СЦИЛЛА И ХАРИБДА БЮДЖЕТА - 2015
Рассматриваются проблемы и параметры проекта бюджета Челябинской области на 2015 год.
Требования к основным показателям проекта бюджета Челябинской области 2015 года во многом предопределяются подходами к решению ключевого вопроса об экономической динамике, возникающим сейчас перед бюджетом РФ. Министр финансов РФ Антон Силуанов в недавнем выступлении не исключил возможности корректировки федерального бюджета в случае ухудшения экономической динамики в РФ.
В таких условиях на первый план выходят оценки реалистичности бюджетов субъектов федерации и рисков их неисполнения - то есть обеспечение стабильности бюджетного финансирования и, соответственно, бюджетной сферы в целом. Челябинская область здесь не исключение.
Сегодня стабильность бюджетного финансирования во многим зависит от точности прогнозирования доходов и корректности определения соответствующих пропорций в расходных статьях бюджета. В условиях низкого роста и отсутствия свободных резервов - как на региональном, так и федеральном уровне, исправлять ошибки или даже просто погрешности прогнозирования становится намного сложнее и дороже.
Завышение показателей бюджета неизбежно приведет к его неисполнению и дальнейшей болезненной «резке по живому» важных расходных статей, а занижение - к необоснованному сворачиванию бюджетного финансировании и «лихорадке» бюджетной сферы, что неизбежно затронет вопросы жизнеобеспечения населения, его настроений и оценок.
Следует отметить, что в условиях малого роста динамика доходов бюджета практически не связана с динамикой валового регионального продукта. Соответственно прогноз бюджетных доходов региона лишь формально связан с традиционным прогнозом социально-экономического развития, который и в лучшие времена не блистал точностью (сейчас же прогноз на 2015-2017 годы даже в самых общих чертах мало что говорит о реальных перспективах региона).
Возникает проблема очень узкого пространства для маневра бюджетными финансами - своеобразные условия бюджетной Сциллы и Харибды (почти как в древнегреческой мифологии, где опасность чудовищ угрожала одновременно с двух сторон в узком проливе).
Для оценки сложившейся ситуации нами был проведен специальный анализ прогнозирования динамики доходов бюджета субъекта РФ, его основные результаты в части оценки динамики доходов бюджета (всего) и налоговых и неналоговых (собственных) доходов бюджета приведены ниже.
По результатам анализа необходимо остановиться на следующих моментах (основные особенности динамики и прогнозирования приведены на рисунках ниже).
В динамике доходов бюджета последнего пятилетия наблюдается два заметно отличающиеся по параметрам роста периоды: 2010 -2012 г.г. и с 2012-2014 г.г. Говорить о каком - то стабильном, постоянном росте за все время (что обычно является основой экономических прогнозов) здесь не приходится.
Рост доходов бюджета ежегодно около 5% (в 2010 по 2012 годы) сократился с 2012 года вдвое до 2,5% (образовалась заметная точка перелома трендов - см. рис.). Рост доходов бюджета стал заметно ниже уровня инфляции. Причины понятны: стагнационные процессы в экономике региона замедлили рост налоговых и неналоговых доходов области в среднем до 2,7% (здесь падение роста несколько меньше, хотя динамика схожа - см. рис.). На такое замедление роста наложилось сокращение трансфертов из федерального бюджета - в итоге в 2013 году фактический рост доходов бюджета (всего) прекратился.
Относительно фактического тренда последних лет значения проекта бюджета следующие.
Скромная величина прогноза доходов бюджета на 2015 год находится несколько ниже тренда (101,9 млрд.руб. это несколько ниже ожидаемого уровня текущего года, только на 3% выше первоначального уровня 2014 года 99,9 млрд.руб.
Прогноз налоговых и неналоговых доходов совпадает с трендом последних лет (81,9 млрд. руб., хотя рост от первоначального уровня 2014 года 80,8 млрд.руб. вдвое ниже, только 1.4%). Это отчасти компенсирует риски федерального финансирования. Проектное значение доходов бюджета 2015 года немного меньше достигнутого уровня текущего года, однако имеет шансы на повышение. В итоге при принятии такого бюджета мы декларируем максимально жесткую бюджетную политику, но с вероятностью ее смягчения. Это увеличивает надежность жизнеобеспечения бюджетной сферы, однако о ее масштабном развитии всерьез говорить не приходится. В целом заявленный рост доходов в пределах трех процентов в три раза отстает от все нарастающего уровня инфляции более чем в три раза, что создает риски для расходной части бюджета. В расходной части в таких условиях также повышаются риски необоснованного наращивания расходов (скрытая форма лоббизма).
В целом проект бюджета на 2015 год с объемом доходов на нижней границе роста с вероятностью улучшения, можно считать наиболее реалистичным сценарием в нынешней нестабильной экономической ситуации для региона с неоднородно развивающейся экономикой. Повышение расходов бюджета при существующей динамике доходов может иметь только краткосрочное имиджевое значение - как своеобразная имитация роста, с соответствующими последующими издержками.
