Модернизация России и местное управление: прецедент Сколково
Жуков Алексей Иванович - соучредитель Фонда муниципальных исследований им. Т.М.Говоренковой и А.М.Якшина, член Клуба муниципальных деятелей.
Савин Дмитрий Анатольевич - соучредитель Фонда муниципальных исследований им. Т.М.Говоренковой и А.М.Якшина, Председатель Московской организации общероссийской общественной организации Российская Христианско-Демократическая перспектива», м.н.с НИИЯФ МГУ
Модернизация России и местное управление: прецедент Сколково
Ранее: часть 1
Часть 2
3. Свободные экономические зоны в странах с развитой рыночной экономикой
В США одной из первых мер государственного вмешательства в экономику после начала кризиса 1929 года стал принятый в 1930 году по инициативе администрации президента Гувера тариф Смута-Хоули (Smoot-Hawley Tariff). Он стал дополнением тарифа Фордни-Маккамбера (Fordney-McCumber) 1922 года, который в предыдущее десятилетие привел к кризису американское сельское хозяйство. Тариф Смута-Хоули, самый протекционистский закон в истории США, фактически закрыл границы для иностранных товаров и спровоцировал ожесточенную торговую войну. Чиновники из Администрации и Конгресса были уверены, что повышение торговых барьеров вынудит американцев покупать больше отечественных товаров, что решит проблему безработицы. Однако международная торговля - улица с двусторонним движением; если иностранцы не могли продать свои товары в США, то они не могли и заработать доллары, которые нужны были для того, чтобы покупать в США товары. Иными словами, государство не может перекрыть импорт, не перекрыв параллельно экспорт [19]. В результате производство в США резко упало. Для того, чтобы ослабить вред, который новые тарифы нанесли экономике США, в 1934 году и был принят закон «О свободных торговых зонах» (Foreign-Trade Zones Act of 1934). Так был открыт ящик Пандоры. Вместо того, чтобы изменить законы, препятствующие свободной экономической деятельности, создавались зоны, в которых эти законы не действовали.
Формально зоны внешней торговли напоминали классический порто-франко: они была предназначена для облечения внешней торговли и продвижения американской продукции на внешних рынках. Если продукция предназначена для экспорта, зачем мучиться с взиманием и возвращением экспортных тарифов? Проще производить эту продукцию в особой зоне, и из нее же и экспортировать. Первой стала зона внешней торговли, созданная в США в 1934 для активизации внешнеторговой деятельности путем снижения тарифов на импортируемые детали и компоненты для автомобильной промышленности, за ней последовали и другие.
В течение длительного времени специальным экономическим зонам была присуща преимущественно коммерческая деятельность: в этих зонах осуществлялось в основном складирование товара и выполнялись операции, способствовавшие доброкачественному хранению, улучшению внешнего вида товаров и т.д. [20] Однако логика хозяйствования брала свое: в конце 1950-ых - начале 1960-х годов была разрешена обработка товаров в специальных экономических зонах. Обычно при этом осуществлялись операции, так или иначе увеличивающие добавленную стоимость товара. Из пунктов сбора и центров распределения эти зоны все чаще становятся местом обработки и трансформации товаров.
Несмотря на то, что главной целью создания таких зон было расширение экспорта в другие страны, на практике большая часть произведенной продукции потреблялось внутри страны, и хотя при ввозе товаров в США взимались таможенные тарифы, производить товары в свободных зонах все равно оказывалось выгоднее. Свободные экономические зоны из «зон свободной торговли» все больше становились «зонами свободного производства», и не теряя окончательно своей внешнеторговой направленности, превращались в инструмент регионального и местного развития. Способствовало этой трансформации и заключение многочисленных внешнеторговых соглашений США с другими государствами, во многом снявшими те преграды для внешней торговли, которые существовали в 1930-ые годы. К настоящему времени свободные торговые зоны охватили почти всю территорию страны. В каждом конкретном случае создание свободной зоны объясняется не только географическим положением, но и целым комплексом экономических, производственных и социальных факторов, оптимальный баланс которых призван обеспечить их эффективное функционирование [21].
Расширение производственной деятельности в зонах свободной торговли вызвало к жизни появление свободных зон иного типа, изначально ориентированных на решение региональных и местных задач - предпринимательских зон (Enterprise Zones), создание которых было направлено на оживление мелкого и среднего бизнеса в депрессивных районах за счет предоставления предпринимателям большей свободы деятельности и значительных финансовых льгот.
Если концепция зон внешней торговли (Foreign-Trade Zone) родилась в рамках того раздела экономической науки, который изучает международную торговлю, то концепция предпринимательских зон пришла из урбанистики, комплексной науке о городах, отсюда и их исходное название - городские предпринимательские зоны (Urban Enterprise Zones), хотя в настоящее время предпринимательские зоны создаются не только в пределах городов. Концепцию предпринимательских зоны предложил в середине 1970-ых английский ученый Питер Холл (Peter Hall), занимавшийся экономической географией, и в первую очередь проблемами городов. Изучая опыт быстро растущих экономических центров Гонконга и Сингапура, Холл пришел к выводу, что государственное вмешательство в кризисных ситуациях не в состоянии предотвратить экономический упадок крупных промышленных центров, а также районов, находящихся в тяжелом экономическом положении [22]. Предпринимателям, желающим заниматься бизнесом в таких районах, следует представлять ряд льгот по налогообложению, менее жестко регламентировать их деятельность. Кроме того, бизнесмены могли бы осуществлять здесь некоторые операции, которые обычно не разрешаются нормативными актами местного законодательства (например, в области банковских и страховых услуг).
Идеи Холла опираются на «экономику предложения» (supply-side economics), течение в экономике и экономической политике, согласно которому для борьбы с инфляцией необходимо адекватное предложение товаров, а для стимулирования их производства - более высокие темпы роста капиталовложений и производительности труда. Главный рычаг развития экономики - снижение налогов. Стимулирование спроса, столь популярное в экономической науке XX века, не может принести успеха, так как его возможности оказываются исчерпанными. Идеи Холла в некотором отношении перекликаются [23] с идеями, предлагавшимися в конце XIX века «новой административной школой» для решения городского земельного вопроса, и заключавшимися в воздействии на предложение, а не на спрос [24]. Потому и рецепт Холла [25] сходен с рецептами новой административной школы: это территориальное зонирование [26].
