Бюрократия без бюрократии, или новый двигатель мира. Часть 1.
Никто не сомневается в том, что бюрократия глубоко порочна
и что она не должна существовать в совершенном мире
Фон Мизес, «Бюрократия»
Я остановлю двигатель, который приводит в движение этот мир
Айн Ренд, «Атлант расправил плечи»
Государство и бюрократия
Предпринимательская инициатива и капитализм или бюрократия и тоталитаризм - выбирайте, третьего не дано. Именно так ставит вопрос австрийская школа экономики, когда речь заходит об управлении. И действительно, мы знаем два способа управления. Эффективность капиталистического способа определяется через прибыль, а эффективность бюрократического способа экономическому подсчёту не поддаётся.
Зачем же нужна бюрократия, если она экономически неэффективна? Бюрократия была создана не для того, чтобы увеличивать общее благо. Бюрократия, или власть столоначальников, рождалась в ходе делегирования главой страны невоенной части своей власти своим же помощникам. Эти помощники делегировали часть своей власти уже своим помощникам и так по нисходящей. Со временем количество людей с делегированной властью стало исчисляться сотнями тысяч, а в некоторых странах и миллионами. В Китае государственных бюрократов более 70 миллионов человек, или один чиновник на каждые 20 жителей страны.
Эта власть давалась, чтобы собирать с населения налоги, казнить преступников, подавлять бунты и вершить суд. Изначально делегировалась силовая власть. Власть отнимать и перераспределять в пользу владыки, а не власть создавать ценности, товары и услуги для населения.
Указанная выше древовидно-иерархическая структура наделения властью практически сразу привела к использованию полученной власти в личных целях. Нижестоящий чиновник при этом делился полученными взятками с вышестоящим, и вышестоящий терял причину ограничивать власть нижестоящего.
Такое положение дел, а именно сплошное казнокрадство, взяточничество и использование власти в личных целях, не устраивало главу страны. Глава страны осознавал, что формально во главе страны находится он, страна и всё в ней формально принадлежит ему, в реальности же практически вся власть и доходы от собираемых с населения денег находились в руках десятков и сотен тысяч его чиновников. Чтобы ограничить власть столоначальников, глава страны создавал специальные надзорные структуры, которые следили за их деятельностью. Для того чтобы надзорные службы могли распознать волю государя от самоволия чиновников, в стране сначала издавались высочайшие повеления, затем писались указы, а в итоге были написаны законы. Для упрощения контроля за их исполнением вводились бюрократические процедуры. Со временем этих законов становилось всё больше, бюрократические процедуры многократно усложнялись и размножались, надзорные и карательные структуры сами обюрокрачивались, а их исполнение и соблюдение ложились на бюджет всё более и более тяжким бременем. При этом, несмотря на постоянные попытки всё больше ограничить их власть, бюрократы продолжали и продолжают оставаться маленькими конституционными монархами каждый на своём месте.
Находится ли сейчас реальная власть у главы правительства, президента или законно избранного парламента? Формально - да. Глава правительства может попытаться уволить любого чиновника. Возможно, ему даже это удастся. Парламент может принять новый закон. Возможно, чиновники даже начнут его частично исполнять в той части, которая помогает им увеличить свою власть в ходе клановых войн внутри бюрократического аппарата. Президент может подписать очередной пакет указов. Возможно, чиновники даже изволят какие-то из них выполнить. Что произойдёт, если чиновнику не захочется исполнять указ президента, новый закон парламента или прямой приказ председателя правительства? У него найдутся десятки причин, почему этот указ, закон или прямой приказ не может быть выполнен никогда. И это будет обосновано в письменном виде со всей строгостью делопроизводства так, что ни один юрист не найдёт причин оспорить это обоснование. И чем более качественно выстроена бюрократическая система, тем более обоснован будет отказ. Для венца системы бюрократического управления - британской государственной службы - такие взаимоотношения политиков и бюрократии наглядно проиллюстрированы в блистательных сериалах «Да, господин министр» и «Да, господин премьер-министр», а так же описаны в книге бывшего главы администрации премьер-министра Джонатана Пауэлла «Новый Макиавелли».
