Роль Запада в российских реформах: чему не учат в Гарварде
Отвлекитесь от текущей политической повестки и прочитайте новый и весьма интересный текст @kovane. На этот раз про роль гарвардских советников в российских рыночных реформах. Предыдущие его материалы, публиковавшиеся в этом блоге, можно прочитать здесь, здесь и здесь. Enjoy!
«Распродажа столетия» - так называется одна из книг о приватизации, вышедших на Западе по ее итогам. Хотя, как правило, задача громкого названия книги состоит в привлечении внимания, и некоторое преувеличение вполне допустимо, здесь оно даже отдаленно не передает сути того, что произошло в России 90х годов. Предприятия второй экономики мира, формально принадлежащие народу, за бесценок переходили в частные руки. Такого прецедента не было за всю историю человечества, и маловероятно, что когда-нибудь такое повторится.
О результате реформ красноречиво говорит то, как трудно найти хоть какие-то хвалебные слова в их адрес. Даже от непосредственных авторов приватизации и проводников в жизнь, вроде Петра Авена, не услышишь аргументов лучше чем «наша политика создала фундамент нормальной рыночной экономики». С 1991 по 1998 годы падение промышленного производства было глубже чем в первые годы Великой отечественной войны, когда была оккупирована значительная часть страны. Глубокие социальные потрясения, вызванные реформами, привели к резкому росту смертности. Продолжительность жизни упала с 69 лет в 1991 году, до 64 в 1994. Кроме как катастрофой последствия реформ не назвать.
Вполне естественно, что в обществе существует потребность в том, чтобы найти виновных за все лишения, которые выпали на долю страны в 90х годах. Список подозреваемых здесь весьма обширен, и во многом зависит от политических взглядов обвинителя. Экономика СССР, «молодые реформаторы», «красные директора», предатели среди коммунистов и даже отсутствие демократических люстраций - версии выдвигаются самые разнообразные. Одна из самых популярных - то, что реформы были задуманы и срежиссированы Западом для того, чтобы добить поверженного противника и завладеть ресурсами страны. Но, несмотря на то, что западные советники были вовлечены в самые разные махинации, на деле их возможность контролировать ход и, тем более, результаты приватизации были ограничены.
В 80е годы мир стал свидетелем триумфа неолиберализма в экономической политике развитых стран. После 30 послевоенных лет доминирования кейнсианского подхода, с его стремлением к полной занятости и активным участием государства в экономике, назрели серьезные проблемы. Ведущие западные страны задыхались от стагнации экономики при высокой инфляции, роста дефицита бюджетов и сковывающего влияния профсоюзов.
Победы Рейгана в США и Тэтчер в Великобритании ознаменовали совершенно новый подход, который лучше всего характеризуется знаменитым изречением «Государство - не решение наших проблем, государство - это и есть проблема».Дерегуляция экономики, приватизация государственных активов и жесткая борьба с профсоюзами легли в основу их политики. Так, правительство Тэтчер провело массовую приватизацию, в ходе которой были проданы British Airways, British Telecom, сталелитейные, угледобывающие, транспортные и энергетические компании.
Движущей идеей новой политики был тезис о том, что класс предпринимателей может использовать ограниченные ресурсы гораздо эффективнее государства. И если им развязать руки, то они не только выведут экономику из рецессии, но и обеспечат более высокий уровень жизни всем слоям общества. «Прилив поднимает все лодки». Позже жизнь показала огрехи таких представлений, но на тот момент неолиберализм казался единственно верным ответом на все вопросы. И возобновление экономического роста в 80х только укрепило веру в новый подход.
В корне поменялась также и стратегия по отношению к развивающимся странам. В 1973 в результате нефтяного эмбарго в Саудовскую Аравию рекой потекли деньги. Резкий рост цен на энергоносители сильно ударил по экономике западных стран, и администрация Никсона всерьез рассматривала вариант военного захвата месторождений Ближнего Востока. Но вместо этого был выбран другой вариант - США достигли соглашения с Саудовской Аравией, по которому сверхдоходы от нефти должны были размещаться в инвестиционных банках Запада. Таким образом, вместо непопулярной войны и головной боли, связанной с налаживанием добычи нефти в разрушенной стране, Америка получила твердые гарантии поставок и укрепление позиции доллара. От прямого контроля за ресурсами США начало переходить к интеграции развивающихся стран в мировое разделение труда. Естественно, на выгодных для себя условиях.
