Цивилизационное единство как императив иммиграционной политики

[novijmir]

От редакции "Россия навсегда": Украинский кризис с новой остротой актуализировал решение проблемы ответственности России за судьбы соотечественников. Соответствующий законопроект об упрощенном предоставлении российского гражданства активно обсуждается в Госдуме и обществе. Так какой должна быть российская иммиграционная политика и поддержка оотечественников?

Приводим по этой теме доклад "Цивилизационное единство как императив национальной иммиграционной политики" Александра Евгеньевича Шапарова -  кандидата политических наук (Архангельский государственный технический университет), прочитанный в рамках Всероссийской научной конференции "Россия в мире: гуманитарное, политическое и экономическое измерение" в 2010 году.

***

Процесс формирования иммиграционной политики включает стратегический и тактический компоненты. Не умаляя значения тактического уровня, связанного с решением текущих задач, своевременной реакцией на изменения в экономической конъектуре, отметим, что пренебрежение вопросами стратегии в действиях государства по регулированию миграционных потоков, способно превратить весь процесс иммиграционной политики в "планирование наугад". Стратегический уровень в формировании иммиграционной политики, представляющий развитие процесса целеполагания, в своем основании имеет определенный ценностный набор.

По мнению автора, иммиграционная политика является одним из направлений государственной политики, реализуемой в рамках стратегии общественного развития, основанной на системе отношений между политическими и неполитическими субъектами по поводу распределения социальных ресурсов и формирования сбалансированного и конкурентоспособного общества. Из определения следует, что именно стратегия социального развития определяет механизм реализации иммиграционной политики.

Механизм реализации иммиграционной политики, в свою очередь, предполагает систему управленческих, организационных, правовых и административных мер, направленных на формирование стабильного, конкурентоспособного, сбалансированного общества, регулирование численности народонаселения и, что еще важнее, его качественных характеристик.

Исходя из опыта формирования иммиграционных политик развитых стран в ХХ в. можно выделить несколько политико-управленческих подходов, определяющих форму и содержание взаимоотношений государства и мигрантов.

*

1. РАСОВО-ЭТНИЧЕСКИЙ ПОДХОД

Получил широкое распространение в ряде развитых стран в конце XIX - перв. пол. ХХ в. (Австралия, Великобритания, Канада и др.). Иммиграционная политика этих государств включала комплекс нормативно-правовых ограничений на иммиграцию в страну по расовым или этническим основаниям. В основном эти ограничения касались иммигрантов неевропейского происхождения - выходцев из Азии и Африки. При этом иммиграция в страну европейцев, за некоторыми исключениями, происходила без ограничений. Расовые ограничения в действовавшем законодательстве носили как явный, так и скрытый характер. Например, в тексте Иммиграционного Акта Австралийского Содружества 1901 г., расовый барьер был замещен языковым.

*

2. НЕОЛИБЕРАЛЬНЫЙ ПОДХОД

Его появление в 60-70-е годы ХХ в. в Канаде, Австралии, Новой Зеландии и Великобритании связано с институциональными изменениями послевоенной эпохи: процессами деколонизации, утверждением примата прав человека, процессами суверенизации государств. Ценностные изменения вызванные этими процессами привели к отказу демократическими государствами от дискриминационных практик в отношении мигрантов неевропейского происхождения (например, от политики "Белой Австралии"). Переход от расово-этнического императива к принципам мультикультурализма на практике означал также и отказ от стратегии ассимиляции инокультурных мигрантов.

