Перспективы административной реформы
Читал недавно стенограмму аналитического экспертного семинара «Административная реформа в России: нужна ли перезагрузка?». Помимо прочих моментов резко бросились в глаза две проблемы, которые, как это хорошо видно по этой беседе, имеют место в экспертных подходах.
1. Государственные услуги
Оказывается, даже внутри экспертного сообщества существует каша в головах по поводу того, что такое государственная услуга. Они там говорили, что по ходу реформы им удалось объяснить чиновникам, что чиновники оказывают услуги гражданам. Они считают это достижением, считают, что именно с такой стороны нужно выстраивать работу государственных служб - с тех позиций, что службы оказывают услуги людям. А между тем, они лишь всё запутали этим. Примечательна здесь одна фраза из этого разговора:
Услуга государства состоит в том, что оно с помощью этой бумажки подтверждает ваше право на что-то или устанавливает или изменяет это право.
Если мы последуем дальше и, руководствуясь целями самой административной реформы, попробуем представить, как должна выглядеть эта услуга в идеале (то есть наилучшим образом), то окажется, что идеальной формой такой услуги, как «подтверждение, предоставление или изменение какого-либо права» будет простое наделение этим правом гражданина с самого начала, без всяких процедурных мероприятий и прочих потуг. Родился человек - автоматически получил право. И всё. И становится не нужна та служба, которая чего-то сейчас делает, да и роль самого государства становится излишней. Именно такое качество этой услуги будет для человека самым простым и удобным. Но ведь это совсем не то, что преследуется реформой, никто же не говорит о том, как бы нам упразднить вообще всю эту систему. Речь о другом - как бы её сделать лучше, чтобы она нам больше нравилась. Противоречие? Не совсем, если правильно понимать, чем занимаются все эти службы, министерства и ведомства, если понимать, что они работают вовсе не для того, чтобы оказывать услуги людям.
Говорилось, что, якобы, государство своей услугой даёт какое-то право. Что это за право, откуда оно взялось? Это же не какая-то объективная данность (типа мешка денег), которая может существовать только так, что изначально она есть у государства, а потом её получают граждане - нет. Вот, например, река - это объективная данность. И если человеку нужно как-то перебраться с одного берега на другой (ну, не умеет он плавать, и лодки нет), то ему понадобится транспортная услуга. Можно сказать, что объективная данность (река) вызывает потребность в услуге. Но когда человек просто едет по дороге через лес, и его останавливается разбойник, предлагая заплатить за право проезда по этой дороге (или убираться обратно), то тут нет никакой объективной данности, которая вызывает потребность - нет такой вещи, как «право проезда по дороге» - по дороге можно ехать, а можно не ехать. И единственная объективная данность в этой ситуации, из-за которой заходит речь об услуге - это сам разбойник. Но человеку не нужны услуги разбойника, ему надо проехать, и с объективных позиций для этого нет никаких препятствий. А услуги разбойника нужны самому разбойнику - он заинтересован, чтобы они оказывались, поэтому он выдумывает «право проезда по дороге» и фактически грабит путника.
Точно так же обстоят дела с государством и его «типа услугами». Кому нужно, к примеру, чтобы гражданин получил паспорт (и соответствующие права, которыми наделяет обладание паспортом)? Гражданину? Нет, он скажет: «Да отстаньте вы от меня, не нужно мне, просто не требуйте от меня нигде никакой паспорт, вот и всё!» Кому же тогда это нужно? Это нужно государству.
Всё здесь достаточно просто: есть государство, оно ставит для себя задачи, оно поручает каким-либо конкретным субъектам эти задачи выполнять. Допустим, поставило государство такую задачу, как ведение учёта граждан, и для выполнения этой задачи создало службу, которая должна вести этот учёт (и уже для этого, допустим, необходимо выдавать какие-то документы). Таким образом, существует паспортно-визовая служба, которая ведёт учёт, но учёт этот нужен не тому отдельному человеку, что приходит за паспортом, а нужен он государству в целом. И служба действительно оказывает услугу, но оказывает её - государству. А чтобы оказать эту услугу, нужно провести некоторые процедуры (в частности, выдать паспорта), которые могут предполагать активное участие в этих процедурах случайных граждан. Но могут и не предполагать - это зависит от самих процедур.