Стратегию удалось отточить в 1982 году, когда Мексика объявила дефолт. В результате переговоров с МВФ, ее правительству удалось договориться о реструктуризации займов, но обязательным условием было поставлено проведение неолиберальных реформ. Стандартный набор мер включал открытие страны для иностранных капиталов и внешней торговли, сокращение социальных расходов, приватизация госактивов и реформы трудового законодательства. В дальнейшем эти меры были проработаны и закреплены как единый рецепт под названием Вашингтонский консенсус, а МВФ и Мировой банк стали главной силой, стоящей за распространением «рыночного фундаментализма». И во многом остаются ею и по сей день, как показывает недавний опыт общения Украины с МВФ.
Последствия таких мер можно отследить на примере той же Мексики. После дефолта реальная зарплата рабочих упала на 40-50 процентов, резко выросла безработица. Страну захлестнула волна преступности. В то же время усилилось расслоение доходов. Так, богатейший человек планеты Карлос Слим сколотил основу своего состояния скупая подешевевшие компании в 80х годах. В выгоде оказались абсолютно все, кроме населения. Внешние заемщики избежали значительных потерь, добившись выгодных условий реструктуризации долга. Международные корпорации смогли поучаствовать в приватизации наиболее привлекательных предприятий и получили свободный доступ к мексиканскому рынку. Местные предприниматели использовали подешевевший труд для создания экспортоориентированных предприятий в свободных экономических зонах.
Подобный сценарий наблюдался вновь и вновь во всех развивающихся странах, прошедших через неолиберальные реформы. Будь то Чили времен Пиночета, ставшей первой испытательной площадкой для новых идей, Аргентина или страны Юго-Восточной Азии. Не стала исключением и постперестроечная Россия.
Истоки приватизации и либеральных реформ 90х годов в России на деле лежат гораздо дальше последних дней Советского союза. В 1972 году, вскоре после сворачивания реформ Косыгина, США совестно с СССР создали в АвстрииМеждународный институт прикладного системного анализа. А в 1976 году был открыт его советский филиал. Формально задачей института было объявлено решение глобальных проблем через сотрудничество ученых, но какие силы в СССР стояли за его созданием и для каких целей остается тайной. Сергей Кургинян в своем проекте Специстория подробно разбирает этот вопрос.
Так или иначе, из института вышли ключевые авторы и участники программы приватизации - Егор Гайдар и Петр Авен. Без всякой цензуры и надзора, прямо под носом партии они в течение нескольких лет изучали западный опыт. В 1990 при участии видных зарубежных экономистов ими был подготовлен Шопронский меморандум, который впоследствии лег в основу программы реформ. Через институт также координировались другие группы, изучающих труды западных экономистов - в частности Ленинградская, лидером которой был Анатолий Чубайс.
К 1990 году неизбежность реформ дошла даже до партийного руководства, и началась борьба разных программ. С одной стороны выступали сторонники реформ по китайскому пути, предусматривающих постепенное внедрение элементов рынка при сохранении государственного планирования. Их основные положения были изложены в программе Абалкина-Рыжкова. С другой - те, кто ратовал за резкий переход к рынку. Формально их взгляды представляла программа Явлинского и Шаталина «500 дней». Но в экономические соображения вмешалась политика.
Долгое противостояние Ельцина и Горбачева разрешилось в 1991 году, приведя к распаду СССР. Таким образом, обе программы реформ, изначально рассчитанные на экономику всего Союза, стали неактуальными. Ельцину пришлось определяться с выбором экономической политики уже в границах новой России. При этом, уже любые варианты реформ по китайскому пути были невозможны. Во-первых, они требовали сильного государства, способного жестко управлять плановой частью экономики, а на тот момент все правительственные институты были в параличе. Во-вторых, распад СССР разрушил основные экономические связи, существовавшие ранее, так что плановую экономику надо было уже создавать заново. Но самое главное, против такой идеи выступали и многочисленные группы внутри России, уже нацелившиеся на лакомые куски госсобственности, и представители Запада, для которых сохранение плановой экономики в любом виде было абсолютно неприемлемо.