*

3. ГОСУДАРСТВЕННО-ЦЕНТРИЧНЫЙ ПОДХОД



Его крайним проявлением является практика принудительных миграций. Принудительные миграции использовались многими странами в периоды мировых войн. В России миграция населения три четверти ХХ в. находилась под государственным контролем. По мнению П.М.Поляна, "принудительные миграции - это перемещения значительных масс людей, предпринятые государством по отношению к своим или чужим гражданам путем принуждения. Само принуждение может быть при этом прямым или косвенным. В первом случае мы имеем дело с насильственными миграциями, или депортациями, во втором - с добровольно-вынужденными миграциями, когда государство "влияет" на обстоятельства и факторы индивидуального принятия решения". Доля принудительных или организованных миграций в общей миграции населения была значительной на протяжении всего существования СССР. Плановое территориальное перемещение населения было продиктовано как экономическими задачами, например, рационализации размещения трудовых ресурсов по территории страны, так и политическими соображениями, в основном военно-политического характера. Безусловно, роль государства в регулировании территориальной мобильности населения не может оцениваться лишь как негативная. Осуществляя плановое перемещение населения, государство выступало организатором и руководителем освоения новых территорий, идеологически и материально стимулируя добровольную миграцию населения в Сибирь, на Дальний Восток, северные районы, республики Средней Азии, что, несомненно, отвечало стратегическим задачам развития общества. В современных условиях подобное однонаправленное субъект-объектное взаимодействие по счастью представляется малодостижимым.

*

4. ЦИВИЛИЗАЦИОННЫЙ ПОДХОД

Тенденция, вызванная двумя противоположными требованиями современности: максимального снятия барьеров, препятствующих движению капиталов, товаров, услуг и людей, с одной стороны, и возрастающими требованиями безопасности, защиты национальных рынков труда, социальных завоеваний, с другой. Примером реализации цивилизационного подхода к формированию иммиграционной политики может служить Евросоюз.

***

По мнению автора,

в основу стратегии национальной иммиграционной политики России должен быть положен принцип цивилизационного единства. Охарактеризуем основное содержание понятия. Под "цивилизационным единством" мы понимаем разделяемые на уровне сознания культурные ценности, нормы, правила общежития, определяющие поведенческие паттерны, присущие индивидам, как представителям больших и малых групп, имеющих долговременные исторические связи и опыт совместного проживания.

Важным внутренним признаком цивилизационного единства выступает наличие самоидентификации индивида с обществом страны-проживания, отождествление своего будущего и будущего своих детей с будущим страны, воспринимаемой им в качестве Родины. Важными внешними признаками цивилизационного единства могут выступать знание индивидом языка, законов, традиций, истории и культуры страны-проживания, готовность служить в ее вооруженных силах. При этом второстепенную роль выполняют такие факторы как этничность, наличие родственников в стране проживания, или прописки до определенного года.

Следует отметить, что принадлежность к этносам, исторически связанным с обществом страны-проживания, входящим или входившим в состав общества страны-проживания, выступает важной предпосылкой цивилизационного единства. В этом смысле оправданы и необходимы преференции для российских соотечественников - русских и представителей других коренных народов России, не имеющих государственности за границей. И в первую очередь, максимально облегченный порядок предоставления гражданства должен распространяться на российских соотечественников в странах ближнего зарубежья. В то же время, акцентирование этничности как доминантного фактора цивилизационного единства контрпродуктивно, поскольку влечет за собой угрозу развития национализма и сепаратизма. Природно-климатические условия во многом предопределили объединительное начало России. На эту особенность указывал видный представитель евразийства П.Н.Савицкий: "Природа евразийского мира минимально благоприятствует для разного рода "сепаратизмов" - будь то политических, культурных или экономических".

В отношении России вместо термина "миграция" следует скорей использовать термин "колонизация", как более точно отражающий процессы переселенческие процессы в условиях евразийского континента. Как указывали в начале ХХ в. отечественные ученые И.Л.Ямзин и В.П.Вощинин: "под колонизацией нужно понимать процесс заселения и использования производительных сил недонаселенных и экономически недоразвитых территорий значительными массами людей, эмигрирующих из более густо населенных областей". Важно отметить и то, что термин "колонизация", на наш взгляд, более точно раскрывал суть процесса переселения, акцентируя внимание на целенаправленном характере воздействия на этот процесс со стороны государства. Еще В.О.Ключевский считал колонизацию основным фактом отечественной истории, обращая внимание на роль государства в этом процессе: "История России есть история страны, которая колонизируется. Область колонизации в ней расширялась вместе с государственной ее территорией".

