М.Л.Лифшиц: законодательное регулирование рынка услуг в сфере миграции
Продолжаю публикацию материалов М.Л.Лифшиц*, начатую ранее [1, 2, 3, 4]. Сегодняшняя публикация посвящена теме «Законодательное регулирование рынка услуг в сфере миграции»**. Публикация этого материала, как и предыдущих, преследует цели получения предложений и замечаний, в том числе критических, от специалистов, экспертов и политиков.
«Законодательное обеспечение
Услуги, предоставляемые трудовым мигрантам, должны быть направлены на решение следующих задач:
- удовлетворение потребностей экономики в необходимой рабочей силе;
- помощь иностранным гражданам в осуществлении их желания работать в России;
- защита прав трудовых мигрантов в соответствии с Конституцией России, а также конвенциями МОТ и международными договорами РФ;
- выполнение требований российского законодательства и профилактика правонарушений в сфере трудовой миграции.
При этом рынок услуг в сфере миграции, несомненно, должен находиться под контролем государства, потому что здесь, так же как в сфере образовательных или медицинских услуг, существует проблема неполноты информации для потребителя: при сложности российского миграционного законодательства, трудовой мигрант часто бывает не в состоянии оценить качество предлагаемых ему услуг.
Рассмотрим теперь, в каких услугах нуждаются трудовые мигранты согласно российскому законодательству, каким образом им предоставляются эти услуги, какие проблемы имеются в этой области и какие предпринимаются меры для формирования в России цивилизованного рынка услуг в сфере трудовой миграции.
Иностранные трудовые мигранты: общие требования законодательства
Трудовые мигранты в России нуждаются в услугах, прежде всего, в следующих областях: 1) получение информации; 2) оформление документов; 3) поиск работы; 4) медицинские услуги; 5) получение образования и повышение квалификации; 6) защита своих прав. Ключевым элементом здесь является получение информации: о правах и обязанностях, о путях решения возникающих проблем. Информация для трудовых мигрантов должна быть доступной, понятной и достаточно полной.
Итак, осуществление желания работать в России начинается для потенциального иностранного трудового мигранта с поиска информации.
Согласно сведениям, имеющимся на официальном сайте Федеральной миграционной службы (http://www.fms.gov.ru), необходимые действия для потенциальных трудовых мигрантов из стран с визовым и безвизовым порядком въезда имеют некоторые принципиальные различия. Но есть и общие требования.
Прежде всего, иностранный гражданин имеет право осуществлять трудовую деятельность только при наличии разрешения на работу в данном субъекте РФ и по достижении 18 летнего возраста. При въезде в Россию иностранные граждане должны заполнить миграционную карту, где в графе «цель въезда» надо подчеркнуть слово «работать». Часть «A» миграционной карты остается у сотрудников погранично-пропускного пункта, а на части «B», которая впоследствии используется принимающей мигранта стороной для его постановки на миграционный учет, проставляется отметка о въезде в Российскую Федерацию. Разрешения на работу выдаются территориальными органами ФМС России в том субъекте РФ, где иностранный гражданин становится на миграционный учет.
По прибытии в пункт назначения иностранный гражданин должен предъявить принимающей стороне свой паспорт и миграционную карту и передать их копии для постановки на миграционный учет (при этом изъятие паспорта и миграционной карты не допускается). После того, как принимающая сторона осуществила необходимые действия по постановке мигранта на миграционный учет, он должен получить от принимающей стороны отрывную часть уведомления о прибытии иностранного гражданина в место пребывания.
Срок временного пребывания иностранного гражданина в России не может превышать 90 суток, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации. При визовом порядке въезда срок временного пребывания ограничен сроком действия визы.
Условия участия иностранных граждан в трудовых отношениях регулируют статьи 13, 13.1, 13.2 и 13.3 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 N 115-ФЗ. Одно из основных положений этого закона (пункты 4.2 и 5 статьи 13): временно пребывающий или временно проживающий в РФ иностранный гражданин не вправе осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого ему выдано разрешение на работу, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.
За нарушение миграционного законодательства предусмотрено наказание иностранного гражданина в виде штрафа в размере от 2 000 до 5 000 рублей. Возможно также выдворение за пределы Российской Федерации, при этом иностранному гражданину может быть закрыт въезд в Россию на срок до пяти лет.
ФМС советует мигрантам иметь ксерокопии паспорта, миграционной карты и отрывной части уведомления о прибытии иностранного гражданина в место пребывания, так как при каких-либо непредвиденных обстоятельствах это поможет доказать наличие документов и соблюдение правил миграционного учета.
