизводителю. Этот делопроизводитель по своей инструкции подбирает несколько профильных аналитиков и связывается с ними для постановки задачи.
Каждый задействованный аналитик изучает закон и к назначенному сроку превращает его в набор технических заданий на рутины с оценкой достижимых ключевых параметров по расходованию ресурсов и стоимости решения.
Делопроизводитель выбирает лучший способ реализации закона по ключевым параметрам и стоимости решения. Затем он запускает тендеры на создание проектов рутин по техническим заданиям победившего аналитика. В каждом тендере участвуют проектные команды или отдельные проектировщики - в зависимости от масштаба создаваемой рутины. У каждой из команд есть рейтинг. Этот рейтинг формируется на основе предыдущей истории проектной команды и позволяет допускать до тендера только те команды, которые уже справлялись с проектами такого масштаба или чуть меньшего. Каждая допущенная до тендера проектная команда изучает техническое задание, оценивает свои возможности по созданию проекта рутины и выставляет свою заявку на участие в тендере.
В некоторый момент времени делопроизводитель берёт список заявок и выбирает из него ту, которая поступила от команды с максимальным рейтингом. Рейтинг проектной команды зависит от предыдущей истории проектной команды и выражается, например, в миллионах рублей фактически сэкономленных денежных средств и ресурсов. Сэкономленные средства считаются как фактическая разница между расходами до внедрения разработанной ею рутины и после за некоторый интервал времени. В случае провала, а он потенциально возможен, рейтинг сильно снижается и проектная команда после этого имеет дело с тендерами сильно меньшего размера, что ей не выгодно и может привести к разрушению команды на несколько более мелких команд.
Итак, победитель в тендере выявлен. Теперь проектная команда приступает к разработке проекта рутины, моделированию, проверке на эффективность и прописыванию всей документации, включая написание должностных инструкций и требований на каждое рабочее место. Также проектная команда создаёт документацию на переходный период от текущего состояния к новому - подробную инструкцию для команды внедрения. Итогом работы является пакет документов, которые полностью описывают новую рутину и способ её внедрения.
Этот пакет документов попадает к делопроизводителю, делопроизводитель по своей инструкции в рамках аврально-опытной деятельности подбирает команду внедрения и передаёт ей пакет. Команда внедрения это небольшая группа людей, которая нанимает подрядчиков на реализацию тех или иных процессов по созданию рутины. В сложных случаях команда внедрения может затребовать для участия во внедрении представителя проектной команды. Если команды внедрения мотивированно отказываются от внедрения рутины, то проект отправляется к одной из конкурировавших в рамках тендера команд для выявления недостатков и доработки или создания проекта рутины с нуля. При этом первоначальная проектная команда получает в свой рейтинг жирный минус.
После внедрения рутины делопроизводитель или представитель внешнего контроллёра по своей инструкции подбирает команду аудита результатов внедрения. Команда аудита изучает внедрённую рутину и фиксирует итоговые результаты: соответствие получившейся рутины имеющейся документации, изменение контрольных параметров и фактический эффект от внедрения.
По результатам этого аудита проектная команда, аналитик и политик получают свои добавки в рейтинги. Если результат аудита говорит о провале создания рутины, то рутина проектируется заново одним из участников тендера, а проектная команда получает весомый минус в рейтинг.
Выше было показано, как процесс изменения инициирует законодатель или должностное лицо. Но его могут инициировать и аналитик или проектная команда. Аналитик может найти способ оптимизации какого-то участка системы управления. В свою очередь, проектная команда может создать готовый проект более эффективной рутины, чем уже существующая. Каждый из них может предложить своё решение политику, который выделит деньги на реализацию изменений. Более того, для процесса пересмотра рутин можно выделить целевой бюджет и выработать специальную рутину, по которой рутины с наибольшим расходом наиболее дефицитных на данный момент ресурсов будут регулярно анализироваться разными проектными командами или аналитиками на предмет возможности их оптимизации в части более эффективного использования дефицитного ресурса.