В США идею создания предпринимательских зон поддерживал Стюарт Батлер (Stuart Butler) [27], родившийся в Англии, и переехавший в США в 1975 году.
Предпринимательские зоны распространены в США и располагаются обычно в экономически депрессивных районах крупных городов, имеющих наиболее высокий уровень безработицы. Деятельность этих зон основана на принципе «трех Д» - дерегламентации (снижение ограничений), дефискализации (снижение налогов) и дебюрократизации.
Для получения статуса предпринимательской зоны район, выделяемый для этих целей, должен отвечать ряду требований, наиболее важными из которых являются следующие:
- более 70% жителей конкретного района должны иметь личный или семейный доход менее 80% среднего дохода для этого города или всей страны;
- уровень безработицы в этом районе должен быть значительно выше, чем по всему городу или всей стране.
Так как развитие предпринимательства и сокращение безработицы - две основные цели государственных программ предпринимательских зон всех уровней, то федеральные власти, власти штатов и местные власти оказывают всяческое содействие этим зонам в достижении поставленных задач. Льготы предоставляются на определенный срок - обычно 10 или 20 лет.
Одной из причин популярности политики по созданию предпринимательских зон и предоставлению им новых льгот является то, что эти зоны не ложатся тяжелым бременем на бюджеты [28] всех уровней, и в то же время способствуют повышению деловой активности в депрессивных районах страны, уменьшают размеры безработицы. Они способствуют сокращению бюджетных ассигнований на различные социальные программы и постепенному увеличению налоговых поступлений в бюджеты всех уровней. Предпринимательские зоны ориентированы прежде всего на решение внутри-экономических задач посредством опоры на местный капитал и местную рабочую силу. В США существуют традиционно-экспортные зоны, но большая часть продукции поступает на внутренний рынок, при этом 89% её потребляется в США, 11% - вне США [29].
Наконец, третьим типом свободных экономических зон в США являются технопарки (science park, science and technology park), которые возникли спонтанно, как следствие удачного сочетания ряда факторов - географического, экономического, социального и.т.д.
Первым научным парком стал Стэнфордский индустриальный парк, созданный в Стенфордском университете [30]. После Второй мировой войны количество студентов в Стэнфордском университете резко увеличилось и возникла потребность в дополнительных финансах. Университет владел большим участком земли (около 32 км²), которую (в соответствии с завещанием основателя университета Леланда Стэнфорда) не имел право продавать. В этой ситуации декан инженерного факультета профессор Фредерик Терман предложил сдавать землю в долговременную аренду для использования в качестве офисного парка. Тем самым, учебное заведение стало получать доход по земельной ренте, а компании могли воспользоваться лизинговыми инструментами. Ввод ограничений на арендную плату для высоко-технологических компаний позволил решить вторую главную проблему университета: выпускники Стэнфорда получили возможность найти работу в непосредственной близости от Альма-матер, решены были и проблемы компаний, связанные с поиском высококвалифицированных специалистов.
Первой компанией, которая переехала в Стэнфордский индустриальный парк, была «Varian Associates», изобретатель и производитель клистронов [31]. В 1951 году компания подписала договор об аренде, а в 1953 году переехала в первое построенное здание комплекса. Вскоре там же были открыты офисы «Eastman Kodak», «General Electric», «Shockley Semiconductor Laboratory», «Lockheed», «Hewlett-Packard» и других компаний.
Тесные контакты университетов и исследовательских лабораторий оказались взаимовыгодными, и на базе первого парка возникла знаменитая Кремниевая долина (Silicon Valley) [32], а Фредерика Термана называют теперь одним из ее отцов [33]. Именно в опоре на сильные высшие учебные заведения лежит успех всех научных парков, так как в наши дни наука стала непосредственной производительной силой, а такое сочетание позволяет не только применять научные достижения в практической сфере, но и ориентировать научные исследования в интересующие практиков области. Возможность «в любое время дня и ночи» обсудить вопрос - главное достоинство такой организации.
Вначале количество технопарков в США росло медленно. Многие инициативы, предпринятые университетами и другими техническими вузами США вслед за Стэнфордом, остались лишь инициативами. Лишь немногие из них, например, «Исследовательский треугольник» (Северная Каролина) сумели реализовать свои цели. Тем не менее, вклад технопарков в экономику США был замечен и оценен по достоинству на уровне администраций штатов, которые стали всемерно содействовать их формированию.
В 1980-е годы технопарки в США стали появляться один за другим. На сегодняшний день в США насчитывается более 160 технопарков (более 30% от общего числа технопарков в мире) [34]. Впрочем, далеко не все технопарки достигают размеров Кремниевой долины, да и за пределами технопарков происходит немало открытий и внедрений, так что не следует думать, что вся наука и все наукоемкое производство в США сосредоточены в пределах технопарков.
Наконец, в 1980-ые годы с целью расширения возможностей свободных экономических зон в США стали создаваться комплексные экономические зоны, сочетающие в себе черты зон внешней торговли, предпринимательских зон и технопарков, позволяющие легче решать новые задачи в условиях расширения мировых экономических связей и использования новых научных достижений.
Сходным образом возникли и развивались свободные экономические зоны в странах Европы. Примером может послужить Шаннон (Shannon) в Ирландии, где созданная в 1957 году для спасения ставшего ненужным аэропорта первая в мире свободная беспошлинная зона, начавшая с торговли, превратилась в промышленную зону с множеством технологических производств, что способствовало развитию запада Ирландии в целом. Положительный результат работы был отмечен правительством Ирландии, и в 1968 году агентству передаются полномочия по экономическому развитию всего региона Шаннон, то есть еще пяти графств, с перспективой расширения зоны [35]. Точно так же другие свободные экономические зоны, возникая первоначально как торговые зоны, постепенно превращались в зоны производственные.
Городские предпринимательские зоны (Urban Enterprise Zones) в Великобритании были созданы правительством консерваторов во главе с Маргарет Тэтчер. Предпринимательские зоны появились в результате принятия Закона о земле и планировании местного управления (1980). В соответствии с законодательством предполагалось создать на первом этапе (в середине 1981 года) 14 зон предпринимательства, а затем еще 14 зон на втором этапе (в 1983-1984 годах).
Размер большинства зон невелик, но значительно колеблется:
- территория зон первого этапа составлял от 110 до 450 гектар, на которых функционировало от 12 до 81 фирмы;
- зоны второго этапа по размерам меньше: от 50 до 150 гектар, в пределах которых располагалось 11-12 фирм.