Важнейшим фактором в выборе дальнейшего пути реформ стали взаимоотношения с МВФ и Всемирным банком. Внешний долг СССР резко начал расти с 1984 года, а Россия унаследовала большую его часть. Помимо этого, было очевидно, что без дополнительных внешних займов и помощи МВФ было не обойтись, так что они имели не последнее слово в назначении Гайдара министром финансов. Так, Гавриил Попов считает, что Ельцин выбрал «Гайдара вместе с МВФ». И на его программу, которая была еще более радикальной чем «500 дней», существенное влияние оказали идеи, исповедуемые МВФ.
Осенью 1991 года в Москву прибыл всемирно известный Гарвардский профессор Джеффри Сакс со своим помощником Дэвидом Липтоном (тоже выпускником Гарварда). За его плечами был опыт работы в Боливии, где с помощью его плана удалось побороть гиперинфляцию, и Польше. Там он с подачи Джорджа Сороса работал консультантом движения «Солидарность», осуществляя реформу плановой экономики. Результаты воодушевляли команду Гайдара - всего за три года Польша смогла провести ключевые реформы, стабилизировать инфляцию и выйти на устойчивый рост. Поэтому за основу экономической программы был взят метод «шоковой терапии», практиком которого Сакс и являлся. Суть его заключается в комбинации резкой либерализации цен, отмены государственных субсидий и приватизации. И с 1991 по 1993 год Сакс официально консультировал Российское правительство по макроэкономическим вопросам.
США решили не оставаться в стороне от реформирования своего поверженного врага, и в 1992 году выделили $350 миллионов помощи через Агентство США по международному развитию (USAID). Как раз то самое USAID, что с большим скандалом покинуло Россию в 2012 году. В США вопросы помощи странам бывшего СССР и Восточной Европы курировал еще один Гарвардский профессор, Лоуренс Саммерс. Поскольку USAID не хватало опыта проведения таких масштабных преобразований, агентство заключило контракт со структурой Гарвардского университета под названием Гарвардский институт международного развития (HIID). Эта организация к тому моменту зарекомендовала себя в вопросах исследования международных проблем и координирования проектов помощи развивавшимся странам. Дополнительным преимуществом также являлось то, что группа ее сотрудников уже находилась в Москве.
Российское направление HIID возглавил Андрей Шлейфер, Гарвардский профессор, близкий друг и протеже Саммерса. Шлейфер с семьей эмигрировал из СССР, когда ему было 14 лет, поэтому языковой барьер для него не был препятствием, да и в реалиях новой России он ориентировался лучше американцев. Решением повседневных вопросов же занимался юрист Джонатан Хэй, знакомый Сакса по Мировому банку и, само собой, выпускник Гарвардской школы права. И если Сакс оставался в стороне от приватизации, то Шлейфер с Хэем приняли активное участие во всех ее этапах, быстро найдя общий язык с командой Чубайса.
Изначально USAID выделило на проект всего $2 миллионов, но впоследствии расширило контракт до 40. Причем это было сделано в обход стандартных процедур, путем принятия поправок к изначальному контракту. Формально причиной для этого были указаны «соображения внешней политики». Помимо этого, HIID контролировал еще $300 миллионов денег USAID, выделенных другим подрядчикам. Через Гарвардскую структуру также проходила помощь от других программ и организаций, таких как TACIS и British Know-How Fund. Но самое главное, Сотрудники HIID принимали участие в переговорах России с МВФ и Мировым банком, и от них во многом зависела судьба новых займов.
Альянс «клана Чубайса» и Гарвардских советников был весьма выгоден обеим сторонам. Чубайс олицетворял для Ельцина главный канал получение западной финансовой помощи - этим во многом объясняется его политическое долголетие. А Шлейфер с Хэем получали неограниченное участие в реформах. Важную роль в этом альянсе также сыграло выгодное отличие Чубайса и его соратников от бывших номенклатурных работников. Молодые, свободно говорящие на английском и знакомые с западной экономической теорией - они быстро нашли общий язык с руководителями HIID.
Свою деятельность в России HIID вел через ряд некоммерческих организаций, таких как «Российский приватизационный центр» с многочисленными региональными филиалами и «Институт экономики, основанной на законе». Статус этих организаций был двойственен практически во всех аспектах. Так, приватизационный фонд, формально частная организация, был основан президентским указом, а его сотрудники разрабатывали проекты будущих законов. Его основным учредителем выступал HIID, но сотрудниками по большей части были россияне. Такой статус позволял легко перекладывать ответственность - Чубайс мог винить во всем Гарвардских советников и наоборот.
