Проблеми дипломування моряків в Україні. Перша частина
(огляд реального стану справ з питань оцінювання компетентності і підтвердження кваліфікації моряків в Україні)
Україна у світовому рейтингу найбільш важливих морських держав дещо втратила свої позиції, та попри це зберегла свою добре розвинуту систему морської освіти, підготовки і дипломування моряків, яка на сьогодні ще позитивно оцінюється Міжнародною морською організацією (ІМО), Європейським Союзом і державами-Сторонами Міжнародної Конвенції про стандарти підготовки і дипломування моряків та несення вахти (ПДНВ).
Сьогодні кваліфікаційні документи українських моряків визнають 53 держави.Тобто, у цих країн ще є довіра до прийнятої в Україні системи оцінювання компетентності, підтвердження кваліфікації і дипломування моряків. І ці країни надають можливість працевлаштування нашим морякам на своїх торгових суднах.
Довідково. Останній (53-й) Меморандум про визнання кваліфікаційних документів українських моряків був підписаний з Швейцарією 25.02.2011 року.
Слід зазначити, що Україна готує морські кадри (осіб командного складу і суднової команди) для роботи на своїх суднах, тобто, на суднах, які плавають під прапором України. І кваліфікаційні/ професійні документи, які видаються українським морякам, дають їм право працювати на посадах, вказаних в цих документах, тільки на суднах, що плавають під прапором України.
Для того, щоб наші моряки могли працювати на суднах під прапорами інших держав, Україна повинна підписати з цими державами відповідні Меморандуми про визнання кваліфікаційних документів наших моряків.
Передумовою для підписання таких Меморандумів є повне здійснення державами, які підписують такі Меморандуми, всіх вимог Міжнародної Конвенції про стандарти підготовки і дипломування моряків та несення вахти і Кодексу про підготовку, дипломування моряків і несення вахти, як Додатку до Конвенції (далі - Конвенція).
Повне здійснення державами-Сторонами Конвенції всіх вимог Конвенції щодо морської освіти, підготовки, оцінювання компетентності та дипломування моряків підтверджується ІМО внесенням цих держав до так званого «Білого списку» ІМО. На сьогодні Україна, як Сторона Конвенції, знаходиться у цьому списку.
Беручи до уваги жорстку конкуренцію серед країн-постачальників кваліфікованої робочої сили на міжнародний морський ринок праці (підкреслюю - кваліфікованої робочої сили), справа збереження Україною довіри до прийнятої в Україні системи підготовки, оцінювання компетентності та дипломування моряків є важливою і відповідальною (особливо враховуючи багатотисячну чисельність українських моряків на міжнародному морському ринку праці) як для Морської адміністрації України і морської спільноти/ суспільства України, яким не байдуже завтрашнє майбутнє українських моряків, так і для самих українських моряків.
Довідково. На сьогодні, в Україні немає свого національного реєстру моряків. Дані щодо загальної кількості українських моряків, які працюють на морських суднах, різняться.
Голова Морської Адміністрації України пан Петренко в своїх інтерв’ю пресі озвучував такі цифри: «На суднах іноземних судновласників працює більше 200 тисяч українських моряків». При цьому підкреслював, що «останнім часом спостерігається тенденція скорочення попиту на вітчизняних моряків на світовому морському ринку праці» («Укрінформ», грудень 2018 року).
У іншому документі цього ж центрального органу виконавчої влади зазначається, що в «середньостроковій перспективі Морською Адміністрацією заплановано забезпечити подолання негативних тенденцій скорочення попиту на послуги українських моряків (приблизно 140-150 тисяч осіб) на світовому ринку праці» («Урядовий портал», 22.08.2018 року).
Інші цифри загальної кількості українських моряків на світовому морському ринку праці називають авторитетні міжнародні організації - Балтійська і міжнародна морська рада (BIMCO) і Міжнародна Федерація Судновласників (ISF), а саме: 69 тисяч осіб, в тому числі осіб командного складу - 39 тисяч (більше тільки з Китаю, Філіппін, Індонезії, Російської Федерації і Індії). Тобто, за Україною - 6 місце в світі (це за даними останнього п’ятирічного звіту цих організацій, 2016 рік).