Весь набор мер по развитию зон предпринимательства был нацелен на уменьшение бюрократического воздействия, экономическое возрождение региона и обеспечение его финансовыми стимулами. Деятельность большого числа современных, технически хорошо оснащенных фирм в этих зонах было призвано содействовать рассасыванию безработицы, возникавшей за счет вытеснения рабочей силы из застойных отраслей традиционной крупной промышленности: судостроения, угольной, металлургической. Именно зоны предпринимательства - одна из сфер деятельности научных парков [36].
На этом примере видно, что научные парки по сути воплощают не глобальную, а местную экономическую инициативу, а в ряде случаев вообще созданы для решения задач, поставленных местными органами власти. Для расширения деятельности научных парков важно, чтобы их "подпитывали" из ряда источников - центральных и местных органов власти, региональных агентств развития и т.д. Трудности состоят в том, что политика, цели и оценочные критерии перечисленных выше организаций весьма различны [37].
Вообще же технопарки в Европе появились в начале 1970-ых годов. Одними из первых были Исследовательский парк Университета Хэриот-Уатт в Эдинбурге; научный парк Тринити - колледж в Кембридже; Левен-ла-Нев в Бельгии; София-Антиполис в Ницце и Зона научных и технических нововведений и производства (ZIRST) в Гренобле. Сначала они повторили раннюю модель технопарков США, особенность которой - наличие одного учредителя, а основной вид деятельности - сдача земли в аренду собственникам наукоемких фирм [38]. Затем появились и новые, европейские формы технопарков [39], призванные ускорить их создание, однако везде принцип сочетания науки и производства остается неизменным, а большинство технопарков невелики по размерам.
Сходным образом развивались и свободные экономические зоны в Японии, где они были давно известны. В период изоляции Японии (1651-1853 годы) сохранялась голландская фактория на маленьком искусственном [40] острове Дэдзима в бухте Нагасаки, через которую осуществлялась единственная связь с Европой. Через Дэдзиму в Японию поступали и европейские книги, что позволяло японским ученым знакомиться с европейской наукой [41], однако ручеек знаний был все же слишком узким, что привело к отставанию Японии, поэтому после Реставрации Мэйдзи [42] были не только открыты для торговли все порты Японии, но и расширены территории свободных зон.
В связи с традиционно большей ролью государства в экономике Японии, представляет интересе программа «Технополис», разработанная в начале 1980-ых годов Министерством внешней торговли и промышленности Японии. Это была программа строительства городов, причем новые научно-производственные городки были задуманы в Японии как многоцелевые и комплексные, что отличает их от аналогичных территориальных образований в США и Европе. Так, японские технополисы включают не только научные парки и исследовательские центры, капиталы и новые технологии, но и новые жилые кварталы, дороги, средства связи и коммуникации [43].
Однако, несмотря на скрупулезную проработку, добиться важнейшей цели программы - перераспределения экономического потенциала в пользу отстающих районов не удалось [44]: «Практика показывает, что наиболее успешно развиваются те из технополисов, которые расположены в районах высокого и среднего уровня экономического развития - север Кюсю, Тюгоку, Хокурику, Канто, Токай» [45]. В принятую программу пришлось вносить серьезные коррективы. Это подтверждает непредсказуемость реализации крупномасштабных экономических программ и необходимость осторожного отношения к ним.
Ограниченные результаты программы «Технополис» вызвали к жизни новые предложения: надо отказаться от идеи создания отдельных локальных технополисов, вся Япония должна стать единым технополисом, страной, ориентированной на новые технологические производства. Так на новом витке спирали замыкается исторический круг: свободные экономические зоны стали ответом на ограничение экономической свободы, площадками, на которых отрабатывались новые методы стимулирования экономической свободы, и теперь достижения, полученные в этих зонах, распространяются на всю территорию страны.
4. Свободные экономических зон в развивающихся странах
Вопрос о создании свободных экономических зон в развивающихся странах встал после распада колониальной системы и обретения этими странами независимости в 1950-1960-ых годах. Экономики развивающихся стран были ориентированы в основном на производство и первичную переработку природных ресурсов [46], однако большей проблемой было то, что им не хватало общественных институтов современного индустриального общества. Поэтому, в отличие от свободных экономических зон в развитых странах, создание которых стало реакцией на внутренние экономические проблемы и работающих преимущественной на внутренний рынок, свободные экономические зоны в развивающихся странах с самого начала были ориентированы на внешний рынок, ибо только наращивая экспорт, развивающиеся страны могли решить стоящие перед ними задачи, а также получить свободно-конвертируемую валюту для развития.
Поэтому наибольшее распространение получают экспортно-производственные зоны. Главные задачи, поставленные перед свободными экономическими зонами - обеспечение экономического роста страны, достижение более высокой степени индустриализации, включение в мировое разделение труда и мировую экономику или изменение места в ней. Поэтому свободные экономические зоны многих развивающихся стран нередко становятся основной концепцией экономического роста, рассчитанной на определенный обозримый период (20-30 лет), и такая стратегия может быть оправдана. Кроме того, внутренний рынок развивающихся стран невелик [48].
Свободные экономические зоны в развивающихся странах отличаются структурой источников привлекаемого капитала. В развитых странах это преимущественно национальный частный капитал, а в развивающихся - иностранный частный капитал, отсюда и множество стимулов для иностранных капиталовложений. Наоборот, в свободных экономических зонах ограничивается вложение национального частного капитала, поскольку он нужен для других проектов, хотя условия капиталовложения могут меняться от времени ко времени и от страны к стране. Так. Южная Корея сначала запретила своим предпринимателями вложения в свободных экономических зонах, но затем запрет был снят. Более того, существуют и ограничение на торговлю продукцией, произведенной в свободных экономических зонах, на внутреннем рынке.
Предпочтения зависят от отраслей вложения капитала. Наиболее льготные условия создаются для технологического производства, особенно наукоемкого, менее льготные - для швейной и текстильной промышленности, наименее льготные - для добычи и переработки сырья. Сейчас приоритетное положение занимает электронная промышленность, но далеко не все страны способны на производство конкурентоспособной продукции в этих отраслях.