Личные интересы бюрократа тоже весьма интересный вопрос для полноты картины. Бюрократу не важна эффективность его работы - эффективность бюрократии ведь считать не умеют - но важны личный статус, личная власть и продвижение по карьерной лестнице. Статус бюрократа определяется количеством подчинённых и размером бюджета его подразделения. Поэтому каждый чиновник заинтересован в постоянном увеличении своего бюджета и расширении своего штата сотрудников и штатов всех нижестоящих подразделений. Способов увеличения и того, и другого два: либо увеличивать количество формальных полномочий, либо шантажировать неисполнением плана из-за перегрузки своих работников. Оптимально совмещать обе стратегии.
К чему это приводит? Жила была РСФСР. Жила она в рамках СССР с числом чиновников на всю страну около 1.7 млн. человек. С тех пор Россия выделилась в отдельное государство с вдвое меньшим населением, потеряла по сравнению с СССР часть территории, отдала значительную часть промышленности и сферу обслуживания в частные руки, при этом её экономика, образование и медицина сильно деградировали. То есть сфера деятельности бюрократов и объём работы в рамках этой сферы стали значительно меньше. И при этом их количество сравнялось с количеством чиновников на весь СССР. В России сегодня 1.6 млн. чиновников.
Количество бюрократов растёт не только в России. Рост происходит во всех странах мира. Это глобальный процесс. При этом качество работы чиновников снижается. Этому процессу трудно противостоять вследствие того факта, что эффективность бюрократического способа управления экономическому подсчёту не поддаётся. Понимают данный факт давно. Его описал ещё фон Мизес в своей монографии середины 40-х «Бюрократия».
На это так же накладывается особенность продвижения в бюрократической системе, которой посвящён так называемый «принцип Питера»: «в иерархической системе любой работник поднимается до уровня своей некомпетентности». Рассмотрению причин такого поведения бюрократической системы посвящена одноимённая книга Лоуренса Питера и мы не будем на нём останавливаться в данной статье.
Эти проблемы с бюрократической системы все понимают, о них все знают, но сделать ничего не могут вследствие особенностей работы самой бюрократической системы.
Бюрократия и капитализм
Либертарианцы долгое время приводили частные компании в качестве наглядного примера того, что могут существовать организации, которые не охвачены бюрократией. Классическим таким трудом является «Бюрократия» Мизеса. Но последние десятилетия происходит тотальное обюрокрачивание крупных компаний и разрастание проблем по управлению этими компаниями. Небоскрёбы с офисами частных компаний набиты бюрократами. Руководство компаний и теоретики управленческой деятельности осознают эту проблему и пытаются её решить, создавая разнообразные способы стимулирования управленцев и системы подсчёта эффективности деятельности подразделений по всевозможным неэкономическим показателям.
В чём дело? Почему ориентированные на прибыль компании потеряли возможность оценивать подразделения через их прибыль? Дело в том, что компании состоят не только из производственных и сбытовых подразделений. Компании так же состоят из управленческого и вспомогательного персоналов. Если до 30-х годов ХХ века в компаниях полным ходом шло создание конвееров, с 30-х до 70-х годов учились создавать продукцию широкого модельного ряда, то сейчас стало гораздо выгоднее снижать риски.
Это связано с тем, что стоимость коммерческой компании пропорциональна не только текущей прибыли, но и предсказуемости прибыли в будущем. Классическая модель дисконтирования денежных потоков указывает, что компания стоит столько, сколько она получит прибыли за всё время своего существования с учётом дисконтирования денежного потока во времени, связанного с наличием инфляции и возможности вложиться не в эту фирму, а в безрисковый актив типа американских казначейских ценных бумаг.
В то же время монография классика фундаментальной оценки стоимости компаний Асваата Дамодарана «Инвестиционная оценка» практически вся посвящена учёту рисков будущих периодов. Именно риски являются основным источником проблем при оценке стоимости фирмы. Ведь если существует весомый риск того, что компания не получит столько прибыли, сколько она планирует, то стоимость компании должна быть пересмотрена в сторону снижения пропорционально величине этого риска. Увеличение риска приводит к снижению стоимости компании, уменьшение - к увеличению.