Таким образом, специфическую особенность колонизации составляет ее направленность на освоение незаселенных или экономически неосвоенных территорий. На качественную разницу в дефинициях "колонизация" и "колониализм" указывает профессор Л.Л.Рыбаковский. По его мнению, политика колонизации, проводимая Россией, исключала такие явления как работорговлю и уничтожение туземного населения, в отличие от имперской политики колониализма, характерной для Испании, Португалии, Великобритании и других стран, в результате которой произошло закабаление и ограбление народов Нового Света, и превращение территорий их проживания в колонии развитых стран.

Россия, будучи основой евразийского мира, исторически формировалась как система, объединявшая многочисленные этносы, и, тем самым дававшая им новое качество будущего. Причем перспективы существования и развития открывались не только для масс, но и для элиты тех этносов, которые включались в состав России. Многие представители малых этносов получали возможности для восходящей социальной мобильности.

Россия и в современных условиях посредством государственной политики должна реализовывать свой объединительный потенциал. Это выступает системообразующей основой для всей номенклатуры государственных политик, и для формирования иммиграционной политики в частности. На объедение как системную функцию России указывает П.Н.Савицкий. "Силой неустранимых фактов русский мир призван к объединяющей роли в пределах Старого Света. Только в той мере, в какой Россия-Евразия выполняет это свое призвание, может превращаться и превращается в органическое целое вся совокупность разнообразных культур Старого материка, снимается противоположение между Востоком и Западом. ...Задачи объединения суть в первую очередь задачи культурного творчества. В лице русской культуры в центре Старого Света выросла к объединительной и примирительной роли (курсив мой - А.Ш.) новая и самостоятельная историческая сила. Разрешить свою задачу она может лишь во взаимодействии с культурами всех окружающих народов".

Одним из наиболее важных инструментов к реализации объединительной роли России на евразийском пространстве, находящихся в распоряжении государства, является иммиграционная политика. Формирование государственной иммиграционной политики на основе принципов цивилизационного единства есть естественный по своей природе процесс, отвечающий национальным интересам страны.

России необходима комплексная политика репатриации. При ее формировании должен быть использован позитивный опыт осуществления политики по привлечению соотечественников других стран, а также учтены системные ошибки, снижающие эффективность национальной иммиграционной политики.

Отечественный исследователь А.С.Чесноков выделяет пять факторов, побуждающих государства инкорпорировать идею "возвращения соотечественников" в национальное законодательство и внешнеполитические концепции. По его мнению, концепт "возвращения соотечественников" может:

• − выступать частью государствообразующей идеи по собиранию нации;

• − являться способом решения демографических проблем государствообразующей этнической группы, ее языка и культуры, и одновременно, выполнять роль фильтра, отсеивающего лиц, нежелательных, с точки зрения региона (страны) их происхождения, вероисповедания и этнической принадлежности;

• − служить для компенсации сокращающихся трудовых ресурсов (соотечественники рассматриваются как рабочая сила, преимущество которой заключается в том, что в нее не нужно вкладывать дополнительные средства на языковую и культурную адаптацию);

• − использоваться в качестве инструмента аккумуляции инвестиционно-финансовых и научно-технологических ресурсов диаспоры в целях ускорения экономического развития страны;

• − являться элементом государственной идеологии, направленной на обоснование геополитических притязаний по присоединению территорий, где проживают "соотечественники", или на прямой политический контроль над ней.

Следует отметить, что в основе практики использования государствами концепта "возвращения соотечественников" лежат разные целевые установки - гуманитарные, экономические, демографические, националистические, геополитические и др. Эти целевые установки, в свою очередь, детерминированы различными ценностными основаниями принятия политических решений, имеющими порой, противоположный характер.