Для свободных экономических зон в развивающихся странах характерно резкое обособление зон от остальной территории страны, несвойственное для стран с развитой экономикой. Однако практика показывает, что наиболее успешно идут дела там, где свободные экономические зоны рассматриваются не как вечно изолированные от всей остальной территории страны, а как некие точки роста, призванные охватить в обозримой перспективе всю территорию. Об опыте Сингапура и Гонконга, двух первых азиатских тигров, положенного в основание работ Питера Холла, авторы уже упомянули, однако опыт Сингапура и Гонконга есть опыт городов-государств [49], и не может быть прямо распространен на большие по размеру государства, поэтому авторы считают необходимым остановиться на опыте Южной Кореи.
В 1950-е годы Южная Корея была страной с аграрным уклоном, практически лишенной промышленности, и не имеющей собственного капитала для развития [50]. Поэтому ставка была сделана на привлечение в экономику страны иностранного капитала и соответственно продумана система стимулирования его привлечения, которая прошла два этапа [51]. На первом этапе (с 1962 по 1984 года) все иностранные инвесторы пользовались налоговыми льготами, освобождением от таможенных пошлин и освобождением от налога на добавленную стоимость на импортированное оборудование. На втором этапе (с июня 1984 года) был введен режим налогообложения, который стимулирует развитие только высокотехнологичных отраслей.
Наконец, в настоящее время поставлена задача выравнивания уровня экономического развития Южной Кореи, распространения новых технологических производств и новых социальных технологий на всю территорию страны.
Сходные процессы происходят и на Тайване, четвертом азиатском тигре. Так, в 1980 году на базе двух крупнейших университетов был создан Технопарк на Тайване, и теперь власти страны надеются распространить его опыт на всю территорию.
Примечания
[19] Reed L. Great Myths of the Great Depression. [N.Y.], 2008. русский перевод Лоуренс Рид “Великие мифы о Великой депрессии” http://www.inliberty.ru/library/study/565/
[20] В.В.Ивченко, Л.Б.Самойлова «Свободные экономические зоны в зарубежных странах и России», Калининград, 1999 год, стр.11
[21] С.А.Кравцова, «Свободные экономические зоны в мировой экономике», Иркутск, 2002 год, стр.31
[22] Peter Hall. 1991. The British Enterprise Zones. in Roy E. Green (ed). Enterprise Zones: New Directions in Economic Development. Sage.
[23] Конечно, со многими оговорками.
[24] М.Д.Загряцков "Земельная политика в городских самоуправлениях в Германии", т.1 "Строительное право как фактор городского землепользования" Москва, 1913
[25] Hall, P. (2002) Urban and Regional Planning. Fourth Edition. London: Routledge
[26] Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев «Жилищный вопрос и логика его решения. Жилищный вопрос и логика его решения. Эпизод XIII. Городская земельная политика конца XIX- начала XX века», Муниципальная власть, №2, 2008 год, Москва, стр.80-101
[27] Stuart M. Butler, “Enterprise Zones: Pioneering in the Inner City,” Economic Development Tools (1981): 25-41.
[28] Конечно, теоретические снижение налогов первоначально также уменьшает поступление средств в бюджеты, но эти налоги все равно невозможно собрать, а прямые дотации выплачиваются из реально существующих средств.
[29] Т.П.Данько, З.М.Округ, «Свободные экономические зоны. Учебное пособие»,Москва, 1998 год, стр.32
[30] «Технопарки: организация и управление». Перевод с английского. Москва, 1997 год
[31] Клист́рон - электровакуумный прибор, в котором преобразование постоянного потока электронов в переменный происходит путём модуляции скоростей электронов электрическим полем СВЧ (при пролёте их сквозь зазор объёмного резонатора) и последующей группировки электронов в сгустки (из-за разности их скоростей) в пространстве дрейфа, свободном от СВЧ поля.
[32] Авторы предпочитают более точный перевод «Кремниевая долина» распространившемуся в России «Силиконовая долина»
[33] TaJnai C.E. «The Father of Silicon Valley» http://www.netvalley.com/archives/mirrors/terman.html
[34] «Технопарки: организация и управление». Перевод с английского. Москва, 1997 год
[35] В.В.Ивченко, Л.Б.Самойлова «Свободные экономические зоны в зарубежных странах и России», Калининград, 1999 год, стр.22-25
[36] Государство и малый бизнес, Москва, 1993 год, стр.78
[37] Monck C.S.T., Forter R.B., Quintas F. et al «Science parks and the growth of hight tehnology firms» London, 1988, p.248
[38] Т.П.Данько, З.М.Округ, «Свободные экономические зоны. Учебное пособие»,Москва, 1998 год, стр.34
[39] «Технопарки: организация и управление». Перевод с английского. Москва, 1997 год
[40] Чтобы нога чужаков не касалась священной земли Японии.
[41] Х.Ванденберг «Историческое развитие Японии», в сб. История Японии, Москва, 2003 год, стр.53.
[42] Фактически буржуазной революции, произведенной в форме отставки от управления страной потомственных правителей-сегунов и восстановления власти императоров.
[43] Технополис, статья в «Энциклопедия Японии», http://www.cultline.ru/archiv/t/4905.
[44] Т.П.Данько, З.М.Округ, «Свободные экономические зоны. Учебное пособие», Москва, 1998 год, стр.34.
[45] Технополис, статья в «Энциклопедия Японии», http://www.cultline.ru/archiv/t/4905.
[46] Не следует тем не менее забывать, что именно благодаря метрополиям в колониях появились современных учебные заведения, в том числе и высшие, а также, пусть и в ограниченных масштабах, современные предприятия, стала развиваться инфраструктура, отвечающая новым потребностям жизни. Вообще традиционный для советской историографии тезис, что метрополии обогащались за счет колоний, является довольно спорным. Так, не предвзятый анализ показал, что Индия за время Британского владычества больше приобрела в экономическом смысле, чем потеряла.
[47] Проблемы стран, вставших на так называемый социалистический путь развития, ближе к тем, которые описаны в следующем разделе.
[48] Т.П.Данько, З.М.Округ, «Свободные экономические зоны», учебное пособие, Москва, 1998 год, стр.35-37.
[49] Гонконг имел возможность пользоваться своим статусом в Британской Империи.
[50] В те времена, когда Корея была частью Японской Империи, промышленность развивалась в основном на севере страны.