Приватизационный центр получал помощь как от USAID, так и кредиты международных кредитных организаций, платить по которым должна была Россия. По словам его руководителя, Максима Бойко, через центр прошло около $4 миллиардов. Для сравнения: на залоговом аукционе 51% акций компании «Сибнефть» были оценены всего в $100 миллионов. При этом российские сотрудники вовсю пользовались внезапными щедротами - фиктивно устраивали знакомых на работу в центр и пользовались его ресурсами в личных целях. А Хэй со Шлейфером закрывали на это глаза, считая, что дело приватизации важнее таких мелочей.
Западные советники располагались в том же здании, что и Государственный комитет по имуществу и занимали там целый этаж. Степень их вовлеченности в процесс реформ был беспрецедентным - используя влияние Чубайса и его прямой доступ к Ельцину, большинство решений были оформлены как президентские указы в обход Верховного Совета. А тексты многих указов написал лично Хэй. Так, в июне 1992 году была принята государственная программа приватизации, предусматривающая выпуск именных приватизационных чеков. А в августе президентский указ №721 утвердил другую форму чека - на предъявителя. Это решение имело огромное влияние на ход приватизации, позволив скупать ваучеры у населения за бесценок. Как результат, например, Каха Бендукидзе приобрел 17 процентов «Уралмаша» за два багажника ваучеров, на скупку которых он потратил $700 тысяч.
Андрей Шлейфер и Джонатан Хэй не просто имели доступ к инсайдерской информации, они располагали самыми подробными сведениями о предприятиях и отраслях, готовившихся к приватизации. И хотя их контракт с USAID строго оговаривал недопустимость конфликта интересов при работе в России, соблазн был слишком велик. В 1994 году Шлейфер через свою жену, Нэнси Циммерман, вложил более $400 тысяч личных средств в российские компании, к приватизации которых он имел прямое отношение. Его жена, работавшая в инвестиционном фонде Farallon Capital Management, уговорила партнеров приобрести акции российских нефтяных компаний на сумму более $3 миллионов. Хэй тоже не остался в стороне, проинвестировав немного личных денег в проект. Позднее оба вложили крупные суммы в российские ГКО.
Постепенно атмосфера вседозволенности ударила в голову и Гарвардским советникам. Хэй тоже начал открыто тратить средства USAID на личные цели. Например, в 1995 он провел рождественский отпуск с друзьями полностью за счет американских налогоплательщиков, а когда рассматривал варианты инвестиций в Россию, использовал своих сотрудников для исследования рынка. Но самая крупная возможность обогащения для него представилась в 1996 году.
Одним из направлений, возложенных на альянс Чубайса с советниками, было развитие профессионального финансового рынка. Для этих целей была создана Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг, а возглавил ее один из людей Чубайса, Дмитрий Васильев. Поскольку USAID осуществляла техническую и финансовую поддержку этой структуре, Хэй близко сошелся с ее российским руководством. В 1996 году, когда комиссии было поручено создание рынка паевых фондов, Хэй с подругой решили зарегистрировать свой фонд Pallada Asset Management. В то время как крупнейшие финансовые компании боролись с бюрократией комиссии, Паллада была быстро зарегистрирована с серьезными нарушениями и стала первым паевым фондом в России. А некоторое время спустя Палладе без какого-либо тендера доверили управление средствами многомиллионного государственного фонда по защите инвесторов.
За все годы работы HIID в России их отчетность была минимальной, и до поры до времени USAID не придавало этому значения. Но после регистрации Паллады, слухи уже невозможно было игнорировать, и Счетная палата США приступила к проверке проекта. Вскоре все нарушения вскрылись, и разразился скандал. Чубайс поспешил откреститься от деятельности советников, написав письмо с требованием остановить их работу. И в 1997 году российское направление HIID закрыли. В 2005 году иск правительства США к Гарвардскому университету, Шлейферу и Хэю был урегулирован до суда - Ларри Саммерс, который к тому моменту стал ректором Гарварда, продолжал защищать своего друга. Университет должен был выплатить рекордные $25 миллионов, что привело к буре возмущения среди профессуры, и, в конечном счете, стоило Саммерсу его поста.