Иными словами, при осуществлении национальной иммиграционной политики цели государства и потенциальных мигрантов могут как совпадать, так и не совпадать, причем в ряде случаев настолько, что реализация государственных программ превращается скорее в имитацию деятельности, а фактически достигнутые результаты в десятки раз отличаются от запланированных.

Все пять факторов, побуждающих государство операционализировать концепт "возвращения соотечественников" в национальной иммиграционной политике номинально присутствуют в условиях современной России. Более того, второй и третий выделяемые факторы - компенсации сокращения общей численности населения, в том числе трудоспособного возраста и сформулированы в качестве приоритетных направлений совершенствования миграционной политики России и нашли отражение в Государственной программе по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 г. No 637. Программой предусматривались для участников и членов их семей бесплатный проезд к новому месту жительства, подъемные, пособия, работа и жилье.

Подводя первые итоги осуществления программы, реализация которой началась в 2007 г., можно сделать вывод: существующий на сегодня аналог такой политики в форме программы по добровольному привлечению соотечественников показал свою неадекватность заявленным целям и масштабам задач.

По данным, которые озвучил на Третьем Всемирном конгрессе соотечественников президент России Д.А.Медведев, в результате реализации Программы добровольного переселения соотечественников на ноябрь 2009 г., в Россию прибыло около 17 тыс. чел. Данные, представленные ФМС МВД России еще более скромны - по состоянию на 1 октября 2009 г. в Российскую Федерацию въехало и было зарегистрировано в органах Федеральной миграционной службы 14478 соотечественников, в том числе 6635 человек непосредственно участников Госпрограммы. Следует отметить, что первоначально, в результате действия программы ожидалось прибытие около 300 тыс. чел. в течение трех лет. Таким образом, разница между ожиданиями и результатами реализации программы по привлечению соотечественников оказалась более чем в 20 (sic!) раз. Это свидетельствует о сохраняющемся общем рестриктивном векторе отечественной миграционной политики, превалировании в ней интересов государства над интересами личности.

Причины несовпадения ожиданий и результатов программы носят комплексный системный характер. Часть из них является следствием объективных изменений миграционной ситуации в государствах ближнего зарубежья, произошедших за предыдущие 15-17 лет. Другие причины имеют субъективную природу и относятся к несовершенству механизмов государственного управления.

Основными причинами расхождения между прогнозируемыми показателями и достигнутыми количественными результатами государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, по мнению автора, выступают:

• − снижение привлекательности России как страны-проживания для потенциальных мигрантов;

• − несовершенство институциональных, организационных и экономических механизмов реализации программы;

• − неготовность и отсутствие необходимых ресурсов даже у "пилотных" регионов, чтобы предоставить соотечественникам нормальные жилищные условия и работу;

• − противодействие правительств государств ближнего зарубежья процессам эмиграции русского населения со своей территории;

• − переориентация части бывших соотечественников на другие общества, как вследствие интеграции в общества стран-проживания, так и в результате миграционной ориентации на общества иных государств;

• − недостаточная информированность потенциальных мигрантов об условиях Государственной программы по переселению в Россию;

• − экономический кризис, в результате которого были существенно сокращен объем средств, выделяемых на финансирование программы переселения соотечественников.

Важно отметить, что значительное

расхождение между фактическими и ожидаемыми результатами реализации программы, стало следствием того, что разработчики программы изначально соединили в ней противоположные по характеру целевые установки - гуманитарные и экономические. На это прямо указывают слова зам. руководителя ФМС МВД Е.Егоровой, которая отметила, что государственная программа по добровольному переселению соотечественников по своей сути является попыткой адресного подбора иностранной рабочей силы. В то же время,

опыт реализации репатриационной политики таких стран, как Германия и Израиль, показывает качественно различную природу целевых установок, и, как следствие, содержания государственных политик стран в отношении репатриантов и экономических мигрантов. Это различие проявляется в требованиях, предъявляемых к мигрантам по линии репатриации и трудовым мигрантам, последующим политике интеграции, доступе к социальной системе, политике натурализации и т.д.