[51] В.В.Ивченко, Л.Б.Самойлова «Свободные экономические зоны в зарубежных странах и России», Калининград, 1999 год, стр.22-25
Далее: часть 3
Савин Дмитрий Анатольевич - соучредитель Фонда муниципальных исследований им. Т.М.Говоренковой и А.М.Якшина, Председатель Московской организации общероссийской общественной организации Российская Христианско-Демократическая перспектива», м.н.с НИИЯФ МГУ
Модернизация России и местное управление: прецедент Сколково
Ранее: часть 1
Часть 2
3. Свободные экономические зоны в странах с развитой рыночной экономикой
В США одной из первых мер государственного вмешательства в экономику после начала кризиса 1929 года стал принятый в 1930 году по инициативе администрации президента Гувера тариф Смута-Хоули (Smoot-Hawley Tariff). Он стал дополнением тарифа Фордни-Маккамбера (Fordney-McCumber) 1922 года, который в предыдущее десятилетие привел к кризису американское сельское хозяйство. Тариф Смута-Хоули, самый протекционистский закон в истории США, фактически закрыл границы для иностранных товаров и спровоцировал ожесточенную торговую войну. Чиновники из Администрации и Конгресса были уверены, что повышение торговых барьеров вынудит американцев покупать больше отечественных товаров, что решит проблему безработицы. Однако международная торговля - улица с двусторонним движением; если иностранцы не могли продать свои товары в США, то они не могли и заработать доллары, которые нужны были для того, чтобы покупать в США товары. Иными словами, государство не может перекрыть импорт, не перекрыв параллельно экспорт [19]. В результате производство в США резко упало. Для того, чтобы ослабить вред, который новые тарифы нанесли экономике США, в 1934 году и был принят закон «О свободных торговых зонах» (Foreign-Trade Zones Act of 1934). Так был открыт ящик Пандоры. Вместо того, чтобы изменить законы, препятствующие свободной экономической деятельности, создавались зоны, в которых эти законы не действовали.
Формально зоны внешней торговли напоминали классический порто-франко: они была предназначена для облечения внешней торговли и продвижения американской продукции на внешних рынках. Если продукция предназначена для экспорта, зачем мучиться с взиманием и возвращением экспортных тарифов? Проще производить эту продукцию в особой зоне, и из нее же и экспортировать. Первой стала зона внешней торговли, созданная в США в 1934 для активизации внешнеторговой деятельности путем снижения тарифов на импортируемые детали и компоненты для автомобильной промышленности, за ней последовали и другие.
В течение длительного времени специальным экономическим зонам была присуща преимущественно коммерческая деятельность: в этих зонах осуществлялось в основном складирование товара и выполнялись операции, способствовавшие доброкачественному хранению, улучшению внешнего вида товаров и т.д. [20] Однако логика хозяйствования брала свое: в конце 1950-ых - начале 1960-х годов была разрешена обработка товаров в специальных экономических зонах. Обычно при этом осуществлялись операции, так или иначе увеличивающие добавленную стоимость товара. Из пунктов сбора и центров распределения эти зоны все чаще становятся местом обработки и трансформации товаров.
Несмотря на то, что главной целью создания таких зон было расширение экспорта в другие страны, на практике большая часть произведенной продукции потреблялось внутри страны, и хотя при ввозе товаров в США взимались таможенные тарифы, производить товары в свободных зонах все равно оказывалось выгоднее. Свободные экономические зоны из «зон свободной торговли» все больше становились «зонами свободного производства», и не теряя окончательно своей внешнеторговой направленности, превращались в инструмент регионального и местного развития. Способствовало этой трансформации и заключение многочисленных внешнеторговых соглашений США с другими государствами, во многом снявшими те преграды для внешней торговли, которые существовали в 1930-ые годы. К настоящему времени свободные торговые зоны охватили почти всю территорию страны. В каждом конкретном случае создание свободной зоны объясняется не только географическим положением, но и целым комплексом экономических, производственных и социальных факторов, оптимальный баланс которых призван обеспечить их эффективное функционирование [21].
Расширение производственной деятельности в зонах свободной торговли вызвало к жизни появление свободных зон иного типа, изначально ориентированных на решение региональных и местных задач - предпринимательских зон (Enterprise Zones), создание которых было направлено на оживление мелкого и среднего бизнеса в депрессивных районах за счет предоставления предпринимателям большей свободы деятельности и значительных финансовых льгот.
Если концепция зон внешней торговли (Foreign-Trade Zone) родилась в рамках того раздела экономической науки, который изучает международную торговлю, то концепция предпринимательских зон пришла из урбанистики, комплексной науке о городах, отсюда и их исходное название - городские предпринимательские зоны (Urban Enterprise Zones), хотя в настоящее время предпринимательские зоны создаются не только в пределах городов. Концепцию предпринимательских зоны предложил в середине 1970-ых английский ученый Питер Холл (Peter Hall), занимавшийся экономической географией, и в первую очередь проблемами городов. Изучая опыт быстро растущих экономических центров Гонконга и Сингапура, Холл пришел к выводу, что государственное вмешательство в кризисных ситуациях не в состоянии предотвратить экономический упадок крупных промышленных центров, а также районов, находящихся в тяжелом экономическом положении [22]. Предпринимателям, желающим заниматься бизнесом в таких районах, следует представлять ряд льгот по налогообложению, менее жестко регламентировать их деятельность. Кроме того, бизнесмены могли бы осуществлять здесь некоторые операции, которые обычно не разрешаются нормативными актами местного законодательства (например, в области банковских и страховых услуг).
Идеи Холла опираются на «экономику предложения» (supply-side economics), течение в экономике и экономической политике, согласно которому для борьбы с инфляцией необходимо адекватное предложение товаров, а для стимулирования их производства - более высокие темпы роста капиталовложений и производительности труда. Главный рычаг развития экономики - снижение налогов. Стимулирование спроса, столь популярное в экономической науке XX века, не может принести успеха, так как его возможности оказываются исчерпанными. Идеи Холла в некотором отношении перекликаются [23] с идеями, предлагавшимися в конце XIX века «новой административной школой» для решения городского земельного вопроса, и заключавшимися в воздействии на предложение, а не на спрос [24]. Потому и рецепт Холла [25] сходен с рецептами новой административной школы: это территориальное зонирование [26].
В США идею создания предпринимательских зон поддерживал Стюарт Батлер (Stuart Butler) [27], родившийся в Англии, и переехавший в США в 1975 году.