Вот, например, полиция должна следить за общественным порядком, а для выполнения этой задачи ей следует вмешиваться в эпизоды правонарушений. Это может происходить как по обращениям граждан, так и без них - вмешался, допустим, патруль в драку на площади - кому он оказал услугу? Очевидно, что не дерущимся, и даже не тому, кто подошёл к патрулю и показал на драку пальцем - патруль оказал услугу обществу в целом, в данном случае - государству. А наличие заявления гражданина (как и само существование этого гражданина) здесь не более чем деталь процедуры.
Даже если взять такой крайний случай, когда человек получает от государства какие-то деньги - может показаться, что ему оказали услугу, но это не так. Государство поставило задачу - поддерживать определённые группы населения, и в рамках этой задачи некое ведомство определяет тех, кто относится к этой группе - им и выдаёт субсидии. А конкретный гражданин, который пришёл получать - он никого не интересует. Соответствует он требованиям процедуры - выдадут, не соответствует - ничего не получит. У государства нет задачи помочь ему, есть задача помочь социальной группе, а для этого - соблюсти процедуры и так далее.
Кто-то здесь может возразить, что, мол, гражданин и государство - это одно и то же, что гражданин передаёт свои полномочия безличному государству, и поэтому интересы государства неким образом отражают интересы гражданина. Всё это в идеале, в простейшем случае, когда государство состоит из одного человека. А когда людей много, то всё обстоит совершенно иначе. Для простоты примера рассмотрим маленькое условное государство, в котором живёт всего три человека. Один из них хочет пойти в кино, другой хочет пойти в парк, а третий - в бассейн. Куда хочет пойти государство? Если мы скажем, что и в кино, и в парк, и в бассейн, то окажется, что государство хочет пойти в кино, а большинство населения этого не хочет. Аналогично с парком и бассейном. Если же мы скажем, что государство никуда не хочет идти, то окажется, что все граждане хотят куда-то идти, а государство - нет. Ну и, если попытаться приблизить эту картину к ситуации современного государства, то мы ещё обнаружим четвёртого гражданина, который лежит в люльке и не готов пока говорить о своих интересах, обнаружим пятого гражданина, который двинулся умом и находится в лечебнице, обнаружим шестого гражданина, который заперт в чулане, потому что плохо себя вёл, и он вообще лишён права голоса, и так далее. И как в такой ситуации можно говорить о соответствии интересов? Иногда этого вообще невозможно достичь, особенно когда мы подразумеваем, что законы для всех равны, и все должны идти куда-то в одну сторону. Поэтому интересы государства - это не то же самое, что интересы гражданина. И сегодня ситуация такова, что существуют общепризнанные механизмы, которые на основе интересов многих граждан составляют консолидированные интересы государства. Если таких механизмов нет, либо они перестают быть общепризнанными, то и само существование государства оказывается под вопросом. Но сейчас есть государство со своими интересами, есть отдельные граждане со своими интересами, и есть механизмы для перевода второго в первое (и таких механизмов много разных, это не только выборы и референдумы). Однако во всех случаях взаимодействия государства с гражданином всегда присутствует некоторый элемент деспотизма - и не потому, что это чей-то злой умысел, а потому, что мы в этой ситуации не умеем по-другому.
Поэтому, возвращаясь к вопросу об услугах, надо понимать, что услуги эти, о которых, как правило, идёт речь в административной реформе - это услуги не для граждан, а для государства. При этом, однако, могут быть случаи, когда услуга оказывается именно гражданам, когда государство ставит такую задачу, которая в себя включает именно оказание услуг как процедуру.