Казалось бы, снизилась стоимость компании и пусть. Но стоимость компании прямо связана со стоимостью их акций: уменьшилась стоимость компании на 10% и стоимость каждой акции уменьшилась на те же 10%. И это важно. Если Генри Форд владел автомобилестроительной компанией чтобы создавать автомобили, то современные акционеры крупных компаний, как правило, владеют акциями с целью увеличить свой доход. Поэтому они заинтересованы только в увеличении стоимости каждой своей акции.
И вот рынок освоен. Больше производимого компанией товара просто нельзя продать. Поток прибыли больше увеличиваться не может. Поэтому компания для увеличения стоимости своих акций может лишь снижать риски будущих периодов и доказывать, что её продукция будет продаваться не 5, а 7, 10 или 15 следующих лет. Для снижения рисков нанимается большое количество всевозможных специалистов - обширный аппарат, сотрудники которого отслеживают малейшие возможные неполадки в продукции, в производственном процессе, в действиях конкурентов, оценивают возможные иски к продукции своей компании, способы их предупреждения и т.д.
Этот персонал нельзя заменить принтерами, ксероксами и компьютерами. Оргтехникой можно лишь сэкономить время на те или иные процедуры по обработке документов. Эти сотрудники, по сути, та же самая бюрократия, что и в государственных учреждениях. В США они совершенно спокойно уходят из частных офисов в государственные учреждения того же профиля или совершают обратный переход. Притчей во язытцах стал массовый набор в правительство работников тех или иных think tanks в зависимости от победы на выборах той или иной партии и возврат их на место после победы партии-конкурента. Это хорошо показано в книге А.В. Оболонского «Бюрократия для ХХI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия» в виде синдрома «вращающейся двери».
Следует отметить, что несколько лет назад завершилась старая эпоха. Мало кто это понимает, но многие ощущают. Капитализм закончился. Подошёл к логическому концу процесс, который позволял создавать ценности на основе прибыли и роста доходов: новых крупных рынков больше нет, а на существующих рынках конкуренция продавцов привела к отсутствию прибыли.
Да, на локальных рынках ещё осталась возможность получать прибыль. И поэтому какие-то компании всё ещё прибыльны. Но мировая экономика и промышленность в целом убыточна. Это означает, что предприятия в ходе оценки эффективности своих подразделений больше не могут ориентироваться на прибыль даже в сбытовых подразделениях. Это так же означает, что выбора «предпринимательская инициатива и капитализм или бюрократия и тоталитаризм» больше нет.
Экономисты австрийской школы писали о том, что в государственных учреждениях исторический процесс расширения бюрократизации неизбежен. Фон Мизес и другие надеялись, что капиталистические предприятия смогут избежать этой проблемы вследствие своей ориентации на прибыль. Но из-за того, что компании с недавних пор объективно вынуждены ориентироваться на фондовые рынки, то сегодня мы знаем, что эта надежда рухнула.
Рациональная бюрократия Вебера и её проблемы
Современную бюрократию принято описывать в рамках концепции рациональной бюрократии Макса Вебера, который описал данный вид управления более 100 лет тому назад в своей монографии «Хозяйство и общество».
Концепция Вебера заключается в том, что административный аппарат состоит из бюрократов, каждый из которых выполняет свою работу по инструкции, а так же контролируется своим начальником, тоже бюрократом, и время от времени выполняет его указания. Инструкция бюрократа подробно и полностью описывает его деятельность. Заполнение новой вакансии на низшие должности осуществляется через экзамен, на котором кандидат показывает владение инструкцией для данной должности. На высшие должности бюрократ попадает через продвижение на основе своего опыта и личной лояльности. В случае появления новых задач или исчезновения старых инструкции переписываются вышестоящими бюрократами и вручаются исполнителям.
Уже по этому описанию видно, что концепция Вебера внутренне противоречива из-за смешения нормативного и позитивного подходов. С одной стороны, идеализированный бюрократ работает по инструкции, с другой в его работу, как Вебер знал по опыту, вмешиваются с прямыми указаниями.