Предпринимательские зоны распространены в США и располагаются обычно в экономически депрессивных районах крупных городов, имеющих наиболее высокий уровень безработицы. Деятельность этих зон основана на принципе «трех Д» - дерегламентации (снижение ограничений), дефискализации (снижение налогов) и дебюрократизации.
Для получения статуса предпринимательской зоны район, выделяемый для этих целей, должен отвечать ряду требований, наиболее важными из которых являются следующие:
- более 70% жителей конкретного района должны иметь личный или семейный доход менее 80% среднего дохода для этого города или всей страны;
- уровень безработицы в этом районе должен быть значительно выше, чем по всему городу или всей стране.
Так как развитие предпринимательства и сокращение безработицы - две основные цели государственных программ предпринимательских зон всех уровней, то федеральные власти, власти штатов и местные власти оказывают всяческое содействие этим зонам в достижении поставленных задач. Льготы предоставляются на определенный срок - обычно 10 или 20 лет.
Одной из причин популярности политики по созданию предпринимательских зон и предоставлению им новых льгот является то, что эти зоны не ложатся тяжелым бременем на бюджеты [28] всех уровней, и в то же время способствуют повышению деловой активности в депрессивных районах страны, уменьшают размеры безработицы. Они способствуют сокращению бюджетных ассигнований на различные социальные программы и постепенному увеличению налоговых поступлений в бюджеты всех уровней. Предпринимательские зоны ориентированы прежде всего на решение внутри-экономических задач посредством опоры на местный капитал и местную рабочую силу. В США существуют традиционно-экспортные зоны, но большая часть продукции поступает на внутренний рынок, при этом 89% её потребляется в США, 11% - вне США [29].
Наконец, третьим типом свободных экономических зон в США являются технопарки (science park, science and technology park), которые возникли спонтанно, как следствие удачного сочетания ряда факторов - географического, экономического, социального и.т.д.
Первым научным парком стал Стэнфордский индустриальный парк, созданный в Стенфордском университете [30]. После Второй мировой войны количество студентов в Стэнфордском университете резко увеличилось и возникла потребность в дополнительных финансах. Университет владел большим участком земли (около 32 км²), которую (в соответствии с завещанием основателя университета Леланда Стэнфорда) не имел право продавать. В этой ситуации декан инженерного факультета профессор Фредерик Терман предложил сдавать землю в долговременную аренду для использования в качестве офисного парка. Тем самым, учебное заведение стало получать доход по земельной ренте, а компании могли воспользоваться лизинговыми инструментами. Ввод ограничений на арендную плату для высоко-технологических компаний позволил решить вторую главную проблему университета: выпускники Стэнфорда получили возможность найти работу в непосредственной близости от Альма-матер, решены были и проблемы компаний, связанные с поиском высококвалифицированных специалистов.
Первой компанией, которая переехала в Стэнфордский индустриальный парк, была «Varian Associates», изобретатель и производитель клистронов [31]. В 1951 году компания подписала договор об аренде, а в 1953 году переехала в первое построенное здание комплекса. Вскоре там же были открыты офисы «Eastman Kodak», «General Electric», «Shockley Semiconductor Laboratory», «Lockheed», «Hewlett-Packard» и других компаний.
Тесные контакты университетов и исследовательских лабораторий оказались взаимовыгодными, и на базе первого парка возникла знаменитая Кремниевая долина (Silicon Valley) [32], а Фредерика Термана называют теперь одним из ее отцов [33]. Именно в опоре на сильные высшие учебные заведения лежит успех всех научных парков, так как в наши дни наука стала непосредственной производительной силой, а такое сочетание позволяет не только применять научные достижения в практической сфере, но и ориентировать научные исследования в интересующие практиков области. Возможность «в любое время дня и ночи» обсудить вопрос - главное достоинство такой организации.
Вначале количество технопарков в США росло медленно. Многие инициативы, предпринятые университетами и другими техническими вузами США вслед за Стэнфордом, остались лишь инициативами. Лишь немногие из них, например, «Исследовательский треугольник» (Северная Каролина) сумели реализовать свои цели. Тем не менее, вклад технопарков в экономику США был замечен и оценен по достоинству на уровне администраций штатов, которые стали всемерно содействовать их формированию.
В 1980-е годы технопарки в США стали появляться один за другим. На сегодняшний день в США насчитывается более 160 технопарков (более 30% от общего числа технопарков в мире) [34]. Впрочем, далеко не все технопарки достигают размеров Кремниевой долины, да и за пределами технопарков происходит немало открытий и внедрений, так что не следует думать, что вся наука и все наукоемкое производство в США сосредоточены в пределах технопарков.
Наконец, в 1980-ые годы с целью расширения возможностей свободных экономических зон в США стали создаваться комплексные экономические зоны, сочетающие в себе черты зон внешней торговли, предпринимательских зон и технопарков, позволяющие легче решать новые задачи в условиях расширения мировых экономических связей и использования новых научных достижений.
Сходным образом возникли и развивались свободные экономические зоны в странах Европы. Примером может послужить Шаннон (Shannon) в Ирландии, где созданная в 1957 году для спасения ставшего ненужным аэропорта первая в мире свободная беспошлинная зона, начавшая с торговли, превратилась в промышленную зону с множеством технологических производств, что способствовало развитию запада Ирландии в целом. Положительный результат работы был отмечен правительством Ирландии, и в 1968 году агентству передаются полномочия по экономическому развитию всего региона Шаннон, то есть еще пяти графств, с перспективой расширения зоны [35]. Точно так же другие свободные экономические зоны, возникая первоначально как торговые зоны, постепенно превращались в зоны производственные.
Городские предпринимательские зоны (Urban Enterprise Zones) в Великобритании были созданы правительством консерваторов во главе с Маргарет Тэтчер. Предпринимательские зоны появились в результате принятия Закона о земле и планировании местного управления (1980). В соответствии с законодательством предполагалось создать на первом этапе (в середине 1981 года) 14 зон предпринимательства, а затем еще 14 зон на втором этапе (в 1983-1984 годах).
Размер большинства зон невелик, но значительно колеблется:
- территория зон первого этапа составлял от 110 до 450 гектар, на которых функционировало от 12 до 81 фирмы;
- зоны второго этапа по размерам меньше: от 50 до 150 гектар, в пределах которых располагалось 11-12 фирм.