Институализация проектной деятельности
В своей статье Проектная деятельность Олег Григорьев и Анна Кузьмина показывают механизм организации проектной деятельности по созданию рутин в рамках частной компании. Для этого достаточно организовать отдел из нескольких проектировщиков, дать им возможность изучать внутреннюю деятельность компании, позволить предлагать проекты новых рутин и доказывать в конкурентной борьбе с другими проектировщиками, что внедрение рутины по их проекту сэкономит больше денег, чем по проектам проектировщиков-конкурентов. Затем проектировщик-победитель внедряет свою рутину, а один из конкурентов проверяет её итоговую эффективность и составляет акт о соответствии внедрённой рутины ранее заявленным параметрам. При этом проектный отдел подчиняется исполнительному директору фирмы или финансовому директору - они оба заинтересованы в снижении расходов на функционирование фирмы.
В государственной организации нет человека или группы людей, которые материально заинтересованы в оптимизации деятельности сотрудников этой организации. При этом государственные организации устроены гораздо сложнее частных предприятий и для создания качественных рутин требуется работа достаточно больших проектных команд. Выше было показано, что в этом случае простая конкуренция проектировщиков в частной компании в рамках государственных структур должна быть заменена на весьма сложный и громоздкий механизм. Соответственно, способ институализации проектной деятельности по оптимизации работы государственной организации должен быть немного иной, чем на частном предприятии.
Во-первых, единственным источником легитимности такой деятельности может быть парламент. Он издаёт законы и именно он в системе государственной власти наиболее заинтересован в том, чтобы исполнительная власть исполняла эти законы максимально точно. Также именно представители народа заинтересованы в максимально эффективном использовании бюджета исполнительной властью.
Во-вторых, помещение проектных команд под управление правительством создаст конфликт интересов. Чиновники являются наименее заинтересованными людьми в реформировании своей же деятельности и превращении её в управляемые и легко контролируемые рутины. Проектная деятельность забирает реальную власть у бюрократов и отдаёт её политикам, превращая армию бюрократов в армию работающих по инструкциям безвластных чиновников. Это в малой степени касается самих министров (они лишь увеличат свою реальную власть), но корпоративные интересы остальных работников министерств будут вынуждать министров либо пойти против интересов чиновников своих министерств, либо встать на сторону бюрократической корпорации и защищать подчинённых от любых реформ.
В-третьих, лучшим аудитором деятельности по преобразованию государственной бюрократии является счётная палата. Она является независимым от исполнительной власти органом, который может заниматься определением эффективности работы государственных учреждений и эффективности расходования ими денежных средств и иных ресурсов. Отчитывается она перед парламентом - законодателем для создания рутин.
В-четвёртых, выше было показано, что в государстве будет существовать достаточно большое количество независимых команд разного размера, которые конкурируют друг с другом, подчиняются только закону и ведут себя весьма нетрадиционным для бюрократии образом. В случае с бюрократическим аппаратом размером в полтора миллиона чиновников речь идёт о нескольких сотнях проектных команд и нескольких тысячах их участников.
Складывая эти четыре пункта видно, что имеет смысл выделить проектные команды и всю проектную деятельность в виде отдельного независимого и подотчётного парламенту органа по типу счётной палаты - проектной палаты. При этом парламент будет принимать законы, проектная палата реализовывать эти законы в виде изменения или создания организационных структур внутри исполнительной власти, а счётная палата проверять эффективность работы новых рутин и докладывать парламенту.
Выделение проектных команд в виде независимой проектной палаты позволит не только правильно подчинить проектные команды, но и организовать их деятельность и разделение труда в рамках самих команд ровно так, как требуется для такой деятельности. При этом глава проектной палаты может назначаться верхней палатой парламента по представлению президента и следить за правильным функционированием механизма конкуренции и соблюдением законов самими командами.