Слід відмітити, що Європейський Союз у своїх щорічних звітах також надає інформацію щодо моряків (осіб командного складу) і їх національність, які працюють на суднах, що плавають під прапорами країн Євросоюзу. Останні дані такі (звіт за 2017 рік, опубліковано 07.08.2019 року): Великобританія (30833), Філіппіни (30615), Польща (20138), Україна (19304), Греція (18935), Російська Федерація - 15631).
Четверте місце у Європі за кількістю осіб командного складу - це, безумовно, нас радує.
Разом з тим, аналіз цих звітів також показує, що і на Європейському морському ринку праці попит на послуги українських моряків в останні роки скорочується.
Для визначення заходів, які необхідно здійснити з метою збереження досягнутих Україною позицій на міжнародному морському ринку праці, важливо знати і правильно оцінювати реальний стан справ, який ми сьогодні маємо в системі морської освіти, підготовки і дипломування українських моряків. Проблеми є у кожній складовій цієї системи.
Разом з тим, вважаємо за необхідне, перш за все, звернути особливу увагу на чинний порядок оцінювання компетентності і підтвердження кваліфікації моряків в Україні з метою дипломування для роботи на морських суднах. Саме тут, на наш погляд, маємо найбільше невідповідностей вимогам Конвенції.
Що не так, як треба?
Перелік невідповідностей вимогам Конвенції маємо чималий. Перша і найбільш суттєва у нашому списку - це відсутність встановлених урядом України вимог до дипломування моряків.
А Конвенція цього вимагає від кожного уряду держави-Сторони Конвенції, а саме: вимагає щоб кваліфікаційні/ професійні документи особам командного складу і підтвердження цих документів видавались в державах-Сторонах Конвенції тільки Адміністрацією (Пр.1/2 Конвенції), тобто урядом держави-Сторони Конвенції, під прапором якої судно має право плавати (Ст.2 Конвенції), і тільки тим кандидатам на отримання дипломів капітанів, осіб командного чи рядового складу, які відповідають вимогам уряду цієї держави (для нас це уряд України) стосовно роботи, віку, стану здоров’я, підготовки, кваліфікації та іспитів. (Ст.6 Конвенції).
На сьогодні в Україні документ, який би встановлював вимоги уряду/Кабінету Міністрів України до кандидатів на отримання кваліфікаційних/ професійних документів моряків, відсутній.
Але чому такий важливий/ першочерговий для дипломування моряків в Україні документ є відсутнім? Адже держава Україна зобов’язана»... здійснювати положення Конвенції і видавати усі закони, постанови, накази, правила та вживати всіх інших заходів, які можуть бути потрібні для повного здійснення положень Конвенції « (Ст.1 Конвенції).
У свою чергу, згідно Закону України про Кабінет Міністрів України (Ст.20, п.4), саме Уряд України повинен «…забезпечувати вирішення питань щодо виконання міжнародних договорів України», а, значить, і вирішення питань, щодо виконання вимог Конвенції, як одного із різновидів міжнародного договору.
Разом з тим, незважаючи на вищезазначене, в Україні вимоги до кандидатів на отримання кваліфікаційних документів моряків з метою роботи на морських суднах встановлює не уряд України, як це вимагає Конвенція (і як це було у нас раніше), а одне із міністерств - Міністерство інфраструктури (підстава: внесення до Статті 51 «Вимоги до кваліфікації членів екіпажу» Кодексу Торговельного Мореплавства України (далі - КТМ України) змін, прийнятих Верховною Радою України законом № 55022-VI від 20.11.2012, згідно з якими повноваження встановлювати вимоги до дипломування моряків в Україні, всупереч зазначеним вище вимогам Конвенції, були забрані в уряду України і передані Міністерству інфраструктури).
У результаті склалася ситуація, яка, на наш погляд, виходить за рамки здорового глузду.
Нагадаю ще раз: відповідно до вимог Конвенції (Ст. 6, Пр.1/2) кваліфікаційні/професійні документи моряків повинні видаватися тільки урядом держави-Сторони Конвенції і тільки тим кандидатам, які відповідають вимогам уряду цієї держави стосовно роботи, віку, стану здоров’я, підготовки, кваліфікації та іспитів.