Весь набор мер по развитию зон предпринимательства был нацелен на уменьшение бюрократического воздействия, экономическое возрождение региона и обеспечение его финансовыми стимулами. Деятельность большого числа современных, технически хорошо оснащенных фирм в этих зонах было призвано содействовать рассасыванию безработицы, возникавшей за счет вытеснения рабочей силы из застойных отраслей традиционной крупной промышленности: судостроения, угольной, металлургической. Именно зоны предпринимательства - одна из сфер деятельности научных парков [36].
На этом примере видно, что научные парки по сути воплощают не глобальную, а местную экономическую инициативу, а в ряде случаев вообще созданы для решения задач, поставленных местными органами власти. Для расширения деятельности научных парков важно, чтобы их "подпитывали" из ряда источников - центральных и местных органов власти, региональных агентств развития и т.д. Трудности состоят в том, что политика, цели и оценочные критерии перечисленных выше организаций весьма различны [37].
Вообще же технопарки в Европе появились в начале 1970-ых годов. Одними из первых были Исследовательский парк Университета Хэриот-Уатт в Эдинбурге; научный парк Тринити - колледж в Кембридже; Левен-ла-Нев в Бельгии; София-Антиполис в Ницце и Зона научных и технических нововведений и производства (ZIRST) в Гренобле. Сначала они повторили раннюю модель технопарков США, особенность которой - наличие одного учредителя, а основной вид деятельности - сдача земли в аренду собственникам наукоемких фирм [38]. Затем появились и новые, европейские формы технопарков [39], призванные ускорить их создание, однако везде принцип сочетания науки и производства остается неизменным, а большинство технопарков невелики по размерам.
Сходным образом развивались и свободные экономические зоны в Японии, где они были давно известны. В период изоляции Японии (1651-1853 годы) сохранялась голландская фактория на маленьком искусственном [40] острове Дэдзима в бухте Нагасаки, через которую осуществлялась единственная связь с Европой. Через Дэдзиму в Японию поступали и европейские книги, что позволяло японским ученым знакомиться с европейской наукой [41], однако ручеек знаний был все же слишком узким, что привело к отставанию Японии, поэтому после Реставрации Мэйдзи [42] были не только открыты для торговли все порты Японии, но и расширены территории свободных зон.
В связи с традиционно большей ролью государства в экономике Японии, представляет интересе программа «Технополис», разработанная в начале 1980-ых годов Министерством внешней торговли и промышленности Японии. Это была программа строительства городов, причем новые научно-производственные городки были задуманы в Японии как многоцелевые и комплексные, что отличает их от аналогичных территориальных образований в США и Европе. Так, японские технополисы включают не только научные парки и исследовательские центры, капиталы и новые технологии, но и новые жилые кварталы, дороги, средства связи и коммуникации [43].
Однако, несмотря на скрупулезную проработку, добиться важнейшей цели программы - перераспределения экономического потенциала в пользу отстающих районов не удалось [44]: «Практика показывает, что наиболее успешно развиваются те из технополисов, которые расположены в районах высокого и среднего уровня экономического развития - север Кюсю, Тюгоку, Хокурику, Канто, Токай» [45]. В принятую программу пришлось вносить серьезные коррективы. Это подтверждает непредсказуемость реализации крупномасштабных экономических программ и необходимость осторожного отношения к ним.
Ограниченные результаты программы «Технополис» вызвали к жизни новые предложения: надо отказаться от идеи создания отдельных локальных технополисов, вся Япония должна стать единым технополисом, страной, ориентированной на новые технологические производства. Так на новом витке спирали замыкается исторический круг: свободные экономические зоны стали ответом на ограничение экономической свободы, площадками, на которых отрабатывались новые методы стимулирования экономической свободы, и теперь достижения, полученные в этих зонах, распространяются на всю территорию страны.
4. Свободные экономических зон в развивающихся странах
Вопрос о создании свободных экономических зон в развивающихся странах встал после распада колониальной системы и обретения этими странами независимости в 1950-1960-ых годах. Экономики развивающихся стран были ориентированы в основном на производство и первичную переработку природных ресурсов [46], однако большей проблемой было то, что им не хватало общественных институтов современного индустриального общества. Поэтому, в отличие от свободных экономических зон в развитых странах, создание которых стало реакцией на внутренние экономические проблемы и работающих преимущественной на внутренний рынок, свободные экономические зоны в развивающихся странах с самого начала были ориентированы на внешний рынок, ибо только наращивая экспорт, развивающиеся страны могли решить стоящие перед ними задачи, а также получить свободно-конвертируемую валюту для развития.
Поэтому наибольшее распространение получают экспортно-производственные зоны. Главные задачи, поставленные перед свободными экономическими зонами - обеспечение экономического роста страны, достижение более высокой степени индустриализации, включение в мировое разделение труда и мировую экономику или изменение места в ней. Поэтому свободные экономические зоны многих развивающихся стран нередко становятся основной концепцией экономического роста, рассчитанной на определенный обозримый период (20-30 лет), и такая стратегия может быть оправдана. Кроме того, внутренний рынок развивающихся стран невелик [48].
Свободные экономические зоны в развивающихся странах отличаются структурой источников привлекаемого капитала. В развитых странах это преимущественно национальный частный капитал, а в развивающихся - иностранный частный капитал, отсюда и множество стимулов для иностранных капиталовложений. Наоборот, в свободных экономических зонах ограничивается вложение национального частного капитала, поскольку он нужен для других проектов, хотя условия капиталовложения могут меняться от времени ко времени и от страны к стране. Так. Южная Корея сначала запретила своим предпринимателями вложения в свободных экономических зонах, но затем запрет был снят. Более того, существуют и ограничение на торговлю продукцией, произведенной в свободных экономических зонах, на внутреннем рынке.
Предпочтения зависят от отраслей вложения капитала. Наиболее льготные условия создаются для технологического производства, особенно наукоемкого, менее льготные - для швейной и текстильной промышленности, наименее льготные - для добычи и переработки сырья. Сейчас приоритетное положение занимает электронная промышленность, но далеко не все страны способны на производство конкурентоспособной продукции в этих отраслях.
