Политолог Григорий ГОЛОСОВ: Кадыров и гримасы федерализма
Скандальные нападки Рамзана Кадырова на российскую оппозицию обсуждаются довольно широко, и трудно внести в эту дискуссию свежую струю. Факты очевидны: высокопоставленный российский чиновник, глава субъекта Федерации, публично обращается с угрозами в адрес политических оппонентов российских властей - то есть в широком смысле в адрес собственных политических противников. Подобные действия незаконны. Но никакого наказания Кадыров за них не понесет. Разумеется, Кадыров не похож на многих других чиновников вообще и губернаторов в частности. Но при этом кадыровское своеобразие совершенно не выбивается из логики современного российского федерализма.
В научной литературе есть два мнения по поводу того, как связаны федерализм и демократия. Некоторые ученые полагают, что федерализм по определению возможен только в демократических странах. Это потому, что только демократия может гарантировать права регионов и защиту от произвола со стороны федерального центра. С этой точки зрения современный российский федерализм носит фиктивный характер и не заслуживает никакого обсуждения.
Но если подходить к определению федерализма формально, то это такая система территориального устройства государства, при которой суверенитет разделен между национальным государством и его территориями, у которых, таким образом, появляются неотчуждаемые полномочия и сферы компетенций. Ничего фундаментально демократического в этом нет, и мир знает несколько примеров авторитарных федераций. Скажем, современная Эфиопия - тоже федерация, и назвать эфиопский федерализм фикцией решатся немногие.
Но если уж разбирать вопрос на примерах, то лучше начать прямо с России.
Как известно, начало президентской карьеры Владимира Путина было во многом связано с борьбой против региональной вольницы, результатом чего и стало создание нынешней «вертикали власти». В России всегда были политики - например, Владимир Жириновский, - которые призывали проявить в этой борьбе последовательность и просто-напросто отменить федерализм, сделать Россию унитарным государством. Уверен, на пике своих политических возможностей Путин смог бы реализовать такой вариант. Если этого не произошло, то лишь потому, что по каким-то своим параметрам федерализм превосходно вписался в авторитарную конструкцию российского государства.
Зачем вообще нужны авторитарные институты? Этот вопрос касается не только федерализма, но и выборов, партий, парламентов и многого другого, и наиболее распространенный вариант ответа состоит в том, что они обеспечивают кооптацию элит. Иными словами, институты позволяют вписать потенциально опасные группы правящего класса в общую ткань режима, обеспечить их лояльность. Именно этого и достиг федерализм в России. Надо подчеркнуть, что кооптация возможна только на основе взаимной выгоды. Подчиняясь федеральному центру, правители регионов получают нечто взамен. Что именно?
Та же Чечня может служить хорошим примером. Ее правящая группа, неформальным, а потом и формальным лидером которой был до своей гибели Ахмат Кадыров, в основном сложилась во второй половине 90-х годов. Уже при администрации Аслана Масхадова Кадыров и его люди контролировали большую часть республики. Чего им не хватало, так это полного контроля, политической монополии, потому что были и другие полевые командиры, которые Кадырову не подчинялись и даже воевали против него.
В конце 90-х годов противники Кадырова совершили ошибку, решившись на вторжение в Дагестан. Последовала резкая реакция федерального центра. Однако главным бенефициаром ситуации оказался Кадыров, который, пойдя на сотрудничество с Путиным, одним махом обеспечил для себя политическую монополию в республике. Ныне эта монополия принадлежит Кадырову-младшему.
Смысл авторитарного федерализма состоит, таким образом, в обмене политическими монополиями. Региональные элиты признают право центра на некий объем общеобязательных решений, а центр, в свою очередь, дает им право на бесконтрольную, неограниченную власть в регионах.
Разумеется, все помнят, что ранее Путин заходил достаточно далеко в своей попытке построить «вертикаль власти». Он ведь даже отменил на каком-то этапе губернаторские выборы, что было справедливо расценено как антидемократическая мера. Но задумаемся: в чьих интересах и против кого это было сделано? Несомненно, отмена губернаторских выборов резко ограничила возможности граждан влиять на региональную власть. Однако для значительного числа самих губернаторов она была спасением, потому что на тот момент многие из них исчерпали установленные региональными уставами и конституциями лимиты на переизбрание. Почти все они были переназначены Путиным на новый срок.