Що маємо на сьогодні в Україні? Уряд видає кваліфікаційні/професійні документи морякам і цим підтверджує, що їх власники відповідають усім встановленим для отримання цього документу його вимогам, які, насправді, він не встановлював, і засвідчує, як це зазначається в самих документах, що вони, власники цих документів, мають належну кваліфікацію і можуть займати вказані в цих документах посади на морських суднах, вимоги до якої/ до кваліфікації і до порядку встановлення якої/до іспитів він, цей уряд України, як це від нього вимагає Конвенція, і не міг встановлювати.
(Іншими словами: «Підтверджуємо і засвідчуємо вашу відповідність нашим вимогам, які ми не встановлювали. бо не уповноважені встановлювати»).
Чи не є очевидним той факт, що маємо справу з помилковою дією, допущеною, у першу чергу, тими, хто готував зміни до Статті 51 КТМ України і ініціював їх прийняття, що привело до суперечності/формальної неузгодженості між нормами національного законодавства та Конвенції.
(Маємо те, що маємо: коли за справу беруться високо посаджені непрофесіонали, то результат їх діяльності є передбачуваним: «хотіли, як краще, а вийшло, ... як завжди»).
На наш погляд, відсутність встановлених урядом України вимог до дипломування моряків в Україні - це перше, що не так, як треба, і найбільш суттєва невідповідність національної системи дипломування моряків вимогам Конвенції, яку необхідно усувати терміново.
Разом з тим, хотілося би вірити, що в Україні оцінювання компетентності і встановлення належної кваліфікації моряків з метою дипломування для роботи на морських суднах здійснюються належним чином, проводиться особами з належною кваліфікацією і у повній відповідності з вимогами Конвенції і чинних національних нормативно-правових документів.
Чи так насправді? А, насправді, картина зовсім інша!
Конвенція і чинні національні нормативно-правові документи встановлюють конкретні вимоги не тільки до кандидатів на отримання кваліфікаційних/ професійних документів моряків, але і до тих, хто уповноважується державою-Стороною Конвенції підтверджувати належну кваліфікацію кандидатів з метою дипломування для роботи на морських суднах.
риведемо основні витяги з цих документів.
1. Конвенція встановлює (правило I/6), що кожна Сторона Конвенції (в даному випадку - держава Україна) повинна забезпечити, щоб особи, які відповідають за оцінювання компетентності моряків, мали належну кваліфікацію, що відповідає вимогам розділів А-I/6 і В-I/6 Конвенції стосовно відповідного виду та рівня оцінювання компетентності, і, зокрема, повинні:
1. Мати відповідний рівень знань та розуміння компетентності, яка підлягає оцінці;
2. Бути кваліфікованими в питанні, оцінка якого проводиться;
3. Отримати відповідне керівництво з методів та практики оцінювання;
4. Мати практичний досвід оцінювання;
5. Повністю розуміти систему, методи і практику оцінювання.
При цьому зазначається, що Типовий курс ІМО 3.12 «Оцінювання компетентності, проведення іспитів і дипломування моряків» може надати допомогу в підготовці таких осіб.
Довідково. Конвенція (Резолюція 9) розглядає схвалені і опубліковані ІМО типові курси, які складають головну частину навчальних програм з підготовки та дипломування моряків, заснованих на мінімальних вимогах Конвенції, як керівництво для Сторін Конвенції із забезпечення:
- досягнення більш високого ступеня однозначності в застосуванні положень Конвенції, що стосуються підготовки і оцінювання; і
- поліпшення як якості підготовки моряків, так і самих процедур оцінювання компетентності.
Тобто, типові курси ІМО Сторонам Конвенції (а, значить, і нам, в Україні, зокрема, тим, хто має безпосереднє відношення до схваленої морської освіти, підготовки, оцінювання компетентності і дипломування моряків)), слід розглядати саме як стандарти ІМО з того чи іншого виду підготовки, чи оцінювання компетентності і дипломування моряків. І ці стандарти в повній мірі мають бути враховані і імплементовані в національну систему морської освіти, підготовки, оцінювання компетентності і дипломування моряків..