Для свободных экономических зон в развивающихся странах характерно резкое обособление зон от остальной территории страны, несвойственное для стран с развитой экономикой. Однако практика показывает, что наиболее успешно идут дела там, где свободные экономические зоны рассматриваются не как вечно изолированные от всей остальной территории страны, а как некие точки роста, призванные охватить в обозримой перспективе всю территорию. Об опыте Сингапура и Гонконга, двух первых азиатских тигров, положенного в основание работ Питера Холла, авторы уже упомянули, однако опыт Сингапура и Гонконга есть опыт городов-государств [49], и не может быть прямо распространен на большие по размеру государства, поэтому авторы считают необходимым остановиться на опыте Южной Кореи.
В 1950-е годы Южная Корея была страной с аграрным уклоном, практически лишенной промышленности, и не имеющей собственного капитала для развития [50]. Поэтому ставка была сделана на привлечение в экономику страны иностранного капитала и соответственно продумана система стимулирования его привлечения, которая прошла два этапа [51]. На первом этапе (с 1962 по 1984 года) все иностранные инвесторы пользовались налоговыми льготами, освобождением от таможенных пошлин и освобождением от налога на добавленную стоимость на импортированное оборудование. На втором этапе (с июня 1984 года) был введен режим налогообложения, который стимулирует развитие только высокотехнологичных отраслей.
Наконец, в настоящее время поставлена задача выравнивания уровня экономического развития Южной Кореи, распространения новых технологических производств и новых социальных технологий на всю территорию страны.
Сходные процессы происходят и на Тайване, четвертом азиатском тигре. Так, в 1980 году на базе двух крупнейших университетов был создан Технопарк на Тайване, и теперь власти страны надеются распространить его опыт на всю территорию.
Примечания
[19] Reed L. Great Myths of the Great Depression. [N.Y.], 2008. русский перевод Лоуренс Рид “Великие мифы о Великой депрессии” http://www.inliberty.ru/library/study/565/
[20] В.В.Ивченко, Л.Б.Самойлова «Свободные экономические зоны в зарубежных странах и России», Калининград, 1999 год, стр.11
[21] С.А.Кравцова, «Свободные экономические зоны в мировой экономике», Иркутск, 2002 год, стр.31
[22] Peter Hall. 1991. The British Enterprise Zones. in Roy E. Green (ed). Enterprise Zones: New Directions in Economic Development. Sage.
[23] Конечно, со многими оговорками.
[24] М.Д.Загряцков "Земельная политика в городских самоуправлениях в Германии", т.1 "Строительное право как фактор городского землепользования" Москва, 1913
[25] Hall, P. (2002) Urban and Regional Planning. Fourth Edition. London: Routledge
[26] Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, Д.А.Савин, А.В.Чуев «Жилищный вопрос и логика его решения. Жилищный вопрос и логика его решения. Эпизод XIII. Городская земельная политика конца XIX- начала XX века», Муниципальная власть, №2, 2008 год, Москва, стр.80-101
[27] Stuart M. Butler, “Enterprise Zones: Pioneering in the Inner City,” Economic Development Tools (1981): 25-41.
[28] Конечно, теоретические снижение налогов первоначально также уменьшает поступление средств в бюджеты, но эти налоги все равно невозможно собрать, а прямые дотации выплачиваются из реально существующих средств.
[29] Т.П.Данько, З.М.Округ, «Свободные экономические зоны. Учебное пособие»,Москва, 1998 год, стр.32
[30] «Технопарки: организация и управление». Перевод с английского. Москва, 1997 год
[31] Клист́рон - электровакуумный прибор, в котором преобразование постоянного потока электронов в переменный происходит путём модуляции скоростей электронов электрическим полем СВЧ (при пролёте их сквозь зазор объёмного резонатора) и последующей группировки электронов в сгустки (из-за разности их скоростей) в пространстве дрейфа, свободном от СВЧ поля.
[32] Авторы предпочитают более точный перевод «Кремниевая долина» распространившемуся в России «Силиконовая долина»
[33] TaJnai C.E. «The Father of Silicon Valley» http://www.netvalley.com/archives/mirrors/terman.html
[34] «Технопарки: организация и управление». Перевод с английского. Москва, 1997 год
[35] В.В.Ивченко, Л.Б.Самойлова «Свободные экономические зоны в зарубежных странах и России», Калининград, 1999 год, стр.22-25
[36] Государство и малый бизнес, Москва, 1993 год, стр.78
[37] Monck C.S.T., Forter R.B., Quintas F. et al «Science parks and the growth of hight tehnology firms» London, 1988, p.248
[38] Т.П.Данько, З.М.Округ, «Свободные экономические зоны. Учебное пособие»,Москва, 1998 год, стр.34
[39] «Технопарки: организация и управление». Перевод с английского. Москва, 1997 год
[40] Чтобы нога чужаков не касалась священной земли Японии.
[41] Х.Ванденберг «Историческое развитие Японии», в сб. История Японии, Москва, 2003 год, стр.53.
[42] Фактически буржуазной революции, произведенной в форме отставки от управления страной потомственных правителей-сегунов и восстановления власти императоров.
[43] Технополис, статья в «Энциклопедия Японии», http://www.cultline.ru/archiv/t/4905.
[44] Т.П.Данько, З.М.Округ, «Свободные экономические зоны. Учебное пособие», Москва, 1998 год, стр.34.
[45] Технополис, статья в «Энциклопедия Японии», http://www.cultline.ru/archiv/t/4905.
[46] Не следует тем не менее забывать, что именно благодаря метрополиям в колониях появились современных учебные заведения, в том числе и высшие, а также, пусть и в ограниченных масштабах, современные предприятия, стала развиваться инфраструктура, отвечающая новым потребностям жизни. Вообще традиционный для советской историографии тезис, что метрополии обогащались за счет колоний, является довольно спорным. Так, не предвзятый анализ показал, что Индия за время Британского владычества больше приобрела в экономическом смысле, чем потеряла.
[47] Проблемы стран, вставших на так называемый социалистический путь развития, ближе к тем, которые описаны в следующем разделе.
[48] Т.П.Данько, З.М.Округ, «Свободные экономические зоны», учебное пособие, Москва, 1998 год, стр.35-37.
[49] Гонконг имел возможность пользоваться своим статусом в Британской Империи.
[50] В те времена, когда Корея была частью Японской Империи, промышленность развивалась в основном на севере страны.
[51] В.В.Ивченко, Л.Б.Самойлова «Свободные экономические зоны в зарубежных странах и России», Калининград, 1999 год, стр.22-25
Далее: часть 3