Опыт развитых стран свидетельствует о большом потенциале государственной политики по привлечению иммигрантов. В конце XIX в. в Канаде либеральное правительство У.Лорье проводило эффективную политику по привлечению иммигрантов. Во-первых, была организована рекламная кампания под лозунгом "Канада: последний лучший Запад", активно пропагандирующая преимущества иммиграции в Канаду. Во-вторых, Канада открыла иммиграционные представительства в крупных городах Великобритании, в странах Центральной и Северной Европы, а также во многих американских штатах. На канадской территории были организованы пункты приема прибывающих иммигрантов, чиновники которых сопровождали иммигрантов до мест их поселения. В-третьих, мигрантам, нацеленным на труд в сельском хозяйстве, субсидировались расходы по переезду. Политика стимулирования иммиграции позволила достичь феноменальных результатов: если в 1900 г. в Канаду прибыло 41,7 тыс. чел., (что составляло 0,8% населения страны), то в последующие 13 лет количество иммигрантов возросло в разы. Особенно впечатляет рост общего количества иммигрантов, прибывших в Канаду за четыре года, предшествующие Первой мировой войне, когда доля иммигрантов ежегодно превышала 4% от общей численности населения Канады (только в 1913 г. в страну прибыло 400,1 тыс. чел., что составило 5,3% населения).

Аналогичный пример представляет политика привлечения иммигрантов, проводившаяся после Второй мировой войны Австралией. Следствием осознания угроз, излучаемых демографической ситуацией стало формирование консенсуса основных политических сил относительно стратегических приоритетов в иммиграционной сфере. Необходимость стимулирования иммиграции в страну уже не вызывала политических разногласий. Лейбористское правительство Б.Чифли выдвинуло программу стимулирования иммиграции под бескомпромиссным лозунгом - "Заселить или погибнуть". На протяжении трех послевоенных десятилетий (!) доля ежегодно принимаемых иммигрантов, хотя и не достигала запланированного одного процента от численности населения страны, тем не менее, незначительно отличалась от нее (в среднем ежегодный приток иммигрантов составил 0,9% общей численности населения).

Таким образом, ключевым фактором выработки и осуществления иммиграционной политики выступает консенсус политических элит относительно целей, масштабов и способов реализации стратегии государства по привлечению мигрантов. Россия имеет все шансы на формирование иммиграционной политики, отвечающей задачам развития и модернизации российского общества. Важно отметить, что Россия, по прежнему, остается миграционно привлекательной страной. В 2009 г. миграционный прирост составил 247,4 тыс. чел., что позволило не только полностью компенсировать численные потери населения в результате смертности, но и на 0,002% (23,3 тыс. чел.) увеличить численность постоянного населения. Обеспечение прав и интересов соотечественников, проживающих за рубежом сформулировано в качестве одной из целей, в Концепции внешней политики России (в ред. от 12.07.2008).

На потенциал России как новой страны иммиграции указывал П.И.Савицкий: "Недаром над Евразией веет дух своеобразного "братства народов"... Это "братство народов" выражается в том, здесь нет противоположения "высших" и "низших" рас, что взаимные притяжения здесь сильнее, чем отталкивания, что здесь легко просыпается "воля к общему делу"".

Иммиграционная политика, представляет собой деятельность, которая не является первостепенной в настоящее время, но во многом детерминирующую развитие важнейших сфер общества. Актуализация вопросов формирования иммиграционной политики зависит от ответственности политической элиты, ее управленческого "горизонта", готовности нести тактические жертвы и даже риски утраты политической поддержки ради стратегических долговременных целей. Внедрение принципа цивилизационного единства как системообразующего начала национальной иммиграционной политики способно увеличить эффективность и рациональность деятельности государства в сфере регулирования миграции.

Цивилизационное единство как императив иммиграционной политики
Александр Шапаров
Источник