Конвенція прямо на це вказує, а саме: «Під час схвалення (національних) навчальних курсів та програм Сторони повинні брати до уваги, що відповідні типові курси ІМО можуть надати допомогу в підготовці таких курсів і програм та забезпечити, щоб рекомендовані в Типових курсах ІМО детальні цілі навчання були належним чином охоплені» (Розділ А- 1/2 п.6).
Як правило, положення типових курсів ІМО як стандартів підготовки імплементуються державами в свої національні системи морської освіти, підготовки, оцінювання компетентності і дипломування моряків так званими методами «Обкладинки» і «Обкладинки з доповненням», що значно спрощує і прискорює роботу по здійсненню вимог Конвенції цими державами.
Метод «обкладинки» - це прийняття державного/ національного стандарту шляхом офіційного перекладу тексту відповідного міжнародного документу/ стандарту на державну (в нашому випадку українську) мову.
При даному методі відповідний міжнародний документ застосовується без будь-якої зміни тексту міжнародного стандарту (аутентичний текст). Міняється тільки оформлення самої обкладинки/ першої сторінки;
Метод «обкладинки з доповненням» - це прийняття державного/національного стандарту, який представляє собою аутентичний текст на державній мові відповідного міжнародного документу з додатковими вимогами, які відображують специфіку потреб цієї держави.
Слід зазначити, що ні одним із згаданих вище методів імплементації положень Типових курсів ІМО як стандартів ІМО в національну систему підготовки і дипломування моряків, в тому числі і вимог, визначених в Типовому курсі ІМО 3.12 щодо оцінювання компетентності/проведення іспитів і підтвердження кваліфікації осіб командного складу і суднової команди з метою роботи на морських суднах, Україна не скористалася.
2. Кодекс торговельного мореплавства (КТМ України) визначає (Стаття 51), що до зайняття посад капітана та інших осіб командного складу допускаються особи, які мають відповідні звання, встановлені Положенням про звання осіб командного складу морських суден та порядок їх присвоєння (далі - Положення про звання), що затверджується Міністерством інфраструктури. Присвоєння звань засвідчується видачою дипломів або кваліфікаційних свідоцтв після успішного складання іспитів у державній кваліфікаційній комісії (далі - ДКК).
3. «Порядок роботи Державних кваліфікаційних комісій», затверджений наказом Міністерства транспорту і зв’язку України від 07.05.2007 р. № 377, з поправками, (далі - наказ Мінтрансзв’язку про Порядок роботи ДКК) визначає вимоги до ДКК, їх утворення і діяльності, зокрема:
1. ДКК є незалежними колегіальними органами, які утворюються Інспекцією з питань підготовки та дипломування моряків з метою визначення рівня професійної підготовленості моряків (п.1.4);
2. Члени ДКК призначаються з числа висококваліфікованих фахівців, які пройшли відповідну атестацію…(п.3.5);
3. Перевага надається тим кандидатам, які «…мають документ про проходження спеціальної підготовки з оцінки компетентності» (п. 3.5.4.).
Під «спеціальною підготовкою» мається на увазі підготовка за навчальною програмою/ курсом підготовки, що відповідає положенням Типового курсу ІМО 3.12 (про який уже вище згадували).
4. Положення про Інспекцію з питань підготовки та дипломування моряків (далі - Інспекція ПДМ) (затверджено наказом Міністерства транспорту України 17.10.2001 р. № 693, з поправками) визначає (пункт 4.2), що Інспекція ПДМ, відповідно до покладених на неї завдань, «створює постійно діючі Державні кваліфікаційні комісії (ДКК) для підтвердження кваліфікації моряків»... (члени яких повинні, як це уже зазначалося вище, «призначатися з числа висококваліфікованих фахівців, які пройшли відповідну атестацію»).
І тут важливо відмітити: Положення про Інспекцію ПДМ не передбачає/ не надає права цій організації самостійно здійснювати атестацію членів ДКК і підтверджувати відповідність їх кваліфікації вимогам Конвенції.
Юрій Михайленко, капітан далекого плавання, компетентна особа ІМО від України з питань підготовки та дипломування моряків (2009-2017рр), Почесний працівник морського та річкового транспорту України
«Моряк України», № 38 від 25.09.2019-го
Продовження буде