Часто высказывается мнение, что Запад проявил какое-то благородство, не став скупать в России ключевые предприятия. Например, Леонид Радзиховский в интервью Познеру, высказал мнение, что «Ельцин проводил жесткую антиамериканскую политику», так как «иностранные капиталисты, прежде всего США, не были допущены к приватизации лучших российских предприятий». Это, естественно, не так. Во-первых, иностранные компании участвовали в приватизации, хотя и в небольших масштабах. Siemens приобретал акции «Калужского турбинного завода», а компания «Nick & C Corporation»скупала доли сразу в ряде оборонных предприятий. Среди немногих иностранцев, к участию в залоговом аукционе Связьинвеста был допущен фонд Сороса.
Во-вторых, реальные причины столь осторожного участия иностранных компаний в бросовой приватизации совершенно иные. Экономические результаты реформ для большинства населения были легко предсказуемы, и главной опасностью для инвесторов являлся приход реакционного правительства, которое могло пересмотреть результаты приватизации. Поэтому активное участие иностранного капитала мало того, что было крайне опасно - самые выгодные инвестиции могли бы просто обесцениться в момент. Оно было крайне нежелательно, так как это бы давало дополнительные очки сторонникам радикальной ренационализации. И весь процесс приватизации и реформ носил, прежде всего, не экономический, а политический характер, задачей которого являлось недопущение такого варианта событий. Честный Анатолий Борисович Чубайс открыто об этом говорил: «Каждый проданный завод - гвоздь в крышку гроба коммунистов». А с учетом того, что даже Медведев недавно признал, что в 1996 году на президентских выборах победил Зюганов, опасность эта была вполне реальная. Другой вопрос, что коммунисты к тому моменту сами так увлеклись переделом собственности, что пересмотр результатов приватизации в их планы не входил. Расчет Чубайса полностью оправдался.
Другой популярный миф - то, что Запад как то подбирал олигархов с той целью, чтобы они служили их интересам. Эта версия тоже вызывает множество вопросов. Во-первых, в хаосе 90х, предсказать, кто сможет победить в борьбе за собственность и удержать ее, под силу было только ясновидящим. Например, один из триумфаторов приватизации Борис Березовский едва не погиб при покушении в 1994 году. А ожесточенность «алюминиевых войн» носила такой характер, что делать ставки на кого-то было безумием. Во-вторых, никаких реальных рычагов давления на олигархов со стороны Запада не существовало - они были фактически никому не подконтрольны. Так, после дефолта 1998 года, Ходорковский решил не возвращать кредиты трем крупным иностранным банкам. И поделать с этим они ничего не смогли.
Но самое главным является то, что естественный ход событий полностью устраивал Запад. В диком рынке выжить могли только сырьевые отрасли, контроль над которыми получала горстка олигархов. И рано или поздно, они бы начали стремиться к легализации своих капиталов и сотрудничеству с иностранными финансовыми кругами. Уже после того, как риск пересмотра итогов приватизации стал ничтожно мал, начались процессы слияния западных и российских компаний. В 2003 году была образована ТНК-BP, а Exxon вел переговоры о покупке доли ЮКОСа. Это бы дополнительно укрепило власть олигархов. А поскольку в условиях слабого государства, высокотехнологичные отрасли развиваться в России не смогли бы, большая часть прибыли отраслевых компаний направлялась бы на Запад. Россия была бы полностью интегрирована в мировую экономику в роли, выгодной для стран-лидеров.
При реформировании постсоветской России, ни у одной из сторон не было чистых побуждений. Западные страны во главе с США говорили о России как о равноправном партнере, но их влекли новые рынки и доступ к огромным запасам ресурсов. Гарвардские советники декларировали своей целью честные и эффективные реформы, но не сторонились возможности набить карманы. Российские реформаторы обещали народу процветание и свободы, но заняты были дележкой собственности и борьбой кланов. При этом стороны охотно сотрудничали, когда их цели совпадали.
Рецепты, которые применялись в России были частью экономического мейнстрима, но западных советников слушали только до той поры, пока это было выгодно российским кланам. Хотя они лично участвовали в написании текстов будущих законов, влияние на их реализацию советники не имели. И желающим найти виновных за все перегибы приватизации стоит поближе присмотреться к тем россиянам, которые заполучили миллиардные состояния по ее итогам.