Практика показала, что в реальном мире само наличие иерархии и возможности отдать приказ нижестоящему чиновнику приводит к постепенному разрушению бюрократии, созданной в организации по модели Вебера. На всех уровнях бюрократы со временем начинают работать не по формальным инструкциям, а по своему опыту работы. Этот личный опыт отличается от того, что записано в инструкциях, поэтому увольнение бюрократа и найм на его место нового приводит к временной потере эффективности рабочего места. Этот же процесс позволяет каждому бюрократу расширить сферу принятия зависящих от него решений, а значит получить немного реальной власти. Стоит ли говорить, что в таких условиях каждый чиновник лично заинтересован в неполноте своих инструкций и инструкций своих подчинённых?
Так как каждый конкретный чиновник со временем оказывается трудно заменимым, то он получает возможность работать всё менее и менее интенсивно. В итоге руководитель подразделения через какое-то время оказывается в положении раба на галере: работников много, что они делают - не очень ясно, а поступающие запросы приходится делегировать в режиме постоянного аврала, причём именно он должен каждому нижестоящему чиновнику сказать, что тому делать. Почему именно он? Потому что каждый его сотрудник заинтересован снять с себя ответственность через получение прямого указания.
Хотел ли сам руководитель попасть в такую ситуацию? Вообще-то нет. Он лишь хотел оставить некоторую долю неопределённости в деятельности каждого сотрудника. Так он становится необходимым и трудно заменимым. Так он обретает свою власть уже не только над принятием решений в рамках неполноты своей инструкции, но и над своими подчинёнными. Если подчинённые работают строго по инструкции, то руководитель им не нужен. Особенно если проблему с больничными листами, наймом и увольнением решает отдел кадров.
Данный личный интерес любого чиновника в расширении своей власти за счёт неполноты инструкций приводит к постепенному саморазрушению бюрократической системы и через какое-то время она заваливает своего разрушителя потоком запросов на указания что и как исполнять. Этого чиновник изначально не хотел, но сделать он уже ничего не в силах. Разрушение происходит вплоть до состояния слабо контролируемой деятельности на каждом рабочем месте от рядового чиновника и до главы бюрократического аппарата. В случае государства глава страны лишается практически всей власти, так как её обретают сотни тысяч неконтролируемых им мелких чиновников. Желающие вникнуть в данную тему поглубже могут прочитать развёрнутую статью Маргариты Айвазян Проблемы функционирования системы рациональной бюрократии и магнатско-исполнительский дуализм.
При разрушении бюрократической системы до уровня практически полной потери власти главой страны, любое изменение законодательства или внешних условий приводит к необходимости провести достаточно серьёзную реформу в рамках иерархии управления и преодолеть значительное сопротивление всех задетых ею чиновников. При этом в силу естественного аппаратного сопротивления бюрократической системы любым изменениям, приводить изменения в жизнь приходится исключительно собственными силами, отвлекаясь от более важных задач и продавливая изменения своим аппаратным весом в той мере, в какой этого веса хватает для сопутствующей аппаратной борьбы со своими же подчинёнными. А аппаратного веса-то как раз и не хватает - реальная власть потеряна практически вся.
Так в бюрократической машине происходит полный застой. Попавшее в подобную ситуацию государство подвержено разрушению от любого сколько-нибудь сильного внешнего воздействия. Его невозможно реформировать в рамках идей рациональной бюрократии. Единственный способ это сделать состоит в том, чтобы убрать текущую элиту и заместить её активными чиновниками среднего слоя бюрократической системы. Это опасный путь.
В ХХ веке мы несколько раз наблюдали процесс разрушения крупных государств через подобные реформы и несколько раз наблюдали успешный захват находившейся в состоянии бюрократического паралича власти через перевороты и революции. Попытки Горбачёва вылечить СССР от застоя привели к краху одного из двух сильнейших государств планеты. Попытки французских кредиторов найти управу над чиновничьим беспределом через создание в России начала ХХ века Думы привели к захвату власти большевиками. Именно такой паралич власти привёл к тому, что Гитлер смог стать канцлером Германии и захватить всю полноту власти в стране. Оставаться в ситуации парализованный бюрократической машины ещё более опасный путь, чем попытаться её реформировать.