Рынок труда иностранных граждан регулируется в России путем квотирования. Согласно Постановлению Правительства РФ N 783 от 22 декабря 2006 года, разрешение на привлечение и использование иностранных работников выдается работодателю в рамках утвержденной Правительством РФ квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности. Существуют также квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу, причем как по общему количеству привлекаемых иностранных граждан, так и по профессиям, специальностям и квалификациям иностранных работников. Квоты устанавливаются приказами Минздравсоцразвития. Все квоты распределяются по субъектам РФ. Согласно поправке, введенной Постановлением Правительства РФ от 08.12.2008 N916, эти квоты могут быть уменьшены в связи с ситуацией на рынке труда в России. По этой причине квоты в течение 2009 года снижались трижды. На 2010 год квота на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Россию в целях осуществления трудовой деятельности составляет 611 тысяч, включая нераспределенный по субъектам РФ резерв. Квота на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу установлена на 2010 год в размере 1944,4 тысяч, включая резерв. Квоты не распространяются на мигрантов, работающих по профессиям (специальностям, должностям), перечень которых ежегодно утверждается приказом Минздравсоцразвития при согласовании с Минэкономразвития.
Трудовые мигранты из стран с визовым порядком въезда
Иммигранты из стран с визовым порядком въезда, желающие работать в России, должны иметь рабочую визу, которая оформляется на основании приглашения из России. Таким образом, рабочее место для таких мигрантов, по определению, должно быть им известно еще до пересечения российской границы. Правовое оформление пребывания такого мигранта в России (подача документов для оформления разрешения на привлечение и использование иностранных работников и разрешения на работу иностранному гражданину, постановка прибывшего на миграционный учет в трехдневный срок) является, в основном, заботой приглашающей стороны.
Со стороны мигранта требуется:
- передать работодателю фотографию, доверенность и нотариально заверенные копии и переводы на русский документов (паспорта и документа о профессиональном образовании) для оформления разрешения на работу (срок оформления - 30 дней);
- ко времени получения в ФМС оформленного разрешения на работу иметь медицинскую справку об отсутствии определенных социально опасных заболеваний (в Москве - установленного образца).
Таким образом, визовые трудовые мигранты нуждаются в услугах переводчика, нотариуса и медицинских учреждений - в том случае, если они уже находятся в России по приглашению работодателя.
Если же у них нет приглашения, но они хотели бы работать в России, они нуждаются в услугах посредника, который связал бы их с потенциальным работодателем, который пришлет им приглашение на работу.
Трудовые мигранты из стран с безвизовым порядком въезда
Сам факт того, что граждане определенных государств имеют право въезда в Россию на срок до 90 дней без оформления визы, приводит к возникновению ряда новых моментов по сравнению с ситуацией у визовых мигрантов.
Миграционный учет. Заранее определенная принимающая сторона у безвизовых мигрантов имеется не всегда. Если ее нет, то мигранту нужно в течение трех дней по прибытии в пункт назначения найти лицо или организацию, которая будет исполнять роль принимающей стороны. В противном случае будет нарушено законодательство о миграционном учете иностранных граждан, потому что предоставить в ФМС уведомление о прибытии от себя лично, без документально подтвержденного наличия принимающей стороны, мигрант не имеет права (кроме случаев, когда мигрант имеет в собственности жилое помещение в данном субъекте РФ - эта поправка введена Федеральным законом от 19 июля 2009 г. N 199-ФЗ).
В роли принимающей стороны могут выступать как физические, так и юридические лица. Это может быть гражданин России или иностранный гражданин (или лицо без гражданства), имеющий вид на жительство в России, или администрация гостиницы, или другие юридические лица, предоставляющие мигранту возможность для проживания/нахождения и/или работы.
Разрешение на работу. Безвизовый мигрант имеет право11 подавать документы на получение разрешения на работу лично, не привлекая к этому работодателя. Следовательно, он может начать поиск работы уже после подачи этих документов. По действующему законодательству, для оформления разрешения на работу от мигранта требуется написать заявление, предоставить квитанцию об уплате госпошлины в размере 2000 рублей (с 2010 года госпошлины увеличены вдвое) и иметь при себе удостоверение личности и миграционную карту. Отказ в приеме заявления о выдаче разрешения на работу не допускается, если у гражданина имеются все необходимые документы.12 Срок рассмотрения заявления не должен превышать 10 рабочих дней.