Например, поставило государство задачу - обеспечить право граждан на доступ к информации. Не дать им это право, а именно обеспечить его соблюдение. Для этого надо как-то предоставлять людям информацию, которую они захотят, а это возможно только путём оказания услуги такого рода. Появляется государственная библиотека, гражданин приходит туда и получает услугу. Вот это - услуга для гражданина в чистом виде. В этом случае государство словно говорит людям: «Давайте, мы вам поможем! Приходи, кто хочет!» И люди приходят, если им нужна эта помощь, эта услуга. И надо понимать эту разницу - если гражданин ничего не теряет, когда не пришёл, тогда это услуга. Если же он чего-то лишён, в чём-то ограничен, как-либо преследуется - и всё это не потому, что есть река, а потому что кто-то так решил (по закону, например), то это - не услуга для гражданина. Если бы без справки о посещении библиотеки нельзя было бы законно устроиться на работу, купить булку хлеба или проехать в поезде, то услуга библиотеки не была бы услугой для гражданина. Всегда нужно начинать с вопроса: кому и для чего нужна эта услуга? Тогда будет ясно, с чего начинать и куда идти.
И когда дальше ставится вопрос о том, что государственные службы плохо работают и, в частности, мешают жить людям, то не следует полагать, что они должны прогибаться под отдельных граждан. В том их назначении, в каком сегодня существуют эти службы, службы должны прогибаться перед государством. А в рамках административной реформы вопрос уже ставится о том, что они должны лучше прогибаться перед государством, но делать это таким образом, чтобы это несло как можно меньше издержек для тех граждан, которых затрагивают рабочие процедуры этих служб.
Но вот этого понимания как раз и нет в экспертной среде. Это - кризис онтологии. Это значит, что даже эксперты не понимают, что вообще есть в административной системе, какие у неё цели и задачи, к чему она должна стремиться и какими путями.
2. Воспитание чиновников
А далее в дискуссии есть ещё более показательные реплики, когда разговор заходит о том, как добиться от чиновников требуемых изменений:
- ...Хотелось бы задаться вопросом: а есть ли какие-то инструменты или рычаги, которые бы влияли непосредственно на человека, который выполняет ту или иную функцию?
- ...вопрос к следующему этапу нашего обсуждения - к причинам. Есть ли такие рычаги, есть ли такая мотивация?
- ...Есть два рычага - кнут и пряник.
- ...речь только идет об их конкретном сочетании в отношении административной реформы.
- ...Как сейчас мотивировать власть? Это для меня большая загадка, при этих зарплатах, при отсутствии кнута - инструменты-то известные: кнут и пряник, но они же не регламентированы четко. Мы это видим. Нет механизмов...
Тут уже вопрос об экспертной компетентности встаёт более остро: чего вообще можно добиться в задачах изменения людского поведения, если не понимать людских мотивов, если не понимать, почему люди делают одно и не делают другое, если не знать никаких методов, кроме поощрения и преследования? Ну покажут они чиновнику свой пряник, а он усмехнётся и достанет каравай из кармана. Ну покажут они ему кнут, а он вытащит свой, и ещё неизвестно, чей окажется толще. Занимательно, кстати, было бы узнать, находился ли в числе этих экспертов хотя бы один педагог, и что он по этому поводу думал...
Это - кризис методов, кризис рабочих инструментов, средств работы, способов достижения целей, и, соответственно, принципиальная неспособность что-либо сделать. Если у Вас нет молотка, то Вы не сможете забить гвоздь. Если у Вас нет представлений о причинах людских поступков, то Вы не сможете управлять людьми. И если Вы не знаете, какие мотивы должны быть у кого-то, чтобы он достиг определённой цели, то Вы, конечно, не сможете ничего сделать для того, чтобы эти мотивы возникли. Всё здесь довольно банально и просто...