Сбалансированность бюджета по расходам и доходов в данном случае достигается за счет приемлемого уровня дефицита бюджета. Попытки заметно увеличить расходы бюджета в подобных условиях означали бы «социально - имиджевый популизм» они приводят в конечном счете к разрушению бюджетного процесса и социальным дисбалансам.
Однако оптимальность и сбалансированность основных пропорций бюджета не гарантирует его эффективности в целом. Сохраняются риски низкой эффективности. В десятках тысяч строк бюджета найдется множество «темных пятен», какое бы число поправок не вносилось при его обсуждении. Это во многом системный вопрос о результативности бюджетных расходов. Здесь проблемы закладываются задолго до рассмотрения бюджета. Экономически обоснованная, качественная экспертиза эффективности бюджетных программ в практике работы Министерства экономического развития области не играет существенной роли или же вовсе не замечена. А формальные «заключения - одобрения» к экономии расходов бюджета, росту его эффективности, не приводят.
Об обоснованности и эффективности множества расходов, в том числе программно-целевых, можно только гадать, впрочем, как и про экономический смысл ряда целевых показателей и нормативов. Это общая проблема и здесь немало парадоксов. Недавно Счетная палата РФ отметила, что финансирование лесного хозяйства по субъектам РФ, том числе на содержание лесничих и профилактику, зависит от числа пожаров предыдущего года - нет пожаров, нет и денег.
Впрочем, за местным примером далеко ходить не надо. Обоснованность распределения бюджетных средств в Минэкономразвития области на протяжении многих лет покрыта «туманом» или, возможно, понятна только узкому кругу избранных. Какой экономической работы можно ожидать от остальных региональных министерств и ведомств в подобной ситуации, когда налицо пример Министерства экономики - «законодателя мод» в этой сфере?
В результате даже при корректном определении соответствующих пропорций в расходных статьях бюджета, решить все бюджетные проблемы и проектные неувязки, остро воспринимаемые в условиях низкого роста, невозможно - их придется решать в оперативном, «ручном» режиме. Риски роста нагрузки на Правительство в целом и Министерство финансов в связи с массой необходимых бюджетных корректировок и различных видов передвижек заметно возрастают. Соответственно, возрастают риски сбоев и неэффективности.
Так что даже при осторожном и выверенном курсе, пройти между «бюджетными Сциллой и Харибдой» будет очень непросто.
Scylla and Charybdis BUDGET - 2015
Рroblems and parameters of the draft budget of the Chelyabinsk region for 2015 are considered.
Требования к основным показателям проекта бюджета Челябинской области 2015 года во многом предопределяются подходами к решению ключевого вопроса об экономической динамике, возникающим сейчас перед бюджетом РФ. Министр финансов РФ Антон Силуанов в недавнем выступлении не исключил возможности корректировки федерального бюджета в случае ухудшения экономической динамики в РФ.
В таких условиях на первый план выходят оценки реалистичности бюджетов субъектов федерации и рисков их неисполнения - то есть обеспечение стабильности бюджетного финансирования и, соответственно, бюджетной сферы в целом. Челябинская область здесь не исключение.
Сегодня стабильность бюджетного финансирования во многим зависит от точности прогнозирования доходов и корректности определения соответствующих пропорций в расходных статьях бюджета. В условиях низкого роста и отсутствия свободных резервов - как на региональном, так и федеральном уровне, исправлять ошибки или даже просто погрешности прогнозирования становится намного сложнее и дороже.
Завышение показателей бюджета неизбежно приведет к его неисполнению и дальнейшей болезненной «резке по живому» важных расходных статей, а занижение - к необоснованному сворачиванию бюджетного финансировании и «лихорадке» бюджетной сферы, что неизбежно затронет вопросы жизнеобеспечения населения, его настроений и оценок.
Следует отметить, что в условиях малого роста динамика доходов бюджета практически не связана с динамикой валового регионального продукта. Соответственно прогноз бюджетных доходов региона лишь формально связан с традиционным прогнозом социально-экономического развития, который и в лучшие времена не блистал точностью (сейчас же прогноз на 2015-2017 годы даже в самых общих чертах мало что говорит о реальных перспективах региона).
Возникает проблема очень узкого пространства для маневра бюджетными финансами - своеобразные условия бюджетной Сциллы и Харибды (почти как в древнегреческой мифологии, где опасность чудовищ угрожала одновременно с двух сторон в узком проливе).
Для оценки сложившейся ситуации нами был проведен специальный анализ прогнозирования динамики доходов бюджета субъекта РФ, его основные результаты в части оценки динамики доходов бюджета (всего) и налоговых и неналоговых (собственных) доходов бюджета приведены ниже.
По результатам анализа необходимо остановиться на следующих моментах (основные особенности динамики и прогнозирования приведены на рисунках ниже).