Никаких причин для отказа в выдаче разрешения на работу, кроме ограничений по квотам, законом не предусмотрено. Но существует перечень из 16 причин, по которым выданное разрешение может быть аннулировано.13
Если разрешение на работу выдано на срок более девяноста дней, мигрант обязан в течение тридцати суток после получения разрешения предоставить в территориальный орган миграционной службы документы, подтверждающие отсутствие у него общественно-опасных заболеваний. Отсутствие таких документов является одним из оснований для отказа в продлении действия разрешения на работу и для аннулирования выданного разрешения.
Среди других причин для аннулирования или отказа в продлении выданного разрешения на работу отметим привлечение к административной ответственности за нарушения режима пребывания на территории РФ не менее двух раз в течение одного года.
Итак, безвизовые мигранты нуждаются в услугах по постановке на миграционный учет, поиску субъекта РФ, где можно получить разрешение на работу, в поиске работы и в медицинском освидетельствовании.
11 Это может сделать также доверенное лицо мигранта или представитель организации, в установленном порядке осуществляющей трудоустройство иностранных граждан в Российской Федерации.
12 Пункт 5 статьи 13.1, введенной в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан» Федеральным законом от 18.07.2006 N 110-ФЗ.
13 См. пункт 1.2 статьи 13.1 и пункты 9, 9.1 и 9.2 статьи 18 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан».
* - Марина Лазаревна Лифшиц, научный сотрудник Института макроэкономических исследований при Минэкономразвития (ГУ ИМЭИ), член политсовета РО МО ВПП «Правое дело», член экспертного Комитета по демографии РО МО ВПП «Правое дело» [1];
** - публикуемый материал предоставлен автором и является частью прошлогоднего Доклада для Минэкономразвития
Ссылки:
1. « Москва: 29 июня была «озвучена» концепция ВПП «Правое дело» по иммиграционной политике». http://pravoedelo1.livejournal.com/210062.html
2. « М.Л.Лифшиц о влиянии трудовой миграции на рост уровня жизни населения России».
http://pravoedelo1.livejournal.com/210422.html
3. « М.Л.Лифшиц: почему мы не можем определить потребность экономики РФ в иностранной рабочей силе». http://pravoedelo1.livejournal.com/210621.html
4. « М.Л.Лифшиц: Пробелы и противоречия действующего законодательства в сфере трудовой миграции». http://pravoedelo1.livejournal.com/210782.html
«Законодательное обеспечение
Услуги, предоставляемые трудовым мигрантам, должны быть направлены на решение следующих задач:
- удовлетворение потребностей экономики в необходимой рабочей силе;
- помощь иностранным гражданам в осуществлении их желания работать в России;
- защита прав трудовых мигрантов в соответствии с Конституцией России, а также конвенциями МОТ и международными договорами РФ;
- выполнение требований российского законодательства и профилактика правонарушений в сфере трудовой миграции.
При этом рынок услуг в сфере миграции, несомненно, должен находиться под контролем государства, потому что здесь, так же как в сфере образовательных или медицинских услуг, существует проблема неполноты информации для потребителя: при сложности российского миграционного законодательства, трудовой мигрант часто бывает не в состоянии оценить качество предлагаемых ему услуг.
Рассмотрим теперь, в каких услугах нуждаются трудовые мигранты согласно российскому законодательству, каким образом им предоставляются эти услуги, какие проблемы имеются в этой области и какие предпринимаются меры для формирования в России цивилизованного рынка услуг в сфере трудовой миграции.
Иностранные трудовые мигранты: общие требования законодательства
Трудовые мигранты в России нуждаются в услугах, прежде всего, в следующих областях: 1) получение информации; 2) оформление документов; 3) поиск работы; 4) медицинские услуги; 5) получение образования и повышение квалификации; 6) защита своих прав. Ключевым элементом здесь является получение информации: о правах и обязанностях, о путях решения возникающих проблем. Информация для трудовых мигрантов должна быть доступной, понятной и достаточно полной.
Итак, осуществление желания работать в России начинается для потенциального иностранного трудового мигранта с поиска информации.
Согласно сведениям, имеющимся на официальном сайте Федеральной миграционной службы (http://www.fms.gov.ru), необходимые действия для потенциальных трудовых мигрантов из стран с визовым и безвизовым порядком въезда имеют некоторые принципиальные различия. Но есть и общие требования.