И в свете всех этих проблем перспективы административной реформы - они не то что бы безнадёжные - о них просто не приходится говорить. Как, впрочем, и многих других перспективах...
1. Государственные услуги
Оказывается, даже внутри экспертного сообщества существует каша в головах по поводу того, что такое государственная услуга. Они там говорили, что по ходу реформы им удалось объяснить чиновникам, что чиновники оказывают услуги гражданам. Они считают это достижением, считают, что именно с такой стороны нужно выстраивать работу государственных служб - с тех позиций, что службы оказывают услуги людям. А между тем, они лишь всё запутали этим. Примечательна здесь одна фраза из этого разговора:
Услуга государства состоит в том, что оно с помощью этой бумажки подтверждает ваше право на что-то или устанавливает или изменяет это право.
Если мы последуем дальше и, руководствуясь целями самой административной реформы, попробуем представить, как должна выглядеть эта услуга в идеале (то есть наилучшим образом), то окажется, что идеальной формой такой услуги, как «подтверждение, предоставление или изменение какого-либо права» будет простое наделение этим правом гражданина с самого начала, без всяких процедурных мероприятий и прочих потуг. Родился человек - автоматически получил право. И всё. И становится не нужна та служба, которая чего-то сейчас делает, да и роль самого государства становится излишней. Именно такое качество этой услуги будет для человека самым простым и удобным. Но ведь это совсем не то, что преследуется реформой, никто же не говорит о том, как бы нам упразднить вообще всю эту систему. Речь о другом - как бы её сделать лучше, чтобы она нам больше нравилась. Противоречие? Не совсем, если правильно понимать, чем занимаются все эти службы, министерства и ведомства, если понимать, что они работают вовсе не для того, чтобы оказывать услуги людям.
Говорилось, что, якобы, государство своей услугой даёт какое-то право. Что это за право, откуда оно взялось? Это же не какая-то объективная данность (типа мешка денег), которая может существовать только так, что изначально она есть у государства, а потом её получают граждане - нет. Вот, например, река - это объективная данность. И если человеку нужно как-то перебраться с одного берега на другой (ну, не умеет он плавать, и лодки нет), то ему понадобится транспортная услуга. Можно сказать, что объективная данность (река) вызывает потребность в услуге. Но когда человек просто едет по дороге через лес, и его останавливается разбойник, предлагая заплатить за право проезда по этой дороге (или убираться обратно), то тут нет никакой объективной данности, которая вызывает потребность - нет такой вещи, как «право проезда по дороге» - по дороге можно ехать, а можно не ехать. И единственная объективная данность в этой ситуации, из-за которой заходит речь об услуге - это сам разбойник. Но человеку не нужны услуги разбойника, ему надо проехать, и с объективных позиций для этого нет никаких препятствий. А услуги разбойника нужны самому разбойнику - он заинтересован, чтобы они оказывались, поэтому он выдумывает «право проезда по дороге» и фактически грабит путника.
Точно так же обстоят дела с государством и его «типа услугами». Кому нужно, к примеру, чтобы гражданин получил паспорт (и соответствующие права, которыми наделяет обладание паспортом)? Гражданину? Нет, он скажет: «Да отстаньте вы от меня, не нужно мне, просто не требуйте от меня нигде никакой паспорт, вот и всё!» Кому же тогда это нужно? Это нужно государству.
Всё здесь достаточно просто: есть государство, оно ставит для себя задачи, оно поручает каким-либо конкретным субъектам эти задачи выполнять. Допустим, поставило государство такую задачу, как ведение учёта граждан, и для выполнения этой задачи создало службу, которая должна вести этот учёт (и уже для этого, допустим, необходимо выдавать какие-то документы). Таким образом, существует паспортно-визовая служба, которая ведёт учёт, но учёт этот нужен не тому отдельному человеку, что приходит за паспортом, а нужен он государству в целом. И служба действительно оказывает услугу, но оказывает её - государству. А чтобы оказать эту услугу, нужно провести некоторые процедуры (в частности, выдать паспорта), которые могут предполагать активное участие в этих процедурах случайных граждан. Но могут и не предполагать - это зависит от самих процедур.