В динамике доходов бюджета последнего пятилетия наблюдается два заметно отличающиеся по параметрам роста периоды: 2010 -2012 г.г. и с 2012-2014 г.г. Говорить о каком - то стабильном, постоянном росте за все время (что обычно является основой экономических прогнозов) здесь не приходится.
Рост доходов бюджета ежегодно около 5% (в 2010 по 2012 годы) сократился с 2012 года вдвое до 2,5% (образовалась заметная точка перелома трендов - см. рис.). Рост доходов бюджета стал заметно ниже уровня инфляции. Причины понятны: стагнационные процессы в экономике региона замедлили рост налоговых и неналоговых доходов области в среднем до 2,7% (здесь падение роста несколько меньше, хотя динамика схожа - см. рис.). На такое замедление роста наложилось сокращение трансфертов из федерального бюджета - в итоге в 2013 году фактический рост доходов бюджета (всего) прекратился.
Относительно фактического тренда последних лет значения проекта бюджета следующие.
Скромная величина прогноза доходов бюджета на 2015 год находится несколько ниже тренда (101,9 млрд.руб. это несколько ниже ожидаемого уровня текущего года, только на 3% выше первоначального уровня 2014 года 99,9 млрд.руб.
Прогноз налоговых и неналоговых доходов совпадает с трендом последних лет (81,9 млрд. руб., хотя рост от первоначального уровня 2014 года 80,8 млрд.руб. вдвое ниже, только 1.4%). Это отчасти компенсирует риски федерального финансирования. Проектное значение доходов бюджета 2015 года немного меньше достигнутого уровня текущего года, однако имеет шансы на повышение. В итоге при принятии такого бюджета мы декларируем максимально жесткую бюджетную политику, но с вероятностью ее смягчения. Это увеличивает надежность жизнеобеспечения бюджетной сферы, однако о ее масштабном развитии всерьез говорить не приходится. В целом заявленный рост доходов в пределах трех процентов в три раза отстает от все нарастающего уровня инфляции более чем в три раза, что создает риски для расходной части бюджета. В расходной части в таких условиях также повышаются риски необоснованного наращивания расходов (скрытая форма лоббизма).
В целом проект бюджета на 2015 год с объемом доходов на нижней границе роста с вероятностью улучшения, можно считать наиболее реалистичным сценарием в нынешней нестабильной экономической ситуации для региона с неоднородно развивающейся экономикой. Повышение расходов бюджета при существующей динамике доходов может иметь только краткосрочное имиджевое значение - как своеобразная имитация роста, с соответствующими последующими издержками.
Сбалансированность бюджета по расходам и доходов в данном случае достигается за счет приемлемого уровня дефицита бюджета. Попытки заметно увеличить расходы бюджета в подобных условиях означали бы «социально - имиджевый популизм» они приводят в конечном счете к разрушению бюджетного процесса и социальным дисбалансам.
Однако оптимальность и сбалансированность основных пропорций бюджета не гарантирует его эффективности в целом. Сохраняются риски низкой эффективности. В десятках тысяч строк бюджета найдется множество «темных пятен», какое бы число поправок не вносилось при его обсуждении. Это во многом системный вопрос о результативности бюджетных расходов. Здесь проблемы закладываются задолго до рассмотрения бюджета. Экономически обоснованная, качественная экспертиза эффективности бюджетных программ в практике работы Министерства экономического развития области не играет существенной роли или же вовсе не замечена. А формальные «заключения - одобрения» к экономии расходов бюджета, росту его эффективности, не приводят.
Об обоснованности и эффективности множества расходов, в том числе программно-целевых, можно только гадать, впрочем, как и про экономический смысл ряда целевых показателей и нормативов. Это общая проблема и здесь немало парадоксов. Недавно Счетная палата РФ отметила, что финансирование лесного хозяйства по субъектам РФ, том числе на содержание лесничих и профилактику, зависит от числа пожаров предыдущего года - нет пожаров, нет и денег.
Впрочем, за местным примером далеко ходить не надо. Обоснованность распределения бюджетных средств в Минэкономразвития области на протяжении многих лет покрыта «туманом» или, возможно, понятна только узкому кругу избранных. Какой экономической работы можно ожидать от остальных региональных министерств и ведомств в подобной ситуации, когда налицо пример Министерства экономики - «законодателя мод» в этой сфере?
В результате даже при корректном определении соответствующих пропорций в расходных статьях бюджета, решить все бюджетные проблемы и проектные неувязки, остро воспринимаемые в условиях низкого роста, невозможно - их придется решать в оперативном, «ручном» режиме. Риски роста нагрузки на Правительство в целом и Министерство финансов в связи с массой необходимых бюджетных корректировок и различных видов передвижек заметно возрастают. Соответственно, возрастают риски сбоев и неэффективности.
Так что даже при осторожном и выверенном курсе, пройти между «бюджетными Сциллой и Харибдой» будет очень непросто.
Scylla and Charybdis BUDGET - 2015
Рroblems and parameters of the draft budget of the Chelyabinsk region for 2015 are considered.