Прежде всего, иностранный гражданин имеет право осуществлять трудовую деятельность только при наличии разрешения на работу в данном субъекте РФ и по достижении 18 летнего возраста. При въезде в Россию иностранные граждане должны заполнить миграционную карту, где в графе «цель въезда» надо подчеркнуть слово «работать». Часть «A» миграционной карты остается у сотрудников погранично-пропускного пункта, а на части «B», которая впоследствии используется принимающей мигранта стороной для его постановки на миграционный учет, проставляется отметка о въезде в Российскую Федерацию. Разрешения на работу выдаются территориальными органами ФМС России в том субъекте РФ, где иностранный гражданин становится на миграционный учет.
По прибытии в пункт назначения иностранный гражданин должен предъявить принимающей стороне свой паспорт и миграционную карту и передать их копии для постановки на миграционный учет (при этом изъятие паспорта и миграционной карты не допускается). После того, как принимающая сторона осуществила необходимые действия по постановке мигранта на миграционный учет, он должен получить от принимающей стороны отрывную часть уведомления о прибытии иностранного гражданина в место пребывания.
Срок временного пребывания иностранного гражданина в России не может превышать 90 суток, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации. При визовом порядке въезда срок временного пребывания ограничен сроком действия визы.
Условия участия иностранных граждан в трудовых отношениях регулируют статьи 13, 13.1, 13.2 и 13.3 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 N 115-ФЗ. Одно из основных положений этого закона (пункты 4.2 и 5 статьи 13): временно пребывающий или временно проживающий в РФ иностранный гражданин не вправе осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого ему выдано разрешение на работу, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.
За нарушение миграционного законодательства предусмотрено наказание иностранного гражданина в виде штрафа в размере от 2 000 до 5 000 рублей. Возможно также выдворение за пределы Российской Федерации, при этом иностранному гражданину может быть закрыт въезд в Россию на срок до пяти лет.
ФМС советует мигрантам иметь ксерокопии паспорта, миграционной карты и отрывной части уведомления о прибытии иностранного гражданина в место пребывания, так как при каких-либо непредвиденных обстоятельствах это поможет доказать наличие документов и соблюдение правил миграционного учета.
Рынок труда иностранных граждан регулируется в России путем квотирования. Согласно Постановлению Правительства РФ N 783 от 22 декабря 2006 года, разрешение на привлечение и использование иностранных работников выдается работодателю в рамках утвержденной Правительством РФ квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности. Существуют также квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу, причем как по общему количеству привлекаемых иностранных граждан, так и по профессиям, специальностям и квалификациям иностранных работников. Квоты устанавливаются приказами Минздравсоцразвития. Все квоты распределяются по субъектам РФ. Согласно поправке, введенной Постановлением Правительства РФ от 08.12.2008 N916, эти квоты могут быть уменьшены в связи с ситуацией на рынке труда в России. По этой причине квоты в течение 2009 года снижались трижды. На 2010 год квота на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Россию в целях осуществления трудовой деятельности составляет 611 тысяч, включая нераспределенный по субъектам РФ резерв. Квота на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу установлена на 2010 год в размере 1944,4 тысяч, включая резерв. Квоты не распространяются на мигрантов, работающих по профессиям (специальностям, должностям), перечень которых ежегодно утверждается приказом Минздравсоцразвития при согласовании с Минэкономразвития.
Трудовые мигранты из стран с визовым порядком въезда
Иммигранты из стран с визовым порядком въезда, желающие работать в России, должны иметь рабочую визу, которая оформляется на основании приглашения из России. Таким образом, рабочее место для таких мигрантов, по определению, должно быть им известно еще до пересечения российской границы. Правовое оформление пребывания такого мигранта в России (подача документов для оформления разрешения на привлечение и использование иностранных работников и разрешения на работу иностранному гражданину, постановка прибывшего на миграционный учет в трехдневный срок) является, в основном, заботой приглашающей стороны.
Со стороны мигранта требуется:
- передать работодателю фотографию, доверенность и нотариально заверенные копии и переводы на русский документов (паспорта и документа о профессиональном образовании) для оформления разрешения на работу (срок оформления - 30 дней);
- ко времени получения в ФМС оформленного разрешения на работу иметь медицинскую справку об отсутствии определенных социально опасных заболеваний (в Москве - установленного образца).
Таким образом, визовые трудовые мигранты нуждаются в услугах переводчика, нотариуса и медицинских учреждений - в том случае, если они уже находятся в России по приглашению работодателя.