Вот, например, полиция должна следить за общественным порядком, а для выполнения этой задачи ей следует вмешиваться в эпизоды правонарушений. Это может происходить как по обращениям граждан, так и без них - вмешался, допустим, патруль в драку на площади - кому он оказал услугу? Очевидно, что не дерущимся, и даже не тому, кто подошёл к патрулю и показал на драку пальцем - патруль оказал услугу обществу в целом, в данном случае - государству. А наличие заявления гражданина (как и само существование этого гражданина) здесь не более чем деталь процедуры.
Даже если взять такой крайний случай, когда человек получает от государства какие-то деньги - может показаться, что ему оказали услугу, но это не так. Государство поставило задачу - поддерживать определённые группы населения, и в рамках этой задачи некое ведомство определяет тех, кто относится к этой группе - им и выдаёт субсидии. А конкретный гражданин, который пришёл получать - он никого не интересует. Соответствует он требованиям процедуры - выдадут, не соответствует - ничего не получит. У государства нет задачи помочь ему, есть задача помочь социальной группе, а для этого - соблюсти процедуры и так далее.
Кто-то здесь может возразить, что, мол, гражданин и государство - это одно и то же, что гражданин передаёт свои полномочия безличному государству, и поэтому интересы государства неким образом отражают интересы гражданина. Всё это в идеале, в простейшем случае, когда государство состоит из одного человека. А когда людей много, то всё обстоит совершенно иначе. Для простоты примера рассмотрим маленькое условное государство, в котором живёт всего три человека. Один из них хочет пойти в кино, другой хочет пойти в парк, а третий - в бассейн. Куда хочет пойти государство? Если мы скажем, что и в кино, и в парк, и в бассейн, то окажется, что государство хочет пойти в кино, а большинство населения этого не хочет. Аналогично с парком и бассейном. Если же мы скажем, что государство никуда не хочет идти, то окажется, что все граждане хотят куда-то идти, а государство - нет. Ну и, если попытаться приблизить эту картину к ситуации современного государства, то мы ещё обнаружим четвёртого гражданина, который лежит в люльке и не готов пока говорить о своих интересах, обнаружим пятого гражданина, который двинулся умом и находится в лечебнице, обнаружим шестого гражданина, который заперт в чулане, потому что плохо себя вёл, и он вообще лишён права голоса, и так далее. И как в такой ситуации можно говорить о соответствии интересов? Иногда этого вообще невозможно достичь, особенно когда мы подразумеваем, что законы для всех равны, и все должны идти куда-то в одну сторону. Поэтому интересы государства - это не то же самое, что интересы гражданина. И сегодня ситуация такова, что существуют общепризнанные механизмы, которые на основе интересов многих граждан составляют консолидированные интересы государства. Если таких механизмов нет, либо они перестают быть общепризнанными, то и само существование государства оказывается под вопросом. Но сейчас есть государство со своими интересами, есть отдельные граждане со своими интересами, и есть механизмы для перевода второго в первое (и таких механизмов много разных, это не только выборы и референдумы). Однако во всех случаях взаимодействия государства с гражданином всегда присутствует некоторый элемент деспотизма - и не потому, что это чей-то злой умысел, а потому, что мы в этой ситуации не умеем по-другому.
Поэтому, возвращаясь к вопросу об услугах, надо понимать, что услуги эти, о которых, как правило, идёт речь в административной реформе - это услуги не для граждан, а для государства. При этом, однако, могут быть случаи, когда услуга оказывается именно гражданам, когда государство ставит такую задачу, которая в себя включает именно оказание услуг как процедуру.