Новая надежда
Уровень бюрократизации будет продолжать увеличиваться. Это естественный исторический процесс. Его естественность и необратимость признают и социалисты, и либералы, и либертарианцы. У любой страны есть лишь два варианта ответа на этот вызов Истории: сдаться и дождаться краха управляемости государством или научиться управлять бюрократией.
В статье было показано, что существует не только опасность разрушения страны в ходе разрастания бюрократии, но и надежда, связанная с появлением новой профессии и нового вида деятельности - проектирования рутин. В применении к государству это даёт нам новый тип чиновника. Такой чиновник наделён не столько обязанностью соблюдать инструкции и подчиняться чиновнику более высокого ранга, сколько свободой действия, необходимостью конкурировать и вознаграждением по результатам труда. Этим он похож на предпринимателя и, по сути, является чиновником-предпринимателем.
Чиновник-предприниматель берёт законы и создаёт для их исполнения организационные структуры, в рамках которых исполнители лишены реальной власти: каждый чиновник лишь следует своей чёткой инструкции. Это приводит к перераспределению реальной власти из рук миллионов бюрократов в руки законодателей, руководства министерствами и специализированных ситуационных центров. То есть в руки тех, у кого она и должна сейчас находиться по конституции нашей страны - в руки избранных представителей народа и назначенных ими высших должностных лиц государства.
Новая надежда связана не только с возвратом реальной власти представителям народа, но и с созданием постоянно существующего социального лифта для молодых и амбициозных людей. Процесс оптимизации структуры исполнительной власти и решения появляющихся проблем не имеет конца, а значит каждый получает возможность заняться улучшением работы государства и продвинуться согласно своим заслугам в условиях честной конкуренции - в рамках борьбы проектных команд за улучшение государственного аппарата. Этот способ обновления кадров на основе объективных заслуг перед государством вечен и не даст застояться государственному организму. Это ровно то, чего не хватало СССР для защиты от периода застоя и последовавших за ним неизбежных реформ, приведших к крупнейшей геополитической катастрофе XX века.
Капитализм заканчивается. Поле деятельности для предпринимателей капиталистического уклада экономики уменьшается. Двигатель старого мира практически остановился. Мир стоит на пороге полутора-двухкратного снижения доходов населения. Редкое государство переживёт связанное с этим недовольство своего народа. Но мы видим возможность запуска нового мощного двигателя - конкуренции проектных команд. Запустившее этот двигатель государство сможет не только нарастить свою экономику и выжить в ходе общемирового снижения экономической активности, но и получит шанс стать лидером нового мира. Оно сможет построить организационные структуры, способные эффективно управлять всем человечеством на фоне разрушения экономических и управленческих механизмов умирающего капиталистического мира. И в этом есть новая надежда для России на глобальное лидерство в ХХI веке - запустить новый двигатель мира первой.
Слова благодарности
В содержание этой статьи внесли существенный вклад сразу несколько человек.
Во-первых, я хочу поблагодарить Анну Кузьмину, чья непримиримая критика изначальной схемы работы проектных команд привела к её упрощению без потери качества конечного продукта - внедрённой рутины и документации на неё. Она же повлияла на неоднократное изменение структуры самой статьи, что вылилось в этот сильно улучшенный текст.
Во-вторых, мне хочется отметить Олега Григорьева. Именно его выступление на одном из семинаров НИЦ "Неокономика" по государственному управлению послужило отправной точкой для поиска и описания способа практической реализации предложенного им принципа "политик - конкуренция рейтингов проектировщиков - новая рутина - рейтинг на основе сэкономленных ресурсов". И именно его критика первоначального варианта схемы проектной деятельности привела к более глубокому пониманию самой проектной деятельности и более грамотному способу разделения этого вида труда.
В-третьих, значительный вклад внесла Елена Ижицкая, которая активно прошлась ручкой по итоговому варианту статьи, указала на проблемные места и своими ссылками вписала её в общую картину неокономического знания. Так же именно она обратила внимание автора на слова Константина Прядко о том, что в корпоративном секторе бюрократия разрастается во многом из-за переориентации на фондовый рынок.