Если же у них нет приглашения, но они хотели бы работать в России, они нуждаются в услугах посредника, который связал бы их с потенциальным работодателем, который пришлет им приглашение на работу.
Трудовые мигранты из стран с безвизовым порядком въезда
Сам факт того, что граждане определенных государств имеют право въезда в Россию на срок до 90 дней без оформления визы, приводит к возникновению ряда новых моментов по сравнению с ситуацией у визовых мигрантов.
Миграционный учет. Заранее определенная принимающая сторона у безвизовых мигрантов имеется не всегда. Если ее нет, то мигранту нужно в течение трех дней по прибытии в пункт назначения найти лицо или организацию, которая будет исполнять роль принимающей стороны. В противном случае будет нарушено законодательство о миграционном учете иностранных граждан, потому что предоставить в ФМС уведомление о прибытии от себя лично, без документально подтвержденного наличия принимающей стороны, мигрант не имеет права (кроме случаев, когда мигрант имеет в собственности жилое помещение в данном субъекте РФ - эта поправка введена Федеральным законом от 19 июля 2009 г. N 199-ФЗ).
В роли принимающей стороны могут выступать как физические, так и юридические лица. Это может быть гражданин России или иностранный гражданин (или лицо без гражданства), имеющий вид на жительство в России, или администрация гостиницы, или другие юридические лица, предоставляющие мигранту возможность для проживания/нахождения и/или работы.
Разрешение на работу. Безвизовый мигрант имеет право11 подавать документы на получение разрешения на работу лично, не привлекая к этому работодателя. Следовательно, он может начать поиск работы уже после подачи этих документов. По действующему законодательству, для оформления разрешения на работу от мигранта требуется написать заявление, предоставить квитанцию об уплате госпошлины в размере 2000 рублей (с 2010 года госпошлины увеличены вдвое) и иметь при себе удостоверение личности и миграционную карту. Отказ в приеме заявления о выдаче разрешения на работу не допускается, если у гражданина имеются все необходимые документы.12 Срок рассмотрения заявления не должен превышать 10 рабочих дней.
Никаких причин для отказа в выдаче разрешения на работу, кроме ограничений по квотам, законом не предусмотрено. Но существует перечень из 16 причин, по которым выданное разрешение может быть аннулировано.13
Если разрешение на работу выдано на срок более девяноста дней, мигрант обязан в течение тридцати суток после получения разрешения предоставить в территориальный орган миграционной службы документы, подтверждающие отсутствие у него общественно-опасных заболеваний. Отсутствие таких документов является одним из оснований для отказа в продлении действия разрешения на работу и для аннулирования выданного разрешения.
Среди других причин для аннулирования или отказа в продлении выданного разрешения на работу отметим привлечение к административной ответственности за нарушения режима пребывания на территории РФ не менее двух раз в течение одного года.
Итак, безвизовые мигранты нуждаются в услугах по постановке на миграционный учет, поиску субъекта РФ, где можно получить разрешение на работу, в поиске работы и в медицинском освидетельствовании.
11 Это может сделать также доверенное лицо мигранта или представитель организации, в установленном порядке осуществляющей трудоустройство иностранных граждан в Российской Федерации.
12 Пункт 5 статьи 13.1, введенной в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан» Федеральным законом от 18.07.2006 N 110-ФЗ.
13 См. пункт 1.2 статьи 13.1 и пункты 9, 9.1 и 9.2 статьи 18 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан».
* - Марина Лазаревна Лифшиц, научный сотрудник Института макроэкономических исследований при Минэкономразвития (ГУ ИМЭИ), член политсовета РО МО ВПП «Правое дело», член экспертного Комитета по демографии РО МО ВПП «Правое дело» [1];
** - публикуемый материал предоставлен автором и является частью прошлогоднего Доклада для Минэкономразвития
Ссылки:
1. « Москва: 29 июня была «озвучена» концепция ВПП «Правое дело» по иммиграционной политике». http://pravoedelo1.livejournal.com/210062.html
2. « М.Л.Лифшиц о влиянии трудовой миграции на рост уровня жизни населения России».
http://pravoedelo1.livejournal.com/210422.html
3. « М.Л.Лифшиц: почему мы не можем определить потребность экономики РФ в иностранной рабочей силе». http://pravoedelo1.livejournal.com/210621.html
4. « М.Л.Лифшиц: Пробелы и противоречия действующего законодательства в сфере трудовой миграции». http://pravoedelo1.livejournal.com/210782.html