Например, поставило государство задачу - обеспечить право граждан на доступ к информации. Не дать им это право, а именно обеспечить его соблюдение. Для этого надо как-то предоставлять людям информацию, которую они захотят, а это возможно только путём оказания услуги такого рода. Появляется государственная библиотека, гражданин приходит туда и получает услугу. Вот это - услуга для гражданина в чистом виде. В этом случае государство словно говорит людям: «Давайте, мы вам поможем! Приходи, кто хочет!» И люди приходят, если им нужна эта помощь, эта услуга. И надо понимать эту разницу - если гражданин ничего не теряет, когда не пришёл, тогда это услуга. Если же он чего-то лишён, в чём-то ограничен, как-либо преследуется - и всё это не потому, что есть река, а потому что кто-то так решил (по закону, например), то это - не услуга для гражданина. Если бы без справки о посещении библиотеки нельзя было бы законно устроиться на работу, купить булку хлеба или проехать в поезде, то услуга библиотеки не была бы услугой для гражданина. Всегда нужно начинать с вопроса: кому и для чего нужна эта услуга? Тогда будет ясно, с чего начинать и куда идти.
И когда дальше ставится вопрос о том, что государственные службы плохо работают и, в частности, мешают жить людям, то не следует полагать, что они должны прогибаться под отдельных граждан. В том их назначении, в каком сегодня существуют эти службы, службы должны прогибаться перед государством. А в рамках административной реформы вопрос уже ставится о том, что они должны лучше прогибаться перед государством, но делать это таким образом, чтобы это несло как можно меньше издержек для тех граждан, которых затрагивают рабочие процедуры этих служб.
Но вот этого понимания как раз и нет в экспертной среде. Это - кризис онтологии. Это значит, что даже эксперты не понимают, что вообще есть в административной системе, какие у неё цели и задачи, к чему она должна стремиться и какими путями.
2. Воспитание чиновников
А далее в дискуссии есть ещё более показательные реплики, когда разговор заходит о том, как добиться от чиновников требуемых изменений:
- ...Хотелось бы задаться вопросом: а есть ли какие-то инструменты или рычаги, которые бы влияли непосредственно на человека, который выполняет ту или иную функцию?
- ...вопрос к следующему этапу нашего обсуждения - к причинам. Есть ли такие рычаги, есть ли такая мотивация?
- ...Есть два рычага - кнут и пряник.
- ...речь только идет об их конкретном сочетании в отношении административной реформы.
- ...Как сейчас мотивировать власть? Это для меня большая загадка, при этих зарплатах, при отсутствии кнута - инструменты-то известные: кнут и пряник, но они же не регламентированы четко. Мы это видим. Нет механизмов...
Тут уже вопрос об экспертной компетентности встаёт более остро: чего вообще можно добиться в задачах изменения людского поведения, если не понимать людских мотивов, если не понимать, почему люди делают одно и не делают другое, если не знать никаких методов, кроме поощрения и преследования? Ну покажут они чиновнику свой пряник, а он усмехнётся и достанет каравай из кармана. Ну покажут они ему кнут, а он вытащит свой, и ещё неизвестно, чей окажется толще. Занимательно, кстати, было бы узнать, находился ли в числе этих экспертов хотя бы один педагог, и что он по этому поводу думал...
Это - кризис методов, кризис рабочих инструментов, средств работы, способов достижения целей, и, соответственно, принципиальная неспособность что-либо сделать. Если у Вас нет молотка, то Вы не сможете забить гвоздь. Если у Вас нет представлений о причинах людских поступков, то Вы не сможете управлять людьми. И если Вы не знаете, какие мотивы должны быть у кого-то, чтобы он достиг определённой цели, то Вы, конечно, не сможете ничего сделать для того, чтобы эти мотивы возникли. Всё здесь довольно банально и просто...
И в свете всех этих проблем перспективы административной реформы - они не то что бы безнадёжные - о них просто не приходится говорить. Как, впрочем, и многих других перспективах...