Ныне губернаторские выборы восстановлены, но таким образом, что проиграть их действующий губернатор может лишь тогда, когда Кремль против этого не возражает, а сам губернатор утратил контроль над правящей группой региона до такой степени, что уже не может сам о себе позаботиться. А ведь заботиться ему надо не только о себе, но и о том, чтобы обеспечивать «Единой России» и Путину превосходные результаты на общероссийских выборах. Собственно, смысл восстановления губернаторских выборов и состоял не в том, чтобы расширить права граждан, а в том, чтобы обеспечить Кремль возможностью избавляться от тех губернаторов, которые не способны эффективно пользоваться своей политической монополией. А для остальных создать тренировочную площадку по подготовке к федеральным выборам.
Особенность авторитарного федерализма, как и вообще авторитарных институтов, состоит в том, что он включает значительный неформальный элемент. Пределы полномочий и возможностей для каждого из лидеров региональных правящих групп устанавливаются индивидуально. Они всегда остаются достаточно широкими, но для некоторых шире, чем для других. Отличие Кадырова от прочих губернаторов лишь в том, что он считает возможным для себя практически все, а федеральный центр не хочет (и, я думаю, не может) возразить.
Вопрос о том, действует ли Кадыров автономно или по подсказке Кремля, когда размещает в соцсетях угрожающие картинки, рискует остаться без ответа. Но важно то, что он действует в рамках модели, которая не только допустима, но и неизбежна для авторитарного федерализма. Если на региональном уровне есть политическая монополия, а жесткие институциональные рамки отсутствуют, то носитель монополии рано или поздно начинает выносить ее за пределы региона, делая объектами произвола не только собственных подданных, но и все политическое сообщество.
Если в унитарном авторитарном государстве угроза правам человека (например, угроза преследования по политическим мотивам) в конечном счете исходит лишь из одного центра, то в авторитарной федерации она дисперсна. Хуже обычного авторитаризма только децентрализованный авторитаризм. В этом убедились граждане Аргентины во второй половине 70-х, когда их с азартом истребляли сразу несколько автономных военных группировок. Теперь в этом предстоит убедиться и нам.
Григорий ГОЛОСОВ - доктор политических наук. Директор петербургского проектного центра "Геликс", директор Межрегиональной электоральной сети поддержки, профессор сравнительной политологии Европейского университета в Санкт-Петербурге.
Редактор журнала "Российское электоральное обозрение", член редакционных советов журналов Party Politics и Slavic Review, ассоциированный международный редактор журнала Europe-Asia Studies.
Автор монографий: "Российская партийная система и региональная политика», 1993-2003 СПб.; Изд-во" Европ. ун-та" в Санкт-Петербурге, 2006; Political Parties in the Regions of Russia: Democracy Unclaimed. Boulder, CO, and London: Lynne Rienner, 2004 (отмечена как Outstanding Academic Title Американской ассоциацией университетских библиотек); "Партийные системы России и стран Восточной Европы: генезис, структуры, динамика". М, "Весь Мир", 1999; учебник "Сравнительная политология" 3-е изд., перераб. и доп. СПб.; Изд-во "Европ. ун-та" в Санкт-Петербурге, 2001, и ряда других книг.
Автор статей в сборниках научных трудов, отечественных и зарубежных журналах, в том числе: "Мировая экономика и международные отношения", "Общественные науки и современность", "Полис", Communist and Post-Communist Studies, Comparative Political Studies, Europe-Asia Studies, Government and Opposition, International Political Science Review, Journal of Communist Studies and Transition Politics, Party Politics, Political Studies, Pro et Contra, Revista Internacional de Estudos Politicos / International Journal of Political Studies, а также базы данных "Российская электоральная статистика".
Статья Electoral Systems and Party Formation in Russia получила приз Американской ассоциации политических наук Lawrence D. Longley Award как лучшая статья по проблемам политического представительства и избирательных систем, опубликованная в 2003 г.
https://ru.wikipedia.org/wiki/Голосов,_Григорий_Васильевич
Slon, 04.02.2016
https://slon.ru/posts/63438
Примечание: все выделения в тексте - мои.